摘 要：在我国，无论是从社会习俗和传统观念的影响来看，还是从社会制度的现实发展水平来看，任职地域回避制度都是必不可少的，这是基于我国的历史，更是基于我国的现实情况。然而，任职地域回避制度要想发挥最大的功效还需要在立法上做一定完善：一是根据职务影响力原则来确定回避区域；二是合理安排公务员任职地域回避的转任；三是完善任职地域回避的相关制度。 关键词：任职地域回避；必要性；立法完善 中图分类号：D922.11 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）14-0136-02 一、任职地区回避的相关概述 （一）概念 地域回避，也称干部异地任用制度，是指担任一定职务的公务员，为了公正履行职务，不得在亲属比较集中的原籍、出生地、成长地任职。实行任职地区回避，既可以使公务员摆脱家乡各种复杂的关系对其工作的干扰，也减少了公务员利用职权直接为自己家乡的各种亲属谋取私利的可能。这对于防止利用职权谋取私利，为依法执行公务创造良好的工作环境有着积极意义，这是因为在自己的本籍除血缘关系的亲属和各种姻亲较多外，其他的诸如老乡、同学、朋友等关系也十分复杂，而且较难把握，它们对那些在本籍任职的公务员往往能产生较大的影响。 （二）对相关法律的解读 我国现行的《公务员法》第69条规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。”《党政领导干部任职回避暂行规定》第5条规定：“领导干部不得在本人成长地担任县（市）党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员，一般不得在本人成长地担任市（地、盟）党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员。” 从以上的法条可以看出任职地域回避主要针对的是县级以下人民政府及主要部门的公务员。这种规定主要是基于县级公务员所承担的工作性质所决定的，即县级以下公务员所承担的工作一般比较具体、直接，而且执行公务的范围也相对较小，在这样的情形之下，需要避免他们本籍的相关人员对他们工作的干扰。从实践来看，县级以下党政主要领导职务是实行任职地域回避的重点，这是因为一般的公务员在许多公务活动中只是公务的具体办理者，对公务没有直接决定权，并且一般公务员人数也较多，把他们全部直接换为其他地区的公务员来担任也不现实，所以法律规定担任乡级、县级机关及有关部门主要领导职务的，才实行任职地域回避。当然，在实际运用法律时，一些特殊行业部门的主要领导往往比县级党政班子中的副职掌握更多的实权，这部分人也可以成为任职地域回避的重点对象之一。 二、任职地区回避制度实行的必要性 （一）因国情的需要实行任职地域回避 1.因我国历史传统的需要 我国历来有重视亲朋关系的传统和习俗，尤其是在基层的农村地区，由于交通、信息的落后，宗族思想还渗透在百姓身上，即族中的一个人得势，便要想方设法把其他人也拉进来，由于宗族制度的影响，许多人不由自主地就把“光宗耀祖”作为自己的光荣使命，能为亲朋好友提供帮助而感到荣幸。而任职地域回避在基层地区的设立，可以大范围的把亲朋关系隔离，为干部办公提供纯净的环境。 2.因我国选举制度的不完善而需要 选举制度是国家政治制度的重要组成部分。完善有效并充分体现选民意志的选举制度将把选举者和被选举者紧密联系起来，使被选举人始终处于选举者监督之下，督促其为国家和选举者的利益服务，从根本上保证国家机关的公正廉洁。这是一种理想状态下的设想，而我国现行的选举制度还不完善、不健全，在使用选举制度时很多地方还流于形式，这样的情况之下，选举制度根本无法充分体现民意，甚至是违反民意，在不正之风较为严重，关系网盛行的情况下，实行任职地域回避，还是可以在一定程度上遏制关系网对执行公务的干扰。 3.因我国立法不完善而需要 纵观国外很多国家在立法上都没有制定任职地区回避制度，如美国联邦宪法规定，年龄未满25岁，为合众国国民未满7年，当选时非其选出州之居民的，不得为众议院议员；年龄未满30岁的，为合众国国民未满9年，当选时非其选出州之居民的，不得为参议员；除生为合众国公民或在实行本宪法时即为合众国公民的、年龄未满35岁及居住于合众国境内未满14年的不得当选为总统。在英国，有关选举权的规定几经修正，但居住期限的资格仍被保留，选民必须在某一地区中居住3～4个月以上才能在该选区选民册上登记。候选人必须年满21岁，为本区地方议会选举人或在选举前12月内在本区居住、任职或占有房地产的人。日本规定“市以下的议员候选人必须是本地居民”。就连我国《香港特别行政区基本法》也规定：香港特别行政区主要官员，由在香港通常居住连续满15～20年并在外国无居留权的香港特别行政区永久居民中的中国公民担任（第44条、第71条第2款、第61条）。这是因为这些国家的立法、制度比我国完善，例如选举制度、监察制度，所以可以不需要任职地域回避制度的辅助就可以公平、公正地执行公务。 （二）任职地域回避的历史意义给予的启示 我国公务员任职地域回避制度应当是我国古代官员乡籍回避制度的继承和发展，同时在一定程度上也可以说是对资本主义国家回避制度的评判和借鉴。所以，它的内涵既决定于古代回避制度的历史，又决定于当代中国的现实。 古代的任职地区回避主要包括原籍、寄籍和商籍回避，但主要是原籍回避，即地方长官不让本地人担任。唐代开始对在本地做官做出限制，起初只规定京城附近的两个州不许本地人做官，以后逐渐把这一规定扩大到全国。宋代规定更为具体，除规定地方官不得任用本籍官员外，还规定对虽非本籍但有田产在该地区的也要回避，同时规定官员在所管辖地区不得典卖房产，离任后也不得在原所辖地区寄居。清代则规定得更为严格，地方官员不得在离本籍五百里之内任职。 中国古代因皇权专制高度发展和官僚机构的膨胀等社会、政治的原因，任职地域回避对高层官僚在内的“官际”和人际关系网的恶性膨胀、调节官僚集团的利益分配、防止官吏结党营私、澄清吏治以及缓和阶级矛盾、民族矛盾等都产生了积极意义。 首先，任职地区回避不但有助于防止地方官长期在一地任官发展私人势力以削弱中央集权，而且有助于减少地方官在本地任官时容易出现的亲朋请托、徇私枉法、殖产营私、鱼肉百姓等弊端。北宋宣和末年，政局一乱，出现了官员在本籍任官的现象，当时就有人指出：“其舍田连属悉皆亲旧，而官吏辈并缘为奸，民讼在庭，以曲为直，挠法营私，莫此为甚。”当地人在当地任官为殖产营私，应酬结识，拉关系、徇私情提供了方便，所以严格实行任职地区回避制度对于澄清地方吏治是有积极作用的。 其次，官员不在本地任官，而是遍诣东西南北各地，在对各地的风土人情有了较多了解后，无论是担任中央要官掌握执政大权，还是位居地方，其阅历对于制定或贯彻执行比较合乎实际的政策是有益的，有利于积累更丰富经验。 基于以上历史意义，在我国现阶段贪污腐败、以权谋私现象还层出不穷时，实施任职地域回避，限制公务员在原籍任职，避免公务员与自己的许多亲属在一起，摆脱各种关系的困扰，为公职人员秉公办事、依法执行公务创造良好环境是具有实际意义的。 三、任职地域回避的立法完善 任职地区回避制度应作为我国公务员法的重要内容加以规定并不断完善。在具体实施时，坚持重点实行、逐步推广的原则。由于我国各地情况差异较大，任职地区回避制度可先由国家做原则性规定，地方政府再根据本地的情况，做可行性的具体决定。
摘 要：在我国，无论是从社会习俗和传统观念的影响来看，还是从社会制度的现实发展水平来看，任职地域回避制度都是必不可少的，这是基于我国的历史，更是基于我国的现实情况。然而，任职地域回避制度要想发挥最大的功效还需要在立法上做一定完善：一是根据职务影响力原则来确定回避区域；二是合理安排公务员任职地域回避的转任；三是完善任职地域回避的相关制度。 关键词：任职地域回避；必要性；立法完善 中图分类号：D922.11 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）14-0136-02 一、任职地区回避的相关概述 （一）概念 地域回避，也称干部异地任用制度，是指担任一定职务的公务员，为了公正履行职务，不得在亲属比较集中的原籍、出生地、成长地任职。实行任职地区回避，既可以使公务员摆脱家乡各种复杂的关系对其工作的干扰，也减少了公务员利用职权直接为自己家乡的各种亲属谋取私利的可能。这对于防止利用职权谋取私利，为依法执行公务创造良好的工作环境有着积极意义，这是因为在自己的本籍除血缘关系的亲属和各种姻亲较多外，其他的诸如老乡、同学、朋友等关系也十分复杂，而且较难把握，它们对那些在本籍任职的公务员往往能产生较大的影响。 （二）对相关法律的解读 我国现行的《公务员法》第69条规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。”《党政领导干部任职回避暂行规定》第5条规定：“领导干部不得在本人成长地担任县（市）党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员，一般不得在本人成长地担任市（地、盟）党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员。” 从以上的法条可以看出任职地域回避主要针对的是县级以下人民政府及主要部门的公务员。这种规定主要是基于县级公务员所承担的工作性质所决定的，即县级以下公务员所承担的工作一般比较具体、直接，而且执行公务的范围也相对较小，在这样的情形之下，需要避免他们本籍的相关人员对他们工作的干扰。从实践来看，县级以下党政主要领导职务是实行任职地域回避的重点，这是因为一般的公务员在许多公务活动中只是公务的具体办理者，对公务没有直接决定权，并且一般公务员人数也较多，把他们全部直接换为其他地区的公务员来担任也不现实，所以法律规定担任乡级、县级机关及有关部门主要领导职务的，才实行任职地域回避。当然，在实际运用法律时，一些特殊行业部门的主要领导往往比县级党政班子中的副职掌握更多的实权，这部分人也可以成为任职地域回避的重点对象之一。 二、任职地区回避制度实行的必要性 （一）因国情的需要实行任职地域回避 1.因我国历史传统的需要 我国历来有重视亲朋关系的传统和习俗，尤其是在基层的农村地区，由于交通、信息的落后，宗族思想还渗透在百姓身上，即族中的一个人得势，便要想方设法把其他人也拉进来，由于宗族制度的影响，许多人不由自主地就把“光宗耀祖”作为自己的光荣使命，能为亲朋好友提供帮助而感到荣幸。而任职地域回避在基层地区的设立，可以大范围的把亲朋关系隔离，为干部办公提供纯净的环境。 2.因我国选举制度的不完善而需要 选举制度是国家政治制度的重要组成部分。完善有效并充分体现选民意志的选举制度将把选举者和被选举者紧密联系起来，使被选举人始终处于选举者监督之下，督促其为国家和选举者的利益服务，从根本上保证国家机关的公正廉洁。这是一种理想状态下的设想，而我国现行的选举制度还不完善、不健全，在使用选举制度时很多地方还流于形式，这样的情况之下，选举制度根本无法充分体现民意，甚至是违反民意，在不正之风较为严重，关系网盛行的情况下，实行任职地域回避，还是可以在一定程度上遏制关系网对执行公务的干扰。 3.因我国立法不完善而需要 纵观国外很多国家在立法上都没有制定任职地区回避制度，如美国联邦宪法规定，年龄未满25岁，为合众国国民未满7年，当选时非其选出州之居民的，不得为众议院议员；年龄未满30岁的，为合众国国民未满9年，当选时非其选出州之居民的，不得为参议员；除生为合众国公民或在实行本宪法时即为合众国公民的、年龄未满35岁及居住于合众国境内未满14年的不得当选为总统。在英国，有关选举权的规定几经修正，但居住期限的资格仍被保留，选民必须在某一地区中居住3～4个月以上才能在该选区选民册上登记。候选人必须年满21岁，为本区地方议会选举人或在选举前12月内在本区居住、任职或占有房地产的人。日本规定“市以下的议员候选人必须是本地居民”。就连我国《香港特别行政区基本法》也规定：香港特别行政区主要官员，由在香港通常居住连续满15～20年并在外国无居留权的香港特别行政区永久居民中的中国公民担任（第44条、第71条第2款、第61条）。这是因为这些国家的立法、制度比我国完善，例如选举制度、监察制度，所以可以不需要任职地域回避制度的辅助就可以公平、公正地执行公务。 （二）任职地域回避的历史意义给予的启示 我国公务员任职地域回避制度应当是我国古代官员乡籍回避制度的继承和发展，同时在一定程度上也可以说是对资本主义国家回避制度的评判和借鉴。所以，它的内涵既决定于古代回避制度的历史，又决定于当代中国的现实。 古代的任职地区回避主要包括原籍、寄籍和商籍回避，但主要是原籍回避，即地方长官不让本地人担任。唐代开始对在本地做官做出限制，起初只规定京城附近的两个州不许本地人做官，以后逐渐把这一规定扩大到全国。宋代规定更为具体，除规定地方官不得任用本籍官员外，还规定对虽非本籍但有田产在该地区的也要回避，同时规定官员在所管辖地区不得典卖房产，离任后也不得在原所辖地区寄居。清代则规定得更为严格，地方官员不得在离本籍五百里之内任职。 中国古代因皇权专制高度发展和官僚机构的膨胀等社会、政治的原因，任职地域回避对高层官僚在内的“官际”和人际关系网的恶性膨胀、调节官僚集团的利益分配、防止官吏结党营私、澄清吏治以及缓和阶级矛盾、民族矛盾等都产生了积极意义。 首先，任职地区回避不但有助于防止地方官长期在一地任官发展私人势力以削弱中央集权，而且有助于减少地方官在本地任官时容易出现的亲朋请托、徇私枉法、殖产营私、鱼肉百姓等弊端。北宋宣和末年，政局一乱，出现了官员在本籍任官的现象，当时就有人指出：“其舍田连属悉皆亲旧，而官吏辈并缘为奸，民讼在庭，以曲为直，挠法营私，莫此为甚。”当地人在当地任官为殖产营私，应酬结识，拉关系、徇私情提供了方便，所以严格实行任职地区回避制度对于澄清地方吏治是有积极作用的。 其次，官员不在本地任官，而是遍诣东西南北各地，在对各地的风土人情有了较多了解后，无论是担任中央要官掌握执政大权，还是位居地方，其阅历对于制定或贯彻执行比较合乎实际的政策是有益的，有利于积累更丰富经验。 基于以上历史意义，在我国现阶段贪污腐败、以权谋私现象还层出不穷时，实施任职地域回避，限制公务员在原籍任职，避免公务员与自己的许多亲属在一起，摆脱各种关系的困扰，为公职人员秉公办事、依法执行公务创造良好环境是具有实际意义的。 三、任职地域回避的立法完善 任职地区回避制度应作为我国公务员法的重要内容加以规定并不断完善。在具体实施时，坚持重点实行、逐步推广的原则。由于我国各地情况差异较大，任职地区回避制度可先由国家做原则性规定，地方政府再根据本地的情况，做可行性的具体决定。