一、我国中介组织的定义及现状
在我国现有的管理体制中,可以认为:社会中介组织是按照一定法律、法规、规章或根据政府委托建立的,遵循“独立、客观、公正”原则,在社会生活中发挥服务、沟通、监督等职能,实施具体的服务性行为、执行性行为和部分监督性行为的社会组织。
改革开放以来,我国现存的社会中介组织,主要来源于三个方面:一是在政府职能转变中由政府行政系统内转化而来,这个又分为完全脱钩和行政挂靠两种。前者如:律师事务所,后者如:人才交流中心等。二是随着市场经济的发展,从企业中分离出来,如:就业培训中心、学会。三是市场经济中组建起来的,如:审计事务所。他们多半都具有沟通、协调、服务、规范监督、政策导向、公证等作用。
二、我国中介组织现状原因分析
由于我国社会中介组织发展历程的特殊性,对中介组织的现状从中介组织本身、政策、主观、客观四个层面来进行分析。
(一)组织自身层面
以往由政府控制或者从政府职能分离出来的中介组织,其影响力要远大于民间筹资或者自由发展起来的中介组织。由于与政府的纽带关系,组织的发展与经济发展关系不大,而与政府改革息息相关。这是由于自身经营、资金、利益等多方面的原因。这不仅使得原有纽带关系的中介组织,自身就无法脱离且不想与政府脱离纽带关系,更使得很多原来不受政府控制或者没有挂靠政府的中介组织也努力向政府靠拢。
(二)政策(政府)层面
我国有关社会中介组织的专门法律仅有几部:《仲裁法》、《证券法》、《审计法》、《注册会计师法》、《广告法》等,政府缺乏规范完善的法规、制度来约束中介组织及自身。全国至今还未对社会中介组织的发展有一个总体考虑和统一规划,也没有权威的国家级社会中介组织主管和协调部门,社会中介组织的发展仍处于无序状态,管理体制较为混乱。
(三)客观层面
由于我国政治、经济都还尚处在转型变革的时期。无论是市场经济的成熟程度,还是政府的职能转变,都正处于不断探索变革中。这使得无论是从政府中脱离、转变而来的中介组织,还是在经济发展中组建起来的中介组织,都受当前经济、政治转型变革的影响。这里面涉及到了对中介组织的管理、监督、职能权限、组织自身运营等一系列问题。
(四)主观层面
1、对中介组织认识上、作用上的欠缺或偏差
由于我国社会中介组织产生和发展的时期、特征,导致了中介组织自身、政府部门都对社会中介组织的认识和作用存在偏差。存在缺乏统一规划,管理体制不顺,竞争机制扭曲,服务意识薄弱等问题,其实这除了是认识滞后以外,更是因为部门利益因素,如原有的“挂靠”等情况,导致了由此产生的利益纷争。
2、管理层面上缺乏法规、制度来划分、确定、约束
由于没有明确的法律规范,导致了对头管理,重复审批等问题。在地方利益、部门利益的驱使下,在法规、制度没有系统全面地划分和约束情况下,地方封锁严重、政企不分、政事不分现象屡有出现。这不仅使得政府部门管理不规范,更让社会中介组织行为不规范,没有体现公益、服务等功能。
3、政府监管不力
一是监管部门本身的不作为。行业协会与业务主管部门本来规定是监管与被监管的关系,但在实践中却变成了隶属关系,而中介组织的业务主管部门也过多过滥。这使得监管部门在审查、登记等诸多方面都存在漏洞。二是由于现时期的具体情况,无论是挂靠还是隶属,都使得中介组织与主管部门有相当大的层面的利益关系。在现实中,由于利益驱使,也使得监管部门往往放松了监管力度。
三、我国社会中介组织发展的对策
(一)转变思想,理顺关系
这包括两个方面:一是政府部门的对中介组织的认识,二是中介组织自身的认识。虽然现阶段我国社会中介组织由于历史的原因,有很多组织至今与政府还有挂靠等形式。但是政府首先必须明确认识到中介组织的公益性和服务性,是政府合理利用社会力量的一种形式,而不是自己行政权力的外延。而中介组织必须明确,政府授权的职能是为社会服务的工具,而不是谋取自身利益。政府应该为社会中介组织的发展创造积极、良好的氛围。现行的对中介组织的多元管理体制,使得管理登记机关之间缺乏沟通,各自为政,缺乏管理的宏观性和协调性。导致了重登记而疏监管。在现阶段建议成立一个专门的中介组织管理机构,分清类别,统一管理。这样将有利于统一规划和指导,理顺政府与中介组织之间的监管关系,防止出现监管不力的现象。
(二)建立健全法律、法规,优化发展环境
前面已经提到有关我国社会中介组织的法律只有审计、注册会计、仲裁等少数几个领域已有立法,除外的大部分还没有完整的立法,只有一些法规和条例、规定和管理办法等。同时随着我们行政改革的推进,经济的发展,有的行政法规如《社会团体登记管理条例》已远远不能适应形势发展的要求,某些规定还制约了社会中介组织的发展,但还未做修改或起草新的制度。我国应该结合当前的实际情况,尽快制定出一个全面的囊括各类社会中介组织的法律法规,如结社法、社会中介组织法等。同时应该颁布相应的行政条例,规范中介组织的行为,以起到进一步规范政府对社会中介组织的管理,防止部门和中介组织谋取私利。
(三)深化行政管理体制改革,建立健全中介组织科学运行机制
政府行政管理体制的改革,关乎到社会发展的诸多方面,也有利于社会中介组织的改革和发展。政府在转变思想的同时,应该加快职能转变,根据相关法律,明确管理权限,加强监管职能,剥离中介组织与挂靠政府部门间的利益关系,建立和完善社会中介组织体系,使其真正拥有并发挥自己的职能。虽然现阶段的行政挂靠有历史的客观性,但是政府应根据我国国民经济发展战略和社会中介组织的现状,确定统一的社会中介组织发展规划,引导社会中介组织的发展与市场规模、市场结构及产业结构之间的相互适应,引入竞争机制,以后逐渐按照政事分开的原则,改革中介组织的事业单位管理体制,使已经中介化、企业化的单位与主管部门脱钩。同时还要打破与地方、部门挂靠时期的垄断局面,使社会中介组织自负盈亏,能够获得更多的自主管理权,为其发展提供动力。
(王泽玉,1985年生,四川大学公共管理学院行政管理08级硕士研究生。研究方向:地方政府管理。徐仁际,1985年生,四川大学公共管理学院行政管理08级硕士研究生。研究方向:公共部门人力资源管理、市政改革)
一、我国中介组织的定义及现状
在我国现有的管理体制中,可以认为:社会中介组织是按照一定法律、法规、规章或根据政府委托建立的,遵循“独立、客观、公正”原则,在社会生活中发挥服务、沟通、监督等职能,实施具体的服务性行为、执行性行为和部分监督性行为的社会组织。
改革开放以来,我国现存的社会中介组织,主要来源于三个方面:一是在政府职能转变中由政府行政系统内转化而来,这个又分为完全脱钩和行政挂靠两种。前者如:律师事务所,后者如:人才交流中心等。二是随着市场经济的发展,从企业中分离出来,如:就业培训中心、学会。三是市场经济中组建起来的,如:审计事务所。他们多半都具有沟通、协调、服务、规范监督、政策导向、公证等作用。
二、我国中介组织现状原因分析
由于我国社会中介组织发展历程的特殊性,对中介组织的现状从中介组织本身、政策、主观、客观四个层面来进行分析。
(一)组织自身层面
以往由政府控制或者从政府职能分离出来的中介组织,其影响力要远大于民间筹资或者自由发展起来的中介组织。由于与政府的纽带关系,组织的发展与经济发展关系不大,而与政府改革息息相关。这是由于自身经营、资金、利益等多方面的原因。这不仅使得原有纽带关系的中介组织,自身就无法脱离且不想与政府脱离纽带关系,更使得很多原来不受政府控制或者没有挂靠政府的中介组织也努力向政府靠拢。
(二)政策(政府)层面
我国有关社会中介组织的专门法律仅有几部:《仲裁法》、《证券法》、《审计法》、《注册会计师法》、《广告法》等,政府缺乏规范完善的法规、制度来约束中介组织及自身。全国至今还未对社会中介组织的发展有一个总体考虑和统一规划,也没有权威的国家级社会中介组织主管和协调部门,社会中介组织的发展仍处于无序状态,管理体制较为混乱。
(三)客观层面
由于我国政治、经济都还尚处在转型变革的时期。无论是市场经济的成熟程度,还是政府的职能转变,都正处于不断探索变革中。这使得无论是从政府中脱离、转变而来的中介组织,还是在经济发展中组建起来的中介组织,都受当前经济、政治转型变革的影响。这里面涉及到了对中介组织的管理、监督、职能权限、组织自身运营等一系列问题。
(四)主观层面
1、对中介组织认识上、作用上的欠缺或偏差
由于我国社会中介组织产生和发展的时期、特征,导致了中介组织自身、政府部门都对社会中介组织的认识和作用存在偏差。存在缺乏统一规划,管理体制不顺,竞争机制扭曲,服务意识薄弱等问题,其实这除了是认识滞后以外,更是因为部门利益因素,如原有的“挂靠”等情况,导致了由此产生的利益纷争。
2、管理层面上缺乏法规、制度来划分、确定、约束
由于没有明确的法律规范,导致了对头管理,重复审批等问题。在地方利益、部门利益的驱使下,在法规、制度没有系统全面地划分和约束情况下,地方封锁严重、政企不分、政事不分现象屡有出现。这不仅使得政府部门管理不规范,更让社会中介组织行为不规范,没有体现公益、服务等功能。
3、政府监管不力
一是监管部门本身的不作为。行业协会与业务主管部门本来规定是监管与被监管的关系,但在实践中却变成了隶属关系,而中介组织的业务主管部门也过多过滥。这使得监管部门在审查、登记等诸多方面都存在漏洞。二是由于现时期的具体情况,无论是挂靠还是隶属,都使得中介组织与主管部门有相当大的层面的利益关系。在现实中,由于利益驱使,也使得监管部门往往放松了监管力度。
三、我国社会中介组织发展的对策
(一)转变思想,理顺关系
这包括两个方面:一是政府部门的对中介组织的认识,二是中介组织自身的认识。虽然现阶段我国社会中介组织由于历史的原因,有很多组织至今与政府还有挂靠等形式。但是政府首先必须明确认识到中介组织的公益性和服务性,是政府合理利用社会力量的一种形式,而不是自己行政权力的外延。而中介组织必须明确,政府授权的职能是为社会服务的工具,而不是谋取自身利益。政府应该为社会中介组织的发展创造积极、良好的氛围。现行的对中介组织的多元管理体制,使得管理登记机关之间缺乏沟通,各自为政,缺乏管理的宏观性和协调性。导致了重登记而疏监管。在现阶段建议成立一个专门的中介组织管理机构,分清类别,统一管理。这样将有利于统一规划和指导,理顺政府与中介组织之间的监管关系,防止出现监管不力的现象。
(二)建立健全法律、法规,优化发展环境
前面已经提到有关我国社会中介组织的法律只有审计、注册会计、仲裁等少数几个领域已有立法,除外的大部分还没有完整的立法,只有一些法规和条例、规定和管理办法等。同时随着我们行政改革的推进,经济的发展,有的行政法规如《社会团体登记管理条例》已远远不能适应形势发展的要求,某些规定还制约了社会中介组织的发展,但还未做修改或起草新的制度。我国应该结合当前的实际情况,尽快制定出一个全面的囊括各类社会中介组织的法律法规,如结社法、社会中介组织法等。同时应该颁布相应的行政条例,规范中介组织的行为,以起到进一步规范政府对社会中介组织的管理,防止部门和中介组织谋取私利。
(三)深化行政管理体制改革,建立健全中介组织科学运行机制
政府行政管理体制的改革,关乎到社会发展的诸多方面,也有利于社会中介组织的改革和发展。政府在转变思想的同时,应该加快职能转变,根据相关法律,明确管理权限,加强监管职能,剥离中介组织与挂靠政府部门间的利益关系,建立和完善社会中介组织体系,使其真正拥有并发挥自己的职能。虽然现阶段的行政挂靠有历史的客观性,但是政府应根据我国国民经济发展战略和社会中介组织的现状,确定统一的社会中介组织发展规划,引导社会中介组织的发展与市场规模、市场结构及产业结构之间的相互适应,引入竞争机制,以后逐渐按照政事分开的原则,改革中介组织的事业单位管理体制,使已经中介化、企业化的单位与主管部门脱钩。同时还要打破与地方、部门挂靠时期的垄断局面,使社会中介组织自负盈亏,能够获得更多的自主管理权,为其发展提供动力。
(王泽玉,1985年生,四川大学公共管理学院行政管理08级硕士研究生。研究方向:地方政府管理。徐仁际,1985年生,四川大学公共管理学院行政管理08级硕士研究生。研究方向:公共部门人力资源管理、市政改革)