福建农林大学经济与管理学院（旅游学院）
本科课程论文
课程名称：______《农业政策学》_________
专业年级：_____
学 号：_______ _______ ______
学生姓名：_______ ____ _______ __
论文题目： 农村社会养老保障所存在的问题及对策
成 绩：_______ _______ ____________ __
指导教师：__
2012年 6 月 15 日
农村社会养老保障所存在的问题及对策
摘要：我国作为农村人口比重很大的农业大我国第一个针对农民的社会保险制度于上世纪八十年代就已通过部分地方的试点逐步推广建立起来，农村养老保险制度在十多年的改革与实践中成果显现,但是与此同时也存在着一些无法回避的问题。对其存在的问题通过借鉴他人的研究成果而提出对策。
关键词：农村养老保险；历史进程；当前问题；对策。
引言
农村社会养老保障制度成了我国保障制度中的薄弱环节，相比于城镇比较完善的社会保障制度，农村的养老保障制度还有许多需要不断改进摸索的方面。针对于此，国务院于2009年下发关于建设新型社会养老保险制度的建议，随着试点建立进而在全国推广。十一届全国人大常委会第十六次会议今天下午召开第二次全体会议。会议指出：新农保试点地区总参保率达到70%以上。根据2012年1月17日初国家统计局发布数据显示2011年末，中国大陆总人口为134735万人，城镇人口数量首次超过农村。2011年中国大陆城镇人口为69079万人，比上年末增加2100万人；乡村人口为65656万人，减少1456万人；城镇人口占总人口比重达到51.27%，比上年末提高1.32个百分点。从年龄构成看，2011年大陆60岁及以上人口占总人口的13.7%，比上年末提高0.47个百分点；而15至64岁劳动年龄人口则比上年末微降0.1个百分点，占总人口比重的74.4%。随着老龄人口的增加养老保障制度的建立健全完善也就刻不容缓。统计还显示，2011年中国农民工总量25278万人，比上年增加1055万人，增长4.4%；其中本地农民工9415万人，外出农民工15863万人。外出农民工月均收入2049元，比上年增长21.2%。这显现出流动人口的增加，对政策的实施也带来相应的难度。随着我国人口老龄化浪潮的到来，解决好农村社会保障问题就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题，因此，建立和完善中国农村社会保障制度，对于社会的稳定发展，巩固农业在整个国民经济发展中的基础性地位,维护社会主义市场经济正常运转十分重要。
1我国农村社会养老保障制度的历史进程
随着社会主义市场经济体制的逐步完善，在农村相应地建立社会养老保险体系成为不可回避的社会问题。农村社会养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分，是整个国家社会保障体系最为薄弱的环节。随着老龄化浪的到来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。为了寻找合适的解决途径，我国政府从80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险试点探索已有20多年的历史，这段历史可以大体划分为四个阶段（华中师范大学；许世坚；2010年）：
第一阶段是调查研究试点阶段(1986年一1992年)。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。1991年1月国务院决定由民政部负责开展建立农村社会养老保险制度的试点，一些经济较发达的地区成为首批试点地区。
第二阶段是推广经验，扩大试点阶段(1992年一1998年)。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则。在山东等地组织了较大规模的试点，有条件的地区在试点的基础上正在逐步推开。至1995年底，有30个省、自治区、直辖市的1400多个县(市、区、旗)开展了这项工作，26个省、自治区、直辖市人民政府颁布了养老保险的地方性法规。全国参加社会养老保险的农村人口己有近5000万人，积累保险基金32亿元，形成了一定的规模，这些地区也初步形成了省、市、县、乡上下贯通的管理体系。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，己
有8200万农民投保。这一时期，农村社会养老保险基本的操作程序比较规范，也逐步健全了管理制度，保险基金能够按规定要求增值，开始走上正常运转的轨道。
第三阶段是整顿与缓慢发展阶段(1998年底2003年)。1998年我国进行政府机构改革，国务院决定将农村社会养老保险业务管理由民政部门移交给劳动与社会保障部以来，是否应当由国家出面举办农村社会养老保险，在国家主管部门出现了不同的认识，影响了农会社会养老保险的正常进行。1998年开始把农村养老保险纳入当时正在开展的金融业整顿中，1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对己有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区逐步向商业保险过渡。从此，农村社会养老保险工作实际上处于整体萎缩滑坡状态，这对农村养老保险的发展产生了不良影响，导致全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、养老保险基金经营不善而运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入困境。
第四阶段是新型农村社会养老保险探索试点阶段(2003年到今)。这一时期，由于东部地区农村经济发展快，经济基础好，发展农村养老保险的需求强烈，地方政府也不遗余力。在各级政府的领导下，一些地方农村社会养老保险主管部门和经办机构积极工作，在加大政府引导和支持力度、扩大覆盖范围、创新制度模式、建立调整增长机制、防范基金风险等方面取得了一定的突破和进展。目前，尽管全国性政策试点尚未开始，但这些地区在实践中走出的不同发展模式，为新型农村社会养老保险制度建设提供了宝贵的经验。
2农村养老保险的现状
目前,许多地区没有建立农村养老体系,已建立的地区也存在着很多缺陷,运行中也出现了很多的问题,所以,完善农村养老的体系的必要性与紧迫性日益体现出来。
2.1.家庭自我养老
长期以来，我国农村封闭的自然经济占主体地位的现实以及传统思想文化的影响决定了家庭养老仍是目前农村居民养老的主要方式。几千年来传统文化根深蒂固的影响，“积谷防饥，养儿防老”已成为我国农村居民的传统思维与行为模式，子女赡养老人不仅成为一种社会道德责任，而且早已
写入我国的宪法、婚姻法、继承法及刑法等法律。[2]
2.2.农村养老保险的覆盖范围太小, 覆盖对象有限
统计显示，2011年中国农民工总量25278万人，比上年增加1055万人，增长4.4%；其中本地农民工9415万人，外出农民工15863万人。外出农民工月均收入2049元，比上年增长21.2%。, 所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的给予区别对待。进城务工的农民既没有被纳入到农村养老保险体系中,也没有被纳入到城市养老保险体系中,处于法律保护的空白地带。[3]
2.3.农村养老难土地仍然起着保障的作用但日趋减弱
随着工业化的发展、第三产业的进步,有一部分农民已摆脱了土地的束缚参与到现实的社会保障中,但是土地对于有的农民来说仍然是很重要的生产资料。近年来,农产品的价格时涨时跌，在涨跌的循环中所获得收益时常是不稳定,例如在“蒜你狠”、“姜你军”等等的高歌猛进之后的第二年往往是又一路下跌，农产品价格过山车的现象一直挥之不去。另外近年来基础设施的建设、房地产行业的发展等，农民的承包土地被大量征用,对价是极少的土地补偿费。因而土地的保障作用有减弱的
[2][8] 趋势。
2.4.贫富差距逐年拉大
据一项调查显示，我国中西部贫困地区的农民人均年收入仅为一千元左右，而东部发达地区农民靠各种经营一年下来收入一万多，最穷与最富之间收入相差十几倍，并且这个差距还在继续扩大。另外，同一地区、同一个村，也存在贫富差别很大的现象。富裕户盖小楼、买汽车，家里样样都有；贫困户家里一贫如洗，房屋还是土坯房，屋里连电灯都没有，来人现点油灯，家里老的老、病的病，
贫富差别触目惊心，并且这不是个别现象。
贫困地区和发达地区收入差距过大有各种各样的原因，发达地区由于地理位置好，资源丰富，农民的文化程度比较高，见识广、脑子活，致富能力强；反观贫困地区正好相反，环境恶劣，资源贫乏，交通闭塞，信息不畅，农民普遍文化低，不少人是文盲。他们对自己的前途发展毫无信心，生活异常贫困。
农村贫富差别扩大的现象不如城市贫富差别扩大更容易受到关注，因为政府、社会职能部门、新闻媒体都在城市，这类问题容易发现、引起重视；而农村则不然，它更多体现在地区之间、东西部之间的巨大差距。国家大、各地情况不一，有些问题很复杂，因而难以在短时间发生变化，致使贫困地区面貌长期得不到改观，经济长期落后。
贫富差别过大极易引发各种各样的社会矛盾，派生出一系列问题，造成社会的不稳定，影响和谐社会的建设，政策的倾向应是促进有利于缩小贫富差距的方向努力，贫富差距也应引起全社会的
[8]高度重视。
3农村社会养老保障所存在的问题
3.1．新农保的财务可持续性问题
财政的财务支出是影响农保重要因素，新农保注重强化政府责任，基础养老金部分由财政出资，中央和地方财政各分担一部分。其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。这意味着财政在农村社会养老上的巨大投入。如果仅简单地匡算或许短期财政农保支付压力不大，但是考虑到近年来出台的与民生相关的惠民政策，都要求地方政府给予“资金配套”。地方政府是否能够调整财政支出结构从财政资金当中为每个参保农民安排几十块钱的补助，真能做到像温家宝总理所说的“我们宁愿少花钱干别的不特别必要的事情，而把这个钱用在农民的身上，用在老百姓的身上” 以保证农保政策正常的启动，还有待于观察，但是来自财政支付能力这方面的疑虑和担忧并非空穴来风。举例说明一个相当贫困的县，一人补助30 块钱，如果要是20 万农民参保就得最少补助600万元，数目似乎并不庞大，但是在整个社保体系中县级行政单位要分担的资金并非仅此这一项。财政支出的乏力势必会影响到新农保政策的实施力度及决心，为缓解财政压力，保证贫困地区新农保制度的建立，需要重构省级政府、地市级政府及与县级政府之间的财政关系，省级、地市级财政按照各县经济和社会发展水平的不同对养老保险的保费补贴予以分担，以加大对贫困县的财政支持。[1]
3.2．农保基金运营与管理存在的问题
农村养老保险基金是对农民的负债基金，是参保农民日后养老的“活命钱”，是农村养老保险制度运行的基石。但农保基金的管理与运营及风险管理方面没有新的突破，仍然沿袭社保基金的有关管理办法，由此容易产生各种各样的问题。自新农保在全国的逐步推广，参保人数随之不断增加，产生的农保基金的规模也随之膨胀，由此产生农保基金如何有效管理的问题，如何保障基金安全运营是当前迫切需要解决的重大问题。目前，基金运营缺乏法律规范，农保基金的安全运营和管理难以得到保证。投资渠道狭窄，基金的保值增值很难实现，基金的增值途径只有两条：存入国有商业银行和购买国债。这是从基金的安全性角度考虑的而单一的投资手段使农保基金规避利率风险和通货膨胀风险的能力乏力。另外地方政府利用管理农村养老保险基金的便利条件挤占、挪用和挥霍农
[11] 民养老金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大的隐患。
3.3．制度的衔接问题
东部农保模式的区域个性化特征，有些地区采取的是区（市）、街（乡镇）、村（居）、个人四级负担机制，按照农民纯收入确认缴费基数和档次；有的地区是根据农民年龄段划分成不同的个人缴费基数，并在此基础上进行补贴；有的是根据养老金的领取标准来设计补贴数字。这些试点模式充分考虑了本地经济社会发展状况，但同时也带来了一些问题：各个地方因为财力不同，导致基础养老金不同，地区间的衔接便可能是个大问题。自由迁徙越来越成为趋势，地区差异会不会形成
新的户籍壁垒？ 如果不能妥善解决，必然导致未来制度衔接和提高统筹层次的难度，而这将妨碍人口的流动、劳动力的配置，带来更高的行政成本。因此，如何既维护制度的一致性又能适应各地经济发展水平照顾到特殊性是不能回避的问题。随着国民经济从城乡二元发展转向城乡统筹发展，中国的养老保障制度必将实现国民一体化。在推进中国农村养老保障制度一体化的进程中，农村与城市养老保险制度应该逐渐实现统筹，新农保制度要充分考虑与城保及农民工养老保险的可衔接性，同时重视与其他养老保障措施的配套与衔接：与城市、农村低保配套；与农村医保配套；与城镇医
[2][4]保配套；与商业保险衔接；与原有的农保制度衔接。
3.4．目前的农村养老保险制度是“保富不保穷”
由于制度设计缺陷，现行农村社会养老保险呈现“保富不保穷”的特点，即收入较高的农村居民参保积极性较强，选择的交费标准档次也较高，未来领取养老金数额也较多。穷人不能从在农村养老保险制度中受益，这无疑违背了社会保险制度的最根本原则。由于现行农村养老保险制度没有设置统筹账户，互济性不足，采取的是完全积累型的养老保险模式，个人交纳保险费越多，个人账户的积累资金也越多，未来领取的养老金就越高。最后的结果必然是:那些即使不参加养老保险也能够顺利解决养老问题的高收入农民得到了养老保障，而大多数最需要得到养老保障的低收入和贫困农民却不能从农村养老保险制度中受惠。穷困者不能从农村社会养老保险制度中受益，这无疑违背了社会保险制度再分配的根本原则。《基本方案》中规定，“集体补助主要由乡镇企业利润和集体积累中支付”，国家仅仅给予“政策支持”。由于我国地区经济发展很不平衡，中西部很多地区的乡镇企业数量少、发展水平不高、经济效益不稳定，对当地农村养老保险的“集体补助”或者微不足道或者仍停留在文件上、口头上。我国目前开展社会养老保险的地区大多是经济比较发达的地区，参加社会养老保险的群体基本上是较为富裕的农民，而经济不发达的落后地区，农民的养老保
[3][11] 障不能从社会保险制度中获益。
3.5．目前农村养老保险很大程度上是一种商业保险
尽管农村社会养老保险制度坚持以“个人交纳为主、集体补助为辅，国家予以政策扶持”为基本筹资原则，但大部分地区农民参加养老保险实际上是个人交费、自愿参加，并无任何补助和补贴。因此，现行农村社会养老保险制度实际上具有储蓄性商业养老金计划的特征。按照国内外社会保险理论的共识，基本社会保险与商业保险的根本区别主要体现在强制性和再分配两个方面，再分配因素中不但包括收入群体之间的再分配，而且包括政府在其间对低收入者的转移支付分配部分。目前的农村养老保险制度实际上是商业保险制度的运作和体现。这就使得这种农村“社会”保障失去了本来的意义。要使这种没有任何补贴的社会保险延续下去，惟一可行的就是采取强制性的缴费办法。然而，农村社会保险的建立强调的是自愿原则，没有国家和集体对保费的相应补贴，即在对缴费没
[5] 有任何经济刺激的情况下，保费收缴自然成为农村社会保险最难解决的问题。
3.6．保费筹资来源不稳定，社会养老缺乏充足可靠的资金保障
按照《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》的规定，个人交纳要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家给予政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。上述特点决定了农村养老保险与农民收入和集体经济有着密切而直接的联系。然而，国家财力有限，城市社会保障尚且受困于资金紧张局面，政府投入建立农村养老保障的资金更是捉襟见肘，因而资金筹集只能依赖集体和个人。由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴。许多农民收入增长缓慢，根本没有多余的钱来参加养老保险。有的为了缓解生产和生活不足，相当一部分参加保险的人也被迫退出保险。在这种情况下，如何使个人继续投保，就成为当前农村养老保险制度急需解决的问题。农村经济积累不足，也影响养老保险基金的筹集。从实践中看，政策规定的集体补助农民养老保险费的构想在许多地方很难兑现。当今农村集体积累基金主要来源于乡(镇)、村办企业的创收，而近年来，多数农村集体经济几乎停滞，难以拨出专款来补充农民养老保险，这就导致农民养老保险基金账户出现“空账”。
集体经济的不景气，也使国家通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支这一优惠政策成为一句空
[9] 话。
4建议
4.1．规范基金的管理与运营
新农保基金管理模式的改革能促进资金的盘活，其改革也是当前所不可避免的问题。首先，建立专项资金监管机构，设立农村养老保险基金管理监督委员会，主要负责基金管理、投资运营和内部稽核审计等工作，由劳动和社会保障部门负责养老金的征缴和管理。其次，实行农村养老保险基金的财政专户封闭运行机制，将其归集在财政专户。要以安全性、流动性和收益性为核心，合理设置各类投资项目，既保障基金的安全，又实现基金的保值增值。一方面将农保基金集中在省级管理；另一方面委托专业管理机构进行多元化组合投资运营。基金投资范围以《全国社会保障基金投资管理暂行办法》为准，增强基金保值、增值的能力。最后，应加大社会监督力度，建立开放式的监督机制，完善审计、财政等各有关部门联合组成的外部监督机制，充分保证基金安全。进一步强化政府责任，着力构建和经济发展水平相适应的农村社会保障制度的基本框架，建立健全农村社会保障的管理体制，兑现国家对农村社会保障的财政责任；推动多渠道筹集农村社会保障资金，确保农村社会保障基金的保值增值，建立健全农村社会保障事业的监管机制；推动农村社会保障的立法建设，创造适宜农村社会保障制度建设的外部环境。提高政府服务能力和效果，改进和建立公开、公平和
公正的方法，抓住重点，加强宣传，典型示范，营造发展氛围。[2]
4.2. 妥善解决与其他社保政策的转换、衔接问题。
随着城市化进程的推进，农村居民的流动项原则日益频繁，农民选择参加城镇养老保险、被征地农民转换到新农保，返乡农民工参加新农保等，势所难免。因此，新农保制度与其他社保政策之间必须可以相互转换、衔接。一是要预留制度接口，制定与其他社保政策的详细转换办法。在全省范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、衔接的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。二是完善养老保险金的计发办法，把农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益都予以体现。《社会保险法（草案）》第十七条“个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付”。三是加快社会保险省级统筹步伐，在提高统筹层次的基础上，解决地区间因利益关系而影响社保关系转移、衔接等问题。四是加快全国社会保险信息化联
[8] 网建设，为省际间农保与其他社保政策间的转换、衔接提供技术支持。
4.3. 逐步推进城乡一体的社会养老保险制度
养老保险要消除城乡之间制度安排上的不平等，取消不同人群之间养老待遇标准上的差异。要从农村实际和农民特点出发，根据不同地区经济发展水平、集体经济承受能力和农民富裕程度制定配套政策，建立与各个地区经济发展水平相适应的多层次保险方式，改变和提升现行农村社会养老保险的质量。国际上正在进行的养老保险制度改革，可以为我国建立农村养老保险制度提供方向指引和经验教训，通过分析对比，结合我国实际国情，制定发展社会养老保险制度的具体规划，在全国建立起公平高效的、城乡统一的社会养老保险制度做出必要的准备。从我国经济发展水平来看，实现城乡一体化的养老保险体系还有很长的路要走，但在总结经验的基础上，不断改革和探索，寻
[8] 求农村社会养老保险的出路，提高农村家庭的养老能力，缩小城乡差距，这一目标终将实现。
4.4. 加快法制建设,真正体现公平与效率
首先,应确立农村社会养老保险制度的法律地位。以立法形式明确规定农村社会养老保险制度是国家为保证农村社会稳定,根据社会经济发展的需要,本着社会公平的原则,对农村老年群体实施的社会保障,是作为调节社会分配手段而建立的。其次,加快农村社会养老保障立法步伐,使农村社会养老保障各项措施制度都有法可依,便于操作并提高制度的稳定性。我国社会保障立法工作方面,应把农村社会养老保险吸收到综合性的社会保障法律法规中,依靠法律的强制性推动农村社会养老保险
和基本保险制度的建设。再次,建立健全养老保险的监督机制,以确保社会养老保险基金的收缴、支付、运营的规范性,防范社会保险基金的风险, 并通过合理运作使其不断增值,以更好的满足农村社会养老制度建设的需要。四、因地制宜地发展社会养老保险,政府引导、农民自愿的原则受经济发展水平、经济承受能力、保险意识等方面的制约,短期内让全国农民普遍参加社会保险是不可能的。因而不能采取强迫农民参加的做法,因为这不仅会增加农民的负担,而且也不可能持久。只有坚持自愿原则,并通过财政补贴、集体补助与政策引导,让农民看到参加养老保险可以让他们实实在在地享受国家与集体福利,才能使这项工作健康持续地运行。在自愿的前提下,无论是贫困地区还是富裕地区,
[6] 都可以实施养老保险。
4.5. 养老保险与其他保障制度协调发展的原则
建立多层次的农村养老保障体系。自我保障层次:家庭养老,体现为成年子女对老年人“反哺”,这既是子女的法定义务,也是中华民族的传统美德,这应该是现阶段农村养老的主要形式;个人储蓄,以青壮年时的个人储蓄养老;土地保障还可以发挥其有益的补充作用。因此,对农地征用要补偿到位,对失地农民应实行特殊社保,通过一次性缴纳一定额度的保险费就可以按月领取数额不低的保险金,以解决他们的后顾之忧。目前,农村很多老人身体健康,60岁以后还能坚持劳动,成为农村养老的辅助形式。政府负责层次:财政与政策支持。集体保障层次: 传统的或新型的集体经济组织给予补助。逐
[7][12] 渐从以家庭养老为主体的保障模式过渡到以社会养老保险为主体的保障模式。
4.6.社会养老保险与商业养老保险相结合
实施社会养老保障制度要本着自愿的原则，要避免单轨制,坚持双轨制。应当允许有条件的地区继续开展社会养老保险,不愿意继续这项工作的地区可以转向商业保险。商业养老保险是指投保人按照约定向保险公司交纳保险费, 被保险人达到一定年龄后, 保险公司向被保险人支付约定养老金的养老保险形式, 即人寿保险。社会养老保险同商业养老保险的主要区别表现在: 第一,社会养老保险是强制性的, 商业养老保险是自愿性的。第二,社会养老保险是政府行为,具有垄断性,商业保险是企业行为,具有竞争性。第三,实施社会养老保险无选择性,实施商业养老保险有选择性或限制性。第四,社会养老保险机构是非盈利性的, 商业养老保险公司则具有盈利性。社会养老保险与商业养老保险
[8] [12]的本质区别决定了这两种制度具有一定的互补性。
4.7．强化政府责任意识，加大财政投入力度
新型农村社会养老保险是农村社会保障体系建设的重要组成部分，是构建和谐社会和建设社会主义新农村的核心内容。必须政府牵头，统一政令，加大推力，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。应大力加强农村社会保障组织建设，组建一个权威性的农村社会保障组织管理机构，理顺各方面关系。同时要大力提高对农村社会保障的组织、协调管理水平。目前农民收入偏低，城乡有一定差距，2007年城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的3.33倍。为了改变这种现状，在财政允许的情况下，政府应投入资金作为农村养老保险基金的补充，改变目前政府财政在农村社会养老扶持方面基本缺位的现状。完善新型农村社会养老保险制度“个人缴费、集体补助和政府补贴”的三方共同负担的模式。政府不仅要给予保险金政策方面的优惠，还需要给予农民一定数额的直接经济补贴。对于经济发展水平较低的地区，应由中央财政通过转移支付的办法给予资金支
[9][13] 持。
5结语
一项政策的实施总会存在正反两面，关键在于如何更好的利用其有利的方面，“两利相权，取其重；两弊相权，取其轻”，发挥其最大的作用。纵观我国农村养老保险制度的发展演变，经历了自上而下的强制性制度变迁、自下而上的诱致新农保制度创新的根本原因就在于经济社会转型期来自于农民内在的制度需求，国家在适当的时机将这种需求制度化，我国农村养老保险制度的建立，既要遵循世界社会保障发展的一般规律，又将带有明显的中国特色。农村养老保险得以存在的基本前提是政府不仅要提供制度供给，而且要承担一定的资金支持，这是农村养老保险制度本质所要求的。
未来我国农村养老保险制度的建设，将与我国的人口结构的变化、就业结构的变化、农村经济的改革、土地制度的改革等相辅相成、互相关联和促进，将向着更加公平的方向迈进，为社会主义新农村建设、和谐社会建设奠定更坚实的基础。当然,发生不可预见和预见不到的问题也是在所难免的,我们必须在实践中积累经验,寻求最合适的解决方法。农村养老问题直接关系到中国农村社会的稳定与农业的可持续发展,构建和不断完善农村养老法律体系来规范农村养老已是大势所趋。
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福建农林大学经济与管理学院（旅游学院）
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农村社会养老保障所存在的问题及对策
摘要：我国作为农村人口比重很大的农业大我国第一个针对农民的社会保险制度于上世纪八十年代就已通过部分地方的试点逐步推广建立起来，农村养老保险制度在十多年的改革与实践中成果显现,但是与此同时也存在着一些无法回避的问题。对其存在的问题通过借鉴他人的研究成果而提出对策。
关键词：农村养老保险；历史进程；当前问题；对策。
引言
农村社会养老保障制度成了我国保障制度中的薄弱环节，相比于城镇比较完善的社会保障制度，农村的养老保障制度还有许多需要不断改进摸索的方面。针对于此，国务院于2009年下发关于建设新型社会养老保险制度的建议，随着试点建立进而在全国推广。十一届全国人大常委会第十六次会议今天下午召开第二次全体会议。会议指出：新农保试点地区总参保率达到70%以上。根据2012年1月17日初国家统计局发布数据显示2011年末，中国大陆总人口为134735万人，城镇人口数量首次超过农村。2011年中国大陆城镇人口为69079万人，比上年末增加2100万人；乡村人口为65656万人，减少1456万人；城镇人口占总人口比重达到51.27%，比上年末提高1.32个百分点。从年龄构成看，2011年大陆60岁及以上人口占总人口的13.7%，比上年末提高0.47个百分点；而15至64岁劳动年龄人口则比上年末微降0.1个百分点，占总人口比重的74.4%。随着老龄人口的增加养老保障制度的建立健全完善也就刻不容缓。统计还显示，2011年中国农民工总量25278万人，比上年增加1055万人，增长4.4%；其中本地农民工9415万人，外出农民工15863万人。外出农民工月均收入2049元，比上年增长21.2%。这显现出流动人口的增加，对政策的实施也带来相应的难度。随着我国人口老龄化浪潮的到来，解决好农村社会保障问题就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题，因此，建立和完善中国农村社会保障制度，对于社会的稳定发展，巩固农业在整个国民经济发展中的基础性地位,维护社会主义市场经济正常运转十分重要。
1我国农村社会养老保障制度的历史进程
随着社会主义市场经济体制的逐步完善，在农村相应地建立社会养老保险体系成为不可回避的社会问题。农村社会养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分，是整个国家社会保障体系最为薄弱的环节。随着老龄化浪的到来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。为了寻找合适的解决途径，我国政府从80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险试点探索已有20多年的历史，这段历史可以大体划分为四个阶段（华中师范大学；许世坚；2010年）：
第一阶段是调查研究试点阶段(1986年一1992年)。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。1991年1月国务院决定由民政部负责开展建立农村社会养老保险制度的试点，一些经济较发达的地区成为首批试点地区。
第二阶段是推广经验，扩大试点阶段(1992年一1998年)。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则。在山东等地组织了较大规模的试点，有条件的地区在试点的基础上正在逐步推开。至1995年底，有30个省、自治区、直辖市的1400多个县(市、区、旗)开展了这项工作，26个省、自治区、直辖市人民政府颁布了养老保险的地方性法规。全国参加社会养老保险的农村人口己有近5000万人，积累保险基金32亿元，形成了一定的规模，这些地区也初步形成了省、市、县、乡上下贯通的管理体系。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，己
有8200万农民投保。这一时期，农村社会养老保险基本的操作程序比较规范，也逐步健全了管理制度，保险基金能够按规定要求增值，开始走上正常运转的轨道。
第三阶段是整顿与缓慢发展阶段(1998年底2003年)。1998年我国进行政府机构改革，国务院决定将农村社会养老保险业务管理由民政部门移交给劳动与社会保障部以来，是否应当由国家出面举办农村社会养老保险，在国家主管部门出现了不同的认识，影响了农会社会养老保险的正常进行。1998年开始把农村养老保险纳入当时正在开展的金融业整顿中，1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对己有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区逐步向商业保险过渡。从此，农村社会养老保险工作实际上处于整体萎缩滑坡状态，这对农村养老保险的发展产生了不良影响，导致全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、养老保险基金经营不善而运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入困境。
第四阶段是新型农村社会养老保险探索试点阶段(2003年到今)。这一时期，由于东部地区农村经济发展快，经济基础好，发展农村养老保险的需求强烈，地方政府也不遗余力。在各级政府的领导下，一些地方农村社会养老保险主管部门和经办机构积极工作，在加大政府引导和支持力度、扩大覆盖范围、创新制度模式、建立调整增长机制、防范基金风险等方面取得了一定的突破和进展。目前，尽管全国性政策试点尚未开始，但这些地区在实践中走出的不同发展模式，为新型农村社会养老保险制度建设提供了宝贵的经验。
2农村养老保险的现状
目前,许多地区没有建立农村养老体系,已建立的地区也存在着很多缺陷,运行中也出现了很多的问题,所以,完善农村养老的体系的必要性与紧迫性日益体现出来。
2.1.家庭自我养老
长期以来，我国农村封闭的自然经济占主体地位的现实以及传统思想文化的影响决定了家庭养老仍是目前农村居民养老的主要方式。几千年来传统文化根深蒂固的影响，“积谷防饥，养儿防老”已成为我国农村居民的传统思维与行为模式，子女赡养老人不仅成为一种社会道德责任，而且早已
写入我国的宪法、婚姻法、继承法及刑法等法律。[2]
2.2.农村养老保险的覆盖范围太小, 覆盖对象有限
统计显示，2011年中国农民工总量25278万人，比上年增加1055万人，增长4.4%；其中本地农民工9415万人，外出农民工15863万人。外出农民工月均收入2049元，比上年增长21.2%。, 所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的给予区别对待。进城务工的农民既没有被纳入到农村养老保险体系中,也没有被纳入到城市养老保险体系中,处于法律保护的空白地带。[3]
2.3.农村养老难土地仍然起着保障的作用但日趋减弱
随着工业化的发展、第三产业的进步,有一部分农民已摆脱了土地的束缚参与到现实的社会保障中,但是土地对于有的农民来说仍然是很重要的生产资料。近年来,农产品的价格时涨时跌，在涨跌的循环中所获得收益时常是不稳定,例如在“蒜你狠”、“姜你军”等等的高歌猛进之后的第二年往往是又一路下跌，农产品价格过山车的现象一直挥之不去。另外近年来基础设施的建设、房地产行业的发展等，农民的承包土地被大量征用,对价是极少的土地补偿费。因而土地的保障作用有减弱的
[2][8] 趋势。
2.4.贫富差距逐年拉大
据一项调查显示，我国中西部贫困地区的农民人均年收入仅为一千元左右，而东部发达地区农民靠各种经营一年下来收入一万多，最穷与最富之间收入相差十几倍，并且这个差距还在继续扩大。另外，同一地区、同一个村，也存在贫富差别很大的现象。富裕户盖小楼、买汽车，家里样样都有；贫困户家里一贫如洗，房屋还是土坯房，屋里连电灯都没有，来人现点油灯，家里老的老、病的病，
贫富差别触目惊心，并且这不是个别现象。
贫困地区和发达地区收入差距过大有各种各样的原因，发达地区由于地理位置好，资源丰富，农民的文化程度比较高，见识广、脑子活，致富能力强；反观贫困地区正好相反，环境恶劣，资源贫乏，交通闭塞，信息不畅，农民普遍文化低，不少人是文盲。他们对自己的前途发展毫无信心，生活异常贫困。
农村贫富差别扩大的现象不如城市贫富差别扩大更容易受到关注，因为政府、社会职能部门、新闻媒体都在城市，这类问题容易发现、引起重视；而农村则不然，它更多体现在地区之间、东西部之间的巨大差距。国家大、各地情况不一，有些问题很复杂，因而难以在短时间发生变化，致使贫困地区面貌长期得不到改观，经济长期落后。
贫富差别过大极易引发各种各样的社会矛盾，派生出一系列问题，造成社会的不稳定，影响和谐社会的建设，政策的倾向应是促进有利于缩小贫富差距的方向努力，贫富差距也应引起全社会的
[8]高度重视。
3农村社会养老保障所存在的问题
3.1．新农保的财务可持续性问题
财政的财务支出是影响农保重要因素，新农保注重强化政府责任，基础养老金部分由财政出资，中央和地方财政各分担一部分。其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。这意味着财政在农村社会养老上的巨大投入。如果仅简单地匡算或许短期财政农保支付压力不大，但是考虑到近年来出台的与民生相关的惠民政策，都要求地方政府给予“资金配套”。地方政府是否能够调整财政支出结构从财政资金当中为每个参保农民安排几十块钱的补助，真能做到像温家宝总理所说的“我们宁愿少花钱干别的不特别必要的事情，而把这个钱用在农民的身上，用在老百姓的身上” 以保证农保政策正常的启动，还有待于观察，但是来自财政支付能力这方面的疑虑和担忧并非空穴来风。举例说明一个相当贫困的县，一人补助30 块钱，如果要是20 万农民参保就得最少补助600万元，数目似乎并不庞大，但是在整个社保体系中县级行政单位要分担的资金并非仅此这一项。财政支出的乏力势必会影响到新农保政策的实施力度及决心，为缓解财政压力，保证贫困地区新农保制度的建立，需要重构省级政府、地市级政府及与县级政府之间的财政关系，省级、地市级财政按照各县经济和社会发展水平的不同对养老保险的保费补贴予以分担，以加大对贫困县的财政支持。[1]
3.2．农保基金运营与管理存在的问题
农村养老保险基金是对农民的负债基金，是参保农民日后养老的“活命钱”，是农村养老保险制度运行的基石。但农保基金的管理与运营及风险管理方面没有新的突破，仍然沿袭社保基金的有关管理办法，由此容易产生各种各样的问题。自新农保在全国的逐步推广，参保人数随之不断增加，产生的农保基金的规模也随之膨胀，由此产生农保基金如何有效管理的问题，如何保障基金安全运营是当前迫切需要解决的重大问题。目前，基金运营缺乏法律规范，农保基金的安全运营和管理难以得到保证。投资渠道狭窄，基金的保值增值很难实现，基金的增值途径只有两条：存入国有商业银行和购买国债。这是从基金的安全性角度考虑的而单一的投资手段使农保基金规避利率风险和通货膨胀风险的能力乏力。另外地方政府利用管理农村养老保险基金的便利条件挤占、挪用和挥霍农
[11] 民养老金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大的隐患。
3.3．制度的衔接问题
东部农保模式的区域个性化特征，有些地区采取的是区（市）、街（乡镇）、村（居）、个人四级负担机制，按照农民纯收入确认缴费基数和档次；有的地区是根据农民年龄段划分成不同的个人缴费基数，并在此基础上进行补贴；有的是根据养老金的领取标准来设计补贴数字。这些试点模式充分考虑了本地经济社会发展状况，但同时也带来了一些问题：各个地方因为财力不同，导致基础养老金不同，地区间的衔接便可能是个大问题。自由迁徙越来越成为趋势，地区差异会不会形成
新的户籍壁垒？ 如果不能妥善解决，必然导致未来制度衔接和提高统筹层次的难度，而这将妨碍人口的流动、劳动力的配置，带来更高的行政成本。因此，如何既维护制度的一致性又能适应各地经济发展水平照顾到特殊性是不能回避的问题。随着国民经济从城乡二元发展转向城乡统筹发展，中国的养老保障制度必将实现国民一体化。在推进中国农村养老保障制度一体化的进程中，农村与城市养老保险制度应该逐渐实现统筹，新农保制度要充分考虑与城保及农民工养老保险的可衔接性，同时重视与其他养老保障措施的配套与衔接：与城市、农村低保配套；与农村医保配套；与城镇医
[2][4]保配套；与商业保险衔接；与原有的农保制度衔接。
3.4．目前的农村养老保险制度是“保富不保穷”
由于制度设计缺陷，现行农村社会养老保险呈现“保富不保穷”的特点，即收入较高的农村居民参保积极性较强，选择的交费标准档次也较高，未来领取养老金数额也较多。穷人不能从在农村养老保险制度中受益，这无疑违背了社会保险制度的最根本原则。由于现行农村养老保险制度没有设置统筹账户，互济性不足，采取的是完全积累型的养老保险模式，个人交纳保险费越多，个人账户的积累资金也越多，未来领取的养老金就越高。最后的结果必然是:那些即使不参加养老保险也能够顺利解决养老问题的高收入农民得到了养老保障，而大多数最需要得到养老保障的低收入和贫困农民却不能从农村养老保险制度中受惠。穷困者不能从农村社会养老保险制度中受益，这无疑违背了社会保险制度再分配的根本原则。《基本方案》中规定，“集体补助主要由乡镇企业利润和集体积累中支付”，国家仅仅给予“政策支持”。由于我国地区经济发展很不平衡，中西部很多地区的乡镇企业数量少、发展水平不高、经济效益不稳定，对当地农村养老保险的“集体补助”或者微不足道或者仍停留在文件上、口头上。我国目前开展社会养老保险的地区大多是经济比较发达的地区，参加社会养老保险的群体基本上是较为富裕的农民，而经济不发达的落后地区，农民的养老保
[3][11] 障不能从社会保险制度中获益。
3.5．目前农村养老保险很大程度上是一种商业保险
尽管农村社会养老保险制度坚持以“个人交纳为主、集体补助为辅，国家予以政策扶持”为基本筹资原则，但大部分地区农民参加养老保险实际上是个人交费、自愿参加，并无任何补助和补贴。因此，现行农村社会养老保险制度实际上具有储蓄性商业养老金计划的特征。按照国内外社会保险理论的共识，基本社会保险与商业保险的根本区别主要体现在强制性和再分配两个方面，再分配因素中不但包括收入群体之间的再分配，而且包括政府在其间对低收入者的转移支付分配部分。目前的农村养老保险制度实际上是商业保险制度的运作和体现。这就使得这种农村“社会”保障失去了本来的意义。要使这种没有任何补贴的社会保险延续下去，惟一可行的就是采取强制性的缴费办法。然而，农村社会保险的建立强调的是自愿原则，没有国家和集体对保费的相应补贴，即在对缴费没
[5] 有任何经济刺激的情况下，保费收缴自然成为农村社会保险最难解决的问题。
3.6．保费筹资来源不稳定，社会养老缺乏充足可靠的资金保障
按照《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》的规定，个人交纳要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家给予政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。上述特点决定了农村养老保险与农民收入和集体经济有着密切而直接的联系。然而，国家财力有限，城市社会保障尚且受困于资金紧张局面，政府投入建立农村养老保障的资金更是捉襟见肘，因而资金筹集只能依赖集体和个人。由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴。许多农民收入增长缓慢，根本没有多余的钱来参加养老保险。有的为了缓解生产和生活不足，相当一部分参加保险的人也被迫退出保险。在这种情况下，如何使个人继续投保，就成为当前农村养老保险制度急需解决的问题。农村经济积累不足，也影响养老保险基金的筹集。从实践中看，政策规定的集体补助农民养老保险费的构想在许多地方很难兑现。当今农村集体积累基金主要来源于乡(镇)、村办企业的创收，而近年来，多数农村集体经济几乎停滞，难以拨出专款来补充农民养老保险，这就导致农民养老保险基金账户出现“空账”。
集体经济的不景气，也使国家通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支这一优惠政策成为一句空
[9] 话。
4建议
4.1．规范基金的管理与运营
新农保基金管理模式的改革能促进资金的盘活，其改革也是当前所不可避免的问题。首先，建立专项资金监管机构，设立农村养老保险基金管理监督委员会，主要负责基金管理、投资运营和内部稽核审计等工作，由劳动和社会保障部门负责养老金的征缴和管理。其次，实行农村养老保险基金的财政专户封闭运行机制，将其归集在财政专户。要以安全性、流动性和收益性为核心，合理设置各类投资项目，既保障基金的安全，又实现基金的保值增值。一方面将农保基金集中在省级管理；另一方面委托专业管理机构进行多元化组合投资运营。基金投资范围以《全国社会保障基金投资管理暂行办法》为准，增强基金保值、增值的能力。最后，应加大社会监督力度，建立开放式的监督机制，完善审计、财政等各有关部门联合组成的外部监督机制，充分保证基金安全。进一步强化政府责任，着力构建和经济发展水平相适应的农村社会保障制度的基本框架，建立健全农村社会保障的管理体制，兑现国家对农村社会保障的财政责任；推动多渠道筹集农村社会保障资金，确保农村社会保障基金的保值增值，建立健全农村社会保障事业的监管机制；推动农村社会保障的立法建设，创造适宜农村社会保障制度建设的外部环境。提高政府服务能力和效果，改进和建立公开、公平和
公正的方法，抓住重点，加强宣传，典型示范，营造发展氛围。[2]
4.2. 妥善解决与其他社保政策的转换、衔接问题。
随着城市化进程的推进，农村居民的流动项原则日益频繁，农民选择参加城镇养老保险、被征地农民转换到新农保，返乡农民工参加新农保等，势所难免。因此，新农保制度与其他社保政策之间必须可以相互转换、衔接。一是要预留制度接口，制定与其他社保政策的详细转换办法。在全省范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、衔接的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。二是完善养老保险金的计发办法，把农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益都予以体现。《社会保险法（草案）》第十七条“个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付”。三是加快社会保险省级统筹步伐，在提高统筹层次的基础上，解决地区间因利益关系而影响社保关系转移、衔接等问题。四是加快全国社会保险信息化联
[8] 网建设，为省际间农保与其他社保政策间的转换、衔接提供技术支持。
4.3. 逐步推进城乡一体的社会养老保险制度
养老保险要消除城乡之间制度安排上的不平等，取消不同人群之间养老待遇标准上的差异。要从农村实际和农民特点出发，根据不同地区经济发展水平、集体经济承受能力和农民富裕程度制定配套政策，建立与各个地区经济发展水平相适应的多层次保险方式，改变和提升现行农村社会养老保险的质量。国际上正在进行的养老保险制度改革，可以为我国建立农村养老保险制度提供方向指引和经验教训，通过分析对比，结合我国实际国情，制定发展社会养老保险制度的具体规划，在全国建立起公平高效的、城乡统一的社会养老保险制度做出必要的准备。从我国经济发展水平来看，实现城乡一体化的养老保险体系还有很长的路要走，但在总结经验的基础上，不断改革和探索，寻
[8] 求农村社会养老保险的出路，提高农村家庭的养老能力，缩小城乡差距，这一目标终将实现。
4.4. 加快法制建设,真正体现公平与效率
首先,应确立农村社会养老保险制度的法律地位。以立法形式明确规定农村社会养老保险制度是国家为保证农村社会稳定,根据社会经济发展的需要,本着社会公平的原则,对农村老年群体实施的社会保障,是作为调节社会分配手段而建立的。其次,加快农村社会养老保障立法步伐,使农村社会养老保障各项措施制度都有法可依,便于操作并提高制度的稳定性。我国社会保障立法工作方面,应把农村社会养老保险吸收到综合性的社会保障法律法规中,依靠法律的强制性推动农村社会养老保险
和基本保险制度的建设。再次,建立健全养老保险的监督机制,以确保社会养老保险基金的收缴、支付、运营的规范性,防范社会保险基金的风险, 并通过合理运作使其不断增值,以更好的满足农村社会养老制度建设的需要。四、因地制宜地发展社会养老保险,政府引导、农民自愿的原则受经济发展水平、经济承受能力、保险意识等方面的制约,短期内让全国农民普遍参加社会保险是不可能的。因而不能采取强迫农民参加的做法,因为这不仅会增加农民的负担,而且也不可能持久。只有坚持自愿原则,并通过财政补贴、集体补助与政策引导,让农民看到参加养老保险可以让他们实实在在地享受国家与集体福利,才能使这项工作健康持续地运行。在自愿的前提下,无论是贫困地区还是富裕地区,
[6] 都可以实施养老保险。
4.5. 养老保险与其他保障制度协调发展的原则
建立多层次的农村养老保障体系。自我保障层次:家庭养老,体现为成年子女对老年人“反哺”,这既是子女的法定义务,也是中华民族的传统美德,这应该是现阶段农村养老的主要形式;个人储蓄,以青壮年时的个人储蓄养老;土地保障还可以发挥其有益的补充作用。因此,对农地征用要补偿到位,对失地农民应实行特殊社保,通过一次性缴纳一定额度的保险费就可以按月领取数额不低的保险金,以解决他们的后顾之忧。目前,农村很多老人身体健康,60岁以后还能坚持劳动,成为农村养老的辅助形式。政府负责层次:财政与政策支持。集体保障层次: 传统的或新型的集体经济组织给予补助。逐
[7][12] 渐从以家庭养老为主体的保障模式过渡到以社会养老保险为主体的保障模式。
4.6.社会养老保险与商业养老保险相结合
实施社会养老保障制度要本着自愿的原则，要避免单轨制,坚持双轨制。应当允许有条件的地区继续开展社会养老保险,不愿意继续这项工作的地区可以转向商业保险。商业养老保险是指投保人按照约定向保险公司交纳保险费, 被保险人达到一定年龄后, 保险公司向被保险人支付约定养老金的养老保险形式, 即人寿保险。社会养老保险同商业养老保险的主要区别表现在: 第一,社会养老保险是强制性的, 商业养老保险是自愿性的。第二,社会养老保险是政府行为,具有垄断性,商业保险是企业行为,具有竞争性。第三,实施社会养老保险无选择性,实施商业养老保险有选择性或限制性。第四,社会养老保险机构是非盈利性的, 商业养老保险公司则具有盈利性。社会养老保险与商业养老保险
[8] [12]的本质区别决定了这两种制度具有一定的互补性。
4.7．强化政府责任意识，加大财政投入力度
新型农村社会养老保险是农村社会保障体系建设的重要组成部分，是构建和谐社会和建设社会主义新农村的核心内容。必须政府牵头，统一政令，加大推力，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。应大力加强农村社会保障组织建设，组建一个权威性的农村社会保障组织管理机构，理顺各方面关系。同时要大力提高对农村社会保障的组织、协调管理水平。目前农民收入偏低，城乡有一定差距，2007年城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的3.33倍。为了改变这种现状，在财政允许的情况下，政府应投入资金作为农村养老保险基金的补充，改变目前政府财政在农村社会养老扶持方面基本缺位的现状。完善新型农村社会养老保险制度“个人缴费、集体补助和政府补贴”的三方共同负担的模式。政府不仅要给予保险金政策方面的优惠，还需要给予农民一定数额的直接经济补贴。对于经济发展水平较低的地区，应由中央财政通过转移支付的办法给予资金支
[9][13] 持。
5结语
一项政策的实施总会存在正反两面，关键在于如何更好的利用其有利的方面，“两利相权，取其重；两弊相权，取其轻”，发挥其最大的作用。纵观我国农村养老保险制度的发展演变，经历了自上而下的强制性制度变迁、自下而上的诱致新农保制度创新的根本原因就在于经济社会转型期来自于农民内在的制度需求，国家在适当的时机将这种需求制度化，我国农村养老保险制度的建立，既要遵循世界社会保障发展的一般规律，又将带有明显的中国特色。农村养老保险得以存在的基本前提是政府不仅要提供制度供给，而且要承担一定的资金支持，这是农村养老保险制度本质所要求的。
未来我国农村养老保险制度的建设，将与我国的人口结构的变化、就业结构的变化、农村经济的改革、土地制度的改革等相辅相成、互相关联和促进，将向着更加公平的方向迈进，为社会主义新农村建设、和谐社会建设奠定更坚实的基础。当然,发生不可预见和预见不到的问题也是在所难免的,我们必须在实践中积累经验,寻求最合适的解决方法。农村养老问题直接关系到中国农村社会的稳定与农业的可持续发展,构建和不断完善农村养老法律体系来规范农村养老已是大势所趋。
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