2014年《政府工作报告》中提到，在财政收支矛盾较大的情况下，政府依然会把民生作为工作的出发点和落脚点。本届政府要实现不断改善民生的施政目标之一，“补短板”和“兜底线”将是两大方向。这既是社会建设的现实需要，也是从经济主导向公共服务型政府转变的要求。 从政府的投入规模来看，基本医疗保障已经基本覆盖全体城乡居民；教育支出占4%的目标在首提的19年后于2012年实现。下一步的“兜底”将不仅仅是“扶贫”，更需要使低收入者具备创富和有尊严生活的能力。 “短板”之一，便是保障性住房的供应，尤其是其中的棚户区改造。棚户区既是一个居住环境的概念，也是一个阶层概念，也就是说，居民面临的问题，首先是住房，但又不仅仅是住房，无论从教育、就业还是社会保障来说，他们都处在“安全网”的边缘。 2014年，棚户区改造做得如何，将是考察中国社会变革进程的一个窗口。
等 待
时隔一年多，宁夏石嘴山市原煤机厂三厂的退休工人张忠仍然记得与李克强的一番对话，尽管只有三四分钟。 2012年9月12日，时任国务院副总理的李克强来到宁夏石嘴山考察棚户区。张忠是被看望的4户家庭之一，简单问候，李克强听出张忠不是本地口音，他回答是辽宁抚顺人。李克强旋即问道，有没有听老家的人说过那边的棚户区改造，张忠答，听说过。李克强便说，咱们这里要做得比抚顺还好。“听了总理这话，我们心里挺暖和。”张忠说道。至今，虽然依然住在棚户区，但这份承诺给了他极大的期待。 “今年要继续加大棚户区改造的力度，至少要再改造470万套以上”。在刚刚过去的全国“两会”上，李克强表态要让群众“住有所居”。2013年9月，住建部副部长齐骥公布：根据各地汇总的数据，全国还有1400多万户需要进行棚改，改造这1000万套可是“硬骨头”。 “硬骨头”大多位于中西部地区、独立工矿区、资源枯竭型城市和三线企业较集中的城市。处于中西部地区的这些棚户区，多也远离城市、县城，即使在城市中心区的棚户区，建筑密度都很大。 石嘴山市便属于这种情况。作为“一五”时期布局建设的全国十大煤炭基地之一，石嘴山是宁夏最早的工业城市。从各地奔赴而来支援三线建设的工人在矿区及附近落户，逐渐形成了大面积的城市棚户区。2008年，该市棚户区总面积达到521.16万平方米，其中住宅棚户区419.97万平方米，涉及6.99万户、22万人。 76岁的张忠十多年前就得了脑梗，腿脚不便，走路深一脚浅一脚。他伸出一双龟裂枯黑的胳膊，两边已经完全不对称了，脑梗让他的右半边身体萎缩，只能靠药物维持。 李克强去他的家里看望时，三厂的棚户区改造于一年前已经开始。“本来想跟总理好好唠唠这个事，时间太紧没有机会。”张忠说，2011年9月，儿子和女儿分别交了3万多块钱，作为分期付款参加棚户区改造。当时，厂里的规定是，先交钱先排队，如果一次性付清，就可以优先选房号。新建的楼房每平方米1100元，只比市场价便宜三四百，现居的平房则无偿交给厂里。可是至今，新房还是没有着落，交工的期限推了又推。当时没有跟厂里签合同，只能等待。 “我了解的其他地方的情况是本来多大面积，还补偿多大面积，顶多自己再掏一点差价。”张忠感到不解。三厂没有一户人家搬进新房，每天下午两点多，家属区的凉亭里，一众老退休工人都要讨论改造的事，他们也曾去市政府和自治区政府上访，但都没有奏效。其他地方“拆一补一”的政策让他们越来越着急，只比市场价低少许的成本大多都无法负担。 大龄、生病、独居，或者几代人住在一起，《南风窗》记者走访的石嘴山棚户区，多数家庭都有这样的特点。“就业是民生之本，收入是民生之源，社保是民生之基”，2014年《政府工作报告》中这样描述，确保“零就业”家庭至少有一人就业，多渠道增加低收入者收入，为特殊困难群众基本生活提供保障，“让每一个身处困境者都能得到社会关爱和温暖”。而在石嘴山棚户区，大多退休的老工人最多拿着2000元的退休工资，他们的社保和医保都是按照最低标准执行。养老和生活条件的改善完全依赖于下一代，有钱的人早已搬离棚户区，把房子租给了外来打工者，留下来的则是那些子女也处在社会底层的家庭。他们普遍低学历、继承了父辈的职业，但又处于半失业状态。他们自己连拥有棚户区里的一间平房都是奢望。
“拆一补一”？
惠农区钢厂的退休工人周建国家实现了“至少一个人就业”，只有大儿子一个人算有工作，但收入并不稳定。在这座已经资源枯竭，又没有很好实现产业转型的老工业城市，产业工人的状况并不乐观。 周建国的大儿子离了婚，把孩子交给他带着。还算幸运的是，大儿子申请到了廉租房，每年租金2500元，只是离上班的钢厂太远，每个月来回的车费就要180，钢厂不景气，三天两头就停工。最差的时候，一个月只有3天班可上。收入不过一两千，孩子这个月幼儿园的400元学费到现在还没能交上。“全家现在就只有我一个人上班。”他显得很是疲累。明天又是上白班的日子，必须赶在8点前到工厂，他不得不在父亲的家里临时搭张小床。廉租房的合同只签了一年，明年还能不能住尚且未知，居委会的人曾经给他打过电话，说他的工资收入已经超过了780元的标准。“有时候稍微挣得多了一点，能到2000多，那也是我拿命换来的。”他愤愤地说。 周建国的二儿子夫妻都没有工作，带着孩子与他们老两口挤在一起。二儿子中专毕业后原本也在钢厂上班，干了七八年，工资只不过从200元涨到了1000多，做钢丝绳的活计还要面临危险，断手扎眼的事时常发生在工友身上。他索性辞了职，在私企打过工，三天两头就没有活可干，也租过别人的出租车，交了租金、修车，自己也就不剩什么了。周建国一咬牙，用自己的一点积蓄加上从岳母那里借来的钱，花了6万多给二儿子买了一辆车，让他跑黑车赚点钱。“最近查得很严，也不敢出去，手头紧的时候，才出去跑几趟，一天也就挣几十块钱。”周建国的二儿子说。更重要的是，这辆车成了他们的“负担”，就是因为名下有车，他们一直都申请不到廉租房。“我们现在就只能跟父母挤在一起，吃喝都由他们供着。”二儿媳妇叹气。 祖孙三代挤在30多平方米的小屋里，不远处就是贺兰山。房子是1965年盖的，以后便没有修葺过，早已成了危房。因为建在沙土上，房子已经有些下沉。白天，屋子里也是昏暗一片。 周建国拄着双拐，20多年前，他已经因为工伤弄坏了腿，前年又出车祸，得了左膝关节创伤性关节炎。厂里虽然能报销一些医药费，但贵药不在范围内。医保卡里的钱虽然并不多，但也不敢轻易动，怕以后有大用场。每个月300多的医药费是一个不小的负担，他曾经试探地问医生，能不能别开那么贵的药。“他们会说，你是医生我是医生？”周建国也就不再做声了。 过去几年中，政府民生政策的基本思路是中央下任务，地方去筹钱，这一模式在短时间、经济发达省份或许能够起到最快的效果，而广大中西部最需要“兜底”的区域和人群却只能感到深深的“不公正”。 两个儿子都没有房，他曾经也有过贷款的念头，但是住房公积金每个月只有34块钱，被银行拒绝。买房是这个家庭的奢望。钢厂家属区的改造政策是原有的住房无论多大面积，统一一次性补偿4.68万元，居民可以到附近的“黄金水岸”买商品房。“60多平方米的房子就要补15万的差价，我们哪有这个钱。”周建国说，4.68万元的补偿还是大伙争取来的，最早定的补偿才2.8万。他老伴曾经跟着街坊们去市里上访。希望能像煤矿家属区一样，“拆一补一”，差额面积每平方米不过800元。得到的答复是，煤矿的政策跟钢厂不一样。“以前说是棚户区改造，现在怎么就成了棚户区改造经济适用房？”周建国很疑惑，都是工人，为什么待遇完全不同。
谁之责任
同一地区不同政策，最重要的原因还是资金。2013年，石嘴山市全年的财政收入不过30余亿元，很大程度上要依赖中央专项资金补助。2008年4月底，石嘴山市正式向国家发改委进行了项目申报，成为全国第一个向发改委申报棚户区改造项目的城市。当年，即获得8000万资金。此后中央政府不断追加补助，但仍然无法填补庞大的需求。2014年全国“两会”期间，石嘴山市市长王永耀在接受媒体采访时表示，石嘴山市总人口75万人，城镇化的比例高达72%，有50多万人口居住在城市，其中有43%约27万人居住在棚户区。共有59个片区散落城中。要完成2014年基本建成、2015年入住的自治区的要求，资金压力非常大。 这压力自然便转移给了棚户区的居民。煤机厂二厂的方案是，新房的价格50平方米以内1200多元，50～60平方米2400多，60～80平方米则完全按市场价的3000多卖给居民。“算下来要交十多万，老房子就等于白扔了，有几个愿意的？”煤机厂二厂的退休工人翟庆民说，他的家也是3代人挤在一起。90多岁的老母亲前年去世了，母亲弥留之际实在不便去被垃圾包围的公共厕所，他就把厨房改成了厕所，在屋外又搭了一个厨房。 如果棚户区开始拆迁，他们又无力购买政府“指定”的商品房，将不知道自己何去何从。这已经成了石嘴山棚户区最大的民怨。 2013年，全国棚户区改造进入攻坚阶段。6月的国务院常务会议研究部署加快棚户区改造。随后，《关于加快棚户区改造工作的意见》（下称《意见》）出台。提出的目标是，2013～2017年改造各类棚户区1000万户。 过去几年，棚户区改造资金筹措的基本做法是：“中央补一点、地方政府出一点、银行贷一点、市场筹一点、企业和居民拿一点。”而各个地方在接到这项政治任务时，则因为财力和融资的难易程度表现各异。地方政府能拿得出来多少配套资金，直接决定了这项民生工程能否在稳定的大局中顺利过渡。作为政府责任，棚户区的改造需要稳定可持续的财政投入，而棚户区较多的地方，当地政府一般财政相对困难。经济发达的省份自然问题不大。以福建省为例，2010年开始棚户区改造时，即坚持了“拆一补一”、“不补差价”的原则。而对于贫困地区来说，有时间大限这道硬指标，压力无疑不小。 石嘴山市市长王永耀今年全国“两会”期间曾介绍，国家审定石嘴山市棚户区改造8.91万户，总投资需要181亿元，目前已完成搬迁4.3万户，新开工8995套，已建成的完成投入151亿元，其中有2亿元是国家投入。也就是说，大头还是要自己想办法。 尽管《意见》表明要加大信贷支持、鼓励民间资本参与、规范利用企业债券融资、加大企业改造资金投入等，多渠道努力。2013年10月，国家发改委再给优惠政策，明确参与棚户区改造项目的企业，均可申请发行并使用不超过项目总投资70%的企业债券和资金，鼓励有条件的市、县政府对棚户区改造项目给予债券贴息。而对于市场来说，又能有多大的动力？前期优质的商业地块改造已经结束，剩下的棚改地段地处偏远。以石嘴山为例，还未改造的棚户区基本上都远离城市中心，周边布满工矿企业。 “政府主导、市场运作”，民生保障虽然是政府的责任，但却不是靠一己之力就能完成。如果不能引进社会资金，很难避免像石嘴山这样将财政压力转嫁给棚户区居民的背道之举。过去几年中，政府民生政策的基本思路是中央下任务，地方去筹钱，这一模式在短时间、经济发达省份或许能够起到最快的效果，而广大中西部最需要“兜底”的区域和人群却只能感到深深的“不公正”。正如石嘴山棚户区居民那样，他们的要求只不过是受到和其他地方“拆一补一”一样的对待。 焦急等待的他们，还要等多久？
2014年《政府工作报告》中提到，在财政收支矛盾较大的情况下，政府依然会把民生作为工作的出发点和落脚点。本届政府要实现不断改善民生的施政目标之一，“补短板”和“兜底线”将是两大方向。这既是社会建设的现实需要，也是从经济主导向公共服务型政府转变的要求。 从政府的投入规模来看，基本医疗保障已经基本覆盖全体城乡居民；教育支出占4%的目标在首提的19年后于2012年实现。下一步的“兜底”将不仅仅是“扶贫”，更需要使低收入者具备创富和有尊严生活的能力。 “短板”之一，便是保障性住房的供应，尤其是其中的棚户区改造。棚户区既是一个居住环境的概念，也是一个阶层概念，也就是说，居民面临的问题，首先是住房，但又不仅仅是住房，无论从教育、就业还是社会保障来说，他们都处在“安全网”的边缘。 2014年，棚户区改造做得如何，将是考察中国社会变革进程的一个窗口。
等 待
时隔一年多，宁夏石嘴山市原煤机厂三厂的退休工人张忠仍然记得与李克强的一番对话，尽管只有三四分钟。 2012年9月12日，时任国务院副总理的李克强来到宁夏石嘴山考察棚户区。张忠是被看望的4户家庭之一，简单问候，李克强听出张忠不是本地口音，他回答是辽宁抚顺人。李克强旋即问道，有没有听老家的人说过那边的棚户区改造，张忠答，听说过。李克强便说，咱们这里要做得比抚顺还好。“听了总理这话，我们心里挺暖和。”张忠说道。至今，虽然依然住在棚户区，但这份承诺给了他极大的期待。 “今年要继续加大棚户区改造的力度，至少要再改造470万套以上”。在刚刚过去的全国“两会”上，李克强表态要让群众“住有所居”。2013年9月，住建部副部长齐骥公布：根据各地汇总的数据，全国还有1400多万户需要进行棚改，改造这1000万套可是“硬骨头”。 “硬骨头”大多位于中西部地区、独立工矿区、资源枯竭型城市和三线企业较集中的城市。处于中西部地区的这些棚户区，多也远离城市、县城，即使在城市中心区的棚户区，建筑密度都很大。 石嘴山市便属于这种情况。作为“一五”时期布局建设的全国十大煤炭基地之一，石嘴山是宁夏最早的工业城市。从各地奔赴而来支援三线建设的工人在矿区及附近落户，逐渐形成了大面积的城市棚户区。2008年，该市棚户区总面积达到521.16万平方米，其中住宅棚户区419.97万平方米，涉及6.99万户、22万人。 76岁的张忠十多年前就得了脑梗，腿脚不便，走路深一脚浅一脚。他伸出一双龟裂枯黑的胳膊，两边已经完全不对称了，脑梗让他的右半边身体萎缩，只能靠药物维持。 李克强去他的家里看望时，三厂的棚户区改造于一年前已经开始。“本来想跟总理好好唠唠这个事，时间太紧没有机会。”张忠说，2011年9月，儿子和女儿分别交了3万多块钱，作为分期付款参加棚户区改造。当时，厂里的规定是，先交钱先排队，如果一次性付清，就可以优先选房号。新建的楼房每平方米1100元，只比市场价便宜三四百，现居的平房则无偿交给厂里。可是至今，新房还是没有着落，交工的期限推了又推。当时没有跟厂里签合同，只能等待。 “我了解的其他地方的情况是本来多大面积，还补偿多大面积，顶多自己再掏一点差价。”张忠感到不解。三厂没有一户人家搬进新房，每天下午两点多，家属区的凉亭里，一众老退休工人都要讨论改造的事，他们也曾去市政府和自治区政府上访，但都没有奏效。其他地方“拆一补一”的政策让他们越来越着急，只比市场价低少许的成本大多都无法负担。 大龄、生病、独居，或者几代人住在一起，《南风窗》记者走访的石嘴山棚户区，多数家庭都有这样的特点。“就业是民生之本，收入是民生之源，社保是民生之基”，2014年《政府工作报告》中这样描述，确保“零就业”家庭至少有一人就业，多渠道增加低收入者收入，为特殊困难群众基本生活提供保障，“让每一个身处困境者都能得到社会关爱和温暖”。而在石嘴山棚户区，大多退休的老工人最多拿着2000元的退休工资，他们的社保和医保都是按照最低标准执行。养老和生活条件的改善完全依赖于下一代，有钱的人早已搬离棚户区，把房子租给了外来打工者，留下来的则是那些子女也处在社会底层的家庭。他们普遍低学历、继承了父辈的职业，但又处于半失业状态。他们自己连拥有棚户区里的一间平房都是奢望。
“拆一补一”？
惠农区钢厂的退休工人周建国家实现了“至少一个人就业”，只有大儿子一个人算有工作，但收入并不稳定。在这座已经资源枯竭，又没有很好实现产业转型的老工业城市，产业工人的状况并不乐观。 周建国的大儿子离了婚，把孩子交给他带着。还算幸运的是，大儿子申请到了廉租房，每年租金2500元，只是离上班的钢厂太远，每个月来回的车费就要180，钢厂不景气，三天两头就停工。最差的时候，一个月只有3天班可上。收入不过一两千，孩子这个月幼儿园的400元学费到现在还没能交上。“全家现在就只有我一个人上班。”他显得很是疲累。明天又是上白班的日子，必须赶在8点前到工厂，他不得不在父亲的家里临时搭张小床。廉租房的合同只签了一年，明年还能不能住尚且未知，居委会的人曾经给他打过电话，说他的工资收入已经超过了780元的标准。“有时候稍微挣得多了一点，能到2000多，那也是我拿命换来的。”他愤愤地说。 周建国的二儿子夫妻都没有工作，带着孩子与他们老两口挤在一起。二儿子中专毕业后原本也在钢厂上班，干了七八年，工资只不过从200元涨到了1000多，做钢丝绳的活计还要面临危险，断手扎眼的事时常发生在工友身上。他索性辞了职，在私企打过工，三天两头就没有活可干，也租过别人的出租车，交了租金、修车，自己也就不剩什么了。周建国一咬牙，用自己的一点积蓄加上从岳母那里借来的钱，花了6万多给二儿子买了一辆车，让他跑黑车赚点钱。“最近查得很严，也不敢出去，手头紧的时候，才出去跑几趟，一天也就挣几十块钱。”周建国的二儿子说。更重要的是，这辆车成了他们的“负担”，就是因为名下有车，他们一直都申请不到廉租房。“我们现在就只能跟父母挤在一起，吃喝都由他们供着。”二儿媳妇叹气。 祖孙三代挤在30多平方米的小屋里，不远处就是贺兰山。房子是1965年盖的，以后便没有修葺过，早已成了危房。因为建在沙土上，房子已经有些下沉。白天，屋子里也是昏暗一片。 周建国拄着双拐，20多年前，他已经因为工伤弄坏了腿，前年又出车祸，得了左膝关节创伤性关节炎。厂里虽然能报销一些医药费，但贵药不在范围内。医保卡里的钱虽然并不多，但也不敢轻易动，怕以后有大用场。每个月300多的医药费是一个不小的负担，他曾经试探地问医生，能不能别开那么贵的药。“他们会说，你是医生我是医生？”周建国也就不再做声了。 过去几年中，政府民生政策的基本思路是中央下任务，地方去筹钱，这一模式在短时间、经济发达省份或许能够起到最快的效果，而广大中西部最需要“兜底”的区域和人群却只能感到深深的“不公正”。 两个儿子都没有房，他曾经也有过贷款的念头，但是住房公积金每个月只有34块钱，被银行拒绝。买房是这个家庭的奢望。钢厂家属区的改造政策是原有的住房无论多大面积，统一一次性补偿4.68万元，居民可以到附近的“黄金水岸”买商品房。“60多平方米的房子就要补15万的差价，我们哪有这个钱。”周建国说，4.68万元的补偿还是大伙争取来的，最早定的补偿才2.8万。他老伴曾经跟着街坊们去市里上访。希望能像煤矿家属区一样，“拆一补一”，差额面积每平方米不过800元。得到的答复是，煤矿的政策跟钢厂不一样。“以前说是棚户区改造，现在怎么就成了棚户区改造经济适用房？”周建国很疑惑，都是工人，为什么待遇完全不同。
谁之责任
同一地区不同政策，最重要的原因还是资金。2013年，石嘴山市全年的财政收入不过30余亿元，很大程度上要依赖中央专项资金补助。2008年4月底，石嘴山市正式向国家发改委进行了项目申报，成为全国第一个向发改委申报棚户区改造项目的城市。当年，即获得8000万资金。此后中央政府不断追加补助，但仍然无法填补庞大的需求。2014年全国“两会”期间，石嘴山市市长王永耀在接受媒体采访时表示，石嘴山市总人口75万人，城镇化的比例高达72%，有50多万人口居住在城市，其中有43%约27万人居住在棚户区。共有59个片区散落城中。要完成2014年基本建成、2015年入住的自治区的要求，资金压力非常大。 这压力自然便转移给了棚户区的居民。煤机厂二厂的方案是，新房的价格50平方米以内1200多元，50～60平方米2400多，60～80平方米则完全按市场价的3000多卖给居民。“算下来要交十多万，老房子就等于白扔了，有几个愿意的？”煤机厂二厂的退休工人翟庆民说，他的家也是3代人挤在一起。90多岁的老母亲前年去世了，母亲弥留之际实在不便去被垃圾包围的公共厕所，他就把厨房改成了厕所，在屋外又搭了一个厨房。 如果棚户区开始拆迁，他们又无力购买政府“指定”的商品房，将不知道自己何去何从。这已经成了石嘴山棚户区最大的民怨。 2013年，全国棚户区改造进入攻坚阶段。6月的国务院常务会议研究部署加快棚户区改造。随后，《关于加快棚户区改造工作的意见》（下称《意见》）出台。提出的目标是，2013～2017年改造各类棚户区1000万户。 过去几年，棚户区改造资金筹措的基本做法是：“中央补一点、地方政府出一点、银行贷一点、市场筹一点、企业和居民拿一点。”而各个地方在接到这项政治任务时，则因为财力和融资的难易程度表现各异。地方政府能拿得出来多少配套资金，直接决定了这项民生工程能否在稳定的大局中顺利过渡。作为政府责任，棚户区的改造需要稳定可持续的财政投入，而棚户区较多的地方，当地政府一般财政相对困难。经济发达的省份自然问题不大。以福建省为例，2010年开始棚户区改造时，即坚持了“拆一补一”、“不补差价”的原则。而对于贫困地区来说，有时间大限这道硬指标，压力无疑不小。 石嘴山市市长王永耀今年全国“两会”期间曾介绍，国家审定石嘴山市棚户区改造8.91万户，总投资需要181亿元，目前已完成搬迁4.3万户，新开工8995套，已建成的完成投入151亿元，其中有2亿元是国家投入。也就是说，大头还是要自己想办法。 尽管《意见》表明要加大信贷支持、鼓励民间资本参与、规范利用企业债券融资、加大企业改造资金投入等，多渠道努力。2013年10月，国家发改委再给优惠政策，明确参与棚户区改造项目的企业，均可申请发行并使用不超过项目总投资70%的企业债券和资金，鼓励有条件的市、县政府对棚户区改造项目给予债券贴息。而对于市场来说，又能有多大的动力？前期优质的商业地块改造已经结束，剩下的棚改地段地处偏远。以石嘴山为例，还未改造的棚户区基本上都远离城市中心，周边布满工矿企业。 “政府主导、市场运作”，民生保障虽然是政府的责任，但却不是靠一己之力就能完成。如果不能引进社会资金，很难避免像石嘴山这样将财政压力转嫁给棚户区居民的背道之举。过去几年中，政府民生政策的基本思路是中央下任务，地方去筹钱，这一模式在短时间、经济发达省份或许能够起到最快的效果，而广大中西部最需要“兜底”的区域和人群却只能感到深深的“不公正”。正如石嘴山棚户区居民那样，他们的要求只不过是受到和其他地方“拆一补一”一样的对待。 焦急等待的他们，还要等多久？