吉林省知识产权事务中心
防治“小金库”长效机制建设实施方案
省科技厅治理“小金库”工作领导小组办公室：
为了巩固“小金库”治理工作成果，建立健全防治“小金库”长效机制，根据《省科技厅2011年“小金库”专项治理工作实施方案》文件精神，吉林省知识产权事务中心治理“小金库”工作领导小组办公室制定了《吉林省知识产权事务中心防治“小金库”长效机制建设实施方案》。 附件：吉林省知识产权事务中心防治“小金库”长效机制建设实施方案
二〇一一年九月一日
建立防治“小金库”长效机制
从源头上遏制其发展的对策及措施
潘英姿
在新旧体制转轨过程中，市场经济处于形成和不完善的状态，立法滞后，尤其是执法不严，使经济领域中国家的宏观管理出现了部分“真空地带”。“小金库”就是在这种情况下“成长”和“发展”起来的，它被称为截留国家收入的“地下溶洞”严重影响国家经济正常运行，是腐败现象产生的最直接和最基本的物质因素之一。 近年来，中央虽三令五申，却依然未能阻止小金库的扩张和蔓延。关键因素在于，由于打着集体的幌子，小金库往往被看作是一般的违纪违规，对相关责任人的责任追究没有上升到法律的高度。铲除“小金库”这块腐败赖以生存的土壤，扭转社会风气，是一项长期而艰巨的任务。特别是在“小金库”形式日趋多样化、手段日趋隐蔽化、方法日趋智能化的今天，不断探索新思路、新办法来解决“小金库”问题更具有重要的现实意义。
一、“小金库”问题的形成
“小金库”指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，化大公为小公、化小公为私有，未在本单位财务会计部门列收列支或未纳入预算管理、私存
私放的各种资金。“小金库”是民间俗语，反映国家的政治经济生活的一种现象，始于上世纪七十年代末财政部组织清理的“小钱柜”，八十年代开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。其资金主要来源包括：以各种名义挪用、转移国家预算内、预算外收入；截留销售收入、营业收入、营业外收入和其他收入；高价倒卖、非法牟取价差收入；一些经济主管部门和监督部门侵占、截留罚没收入。不包括党委、团委、工会会费，稿费提成和职工互助金等项目。“小金库”范围有：违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；用资产处臵、出租收入设立“小金库”；以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；虚列支出转出资金设立“小金库”；以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；通过往来帐列收列支、转移资金、虚列支出或未列支出设立“小金库”等。 二、“小金库”具有如下特点：
（一）截留收入，帐外有帐。 “小金库”的资金大部分是采取截留收入不入大账、虚列成本等手段，把应纳入单位财务预算管理的资金，转移到账外，或者人为抬高单位产品成本、虚列虚支，搞资金体外循环，账中有账。
(二)支出随意，没有约束。“小金库”资金多数是私存
私放，隐蔽性强，只有个别领导和具体经办人晓知，在开支和使用上，往往是个别人说了算。这些资金，除了少部分用于给职工搞福利外，大部分资金都用于请客送礼、招待应酬等活动，还有就是用于按规定不能报销的其它一些费用，甚至存在个别领导贪污、挪用、中饱私囊的现象，无制度约束。
（三）集中保管，收支隐蔽。有的单位“小金库”是领导管账，会计管钱；有的单位是领导自管自支，开支隐蔽；还有的是公款私存，套取利息。不管哪种形式，收支都十分隐蔽。
（四）管理混乱，账目糊涂。许多单位的“小金库”，既无管理规定，又无审批程序。收入不记账，支出不登记，现金直接收支，“白条”随意抵库。使“小金库”的资金成了个别领导干部的“私房钱”。或者是由于“小金库”多是见不得人收支，除了经办人和了解情况的领导外，很少有人主动过问“小金库”的具体情况，易使经办人私存私用、以公肥私。
三、“小金库”的表现形式多种多样存在形态五花八门 “小金库”的主要表现形式概括起来分为三大类：
（一）账外经营形式。也就是帐外帐。这种形式的“小金库”有账薄、有凭证，钱账分管，对“小金库”作日常收支账目处理，按时对账，余额滚存。这种形式
的“小金库”较为常见。也有将不同来源的“小金库”分别设账，由不同人员管理的情况。 （二）往来账形式。通常的作法在往来账户设个假名，“小金库”的收支变换单据后记在该往来账上，“小金库”的真实单据另外存放，往来账的收支、余额即为“小金库”收支、余额。（三）存折形式。即没有账薄、单据，只有存折，收支都记在存折上，存折的收支、余额就是“小金库”的收支、余额。这种形式的“小金库”往往以单位领导人、财务负责人、具体经办人的名义办存折、存单，查到了存折、存单即查到了“小金库”。
从实际情况来看，“小金库”存在形态十分繁杂，具体来说有以下几种形态：
（一）现金形态。现金形态存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是：金额相对于银行存款较小，支配权一般掌握在个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。主要表现为：一是收入不入账，保险柜直接存放现金。通常是利用非正规票据或自制票据，将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将其收入隐藏形成 “小金库”资金。二是采用虚列支出的方法，套取现金。如：以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式
套取现金；虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。此外，还包括收取的各种回扣未入账，等等。
（二）银行存款形态。银行存款形态的“小金库”，是当前小金库的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配，部分挂靠于二级单位或关联单位，部分甚至以个人存款形式存在。如：将收入存放在下属单位、学会、协会、工会等账户，将其成为私设“小金库”的“避风港”；通过下属单位走账，将收入存放在账外单独设立的账户；通过收入转移、将资金直接存入个人账户，躲避日常监管等等。
（三）有价证券形态。有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。这类形态的“小金库”是在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的“小金库”。一般来源于公用闲臵资金或其它“小金库”资金在违法理财过程中形成的产物，而购物卡还可能是下属单位或关联单位使用“小金库”资金购买赠送的。
（四）固定资产形态。固定资产形式的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等未在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础，多与资产出租、处臵收入不入账等相关。一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，也有利用特殊资源与其他单位合作获取的，还有一部分用资金购买形成。固定资产来源途径大致有两类：一是来源
于改制过程中形成的账外资产；二是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不入账，表面上可能表现为某种借用关系。
(五)股权和债权形态。这里的股权与债权主要是指单位或部门与关联单位之间股权、债权关系，不包括股票、债券等有价证券。这种股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。其来源部分是改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也有部分是以权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库”。这种形式的“小金库”隐蔽性较强，只有经办人和单位（部门）领导等少数几个人知道。
此外，“小金库”的存在形态还包括存货、无形资产等其他形式。 四、“小金库”的存在有多种原因。
（一）制度、机制不规范。单位在不规范的经济活动中，缺乏严格周密的制度和规定，为私设“小金库”的人提供了借口，从而在管理上为私设“小金库”的存在提供了空间。市场经济不规范是产生“小金库”的土壤，政策规定不周密是“小金库”赖以生存的温床。
（二）单位负责人认识存在偏差。“小金库”屡禁不止的原因，除了本位利益驱动外，最根本、最关健的是一些领导干部对“小金库”的危害性认识不足，是非观念模糊。一些单位领导缺乏全局观念，他们只考虑本单位的小团体利益，不考虑国家的整体利益。有的通过非法截留、隐瞒和转移收入，偷漏应上缴资金；有的滥发奖金、补贴和福利，片面照顾干部职工利益；有的只图用钱方便自由，不考虑是否违反规定、是否损害国家利益。
（三）个别人吃喝玩乐、贪污腐化的需要。有的人个人主义、享乐主义、本位主义思想严重、利欲薰心、腐化堕落，为满足其私欲，损公肥私设立“小金库”，或请客送礼，或公款旅游，或大吃大喝，把“小金库”视为个人私囊，随意支用。
（四）财务管理工作薄弱。财务管理薄弱为“小金库”的生存创造了条件。尤其是二级、三级财务，管理不规范，用普通收据做账，或用白条抵现和无据凭证支出，造成各种虚假支出现象；在日常的检查中我们发现，二级财务单位现金管理严重违反规定，一些大额收入和支出不通过银行转账，而直接用现金收付；有的甚至以个人名义将“小金库”资金存入银行，或干脆将现金带回家中保管；乱收费，一个单位多部门、多人收费现象较为普遍。
（五）查处力度不强。有关部门对小金库的查处不深入、不到位，加之处罚办法刚性差、弹性大，大多是对“小金库”一收了之，一罚了之，或根本不没收不处罚。没有追根溯源，没有对直接责任人给予相应的党纪政纪处分，即使没收了、处罚了，还敢再设。国家及各级财政审计部门曾组织过多次清查活动，虽有收效，但远没有达到令行禁止的地步，有的地方则出现屡禁不止的现象。
五、“小金库”问题的危害
“小金库”的显著特征是化大公为小公、化小公为私分，公款沦为"私房钱"也就几乎成为了必然。不仅这种行为本身就是一种不折不扣的腐败，往往也容易滋生更大的腐败。某些单位请客送礼、乱发钱物、收送红包、公款行贿等行为之所以屡禁不止，一个重要原因就在于游离于监督之外的部门小金库。可以说，小金库正是很多腐败现象得以蔓延的“财政支柱”。近年来随着国库集中支付范围的不断扩大，各单位可支配现金减少，一些单位从局部利益出发，巧立明目，不断翻新形式设立小金库，从而引发的矛盾，职务犯罪时有发生。
（一）“小金库”是滋生腐败的土壤
由于“小金库”资金深藏不露并掌握在少数人手中，使用起来方便，不受监督和制约，因此有些人便用它大搞不正之风，有的用它行贿，将公家的钱转换成联络感情、拢络人
心、捞取“政治前途”的筹码；有的用它大吃大喝、请客送礼、游山玩水；有的将“小金库”资金花光分光，装进少数人腰包，据为已有，中饱私囊，使“小金库”成为损公肥私的“供应站”。
（二）“小金库”的存在使国家、集体和群众利益受到损害
有的“小金库”资金是截留了应上交的财政资金、税金或挤占、挪用财政专项资金等形成的，使国家的利益受到严重损害；有的“小金库”资金是转移单位的各项收入或资金形成的，如预算外收入、资产变卖收入、企业销售收入以及上级拨款和其他资金等，这些资金被转移到“小金库”中为少数人谋利益，国家、集体和广大群众的利益必然受到侵害。
（三）“小金库”的存在损害了党和政府的整体形象 一些领导干部私设“小金库”并大肆挥霍资金，使群众对加强党风廉政建设丧失信心。 由于“小金库”掌握和控制在少数“实权人物”手中，没有健全的管理机制，属于人所尽知，但又不能人所尽知的东西，所以一个单位有“小金库”存在，群众难免会产生“领导多吃、多占、再多拿，咱们勤勤恳恳为了啥”的心理，领导难免产生“你不拿，他也说你拿，不拿不占就是傻”的心理。于是，干群关系紧张，人心涣散，凝聚力降低，使一个单位跌入内耗漩涡。
（四）“小金库”的存在严重破坏了社会经济秩序
目前，一些单位的“小金库”已经改变了过去那种存“私房小钱”的性质，有的“小金库”已达到几百万甚至上千万，游离于财政监督系统之外。它不仅污染社会风气，导致会计信息失真，而且严重破坏了经济秩序，妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定。
六、清理整治“小金库”问题的对策
“小金库”的设立，其性质属侵占、截留、私分国家或单位收入；它的支配权仅掌握在个别领导者手中，其存在的隐蔽性和开支的随意性，形成了监督的死角、管理的“黑洞”，在很大程度上扰乱了正常的财务管理秩序，造成了大量国家、集体资产的流失，也极易诱发违纪违法案件和消极腐败现象，纵容助长了不正当的职务消费和职务腐败，侵害了领导干部队伍的健康，危害了党风、政风和社会风气，必须引起高度重视，并采取有效措施加以治理。
（一）深化管理制度改革，加大从源头上预防和治理腐败的力度
首先要深化行政审批制度改革。应大力削减行政审批项目，特别是那些行政收费项目，收费项目少了，截留、坐支的可能性自然减少。对于那些服务于市场经济、确需保留的收费项目，也应从制度上规范审批和收费行为，增强收费行为的透明度。其次要深化财政制度改革。一是加强部门预算，收入实行预算内外资金统管，支出按部门和支出项目进行分配，细化预算编制，制定科学合理、切合实际的定员定额标准。二是改革资金缴拨方式，规范国库集中收付制度。要在完善行政事业单位人员工资统一发放的基础上，逐步扩大统
发范围，完善管理信息系统和监控系统；大力清理行政事业单位的银行账户，彻底解决公款私存、账外设账、多头开户等问题，严格执行国库集中收付制度。三是全面实施政府采购制度。要进一步拓宽采购类别，凡是符合政府采购范围规定的支出项目（包括会议费）都要实施政府采购，提高政府采购支出占应采购规模的比重，不断推动政府采购工作的制度化、规范化和法制化。四是认真执行“收支两条线”。即“收”要实行票款分离，直收统管；“支”要统一开支，集中报销，从而将收支全部纳入正常循环渠道，消除“小金库”的资金来源。五是加快会计管理制度改革。努力实现资金一个口进出，统一核算。同时改变会计人员的附属地位，强化会计职能、消除虚假会计信息、提高会计信息质量、杜绝“小金库”产生的体制因素，使会计的监督和核算职能得到切实加强。
（二）强化制度建设，使领导干部不能设“小金库” 要不断建立和完善财务制度，规范单位财务管理和经营行为，特别是加强财务管理的内部审计控制力度，堵塞管理环节的漏洞，在源头上斩断“小金库”的资金来源，使哪些想搞“小金库”的人搞不了，搞不成。建立和完善责任追究制度。把“小金库”问题作为党风廉政建设的责任目标之一，明确各单位、各部门“一把手”是“小金库”问题的第
一责任人，一旦发现“小金库”，除了对当事人进行处罚外，还必须对承担直接领导责任的相关领导实行责任追究。要研究制订关于发生“小金库”问题的处分规定。依据相关法律法规和《中国共产党纪律处分条例》的规定，结合实际，把涉及“小金库”问题的处分细分细化，增强实际操作性。在制度建设方面，关键是要维护制度的尊严，制度的尊严不是制订出来的，而是执行出来的，要强化制度的刚性原则，提高执行力。一个制度制订出来了，如果得不到有效执行，给人的感觉是可有可无，时间长了，人们就会无视制度的存在。执行制度的主体要明确，即谁来执行。一般是谁制订谁就是执行主体。比如说责任追究制度，就必须明确纪检监察部门是执行主体，一个案件查处了，涉及到的相关责任人就由同级纪检监察部门实施责任追究。如果不追究，就应该由同级党委或上级纪检监察部门追究不追究的责任。在制度落实的过程中，必须形成这样相互制衡的闭环，只有这样，才能在工作机制上保证制度得到落实。从而使想设“小金库”的单位和部门没有机会去设“小金库”。
（三）加大查处力度，严格追究相关人员的责任
各级治理机构要高度重视处理处罚，采取有效措施，克服重处理事轻处理人的倾向。清理整治“小金库”工作需要常抓不懈，不断加大检查力度。不仅在日常的经济监督检查
中，要对查出的典型案件严肃处理并予以曝光，以起到强有力的震慑作用，同时还要按照《会计法》规定，追究单位负责人的责任，真正使“小金库”成为一个“禁区”，一道“高压线”。 （四）加快经济发展， 靠发展、 靠改革解决“小金库”问题
除利用“小金库”进行贪污行贿、中饱私囊等违法乱纪者需严肃处理外，应该说，一些“小金库”问题还是由于资金紧张造成的，其资金主要用于了招待和单位职工福利等方面。因此，归根到底还是得发展经济，在发展中、在改革中解决问题，经济以展上去了，各单位的办公经费和职工福利待遇得到了保证，也将有助于“小金库”等违纪问题的解决。
（五）依靠群众监督，让“小金库”无处藏身
“小金库”隐蔽性强，情况复杂，直接检查往往不易发现，最有效的办法是内部知情者举报。为此要广泛宣传，发动群众，对举报者实行重奖。加强财政信息公开，建立财政信息公开和单位的财务会计信息公开两项制度。认真做好信访举报工作，扩大突破口，拓宽覆盖面。“小金库”就会陷入人民的包围之中，不透明的信息得到透明，“小金库”也就容易被摧毁、遏制。
（六）提高认识，加强领导，使治理“小金库”工作经常化
各地区、各部门要提高认识，明确责任，切实把“小金库”治理工作摆上党委、政府的重要议事日程，要细化措施，制定可行的制度。在整体上形成协调互动的局面，层层设防，环环相扣。纪检、监察部门要善于在制止请客送礼等不正之风过程中，发现“小金库”栖息地；审计、财税部门要善于在审计监督和财税物价检查中察觉“小金库”的藏身所；检察机关要善于在贪污、贿赂案件的查办中洞悉“小金库”隐蔽点。加快建立健全制度、监督并重的惩治和预防“小金库”体系，在领导体制和工作机制方面逐步加以完善，使领导干部不敢、不能设臵“小金库”。同时，完善强有力的审计监督制度，只有加强财政法治，通过预算法等刚性制约，并辅之以强有力的财政公开和财务审计监督，“小金库”现象才能得到有效遏制，并最终实现遏止和根治“小金库”的目标。
(作者单位：市审计局行政事业科副科长)
近日，根据中央治理“小金库”工作领导小组《关于防治“小金库”长效机制建设的指导意见》的要求，为了深化“小金库”专项治理工作，海南省制发了《海南省防治“小金库”长效机制建
设工作方案》。
《方案》明确，防治“小金库”长效机制建设工作的任务目标是按照标本兼治、纠建并举的原则，全面总结“小金库”治理工作经验，深入剖析产生“小金库”问题的原因，从加强教育、完善制度、深化改革、强化监督等方面入手，有针对性地出台制度、采取措施、推进改革，逐步建立从源头上防治“小金库”的长效机制，铲除“小金库”赖以生存的土壤，从根本上解决“小金库”这个反腐倡廉建设中人民群众反映强烈的突出
吉林省知识产权事务中心关于建立完善防治“小金库”的长效机制
为了不断深化和巩固“小金库”专项治理的成果，构建治理“小金库”长效机制，从源头上防范和杜绝“小金库”问题的发生。根据省科技厅文件精神，结合我单位实际情况，制定以下防治“小金库”长效机制。
一、加强宣传教育，构筑思想道德防线。加强教育学习，不断提高领导干部和财务人员的遵纪守法观念和廉洁从政意识，构建“不愿”设立“小金库”的自律机制。一是、提高领导干部对治理“小金库”工作意义的认识，提高自我约束和防范意识，严格执行国家财经纪律。养成严格按制度办事的良好习惯。二是、要用典型案例进行教育，克服侥幸心里，增强遵纪守法意识。三是、要增强廉政教育的经常性、针对性和实效性。始终把治理和教育工作列入议事日程。采取行之有效的形式，增强党员干部的法治理念和制度意识。同时，要加大会计从业人员的培训力度，提高会计人员对“小金库”的危害问题认识。增强遵纪守法意识。自觉抵制“小金库”的产生。
二、加强制度建设，构筑行为防线。要建全和完善财务制度，规范财务管理，加强内部审计控制能力，强化资金管理、细化处罚措施，多措并举、促进基础管理，堵塞管理上的漏洞，完善工作程序，提高管理水平。从源头上遏制“小金库”的产生。
三、加大监督力度，构筑机制防线。进一步强化日常管理和监督，形成统一领导、齐抓共管、名负其责、依靠职工支持和参与的防治“小金库”领导机制和工作机制。进一步形成有效防范和治理“小金库”的整体合力。大力推进财务公开、注重发挥公众监督作用和职工的舆论监督作用，整合监督资源，形成多渠道的监督网络，设立举报电话，让“小金库”置于广大职工的监督之下。消除“小金库”产生和存在的主客观条件。
总之，通过采取加强教育、完善制度、强化监督等一系列行之有效的措施，积极推动防治“小金库”长效机制建设。坚持“纠防并举，多管齐下”的工作思路的同时，还要从加强教育、建立机制、完善制度等方面入手，狠抓各项措施的落实。通过科学的管理机制，彻底堵住“小金库”滋生的源头，使“小金库”没有生存的空间，确保国有资产保值增值。
二０一一年九月一日
吉林省知识产权事务中心
防治“小金库”长效机制建设实施方案
省科技厅治理“小金库”工作领导小组办公室：
为了巩固“小金库”治理工作成果，建立健全防治“小金库”长效机制，根据《省科技厅2011年“小金库”专项治理工作实施方案》文件精神，吉林省知识产权事务中心治理“小金库”工作领导小组办公室制定了《吉林省知识产权事务中心防治“小金库”长效机制建设实施方案》。 附件：吉林省知识产权事务中心防治“小金库”长效机制建设实施方案
二〇一一年九月一日
建立防治“小金库”长效机制
从源头上遏制其发展的对策及措施
潘英姿
在新旧体制转轨过程中，市场经济处于形成和不完善的状态，立法滞后，尤其是执法不严，使经济领域中国家的宏观管理出现了部分“真空地带”。“小金库”就是在这种情况下“成长”和“发展”起来的，它被称为截留国家收入的“地下溶洞”严重影响国家经济正常运行，是腐败现象产生的最直接和最基本的物质因素之一。 近年来，中央虽三令五申，却依然未能阻止小金库的扩张和蔓延。关键因素在于，由于打着集体的幌子，小金库往往被看作是一般的违纪违规，对相关责任人的责任追究没有上升到法律的高度。铲除“小金库”这块腐败赖以生存的土壤，扭转社会风气，是一项长期而艰巨的任务。特别是在“小金库”形式日趋多样化、手段日趋隐蔽化、方法日趋智能化的今天，不断探索新思路、新办法来解决“小金库”问题更具有重要的现实意义。
一、“小金库”问题的形成
“小金库”指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，化大公为小公、化小公为私有，未在本单位财务会计部门列收列支或未纳入预算管理、私存
私放的各种资金。“小金库”是民间俗语，反映国家的政治经济生活的一种现象，始于上世纪七十年代末财政部组织清理的“小钱柜”，八十年代开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。其资金主要来源包括：以各种名义挪用、转移国家预算内、预算外收入；截留销售收入、营业收入、营业外收入和其他收入；高价倒卖、非法牟取价差收入；一些经济主管部门和监督部门侵占、截留罚没收入。不包括党委、团委、工会会费，稿费提成和职工互助金等项目。“小金库”范围有：违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；用资产处臵、出租收入设立“小金库”；以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；虚列支出转出资金设立“小金库”；以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；通过往来帐列收列支、转移资金、虚列支出或未列支出设立“小金库”等。 二、“小金库”具有如下特点：
（一）截留收入，帐外有帐。 “小金库”的资金大部分是采取截留收入不入大账、虚列成本等手段，把应纳入单位财务预算管理的资金，转移到账外，或者人为抬高单位产品成本、虚列虚支，搞资金体外循环，账中有账。
(二)支出随意，没有约束。“小金库”资金多数是私存
私放，隐蔽性强，只有个别领导和具体经办人晓知，在开支和使用上，往往是个别人说了算。这些资金，除了少部分用于给职工搞福利外，大部分资金都用于请客送礼、招待应酬等活动，还有就是用于按规定不能报销的其它一些费用，甚至存在个别领导贪污、挪用、中饱私囊的现象，无制度约束。
（三）集中保管，收支隐蔽。有的单位“小金库”是领导管账，会计管钱；有的单位是领导自管自支，开支隐蔽；还有的是公款私存，套取利息。不管哪种形式，收支都十分隐蔽。
（四）管理混乱，账目糊涂。许多单位的“小金库”，既无管理规定，又无审批程序。收入不记账，支出不登记，现金直接收支，“白条”随意抵库。使“小金库”的资金成了个别领导干部的“私房钱”。或者是由于“小金库”多是见不得人收支，除了经办人和了解情况的领导外，很少有人主动过问“小金库”的具体情况，易使经办人私存私用、以公肥私。
三、“小金库”的表现形式多种多样存在形态五花八门 “小金库”的主要表现形式概括起来分为三大类：
（一）账外经营形式。也就是帐外帐。这种形式的“小金库”有账薄、有凭证，钱账分管，对“小金库”作日常收支账目处理，按时对账，余额滚存。这种形式
的“小金库”较为常见。也有将不同来源的“小金库”分别设账，由不同人员管理的情况。 （二）往来账形式。通常的作法在往来账户设个假名，“小金库”的收支变换单据后记在该往来账上，“小金库”的真实单据另外存放，往来账的收支、余额即为“小金库”收支、余额。（三）存折形式。即没有账薄、单据，只有存折，收支都记在存折上，存折的收支、余额就是“小金库”的收支、余额。这种形式的“小金库”往往以单位领导人、财务负责人、具体经办人的名义办存折、存单，查到了存折、存单即查到了“小金库”。
从实际情况来看，“小金库”存在形态十分繁杂，具体来说有以下几种形态：
（一）现金形态。现金形态存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是：金额相对于银行存款较小，支配权一般掌握在个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。主要表现为：一是收入不入账，保险柜直接存放现金。通常是利用非正规票据或自制票据，将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将其收入隐藏形成 “小金库”资金。二是采用虚列支出的方法，套取现金。如：以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式
套取现金；虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。此外，还包括收取的各种回扣未入账，等等。
（二）银行存款形态。银行存款形态的“小金库”，是当前小金库的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配，部分挂靠于二级单位或关联单位，部分甚至以个人存款形式存在。如：将收入存放在下属单位、学会、协会、工会等账户，将其成为私设“小金库”的“避风港”；通过下属单位走账，将收入存放在账外单独设立的账户；通过收入转移、将资金直接存入个人账户，躲避日常监管等等。
（三）有价证券形态。有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。这类形态的“小金库”是在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的“小金库”。一般来源于公用闲臵资金或其它“小金库”资金在违法理财过程中形成的产物，而购物卡还可能是下属单位或关联单位使用“小金库”资金购买赠送的。
（四）固定资产形态。固定资产形式的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等未在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础，多与资产出租、处臵收入不入账等相关。一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，也有利用特殊资源与其他单位合作获取的，还有一部分用资金购买形成。固定资产来源途径大致有两类：一是来源
于改制过程中形成的账外资产；二是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不入账，表面上可能表现为某种借用关系。
(五)股权和债权形态。这里的股权与债权主要是指单位或部门与关联单位之间股权、债权关系，不包括股票、债券等有价证券。这种股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。其来源部分是改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也有部分是以权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库”。这种形式的“小金库”隐蔽性较强，只有经办人和单位（部门）领导等少数几个人知道。
此外，“小金库”的存在形态还包括存货、无形资产等其他形式。 四、“小金库”的存在有多种原因。
（一）制度、机制不规范。单位在不规范的经济活动中，缺乏严格周密的制度和规定，为私设“小金库”的人提供了借口，从而在管理上为私设“小金库”的存在提供了空间。市场经济不规范是产生“小金库”的土壤，政策规定不周密是“小金库”赖以生存的温床。
（二）单位负责人认识存在偏差。“小金库”屡禁不止的原因，除了本位利益驱动外，最根本、最关健的是一些领导干部对“小金库”的危害性认识不足，是非观念模糊。一些单位领导缺乏全局观念，他们只考虑本单位的小团体利益，不考虑国家的整体利益。有的通过非法截留、隐瞒和转移收入，偷漏应上缴资金；有的滥发奖金、补贴和福利，片面照顾干部职工利益；有的只图用钱方便自由，不考虑是否违反规定、是否损害国家利益。
（三）个别人吃喝玩乐、贪污腐化的需要。有的人个人主义、享乐主义、本位主义思想严重、利欲薰心、腐化堕落，为满足其私欲，损公肥私设立“小金库”，或请客送礼，或公款旅游，或大吃大喝，把“小金库”视为个人私囊，随意支用。
（四）财务管理工作薄弱。财务管理薄弱为“小金库”的生存创造了条件。尤其是二级、三级财务，管理不规范，用普通收据做账，或用白条抵现和无据凭证支出，造成各种虚假支出现象；在日常的检查中我们发现，二级财务单位现金管理严重违反规定，一些大额收入和支出不通过银行转账，而直接用现金收付；有的甚至以个人名义将“小金库”资金存入银行，或干脆将现金带回家中保管；乱收费，一个单位多部门、多人收费现象较为普遍。
（五）查处力度不强。有关部门对小金库的查处不深入、不到位，加之处罚办法刚性差、弹性大，大多是对“小金库”一收了之，一罚了之，或根本不没收不处罚。没有追根溯源，没有对直接责任人给予相应的党纪政纪处分，即使没收了、处罚了，还敢再设。国家及各级财政审计部门曾组织过多次清查活动，虽有收效，但远没有达到令行禁止的地步，有的地方则出现屡禁不止的现象。
五、“小金库”问题的危害
“小金库”的显著特征是化大公为小公、化小公为私分，公款沦为"私房钱"也就几乎成为了必然。不仅这种行为本身就是一种不折不扣的腐败，往往也容易滋生更大的腐败。某些单位请客送礼、乱发钱物、收送红包、公款行贿等行为之所以屡禁不止，一个重要原因就在于游离于监督之外的部门小金库。可以说，小金库正是很多腐败现象得以蔓延的“财政支柱”。近年来随着国库集中支付范围的不断扩大，各单位可支配现金减少，一些单位从局部利益出发，巧立明目，不断翻新形式设立小金库，从而引发的矛盾，职务犯罪时有发生。
（一）“小金库”是滋生腐败的土壤
由于“小金库”资金深藏不露并掌握在少数人手中，使用起来方便，不受监督和制约，因此有些人便用它大搞不正之风，有的用它行贿，将公家的钱转换成联络感情、拢络人
心、捞取“政治前途”的筹码；有的用它大吃大喝、请客送礼、游山玩水；有的将“小金库”资金花光分光，装进少数人腰包，据为已有，中饱私囊，使“小金库”成为损公肥私的“供应站”。
（二）“小金库”的存在使国家、集体和群众利益受到损害
有的“小金库”资金是截留了应上交的财政资金、税金或挤占、挪用财政专项资金等形成的，使国家的利益受到严重损害；有的“小金库”资金是转移单位的各项收入或资金形成的，如预算外收入、资产变卖收入、企业销售收入以及上级拨款和其他资金等，这些资金被转移到“小金库”中为少数人谋利益，国家、集体和广大群众的利益必然受到侵害。
（三）“小金库”的存在损害了党和政府的整体形象 一些领导干部私设“小金库”并大肆挥霍资金，使群众对加强党风廉政建设丧失信心。 由于“小金库”掌握和控制在少数“实权人物”手中，没有健全的管理机制，属于人所尽知，但又不能人所尽知的东西，所以一个单位有“小金库”存在，群众难免会产生“领导多吃、多占、再多拿，咱们勤勤恳恳为了啥”的心理，领导难免产生“你不拿，他也说你拿，不拿不占就是傻”的心理。于是，干群关系紧张，人心涣散，凝聚力降低，使一个单位跌入内耗漩涡。
（四）“小金库”的存在严重破坏了社会经济秩序
目前，一些单位的“小金库”已经改变了过去那种存“私房小钱”的性质，有的“小金库”已达到几百万甚至上千万，游离于财政监督系统之外。它不仅污染社会风气，导致会计信息失真，而且严重破坏了经济秩序，妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定。
六、清理整治“小金库”问题的对策
“小金库”的设立，其性质属侵占、截留、私分国家或单位收入；它的支配权仅掌握在个别领导者手中，其存在的隐蔽性和开支的随意性，形成了监督的死角、管理的“黑洞”，在很大程度上扰乱了正常的财务管理秩序，造成了大量国家、集体资产的流失，也极易诱发违纪违法案件和消极腐败现象，纵容助长了不正当的职务消费和职务腐败，侵害了领导干部队伍的健康，危害了党风、政风和社会风气，必须引起高度重视，并采取有效措施加以治理。
（一）深化管理制度改革，加大从源头上预防和治理腐败的力度
首先要深化行政审批制度改革。应大力削减行政审批项目，特别是那些行政收费项目，收费项目少了，截留、坐支的可能性自然减少。对于那些服务于市场经济、确需保留的收费项目，也应从制度上规范审批和收费行为，增强收费行为的透明度。其次要深化财政制度改革。一是加强部门预算，收入实行预算内外资金统管，支出按部门和支出项目进行分配，细化预算编制，制定科学合理、切合实际的定员定额标准。二是改革资金缴拨方式，规范国库集中收付制度。要在完善行政事业单位人员工资统一发放的基础上，逐步扩大统
发范围，完善管理信息系统和监控系统；大力清理行政事业单位的银行账户，彻底解决公款私存、账外设账、多头开户等问题，严格执行国库集中收付制度。三是全面实施政府采购制度。要进一步拓宽采购类别，凡是符合政府采购范围规定的支出项目（包括会议费）都要实施政府采购，提高政府采购支出占应采购规模的比重，不断推动政府采购工作的制度化、规范化和法制化。四是认真执行“收支两条线”。即“收”要实行票款分离，直收统管；“支”要统一开支，集中报销，从而将收支全部纳入正常循环渠道，消除“小金库”的资金来源。五是加快会计管理制度改革。努力实现资金一个口进出，统一核算。同时改变会计人员的附属地位，强化会计职能、消除虚假会计信息、提高会计信息质量、杜绝“小金库”产生的体制因素，使会计的监督和核算职能得到切实加强。
（二）强化制度建设，使领导干部不能设“小金库” 要不断建立和完善财务制度，规范单位财务管理和经营行为，特别是加强财务管理的内部审计控制力度，堵塞管理环节的漏洞，在源头上斩断“小金库”的资金来源，使哪些想搞“小金库”的人搞不了，搞不成。建立和完善责任追究制度。把“小金库”问题作为党风廉政建设的责任目标之一，明确各单位、各部门“一把手”是“小金库”问题的第
一责任人，一旦发现“小金库”，除了对当事人进行处罚外，还必须对承担直接领导责任的相关领导实行责任追究。要研究制订关于发生“小金库”问题的处分规定。依据相关法律法规和《中国共产党纪律处分条例》的规定，结合实际，把涉及“小金库”问题的处分细分细化，增强实际操作性。在制度建设方面，关键是要维护制度的尊严，制度的尊严不是制订出来的，而是执行出来的，要强化制度的刚性原则，提高执行力。一个制度制订出来了，如果得不到有效执行，给人的感觉是可有可无，时间长了，人们就会无视制度的存在。执行制度的主体要明确，即谁来执行。一般是谁制订谁就是执行主体。比如说责任追究制度，就必须明确纪检监察部门是执行主体，一个案件查处了，涉及到的相关责任人就由同级纪检监察部门实施责任追究。如果不追究，就应该由同级党委或上级纪检监察部门追究不追究的责任。在制度落实的过程中，必须形成这样相互制衡的闭环，只有这样，才能在工作机制上保证制度得到落实。从而使想设“小金库”的单位和部门没有机会去设“小金库”。
（三）加大查处力度，严格追究相关人员的责任
各级治理机构要高度重视处理处罚，采取有效措施，克服重处理事轻处理人的倾向。清理整治“小金库”工作需要常抓不懈，不断加大检查力度。不仅在日常的经济监督检查
中，要对查出的典型案件严肃处理并予以曝光，以起到强有力的震慑作用，同时还要按照《会计法》规定，追究单位负责人的责任，真正使“小金库”成为一个“禁区”，一道“高压线”。 （四）加快经济发展， 靠发展、 靠改革解决“小金库”问题
除利用“小金库”进行贪污行贿、中饱私囊等违法乱纪者需严肃处理外，应该说，一些“小金库”问题还是由于资金紧张造成的，其资金主要用于了招待和单位职工福利等方面。因此，归根到底还是得发展经济，在发展中、在改革中解决问题，经济以展上去了，各单位的办公经费和职工福利待遇得到了保证，也将有助于“小金库”等违纪问题的解决。
（五）依靠群众监督，让“小金库”无处藏身
“小金库”隐蔽性强，情况复杂，直接检查往往不易发现，最有效的办法是内部知情者举报。为此要广泛宣传，发动群众，对举报者实行重奖。加强财政信息公开，建立财政信息公开和单位的财务会计信息公开两项制度。认真做好信访举报工作，扩大突破口，拓宽覆盖面。“小金库”就会陷入人民的包围之中，不透明的信息得到透明，“小金库”也就容易被摧毁、遏制。
（六）提高认识，加强领导，使治理“小金库”工作经常化
各地区、各部门要提高认识，明确责任，切实把“小金库”治理工作摆上党委、政府的重要议事日程，要细化措施，制定可行的制度。在整体上形成协调互动的局面，层层设防，环环相扣。纪检、监察部门要善于在制止请客送礼等不正之风过程中，发现“小金库”栖息地；审计、财税部门要善于在审计监督和财税物价检查中察觉“小金库”的藏身所；检察机关要善于在贪污、贿赂案件的查办中洞悉“小金库”隐蔽点。加快建立健全制度、监督并重的惩治和预防“小金库”体系，在领导体制和工作机制方面逐步加以完善，使领导干部不敢、不能设臵“小金库”。同时，完善强有力的审计监督制度，只有加强财政法治，通过预算法等刚性制约，并辅之以强有力的财政公开和财务审计监督，“小金库”现象才能得到有效遏制，并最终实现遏止和根治“小金库”的目标。
(作者单位：市审计局行政事业科副科长)
近日，根据中央治理“小金库”工作领导小组《关于防治“小金库”长效机制建设的指导意见》的要求，为了深化“小金库”专项治理工作，海南省制发了《海南省防治“小金库”长效机制建
设工作方案》。
《方案》明确，防治“小金库”长效机制建设工作的任务目标是按照标本兼治、纠建并举的原则，全面总结“小金库”治理工作经验，深入剖析产生“小金库”问题的原因，从加强教育、完善制度、深化改革、强化监督等方面入手，有针对性地出台制度、采取措施、推进改革，逐步建立从源头上防治“小金库”的长效机制，铲除“小金库”赖以生存的土壤，从根本上解决“小金库”这个反腐倡廉建设中人民群众反映强烈的突出
吉林省知识产权事务中心关于建立完善防治“小金库”的长效机制
为了不断深化和巩固“小金库”专项治理的成果，构建治理“小金库”长效机制，从源头上防范和杜绝“小金库”问题的发生。根据省科技厅文件精神，结合我单位实际情况，制定以下防治“小金库”长效机制。
一、加强宣传教育，构筑思想道德防线。加强教育学习，不断提高领导干部和财务人员的遵纪守法观念和廉洁从政意识，构建“不愿”设立“小金库”的自律机制。一是、提高领导干部对治理“小金库”工作意义的认识，提高自我约束和防范意识，严格执行国家财经纪律。养成严格按制度办事的良好习惯。二是、要用典型案例进行教育，克服侥幸心里，增强遵纪守法意识。三是、要增强廉政教育的经常性、针对性和实效性。始终把治理和教育工作列入议事日程。采取行之有效的形式，增强党员干部的法治理念和制度意识。同时，要加大会计从业人员的培训力度，提高会计人员对“小金库”的危害问题认识。增强遵纪守法意识。自觉抵制“小金库”的产生。
二、加强制度建设，构筑行为防线。要建全和完善财务制度，规范财务管理，加强内部审计控制能力，强化资金管理、细化处罚措施，多措并举、促进基础管理，堵塞管理上的漏洞，完善工作程序，提高管理水平。从源头上遏制“小金库”的产生。
三、加大监督力度，构筑机制防线。进一步强化日常管理和监督，形成统一领导、齐抓共管、名负其责、依靠职工支持和参与的防治“小金库”领导机制和工作机制。进一步形成有效防范和治理“小金库”的整体合力。大力推进财务公开、注重发挥公众监督作用和职工的舆论监督作用，整合监督资源，形成多渠道的监督网络，设立举报电话，让“小金库”置于广大职工的监督之下。消除“小金库”产生和存在的主客观条件。
总之，通过采取加强教育、完善制度、强化监督等一系列行之有效的措施，积极推动防治“小金库”长效机制建设。坚持“纠防并举，多管齐下”的工作思路的同时，还要从加强教育、建立机制、完善制度等方面入手，狠抓各项措施的落实。通过科学的管理机制，彻底堵住“小金库”滋生的源头，使“小金库”没有生存的空间，确保国有资产保值增值。
二０一一年九月一日