第四章 法国政府体制
第一节 宪法与政府体制
一、近代宪法到现行宪法的演变
日本宪法学家佐藤功认为：“法国宪法自大革命以来有十余次的变迁，每一个宪法都可以说是革命的决算表。”“法国宪法史的特点是政治的变革典型地伴随着国家组织机构的变革”。
1、1789年《人权宣言》（人权与公民权利宣言）。1789年7月14日，法国大革命爆发，8月26日三级会议在宣称自己为制宪会议后，在人民的推动下制订了具有历史意义的第一部宪法性文件《人权与公民权利宣言》。在政府体制上，《宣言》的意义在于确立了法国资产阶级政体的基本原则，即“主权在民”和“三权分立”原则。“任何社会，如果在其中不能使权利获得保障或者不能确立权力分立，即无宪法可言”。
2、1791年君主立宪制宪法。1791年大资产阶级为了阻止革命的继续发展，制定了一部为国王保留很大权力的宪法，这部宪法是欧洲大陆最早的成文宪法，它以《宣言》为序，但内容脱离了《宣言》的原则。1791年宪法确定法国为君主立宪制国家，政府是君主制，行政权委托给国王。最高立法权由一院制的立法议会行使，议会由间接选举产生。该宪法把全体公民划分为“积极公民”和“消极公民”，年满25岁、在一个地方居住满一年、缴纳直接税、不充当仆役、列入国民自卫军名单的法国人为积极公民，才有选举权。
3、1793年第一共和国宪法。1792年8月10日在吉伦特派领导下，法国巴黎爆发了人民起义，推翻了君主制度，建立了共和国。1793年5月和6月，巴黎人民又举行了两次起义，雅各宾派取代了吉伦特派掌握了领导权。1793年6月雅各宾派制定了一部民主宪法，规定“共和国是统一和不可分割的”，主权是统一不可让与的，从而否定了“三权分立”，建立了资产阶级立法机构和行政机构合一的政府体制。宪法还规定，一院制的立法会议由人民直接选举，选举时不再有积极公民和消极公民之分。议会拥有至高无上的权力，它从各省选举会议选出的候选人中任命24人组成执行会议，作为集体行政机关，负责指导并监督全部行政事务。议会的权力高于行政权力。
4、1795年共和国三年宪法。1794年大资产阶级发动了“热月政变”并于1795年制定了共和国第三年宪法。它规定立法机关由元老院和五百人院组成。两院由两级制选举产生，任期三年，每年5月改选三分之一。取消了普选制，恢复了选举人的高年龄和财产资格限制。五百人院有权提出法案，经过讨论后提交元老院审议。元老院由250名代表组成，它对五百人院的法案不加讨论和修改，予以批准或否决。法案经元老院批准后即生效，若遭到否决可第二次提交审议，但相隔期限不少于一年。由于“人们对君主专制还害怕，因此不设共和
国总统，而只成立一个五人督政府。这五个督政官由元老院根据五百人院的提名选举。”督政府行使行政权力，各督政官在督政府内轮流担任主席，时间以3个月为限。督政府每年改选五分之一。由于选举的年龄和财产资格限制，许多平民百姓不能进入立法机关，保王分子却能合法地被选入，保王党人反对督政府，企图恢复共和制。1797年督政府采取独裁手段，流放了元老院和五百人会议中的保王分子。1797年立法机关罢免了督政府，而宪法规定督政府不能由两院罢免。在此情境下，督政府陷入困境。
5、1799年共和八年宪法。1799年波拿巴·拿破仑发动“雾月政变”上台，并在45天内制定了一部新宪法，于1799年12月24日公布，又叫共和八年宪法。该宪法从各个方面加强了行政的中央集权，建立了一个高度中央集权的体制，这一体制构成了当今法国政府机构的主体。宪法规定，“政府付托于执政三人”，三执政任期10年，连选得连任。但全部行政大权掌握在第一执政拿破仑手中，第二、第三执政对政府的政令只有评议权，实际上也只有咨询作用。宪法规定建立一个四院制议会，即参议院、保民院、立法院和元老院。参议院根据第一执政的提议草拟法案后，送交保民院，由保民院进行讨论，然后由三个保民官向立法院提出报告和意见。立法院在听取报告和意见后，不经任何辩论就进行表决，通过后的法案交元老院批准。元老院是由不可撤换和终身任职、年龄至少40岁的80名成员组成。它是由执政先任命部分成员，然后再用互选的方式补足规定的成员数。元老院还指定保民院和立法院成员，并在三执政10年任期届满时任命新执政。参议院的成员是拿破仑指定的。拿破仑的四院把法律的制定、讨论、表决分割开来，并以指定议员取代议员选举，从而控制了立法机关，并使之完全成为帝国的附属机构，使行政走向高度集权。在共和制外壳下，法国实际上变成了个人集权的君主政体，不久拿破仑将执政任期改为20年，后又改为终身制。1804年宣布称帝，建立了第一帝国。拿破仑统治期间，对政府体制、官员制度、司法制度、地方政府等进行了一系列重要改革，建立了法国政治制度的基本框架。它的深远影响最明显的是这种中央集权体制已成为法国的政治和文化传统。
6、1814年国王路易十八钦定宪法。拿破仑在军事上被反法同盟击败后，于1814年宣布退位，路易十八在外国军队的护送下返回巴黎，波旁王朝复辟。由于大革命的洗礼，路易十八放弃恢复专制君主制的打算，颁布了“钦定宪章”，确立了立宪制君主政体。宪章规定，国王既是国家元首，又是行政首脑，掌握全部行政权并与议会分享立法权。国王任命高级官员，各部大臣只对国王一人负责，君主主权取代了人民主权，议会由贵族
院和众议院组成，前者由国王从贵族中任命产生，后者选举产生，但选举资格严格。
7、1830年宪法。随着君主地位的巩固，波旁王朝试图把资产阶级排挤出政权，恢复君主专制。1830年巴黎爆发“七月革命”，波旁王朝被推翻，开始了“七月王朝”的统治。新国王颁布的新宪法对“钦定宪章”作了部分修改，削弱了王权，还取消了国王制定法令和发布命令权，扩大了众议院的权力，给予两院以法律提案权，选民资格也略有放宽。“七月王朝”颁布的宪法完全是一部改良主义的宪法。
8、1848年第二共和国宪法。1848年法国爆发了资产阶级民主革命，推翻了七月王朝，重建民主政体，成立了第二共和国，制订了第二共和国宪法。宪法规定，国民议会是国家最高立法机关，税制和预算由它批准。议会结构为一院制，议员由普选产生，每3年选举一次。行政权集中在行政元首总统手中。总统由普选产生，任期4年，不得连任，在卸任4年后有重新被选的权利。总统不对议会负责，但也不能解散议会。总统集行政权力于一身，不经议会同意，可以任免各部部长及一切官员。因此马克思说它“具有王权的一切特性”。被选为总统的路易·波拿巴很快利用这一点向共和制挑战。
9、1852年拿破仑第三宪法。路易·波拿巴当选第二共和国总统后，于1851年12月发动了军事政变，并于1852年1月14日，新政府只用了几个小时就制定了一部新宪法，确立了波拿巴第三的个人独裁，这部宪法大体重复了拿破仑一世执政府的形式。共和国大总统为国家元首，任期为8年，总统任命一切官员，发布为执行法律所需的规章和法令。他独有创制法律的权力，司法权以共和国大总统的名义行之。各部长也仅从属于国家元首。各部部长、元老院成员、立法院议员、参议院成员，陆海军军官、法官和公务人员应宣誓效忠于大总统。国家元首有权在一项秘密文件中指定接班人。宪法还规定，立法权由总统、元老院和立法院共同行使。参政院负责起草法律，并在立法院讨论时为通过法律作辩护。总统任命参政院和元老院的成员。立法院由选举产生，但选举由大总统召集，正副议长也由总统任命。1852年12月2日，路易·波拿巴通过全民公决宣布称帝，恢复君主制，实行独裁统治。拿破仑三世统治后期，危机四伏，于1870年4月颁布新宪法，扩大议会的权力，规定大臣对议会应负有有限责任。但结果仍无法摆脱困境，于是他借助于战争，但色当一战法国全军溃败，路易·波拿巴本人也被普鲁士生擒，于是这部宪法寿终正寝。
10、1875年第三共和国宪法。第二帝国覆灭后，由于存在72天的巴黎公社的影响，资产阶级不得不重
建共和制，1875年颁布宪法确立了第三共和国。1875年宪法不是单一的宪法文件，而是由《参议院组织法》、《政权组织法》、《政权关系法》三个宪法性文件组成，并规定实行资产阶级议会内阁制，但却明显地削弱了普选的众议院的权力，而且权力的行使完全受控于参议院。众议院人数多，任期为4年；参议院任期9年，每年改选三分之一。参议院除同众议院共享立法权外，还组成最高法院，掌握司法权。众议院任何决定都要经参议院批准。宪法还规定，参议院和众议院联合组成国民议会，以绝对多数票选出共和国总统。总统任期七年，连选得连任，总统与参、众两院都有法律创制权，总统不对议会负责，但在征得参议院同意后可解散众议院。总统任命总理，总理组阁，将拟定的部长名单报总统批准。内阁对议会两院负集体责任，总统的每一项命令都须经一位部长副署。1884年又通过了宪法修正案，规定对共和政体不能提出修改，至此共和制在法国最终确立。到了19世纪80年代后，总统的权力逐渐缩小，成为国家虚位元首，实际权力集中到内阁，但法国的内阁需对参、众两院负责。
11、1946年第四共和国宪法
1940年德国法西斯入侵法国，把法国领土划分为占领区和非占领区，在非占领区成立维希政府，第三共和国至此灭亡。贝当为首的维希政府完全效法希特勒的独裁制度，把立法权和行政权都集中于贝当元帅一身，建立了法西斯统治。1944年反法西斯联盟国家的军队在法国登陆后，维希政权垮台。1946年10月13日，经全民投票通过了法兰西第四共和国宪法。
第四共和国宪法政府体制最明显的特征是，国民议会成为国家权力的中心，法国成为典型的多党议会制国家，议会由国民议会和参议院组成。国民议会由普选产生，任期5年，它单独享有决议法律案之权，该项权利不得委托代行。国民议会还得于每届议会开始，通过选举组成最高法院。同第三共和国的宪法相比，国民议会的权力扩大了，而参议院的权力明显削弱。共和国参议院由间接选举产生，议员任期6年，每年改选三分之一，在政治生活中它几乎不起作用，不过是一个提意见的机关。国家元首总统由议会选举，任期七年，可连任一次，其权力比第三共和国总统的权力还小。总统的任命权必须按照国务员会议的决议行使，总统的赦免权必须经最高司法会议决议后行使，总统指派内阁总理必须经国民议会投票通过后才能行使，总统实际上只是权力装饰品。法国内阁只对国民议会负责，不对参议院负责，当国民议会作出不信任决议时，内阁须总辞职。内阁可以解散国民议会，但条件极为苛刻。
第四共和国确立的议会制和英国的议会制相似，但是，法国是多党制，英国是两党制。这种政党制度的不同，使两国的议会制度在实践中相关甚远。法国议会内政党林立，很难形成与内阁保持一致的绝对多数，议会内政党重新组合，便会导致内阁危机，使内阁更迭频繁，政局处于不稳定状态。这是第四共和国宪法所确立的政府体制的最大特点，也是它的最大弱点。
12、1958年第五共和国宪法
1946年宪法确立的政府体制因为法国多党制的格局，导致政局非常不稳。从1946年6月至1958年6月第五共和国成立之前的十多年时间里，内阁更换20多次，寿命最长的不过一年多，最短的只有两天，每届政府平均执政时间是6个月，有“走马灯”内阁之称。
政局不稳，使经济发展受到阻碍。1954年国民议会通过宪法修正案总理在组阁时只需国民议会简单多数通过，同时扩大总统和参议院的权力，对国民议院的权力进行制约。1958年3月又通过宪法修正案，进一步扩大行政权力，简化解散议会和修改宪法的程序，但是这些改革措施只是限制了国民议会的权力，并没有根本改变议会和行政之间的权力关系。
1958年5月13日，法国驻阿尔及利亚殖民军将领马絮等公开叛乱，国民议会授权戴高乐组织政府，并给
予6个月的全权来处理这一问题并制定新宪法。戴高乐成立了由31人组成的立宪咨询委员会，其中三分之一由戴高乐挑选，其余则由国民议会和参议院选出，最后确立的宪法将议会至上的议会共和制改为总统至上的半总统共和制。有学者称这次立宪活动为“宪法政变”。
二、现行宪法中的政府体制和权力结构
1958年宪法规定，政府体制实行分权原则，国民议会和参议院组成的议会是立法机关，总理领导的政府是行政机关，最高法院是司法机关。在以上三权之外，还设立了宪法监督机关――宪法委员会和咨询机关――经济与社会委员会。但这种三权分立没有美国式的制约与均衡的关系，也没有英国式的立法和行政相一致的关系。实质上三权分立只是围绕着总统权力，并受其控制和支配的三个职能部门的分工。总统凌驾于三权之上，既是国家统一的保证人，又是分歧的仲裁人。总统任命总理，并且主持内阁会议，掌握一切重大的决策权，而总理必须执行总统的政策，这样总统实际上掌握行政大权。但总统不对议会负责，而是由总理向议会负责。总统可以解散国民议会，而议会对总统除叛国罪由两院组成的特别最高法院进行司法审判外，不能弹劾总统。总统保证司法独立，并担任最高司法会议主席，从而实际上控制了司法。总统即使犯有叛国罪，也只有由议会起诉并进行审判，政府成员犯罪也由议会审理。一般行政人员犯罪则由行政法院审理。因此法国三权分立中的司法并没有制约行政的职能。相反，司法却受制于总统任主席，司法部长任副主席的最高司法委员会的行政职能。
总体来看，戴高乐宪法极大地削弱了议会权力，加强了行政权力，国家权力中心从国民议会转移到总统手里，与第四共和国宪法相比，议会的地位和权限显著地削弱了，总理的地位和权限也明显地削弱了。
三、宪法的修改、解释和违宪处理
1958年宪法规定，宪法修改的倡议权属于共和国总统和议会议员，总统依据总理的建议行使倡议权。宪法修改倡议提出后，有两种修改程序：一是由两院以相同文本通过后，交由公民投票表决，如果公民投票通过，宪法修改部分就开始生效；另一种方式是不经由公民投票，而是共和国总统直接把宪法修正案交由议会院组成的联席会议讨论，如果两院联席会议以有效票数的五分之三多数赞成，则最终通过。1962年戴高乐总统将总统由间接选举产生改为直接由普选产生的修正案交由全民公决，并通过了宪法第6、第7条修正案。这样就开创了一个新例，单独的公民投票成为宪法修改的一个途径。
宪法明确规定宪法修改的两项限制：当宪法的修改有损于领土完整时，任何修改程序都不得着手进行或继续进行。政府的共和体制不得成为修改的对象。
关于宪法的解释和处理，是由专门的宪法法院来行使的，法国的宪法法院称为宪法委员会。它是由任命制产生的9名委员和终身制的委员组成。任命制成员分别由总统、参议院议会和国民议会议长各任命3名，任期9年，每3年更换三分之一。历届前任总统均为终身当然成员。宪法规定，各项组织法、议会两院的规章在颁布或执行以前，均应交宪法委员会审查，由宪法委员会宣布是否符合宪法。如果被宣布为违宪，则自然无效。宪法委员会的裁决是最终裁决，不得上诉。
法国宪法并未赋予宪法委员会明确主动的宪法解释权，宪法委员会主要是通过判例方式解释宪法，它在这方面的权力受到很大限制。此外，总统要确保宪法得到遵守，因此法国总统也拥有解释宪法的权力。
第二节 法国国家元首――总统
一、总统在政府体制中的地位
法国宪法规定，共和国总统是国家独立、领土完整、遵守共同体协定和条约的保证。共和国总统要确保宪法得到遵守。总统通过仲裁，保证公共权力机构正常行使职权和国家的持续性。所谓保证人和仲裁人的根本意义在于，总统是一切权力之上的权力，凌驾于立法、行政、司法分立的三权之上。总统不仅无需承担政治和法律的责任，而且除了犯叛国罪由议会控告之外，宪法再没有规定任何弹劾总统的条款。
二、总统的产生和罢免
第五共和国初期，法国总统由间接选举产生，即由议会议员、省议会议员、海外领地议会议员和市议会议员选出的代表组成的选举团选出。根据两轮多数制选出，也既第一轮若有绝对多数者当选，否则在第二轮中按相对多数选出总统。
1962年戴高乐将简单选举修改为直接选举，采用“多数二轮投票制”。宪法委员会确保总统选举的合法性。法国对总统候选人的资格作了较为严格的规定。必须是年满23周岁，服过兵役，按法律规定有被选举资格的法国公民。1964年3月14日法国颁布了总统选举实施法，再次对总统候选人作了二条限制：第一，候选人至少要有一百名现任国民议会议员、参议员、经济与社会委员会成员，地方议员或市长提名担保，而且这些担保至少应来自10个不同省和海外领地。1976年又规定为500名上述成员的担保，而且必须来自30个不同的省，
同一个省的签名者不得超过总数的十分之一。第二，必须向国库交纳一万法郎的保证金。如果有效票不足百分之五，保证金将被没收。这样严格的限制主要是针对多党制的，以排斥许多小党参加竞选。候选人向宪法委员会报名登记，宪法委员会负责审查候选人的资格和品德，并在投票前15天正式公布候选人名单。
法国总统任期7年，可连选连任。总统不能被罢免或弹劾，除非判有叛国罪，由两院组成的特别高等法院进行审查，作出有罪判决后，总统职务才终结。如果总统由于疾病等原因，宪法委员会认定他任职无力承担责任，总统职务也宣布终结，需进行新总统的选举。另外，总统提交的全民公决法案，如果不被通过，需要辞职，这是戴高乐留下的政治传统，也成为事实上的总统罢免方式。
三、总统的职权和作用
法国总统是国家权力的中心，总统拥有对其他机关的控制、干预权，但其他权力机关没有任何权力可以用来监督和制约总统。按照宪法规定，总统享有广泛的任命权。总统任命总理，总统根据总理提出的辞职要求解除总理的职务。总统根据总理的提议任免政府其他成员，总统任命国家的文职人员和军职人员，其任命的范围包括行政法院成员、大使、审计官、省长、驻海外领地政府代表、将级军官、中央行政机构负责人、大学校长等。总统主持部长会议，讨论和决定政府的各项方针和政策。部长会议的主要职能是为总统提供咨询，会议不采取投票表决，主持者地位十分重要。另外，法国总统拥有“保留的职权范围”，也就是特权范围，法国宪法
第16条规定总统享有“紧急状态权”，“当共和国体制，国家独立，领土完整或国际义务的履行受到严重和直接威胁时，共和国总统在同总理、议会两院议长和宪法委员会主席正式蹉商后，根据形势需要采取必要的措施。总统用咨文把上述情况通行全国。这些措施的目的应该是为了保证依据宪法产生的公共权力机构在最短时间内获得完成其他任务的手段。这些措施，应征询宪法委员会的意见。”这里宪法没有对采取行动的内容作具体的限制，因此总统可以根据这一条款停止实施宪法的部分规定，集立法、行政和司法权于一身。这样宪法确认了违反宪法的合法性。关于紧急措施施行的期限，宪法也没有明确限制，其解除的决定由总统作出，但已实施的紧急措施不因解除紧急状态而失效，并且也不受司法的干扰和监督。只有议会可以重新作规定，或修改、或废除、或保留。戴高乐把这项规定称作是“祖国和政权的最高保证”。
宪法规定，总统对外代表国家，是国家主权的象征，他有一系列的外交权力。总统任命驻外使节，进行国际谈判，缔结和批准条约；在军事上，总统是武装部队的统帅，主持最高国防会议和国防委员会，掌握最高层次的威慑武器和使用核武器攻击力量的决定权。总统行使外交权和国防权时，一般具有排他性。
此外，总统可以在同总理和议会两院议长蹉商后，宣布解散国民议会，总统可以任何原因解散国民议会而无须任何人的副署。行使这一权力时，规定在大选后一年内不得两次解散国民议会。宪法赋予总统法律审批权，议会通过的法律要送给总统，由总统在15天以内颁布，在规定的15天内总统可以要求议会对某项法律或该项法律中的某些条文重新审议，议会不得拒绝。总统还可以通过宪法委员会宣布议会通过的决议违宪。此外，总统还有权签署内阁会议决定的法令和命令。总统拥有立法权中最有意义的是提交公民投票。宪法规定，共和国总统根据政府在议会例会期间提出的或二院联合提出的并公布在政府公报上的建议，可将一切有关公共权力机构的组织，批准共同体协定或旨在授权批准显然不违背宪法，但影响到现行体制运行的条约的任何法律草案，提交公民投票。由公民投票表决通过的法案，不经任何批准，由总统在15天内公布成为法律。若未通过，则被否决。法国宪法还规定，总统保证司法独立，总统担任最高司法会议主席，任命最高司法会议成员，并主持该委员会。最高司法会议协助总统，总统在同最高司法会议协商后可行使赦免权。总统还任命宪法委员会的三名成员。
总统机构内设有总秘书处、总统府办公厅、私人军事参谋部、私人秘书处4个机构。此外设有1名总统府发言人、3名总统特派员、1名总统特别顾问。总秘书处设有技术顾问和特派员，主要是联系政府各部。办公厅设正副主任各一名，还设有新闻专员、财物处长、警察总监、爱丽舍宫军事司令、礼宾处长等。军事参谋部由三名高级军官组成，负责总统的国防事务和提供军事情报。私人秘书处负责总统本人的日常事务。总秘书长、办公厅主任和总统特别顾问是推动总统大院运转的三套马车。
第三节 政府体制中的立法系统
一、议会的结构和选举制度
法国议会实行两院制，由国民议会和参议院组成。但法国两院不具有同等权力，国民议会无论从职权范围、组织规模还是从政治影响看都处于优越地位。
宪法规定，国民议会拥有制定和通过法律的特别权力。它掌握审议预算的传统权力，由国民议会议员提出要求，议会可召开特别会议，讨论特定的议程。议会对政府的监督权主要是内阁必须向国民议会负责，以及国
民议会对内阁的弹劾权。政府无需对参议院负责，参议院也无权提弹劾案。不过，总统可以解散国民议会却不能解散参议院。如果两院发生不一致的情况，总理可以要求国民议会作最后裁决，只有在一项法案国民议会赞成，参议院反对，而政府同参议院意见一致地情况下，参议院的否决才是有效的，国民议会必须对法案重新修改后才可能通过。如果政府同国民会议的意见一致，总理可以要求国民议会对它原来的法律文本或经参议院修正的法律文本直接进行投票，如果投票再次通过，就无需要再送参议院，直接由总统签署公布。
法国的议会两院是经两种不同的选举方式产生的。国民议会由直接选举产生，参议院则由间接选举产生。国民议会的选举也叫立法选举，或叫大选。议员任期5年，如果任期未满而被总统解散，则需要提前举行大选。国民议会采取“问题单记名多数两轮投票制”选举，政府根据国会议员的数目把全国划分为相应数目的选区，每个选区选出一名议员。在第一轮选票中，获得有效选票半数以上或者占登记选区人数四分之一以者才能当选。如获得选票不达百分之五，交纳一千法郎的保证金被没收。如没有人在第一轮投票中获胜，一周后举行第二轮投票，但只是在第一轮中投票获得百分之十二点五以上的候选人，才可参加第二轮选举。如果所有候选人都不符合这一条，则由第一轮中得票最多的两人参加第二轮竞选。在第二轮中获得相对多数即可当选。在候选人所获选票相同的情况下，年长者当选。国民议会还有一个特别的“替补制度”。候选人在提出候选申请时要附上“替补人”的姓名、年龄、职业等情况，资格要求与候选人相同，如果候选人在第一轮选举中获得竞选资格，到进行第二轮选举的一周时间里突然死亡，就由“替补人”顶替参加第二轮竞选。候选人在当选为国民议会议员后，如果被政府任命，根据宪法规定的议员和政府成员不相容条款，他必须放弃在议会中的议员席位，则“替补人”递补，直至任期结束。当“替补人”成为议员后，如果这个“替补人”死亡、辞职或又被任命为政府成员，就要进行议会补缺选举。在国民议会议员因辞职而出现职务空缺时不能由“替补人”递补，也要进行补缺选举。补缺选举在缺员发生后3个月内举行，但在任期满一年内出现缺员时，不举行补缺选举。
法国参议院由316名议员组成，任期9年，每3年改选三分之一。参议员由选举团间接选举产生，参议员选区以省为单位，每省都有自己的选举团，它由下列成员组成：597名国民议会议员、三千多名省议会议员、十万多名市镇村议会代表，共约11万人。其中95%以上的选举人是地方政府的代表。在选举时，如果选举人不投票，将处以30法郎的罚款。法国的每一个省至少要选出一名参议员，对人口超过15万4千人的省，每25万人增加一名议员名额。参议员产生的方式并不统一，目前有以下三种：第一种，所选出的议员在4人以下的选区，采用两轮多数投票制。第二种，在人口最多的12个省采用比例代表制。第三种，海外法国人6名，由改选后的参议院根据海外法国人最高会议的提案进行选任。
二、议会的职权和立法程序
法国宪法在形式上赋予了议会一系列权力。宪法规定，所有法律须经议会通过，所有法律草案或法律提案，都要依次由议会两院进行审议，以求通过同一文本。宪法还规定，议会每周要留一次会议，传供议会议员提出质询和政府进行答辩。国民议会可通过一项弹劾案追究政府责任。当国民议会通过一项弹劾案或当它否决政府的施政总纲领或总政策声明时，总理必须向共和国总统提出政府辞职。此外，议会还赋予议会某些任命权，如两院议长各可任命3名宪法委员会成员，议会两院选出相等人数组成特别高等法院。议会还拥有修改宪法提议权，国民议会多数议员有权要求召开特别会议，议会享有批准宣战、12天以上戒严令的权力。议会议员有立法创议权，议会议员有权向宪法委员会控告某项法律违宪。
宪法规定了议会的立法范围，对于有关国防的总的组织体制，有关地方单位的行政自主权，它们的管辖范围和财源，有关教育，有关财产权，物权，民间和商业债权的规章制度，有关劳动权，工会权和社会安全，议会只有确定基本原则，而具体细节和实施措施、计划归政府制定。这样，议会的部分立法权通过制定条例、授权立法的形式转到了政府手中。在议会两院的立法程序中，应按照政府所规定的次序，优先讨论政府所提出的法律草案或经政府提议的法律提案。
法国议会讨论普通法案时，通常不受时间限制，并可以提出修正，但在涉及财政议案时，议会的权限就要受到严格的限制。国民议会有40天时间，参议院有15天时间。议员对政府提出的财政议案，不得提出增加国家支出或削减国家收入的修改。如果议会未能在70天内对财政案作出决定，政府可以用条例的形式颁布预算草案。
法国议会享有的行政监督权，主要有对中央政府政治责任的监督权、质询权和对政府工作的调查权力。 质询是对政府监督的主要方式之一，分为书面和口头两种方式，它只能以议员个人身份提出而不得用决议的形式提出，而且不进行表决。议员提出的质询分可以讨论和不可以讨论两类，前者在部长答复后只允许提问人发言五分钟，其他议员不能发言，后者部长答复后，议长可允许议员发言，但每人以15分钟为限。
议会有调查权。议会可以组织特别委员会或监督委员会就有关问题进行专门调查，公布调查报告，动员舆论，对有关行政当局施加压力。
议会有弹劾权。这是国民议会监督和更换政府最有力的方式。根据宪法，国民议会对政府的监督包括通过信任案和弹劾案。这主要指在政府组成后，总理经内阁会议讨论应向国民议会提出施政纲领或总政策声明，以承担政府责任；或者国民议会提出弹劾案追究政府责任，但所有这些都是按弹劾案的程序进行。如果国民议会通过了弹劾案，总理就要向总统提出政府辞职。对于弹劾案，其动议必须有国民议会十分之一议员签名方能成立，提出后按规定要相隔48小时才能进行表决。投票只计算赞成票，弃权和缺席都算支持政府，要得到国民议会全体议员的多数才能通过。如果被否决，凡签名的议员不得在同一届例会期间再次提出弹劾案。
法国议会的立法程序十分复杂，大体从程序上分为五个步骤。
第一步，议案的提出。根据宪法，总理和议会议员都有立法创议权。除了财政法案草案应首先提交国民议会外，政府和议员可以在任何一院提出议案。传统上政府提出的议案称为“法律草案”，议员提出的法律提案称为“法律提案”。由于议员提出的法案只要涉及到增加国家支出或减少国家收入的，都不被受理，因此政府的法律草案在议会议案中占有绝大多数。
第二步，提交议会前的审查。
政府法律草案在提交议会前，一般要经过行政法院的审议，提出咨询性的意见。另外，法国经济与社会委员会负责审查对经济和社会事务发生重大影响的提案。
第三步，议案首先达到国民议会或参议院的办公厅。办公厅负责人把议案传送到某一常设委员会，它一般每周聚会一次。法国议会常设委员会与美国不同，不是真正行政审议的职能，而只起着传送带的作用。如果政府提交的是某一特殊的议案，可建立特别委员会进行审议。
第四步，常设委员会在完成审议工作后，由汇报人正式向议会某一院提出议案的报告，即“初读”。接着全院举行辩论。在此期间议员可以提出修正案。对于预算草案议员不得提出修正。然后议会对法案逐条表决，最后表决经修改过的议案全文。如未通过则被否决，不能进入另一院。如获得通过，则送交另一院，并按同样的程序进行审议。如果也获得通过，则送到政府签署。议案一般以多数票通过，但宪法规定修改宪法的草案或提案提交两院联席会议讨论时，只有当两院联席会议以有效票的五分之三多数赞成，该修正案才能通过。
第五步，签署公布。两院通过的议案提交总统，由总统在15天内在政府公报上公布，即成为法律。在此期间，总统有权要求议会对该项法案或其中的某些条款重新审议，议会不得拒绝。
如果一院通过的法案提交到另一院后，没有能够以同样的程序被通过，情况就比较复杂。通常可能出现以下几种情况：
1、寻求所谓“梭子”解决办法。也就是必须达到同一文本通过两院，因此任何一院提出的修正案必须又交另一院重新通过，这样在两院间来回传送。但是这种穿梭达到同一文本最多不超过2次。
2、如果以上方式未能解决两院分歧，政府可以要求两院各派七名议员组成混合委员会制定统一法案来取得一致。统一法案由政府提交两院，若顺利通过由总统签署公布。
3、如果混合委员会内部不能统一意见，或共同文本没有被两院一致采纳，政府可以让国民议会最后决定，国民议会的表决案可以采用混合委员会拟定的文本，也可以用国民议会最后通过的文本，或经参议院修改过的文本进行表决，表决采用简单多数，如果国民议会通过，该法案即送到总统签署。
4、如果议案在国民议会中也未通过，或者政府事先知道国民议会不可能通过，则政府可将此议案与信任投票联在一起，提交国民议会表决。在这种情况下，国民议会可在24小时内提出弹劾案，若不提出弹劾案或提出未获得通过，那么议案就自动通过了。
5、法国宪法规定，各项法律在颁布以前，可以由总统、总理、两院中任何一院的议长，提交宪法委员会，审查其是否违宪。宪法委员会应在一个月内作出裁决，但在紧急情况下经政府要求，期限减为八天。被判违宪的法律不得公布，或送回重新审议修改后再由宪法委员会审查，或自动失效。只有经审查议定没有违宪的议案才能签署公布。
可见，议会在某种程度上可以阻挠法案的顺利通过，但不能否决某一法案。同时政府对议会的每一项阻挠措施，都有反措施。西方议会制度的所谓议会立法，行政执行的原则随着行政扩权的发展已经化为乌有了。
三、议会组织机构的设置
在西方国家，议会组织机构一般是由议会自己设置的，但在法国议会的基本组织机构是由宪法规定的。 国民议会设议长一人，每次新议会必须先选举产生议长，任期与该届议会任期相同。另外还选举出副议长六名、秘书十二名、财务行政官三人协助议长工作。由议长、副议长、秘书、财务行政官组成办公厅，领导国民议会的日常工作。参议院设议长一人，任期三年，另设副议长四名、秘书八名、财务行政官三名。他们每年改选一次，任期都是一年。由议长、副议长、秘书和财务官组成参议院办公厅领导日常工作。
议会两院设有各种委员会，最重要的是常设委员会，宪法规定这样的委员会每一议院不得超过6个。其任务是根据议长的分配，审查议案，听取部长提出的修正意见，准备报告，提交议会讨论。此外，还设有各种非常设委员会，如讨论各种技术性议案的特别委员会，负责监督公共事业部门工作的监督委员会，专门负责调查特殊事务的调查委员会。国民议会还设有议长会议，成员包括议长、副议长、各常设委员会主席，各议会党团负责人以及财政委员会的总发言人。议长负责召集会议，政府可以派一名代表参加。
四、行政立法
在法国，通过宪法规定以列举方式限制了议会的立法范围，在此范围之外其他所有立法权均属于内阁政府。由于议会的立法权范围是不变的，行政立法权力范围却随着社会的发展不断扩张，因而议会的立法权相对政府来说就越来越小。
法国政府不仅根据宪法明文扩大立法权，还利用宪法规定含糊的条款不断扩大新的立法领域。宪法规定，不属法律范围以内的事项具有条例性质，政府可制定条例。由于属于还是不属于法律范围之内如何来区别没有明确的标准，因此政府经常自行颁布大量的条例进行广泛的实际立法，并据此把颁布条例当作政府的特权。此外，宪法还规定，在某些特殊情况下，政府可要求议会在一定时期内放弃立法职责，授权政府，用法令形式进行立法。法令一经颁布，立即生效。这些法令在授权期满后除非用法律废除，否则继续有效。在特殊情况下，政府还可以不经议会授权，例如总统宣布行使宪法第16条关于紧急状态的权力，议会的立法权即被政府替代。
法国的宪法委员会不直接行使行政立法权，但它通过违宪审查权分享一定的立法权。如果某项法律被宣布为违宪，就自动失效。宪法委员会行使立法权，是调整法国各种利益冲突的一个方式，它的裁决可迫使通过的法案考虑到反对派利益。但是宪法委员会的主席是总统提名的，所以委员会的裁决大都倾向于政府和总统一边。
法国宪法规定的另一立法方式是公民投票，公民投票表决通过的法案无需议会再表决，即可生效。公民表决本来是总统用以制约议会，影响立法的武器，但由于戴高乐开创了因公民投票失败而辞职的先例，因此具有一定的危险性，执政党不得不慎重使用这一武器。
第四节 政府体制中的中央行政系统
如果说法国第四共和国政府是以国民议会为中心的政府体制，则第五共和国政府是以总统为权力中心的政府体制。不仅议会的地位和权力被削弱，内阁政府的地位与权限也有所不同。掌握国家行政机构的政府，实际上处于国民议会和总统之间，仅仅起着联系作用。但是它却负责双重责任，即要对议会负责，又要向总统负责。内阁政府的组成，阁员的任免，内阁会议（国务员会议）及其制定法令和命令的权力完全由总统一手操纵。这是法国政府行政系统的一个不可忽视的基本特点。
一、中央行政系统的结构
法国中央行政系统是等级森严的金字塔结构。按照宪法规定，总理领导政府活动，总理是法国政府的行政首脑。总理、国务部长、部长、部长级代表和国务秘书组成中央政府。中央政府和行政机构分成政务官和常务官两个不同的系统，前者随政府的变动而更替，后者属于文官系统，不受政治变动的影响。
1、政府首脑和内阁的产生及其职权
法国宪法规定，总统任命总理，总统任命总理时，不必考虑从议员中挑选，或者可不考虑议会的党派组成。但总统为了求得议会大多数的支持，一般是从多数党中选择总理。总统根据总理的辞职要求解除总理的职务。从理论上说，如果总理没有提出辞职要求，总统就不能罢免总理，但实际政治过程中，被迫辞职成为惯例。但是，如果总理获得议会多数的支持，就有可能同总统抗衡，出现“二元行政”的现象。戴高乐曾经估计到这种情况，他称之为“铠甲上的裂缝”。第五共和国政府体制上的这个一直被认为是潜在的矛盾，今天已经成为困绕法国的现实问题。
宪法规定，共和国总统根据总理的提议任免政府其他成员。即总理进行组阁，有选择内阁成员的权力。但法国的政治实际表现为，总理在选择政府部长和组建政府时，总统有最终的发言权。这是总统地位优先于总理的重要原因。
在实际政治生活中，法国总理主要起着“管家”、“纽带”和“保险丝”的作用。首先总理是总统的管家，总统掌握大政方针，总理负责事务处理。其次，总理是联系总统和议会的纽带，总理向议会提出反映总统意图的总政策声明，保证政府提议和总统政策能在议会中顺利通过。最后，总理是总统的保险丝或避雷针，因为总理的权力转移到了总统手中，总理却继续承担着责任，总统反而可以免受议会和舆论的雷击。
由于总理的地位在1958年宪法颁布发来一直处于下降趋势，由总理主持的内阁会议的重要性也不断下降。重要决策都由总统主持的部长会议讨论决定。内阁会议的出席者为总理、部长、部长级代表和国务秘书。出席部长会议的是总统、总理、全体部长，国务秘书一般不出席。部长会议每星期三上午在总统府举行。部长会议的作用一方面是向总统提出意见和建议，另一方面是协调各部行动。内阁无法对重要问题发表意见，它仅仅是实施政策的工具。
2、政府行政系统的机构设置
法国行政系统的设置是根据总统的需要来安排的，总理领导下的部经常合并分开、增添撤销，变化无常。20世纪70年代以来，法国的部门设置有所增加，尤其是主管社会事务方面的部。
总理领导行政系统中各个机构的工作，总理下设总理府，是总理的办事机构，总理府内设有各种机构。在总理办事机构中，总理府办公厅和总秘书处是两个重要机构。办公厅是总理的参谋机构，总理的私人内阁。它负责和总统办公厅联系，监督中央各部的工作。办公厅成员是总理的“耳目”，正副主任协助总理，直接同部长进行工作联系，他们是总理的过滤器，不通过他们，部长就无法接近政府总理。总秘书处负责总理、总统、议会、内阁之间的文书和法令传递，负责监督总理府附属机构的工作。
法国总理领导下的部不仅数量多，层次也比较复杂。法国的部分为完全部和低级部。完全部由部长领导，低级部是指处于形成或取消过程中，还没有取得或已经丧失了部性质，或者尽管处理的事务具有独立性质，但机构较小，一时难以成为部。其领导均由部长级代表或国务秘书担任。法国的某些部由于地位显赫，或者处理事务是政府的工作重点，通常由冠以国务部长头衔的部长领导。国务部长地位高于其他部长。部长级代表与部长地位相等，负责总理或部长委托的某项专门工作，有些部长级代表领导一个部的工作，有些仅仅主管一个办事机构。法国政府体制中没有副总理和副部长，国务部长相当于副总理，国务秘书相当于副部长。国务秘书分三类：独立国务秘书，领导一个部的工作；总理府国务秘书，受总理委托处理某项特殊事务；部长的国务秘书，协助部长处理某项事务。
尽管各部内部的机构设置存在差别，但大多数部都是五层塔形结构：第一层是部长，第二层是部长办公厅，第三层是司、局、委员会，第四层是处，第五层是科。当然也有还有一个层次，即秘书长，也有个别部只设两个层次，即部长和处。部长办公厅是部长的“内阁”，成员不超过10名，国务秘书办公厅成员不超过5名。办公厅主任负责联系下属，可代表部长在决议和文件上签名，接见来访者，处理部内部机构的矛盾。
二、行政机构的职能
在历史上，法国政体虽然多变，但每次变革都使行政机关更加完善，政府的职能和权力容量更加扩大。20世纪30年代的经济危机和二次大战进一步推动了中央行政集权制的发展，战后第五共和国确立的半总统制加强了以行政高度集权为特点的政府的政治职能。从战后经济恢复时期开始，政府就通过国有化和计划化扩大
经济职能和社会职能，这对战后法国政府体制有很大影响。它已经成为“西欧主要资本主义国家中唯一实行有明确规定的国家经济和社会计划纲领的国家。这种计划从1947年一直实行到现在，而且看来已经成为国家政治制度中不变的部分。
法国政府主要承担经济管理和计划指导、文化教育和科学技术的管理以及社会公共事务的管理。
三、行政系统内部的权力关系
从横向看，法国行政系统具有分工细，机构多的特点，从纵向看，又具有层次众多，等级森严的特点。这种多层次细分工的行政机构经常涉及到几个单位，从上到下需要跨部门的合作。但是晨法国这个中央集权的政府体制下，行政系统内的横向和纵向关系是横向难于协调，纵向难于发挥下一级的能动性。西方学者认为，法国行政机构不是一支寻求合作，联盟的竞争力量，而象是无数支队伍在进行战斗。
法国行政系统内部权力冲突主要发生在总理和部长、部长和部长之间。另外，还有以下几种形式：一是各部同总理府下设的直属委员会之间的冲突，二是部内的各职能机构、各集团之间的冲突。法国公务员一般分为“行政”和“技术”两类，两者的声誉、影响、权势是相互匹敌的，因此他们之间的协调就成为老大难的问题。
法国行政系统的权力冲突在部内主要由部长、部长办公厅或秘书长协调。部际间的冲突主要通过以下几种方式进行协调：（1）部长会议。由总统主持，在会议上一方面由各部部长向总统提出建议，另一方面由总统协调各部的政策和行动。（2）内阁会议。由总理主持，部长和国务秘书出席，会议上总理可协调各部矛盾。（3）限制性部长会议。它是应总统的要求或同意，为讨论特别问题而召开的，由总统主持，在总统府召开，限于有关部长出席。（4）部际委员会。由总理或总理指定的部长主持，在总理府召开，参加者有有关部长、国务秘书、部长助手和办公厅主任等。这类会议通常定期召开，并定期协调有关部的行动。
四、行政改革的历史和趋势
法国行政体制高度中央集权的传统可追溯到古代王朝。封建王朝的国王为了削弱地方权力，维护权力的统一，一切权力都集中于王权。这种高度的集权就成了官僚主义滋生的温床。一位美国学者认为：法国的官僚先于共和制度。法国大革命后经历雅各宾派专政和拿破仑统治，进一步加强了中央集权，尤其是拿破仑时期，把整套中央集权推到极点，并使之成为严密的行政官僚体制。这种体制愈是完备，愈是弊病百出，法国的行政系
统因之长期处于官僚、文牍、僵化、百病缠身的状态。
法国行政改革的核心，就是反对中央集权，重新划分中央与省及地方之间的权力关系。经过了地方机关由隶属于中央机关向隶属于省的转变，建立大区议会、省议会，取消中央对省长和对地方行政机构的领导权和任命权，由省议会和领导机构行使省行政权。与此同时下放一系列经济与社会管理权力。
第五节 政府体制中的司法系统
法国是典型的大陆法系国家，在美国许多由最高法院执掌的权力，在法国却由立法和行政机关分别行使，在法国的分权很大程度上具有行政、立法“分司法之权”的特点。
法国的司法对立法和行政不能进行干预，它们之间也没有某些像美国那样互相交错重叠的权力，法国为了制止法官立法，编纂了完整、清晰、逻辑严密的法典。同时，为了制止司法对行政进行干预和牵制，法国在政府系统中设立了专门的行政机关――行政法院，以审理行政案件，从而使行政完全独立于司法。总之，在法国的司法系统中可明显看到立法、行政干预的痕迹，这是法国政府体制中司法系统固有的特点。
一、司法系统的结构
在法国司法系统中，占据主要地位的是司法行政机关和司法机关。法国没有独立的检察机关，而是附属在司法机关内，战后法国陪审制度也遭到削弱，因此检察机关、律师和陪审员在法国司法中并不居重要地位。总体来看，法国司法系统中，行政对司法的控制较其他国家更严，战后在西方国家中法国首先建立了最高司法会议，加强了政府对司法的控制。
法国最高司法会议和司法部都是掌管法院系统的组织、设置、撤销、人事调动和经费等事项的司法行政机关。可见，与西方其他国家不同，法国在司法部之上设有最高司法会议。最高司法会议由总统担任主席，司法部长为副主席，有时也可以代表总统任主席。总统任命9名委员：3名从最高法院中任命，1名从行政法院中任命，2名从非法官身份的法律教授中任命，最高法院办公室再从法官中挑选3名成员。委员任期均为4年。委员会的职权主要是对最高法院法官的任命以及上诉法院首席法官的任命提出建议，对司法部长任命其他法官的建议提出意见，对总统行使特赦权提出咨询意见。同时，根据宪法，最高司法会议又是法官纪律委员会，对法官的工作行使纪律惩处权。在它作为法官纪律委员会时，总统和司法部长不出席，而由最高法院首席法官主
持。
在司法行政机关之下是法院系统。法国的法院系统有普通法院和行政法院两个不同的系统，二者各自独立行政司法权，没有隶属关系。普通法院负责审理民事和刑事案件，它主要由三个等级的法院组成，基层法院主要包括初审法院、大审法院、违警罪法院和各种专门法院，中级法院主要指重罪法院和上诉法院，最上一级是最高法院。行政法院系统包括中央的最高行政法院和各级地方设的行政法庭，另外还包括一些专门行政法庭。由于存在上述两个独立的法院系统，常常因权限划分发生争端，从1872年开始就设立了权限争议法庭来判决某案审理的归属问题。
法国没有独立的检察机关，一般附设在各法院内。一般法官和检察官除了在法院中所起作用不一样外，没有多大区别，前者被称为“坐着的法官”，后者被称为“站着的法官”。法国的检察院可分为大审检察院、上诉检察院和最高检察院三级。各级检察院的主要职责是：接受控告和检举，进行刑事侦察，并根据侦察作出结论：有权决定起诉和提出起诉。监督公诉的过程，掌握调查的进展情况，对法院具有某些监督权和行政权。律师和陪审团是法国司法系统的组成部分。律师可受诉讼人委托成为当事人的利益代表进行诉讼辩护，也充当政府机关等的法律顾问。陪审团在民事案件中已不再需要，只有重罪法院审判重大刑事案件时才安排陪审团出庭，由9名陪审员组成，与重罪法庭的3名法官一道就事实和法律问题投票，以多数票（8票以上）表决被告是否有罪，但不依法量刑。和美国相比，法国陪审团作用要小很多。
二、法院组织系统与司法权限
法国有两个独立的法院系统，它们各有其司法管辖、审级、法官和程序制度。一种司法管辖受理的案件，将不考虑该案在另一个管辖中是属初审还是上诉审。
（一）普通司法系统
1、民事法院
（1）初审法院 它是法国的基层法院，主要权限是调解民事纠纷，审理价值在5法郎以内的民事案件，查封动产案件，兼管某些有关劳动法、选举法等方面的争议，处理一般民事案件。此外还有某些司法行政权和超司法职权，如对未成年人的监护，开写证明书、收养子女等。初审法院一般手续简便，当事人如不服，可以
判决后一个月内向大审法院上诉或直接向上诉法院上诉。
（2）大审法院 它是法国较大的民事案件的第一审法院。根据诉讼金额或案件性质，不属于初审法院或其他第一审法院管辖的一切民事案件，均属大审法院管辖。大审法院还受理初审法院、违警罪法院以劳资仲裁法院的上诉案件。如诉讼人不服判决，可向上诉法院提出上诉。
（3）上诉法院 每座上诉法院通常管辖数省，受理范围是初审法院、大审法院、商事法院、劳动仲裁法院等为第一审的上诉案件，其中既包括民事的，也包括刑事的。除大审法庭担任部分民事上诉职能以及某些案件可直接向最高法院上诉外，一般重大的民事或刑事案件都向上诉法院上诉。上诉法院对上诉的案件就事实进行重新审讯，并可用“上诉判决”来变更下级法院的判决。上诉法院的判决一般是终审的。
（4）专业法院 主要包括商事法院、劳资仲裁法院和社会保险诉讼委员会。商事法院的法官不是职业法院，从商人和制造商中选举产生，任期两年，每年改选半数，只是义务工作，没有报酬。商事法院的庭审是公开的，对其判决不服可向上诉法院上诉。劳资仲裁法院是劳资双方代表人数额相等的集体司法机关，表决采用多数制，如双方相持不下，由大审法院法官任审判员进行裁决。诉讼金额在1500法郎以下的案件，劳资仲裁法院的判决为终审，此限以上的为第一审，不服判决可向上诉法院提出上诉。社会保险诉讼委员会管理有关加入各种社会保险、筹款、付款等争议，对判决不服可向上诉法院提出上诉。
2、刑事法院
（1）违警罪法院 由初审法院法官主持，负责审理轻微刑事案件，主要指处以两个月以下的监禁、或2000法郎以下罚款的犯罪。另外也包括8天以内劳动障碍伤害罪，劳动障碍3个月以内的过失犯罪。审判必须分开进行，否则无效。违警者可被处罚款而免于到庭受审。对不服判决的，可于十天内上诉至上诉法院。
（2）轻罪法院 “轻罪”指处两个月以上，五年以下的监禁，罚款2000法郎以上或处以暂停公民权、私权、家族权利的犯罪，如盗窃、伤害、过失致死等犯罪。它设于大审法院所在地，由大审法院的法官担任庭长和法官。对其判决不服可向上诉法院上诉，或者向最高法院申诉。
（3）重罪法院 它是负责审理重罪的省级司法机关，重罪相当于死刑、无期及有期监禁、徒刑以及剥夺公民权利的犯罪。它并非常设法院，仅按一定时期开庭一次，审理一批案件，所以又叫“巡回法院”。重罪法院
院长由上诉法院的庭长或法院担任，则专职法官和陪审团成员组成。重罪通常须通过预审，在各轻罪法庭所在地设有预审法官，它由大审法院法官担任，任期3年，负责进行证据调查和对嫌疑人进行讯问。如果预审法官判为重罪嫌疑犯，在交付公审时，则以命令形式将案件呈交给上诉法院的弹劾庭，弹劾庭根据书面审理，再决定是否将这一案件移交重罪法院。重罪法院的判决是终审判决，如不服，只能在五天内向法院申诉。
（4）特别法院 主要有少年法院、最高法院。
少年法院由1名法官和2名陪审员组成，陪审员由司法部长根据上诉法院院长的提议，从少年法院管辖区内关心青少年问题的知名人士中选任，任期3年。少年法院的法官为少年法官，从大审法院里关心青少年问题并有才能的法官中选定，任期3年，期满后更换。少年法院不受理民事案件，只受理刑事案件。对13岁至16岁的少年所涉案件进行审讯，以不公开的方式进行，绝对保护少年罪犯的隐私。对少年法院的判决不服可于10天之内向上诉法院特别法庭申诉。对于16岁以上又没有达到21周岁的未成年人所犯重罪，要移交少年重罪法院进行审理。少年重罪法院由1名法官、2名助理法官和9名陪审员组成，陪审员从普通重罪法院陪审员名单中经过抽签后任命。对少年重罪法院的判决如有不服，只能向最高法院刑事庭提出上诉。
最高法院是普通法院系统中的最高权力机关，下设5个民事庭和一个刑事庭。民事庭中前三个还称民事庭，第四个和第五个根据管辖案件性质，分别叫商事庭和社会庭。最高法院设院长1人，庭长法官6人，另外有法官77人，调案法官9人。设在最高法院内的检察院长由总检察长领导，另有1位首席代理检察长和检察官18人。办公厅由法院院长、庭长法官、总检察长、首席代理检察长组成，协助院长管理最高法院行政，但由院长决定给各庭分配法官和调动法官，并管辖各民事庭。总检察长向各庭分配检察官，每一分庭至少由7位法官组成。
最高法院主要审理一般申诉案件。根据院长命令，由两个庭以上的全体司法官和其他庭的各两名法官可组成联合庭，审判长由院长或资格最老的庭长担任。主要负责处理以下问题：引起原则纠纷的问题、跨数庭管辖范围的问题、判例解释可能产生矛盾的问题。如果驳回后的第二审法院的同一案例和同一当事人的判决被同一理由再次提出申诉时，要由全院大会审理。全院大会则院长、6名庭长法官、资历最深的法官和每年由院长指定的各庭两名法官组成。如果最高法院再度驳回上诉，而移交给第三审法院，则该法院在法律问题上受最高法
院全院大会判决的约束。在以同一审驳回判决同样的理由驳回第二审判决的情况下，只要可以判断原判中的事实确凿，全院大会可自判，这是最高法院可以驳回自判的唯一情况。
最高法院审理的不是原案的事实，而只是审理原案判决所引用法律是否恰当，它有权变更全国任何普通法院判决的权力，如果认为下级法院没有错误，则维持原判处理，案件就算终结。如果认为原判不娄，可将原判撤销，但不另行判决，而是将原案和法律上应作的“正当解释”一并送与原判法庭同级的法庭再审，下级法院对于最高法院的指示必须遵照执行。
（二）行政司法系统
法国的行政法院组成很独特，整个系统分为两级，即一个国家行政法院和28个行政法庭，此外还有40来个专门法院，其中有重要地位的是审计法院和地方的大区审计院。
1、行政法院
法国行政法院由于历史原因，既是行政立法机关，又是行政司法机关。它是立法和司法两部分组成，分别行使上述两种职权，行政部分包括财政、内务、公共工程、社会事务4个组；第五组为司法部分，又分为9个小组。行政法院有成员150多人，院长名义上由司法部长担任，实际上由副院长直接领导行政法院的工作。另外还设有主审官员5名以及法官、调查官和助理办事员若干名。他们都是公务员，是行政机关一部分，而不是司法机关一部分，大多数来自国立行政学院。行政法院具有司法和咨询两种职能。司法职能主要包括审理没有地方行政法庭的领土上发生的诉讼，审理超出地方当局权力的诉讼案件。因此行政法院既是某些重要案件的初审法院，又是地方行政法庭的上诉和终审法院。对于上诉案件，行政法院可取消原判，进行自判。如果不服从专业法院的终审判决，可向行政法院申诉，这时不能取消原判，只能驳回重审。行政法院的咨询职能主要是对政府提出的法案送交国会前进行审议提出修改意见，审查法律和法令草案是否与现行的法律一致，协助政府判定法令，回答政府作行政处分方面的咨询。
行政法院的裁决是最终裁决，但行政法院的裁定可由争议法庭撤销。行政法庭没有自己的执行机构，一般由行政机关去执行，但行政并无履行裁定的义务。所以行政当局拒不执行裁决，行政法院除了重新提出诉讼别无他法。但是一般来说行政法院的裁决还是有一定强制性的，行政机关很少会拒不执行。
行政法院同普通法院相比，具有许多不同的特点：第一，行政法院的审判人员不是职业法官，而是由中央从有经验的公务员中任命，可以随时调动和免职，因此是非终身的职务。第二，行政法院进行裁决，依据长期处理案件中形成的一套判例，而不是普通法院适用的成文民刑法典。但是行政法院并不受先例的影响，可根据实际情况灵活运用，不断创新。第三，行政法院主要通过周密调查，弄清事实真相，不以当事人的对质作为判决的依据。而且对法律也靠自己的独立研究，不靠律师的辩论。第四，行政法院无法律解释权，也不能干涉行政机关固有的执行权。
2、行政法庭
1799年拿破仑建立行政法院的同时，也建立了省级行政法庭，每省一个，作为省长的咨询机关和审理省内有关行政纠纷的行政司法机关。1963年以来，法国设立了24所本土行政法庭，4所海外行政法庭。除巴黎外，每个行政法庭管辖数省，所以地方行政法庭又叫“省级裁判所”。
行政法庭由一名庭长和三至四名法官组成，法官主要来源于在职的行政官员及国立行政学院的毕业生。行政法庭主要有两个方面的职责：既是省长的咨询机关，也是地方行政法庭。它受理所辖地区的行政案件。1953年以前，行政法院对行政案件行使一般管辖权，而地方行政法庭行政例外管辖权，当年进行的改革，将这一原则颠倒，除列举为行政法院初审级管辖的以外，其余的一审案件均由行政法庭审理。
地方行政法庭的判决权，仅限于取消某项行政行为和下令赔偿经济损失，但它没有强制行政机关执行判决的手段。当事人如果不服从行政法庭的判决，可上诉至行政法院。
3、审计法院
这是行政法院系统中一个专业法院，主要负责受理涉及行政管理上专门事务的纠纷。在现行体制下，审计法院直属经济和财政部，有成员246名，设首席院长一名，庭长5名，审查官60名，审核员140名，助理稽核40名。其中部分审查官和审核员在外进行检查工作，审计院还附设检察院，有一名总检察长和2名代理检察长。审计院的法官是终身制的。
审计法院下设3个机构，预算纪律室、中央关于公共事业开支和收益调查委员会、国营企业帐目核查委员会。审计法院的上诉单位是行政法院，行政法院对审计法院的判决只能够驳回并要求重新审理，不能自行判
决。
1982年法国在22个大区建立了大区审计法院，它由地方法官组成，有的来自审计法院，法庭庭长必须由审计法院的候补成员担任，法官终身任职，不可更换。大区法庭的作用是在其管辖范围之内，对地方当局和独立机构进行审计监督，在对地方当局行使的事后财政控制中起关键性作用。
（三）权限争议法庭
1848年，法国在普通法院和行政法院两个系统之间建立了权限争议法庭。它由9名成员组成：司法部长任庭长，最高法院和行政法院各选出3名法官，其他2名由前7名成员选举产生，按传统通常是最高法院和行政法院各一人。另外还有2名候补人员。除司法部长外，法官任期为3年。司法部长担任庭长，9名正式人员还需选出副庭长1人行政庭长的职责。
权限争议法庭主要处理以下几类冲突：第一，积极性冲突，即普通法院和行政法院对某一案件管辖权发生的争议。行政司法机关有权对普通法院审理的案件提出管辖权的争议，而普通法院没有同样的权利。第二，消极性冲突，即两个系统都认为自己无权审理某项案件，在此情况下由权限争议法庭裁决。第三，裁定冲突。当两种法院裁定有冲突时，应交权限争议法庭解决，并有权亲自审理作出终审裁决。第四，事先征求意见的冲突。即可以预先征求权限争议法庭的意见，明确管辖范围，以使从速审理。
对于权限争议法庭作出的裁决不允许进行上诉，包括纠正具体错误的上诉也不允许。
（四）特别高等法院
1958年宪法规定，除普通法院和行政法院系统之外，设立特别高等法院，专门审理总统或部长的犯罪。特别高等法院由24名正式法官和12名候补法官组成，国民议会和参议院各在本院议员中选出半数正式法官和候补法官。来自国民议会的法官一般任期5年，来自参议院的任期3年。当法官和候补法官丧失议员资格后，即不能再担任法官职务。设院长1人，副院长2人，由正式法官中选举产生，获绝对多数票者当选。每年特别高等法院办公厅还需要从法官中选出5名正式成员和2名候补成员，组成预审委员会。特别最高法院不设检察院，由最高法院的总检察长行使其职权，并由他选定一位首席代理检察长和两位代理检察长协助。
根据宪法规定，特别高等法院的职权是：第一，审理总统的叛国罪。如果总统滥用职权，有违反宪法或危
害国家最高利益的行为时，议会两院经公开投票并以绝对多数通过，如提出控告，则由特别高等法院审理。叛国罪不属刑法典上的犯罪，量刑处理，由特别高等法院自行处理。第二，审理政府成员在执行职务中的犯罪及危害国家安全罪。对政府成员的起诉也须经过议会两院绝对多数通过。政府官员的犯罪可按刑法治罪。第三，审理与政府成员勾结的同谋犯。特别高等法院有权对同谋的普通公民进行审理，确定其重罪或轻罪，并根据刑法进行判决。对于特别高等法院的裁决，一般不允许上诉，也不能请求撤销。
在上述众多的法院中，法国普通司法系统中的法官才是真正的司法官员
21 。
第四章 法国政府体制
第一节 宪法与政府体制
一、近代宪法到现行宪法的演变
日本宪法学家佐藤功认为：“法国宪法自大革命以来有十余次的变迁，每一个宪法都可以说是革命的决算表。”“法国宪法史的特点是政治的变革典型地伴随着国家组织机构的变革”。
1、1789年《人权宣言》（人权与公民权利宣言）。1789年7月14日，法国大革命爆发，8月26日三级会议在宣称自己为制宪会议后，在人民的推动下制订了具有历史意义的第一部宪法性文件《人权与公民权利宣言》。在政府体制上，《宣言》的意义在于确立了法国资产阶级政体的基本原则，即“主权在民”和“三权分立”原则。“任何社会，如果在其中不能使权利获得保障或者不能确立权力分立，即无宪法可言”。
2、1791年君主立宪制宪法。1791年大资产阶级为了阻止革命的继续发展，制定了一部为国王保留很大权力的宪法，这部宪法是欧洲大陆最早的成文宪法，它以《宣言》为序，但内容脱离了《宣言》的原则。1791年宪法确定法国为君主立宪制国家，政府是君主制，行政权委托给国王。最高立法权由一院制的立法议会行使，议会由间接选举产生。该宪法把全体公民划分为“积极公民”和“消极公民”，年满25岁、在一个地方居住满一年、缴纳直接税、不充当仆役、列入国民自卫军名单的法国人为积极公民，才有选举权。
3、1793年第一共和国宪法。1792年8月10日在吉伦特派领导下，法国巴黎爆发了人民起义，推翻了君主制度，建立了共和国。1793年5月和6月，巴黎人民又举行了两次起义，雅各宾派取代了吉伦特派掌握了领导权。1793年6月雅各宾派制定了一部民主宪法，规定“共和国是统一和不可分割的”，主权是统一不可让与的，从而否定了“三权分立”，建立了资产阶级立法机构和行政机构合一的政府体制。宪法还规定，一院制的立法会议由人民直接选举，选举时不再有积极公民和消极公民之分。议会拥有至高无上的权力，它从各省选举会议选出的候选人中任命24人组成执行会议，作为集体行政机关，负责指导并监督全部行政事务。议会的权力高于行政权力。
4、1795年共和国三年宪法。1794年大资产阶级发动了“热月政变”并于1795年制定了共和国第三年宪法。它规定立法机关由元老院和五百人院组成。两院由两级制选举产生，任期三年，每年5月改选三分之一。取消了普选制，恢复了选举人的高年龄和财产资格限制。五百人院有权提出法案，经过讨论后提交元老院审议。元老院由250名代表组成，它对五百人院的法案不加讨论和修改，予以批准或否决。法案经元老院批准后即生效，若遭到否决可第二次提交审议，但相隔期限不少于一年。由于“人们对君主专制还害怕，因此不设共和
国总统，而只成立一个五人督政府。这五个督政官由元老院根据五百人院的提名选举。”督政府行使行政权力，各督政官在督政府内轮流担任主席，时间以3个月为限。督政府每年改选五分之一。由于选举的年龄和财产资格限制，许多平民百姓不能进入立法机关，保王分子却能合法地被选入，保王党人反对督政府，企图恢复共和制。1797年督政府采取独裁手段，流放了元老院和五百人会议中的保王分子。1797年立法机关罢免了督政府，而宪法规定督政府不能由两院罢免。在此情境下，督政府陷入困境。
5、1799年共和八年宪法。1799年波拿巴·拿破仑发动“雾月政变”上台，并在45天内制定了一部新宪法，于1799年12月24日公布，又叫共和八年宪法。该宪法从各个方面加强了行政的中央集权，建立了一个高度中央集权的体制，这一体制构成了当今法国政府机构的主体。宪法规定，“政府付托于执政三人”，三执政任期10年，连选得连任。但全部行政大权掌握在第一执政拿破仑手中，第二、第三执政对政府的政令只有评议权，实际上也只有咨询作用。宪法规定建立一个四院制议会，即参议院、保民院、立法院和元老院。参议院根据第一执政的提议草拟法案后，送交保民院，由保民院进行讨论，然后由三个保民官向立法院提出报告和意见。立法院在听取报告和意见后，不经任何辩论就进行表决，通过后的法案交元老院批准。元老院是由不可撤换和终身任职、年龄至少40岁的80名成员组成。它是由执政先任命部分成员，然后再用互选的方式补足规定的成员数。元老院还指定保民院和立法院成员，并在三执政10年任期届满时任命新执政。参议院的成员是拿破仑指定的。拿破仑的四院把法律的制定、讨论、表决分割开来，并以指定议员取代议员选举，从而控制了立法机关，并使之完全成为帝国的附属机构，使行政走向高度集权。在共和制外壳下，法国实际上变成了个人集权的君主政体，不久拿破仑将执政任期改为20年，后又改为终身制。1804年宣布称帝，建立了第一帝国。拿破仑统治期间，对政府体制、官员制度、司法制度、地方政府等进行了一系列重要改革，建立了法国政治制度的基本框架。它的深远影响最明显的是这种中央集权体制已成为法国的政治和文化传统。
6、1814年国王路易十八钦定宪法。拿破仑在军事上被反法同盟击败后，于1814年宣布退位，路易十八在外国军队的护送下返回巴黎，波旁王朝复辟。由于大革命的洗礼，路易十八放弃恢复专制君主制的打算，颁布了“钦定宪章”，确立了立宪制君主政体。宪章规定，国王既是国家元首，又是行政首脑，掌握全部行政权并与议会分享立法权。国王任命高级官员，各部大臣只对国王一人负责，君主主权取代了人民主权，议会由贵族
院和众议院组成，前者由国王从贵族中任命产生，后者选举产生，但选举资格严格。
7、1830年宪法。随着君主地位的巩固，波旁王朝试图把资产阶级排挤出政权，恢复君主专制。1830年巴黎爆发“七月革命”，波旁王朝被推翻，开始了“七月王朝”的统治。新国王颁布的新宪法对“钦定宪章”作了部分修改，削弱了王权，还取消了国王制定法令和发布命令权，扩大了众议院的权力，给予两院以法律提案权，选民资格也略有放宽。“七月王朝”颁布的宪法完全是一部改良主义的宪法。
8、1848年第二共和国宪法。1848年法国爆发了资产阶级民主革命，推翻了七月王朝，重建民主政体，成立了第二共和国，制订了第二共和国宪法。宪法规定，国民议会是国家最高立法机关，税制和预算由它批准。议会结构为一院制，议员由普选产生，每3年选举一次。行政权集中在行政元首总统手中。总统由普选产生，任期4年，不得连任，在卸任4年后有重新被选的权利。总统不对议会负责，但也不能解散议会。总统集行政权力于一身，不经议会同意，可以任免各部部长及一切官员。因此马克思说它“具有王权的一切特性”。被选为总统的路易·波拿巴很快利用这一点向共和制挑战。
9、1852年拿破仑第三宪法。路易·波拿巴当选第二共和国总统后，于1851年12月发动了军事政变，并于1852年1月14日，新政府只用了几个小时就制定了一部新宪法，确立了波拿巴第三的个人独裁，这部宪法大体重复了拿破仑一世执政府的形式。共和国大总统为国家元首，任期为8年，总统任命一切官员，发布为执行法律所需的规章和法令。他独有创制法律的权力，司法权以共和国大总统的名义行之。各部长也仅从属于国家元首。各部部长、元老院成员、立法院议员、参议院成员，陆海军军官、法官和公务人员应宣誓效忠于大总统。国家元首有权在一项秘密文件中指定接班人。宪法还规定，立法权由总统、元老院和立法院共同行使。参政院负责起草法律，并在立法院讨论时为通过法律作辩护。总统任命参政院和元老院的成员。立法院由选举产生，但选举由大总统召集，正副议长也由总统任命。1852年12月2日，路易·波拿巴通过全民公决宣布称帝，恢复君主制，实行独裁统治。拿破仑三世统治后期，危机四伏，于1870年4月颁布新宪法，扩大议会的权力，规定大臣对议会应负有有限责任。但结果仍无法摆脱困境，于是他借助于战争，但色当一战法国全军溃败，路易·波拿巴本人也被普鲁士生擒，于是这部宪法寿终正寝。
10、1875年第三共和国宪法。第二帝国覆灭后，由于存在72天的巴黎公社的影响，资产阶级不得不重
建共和制，1875年颁布宪法确立了第三共和国。1875年宪法不是单一的宪法文件，而是由《参议院组织法》、《政权组织法》、《政权关系法》三个宪法性文件组成，并规定实行资产阶级议会内阁制，但却明显地削弱了普选的众议院的权力，而且权力的行使完全受控于参议院。众议院人数多，任期为4年；参议院任期9年，每年改选三分之一。参议院除同众议院共享立法权外，还组成最高法院，掌握司法权。众议院任何决定都要经参议院批准。宪法还规定，参议院和众议院联合组成国民议会，以绝对多数票选出共和国总统。总统任期七年，连选得连任，总统与参、众两院都有法律创制权，总统不对议会负责，但在征得参议院同意后可解散众议院。总统任命总理，总理组阁，将拟定的部长名单报总统批准。内阁对议会两院负集体责任，总统的每一项命令都须经一位部长副署。1884年又通过了宪法修正案，规定对共和政体不能提出修改，至此共和制在法国最终确立。到了19世纪80年代后，总统的权力逐渐缩小，成为国家虚位元首，实际权力集中到内阁，但法国的内阁需对参、众两院负责。
11、1946年第四共和国宪法
1940年德国法西斯入侵法国，把法国领土划分为占领区和非占领区，在非占领区成立维希政府，第三共和国至此灭亡。贝当为首的维希政府完全效法希特勒的独裁制度，把立法权和行政权都集中于贝当元帅一身，建立了法西斯统治。1944年反法西斯联盟国家的军队在法国登陆后，维希政权垮台。1946年10月13日，经全民投票通过了法兰西第四共和国宪法。
第四共和国宪法政府体制最明显的特征是，国民议会成为国家权力的中心，法国成为典型的多党议会制国家，议会由国民议会和参议院组成。国民议会由普选产生，任期5年，它单独享有决议法律案之权，该项权利不得委托代行。国民议会还得于每届议会开始，通过选举组成最高法院。同第三共和国的宪法相比，国民议会的权力扩大了，而参议院的权力明显削弱。共和国参议院由间接选举产生，议员任期6年，每年改选三分之一，在政治生活中它几乎不起作用，不过是一个提意见的机关。国家元首总统由议会选举，任期七年，可连任一次，其权力比第三共和国总统的权力还小。总统的任命权必须按照国务员会议的决议行使，总统的赦免权必须经最高司法会议决议后行使，总统指派内阁总理必须经国民议会投票通过后才能行使，总统实际上只是权力装饰品。法国内阁只对国民议会负责，不对参议院负责，当国民议会作出不信任决议时，内阁须总辞职。内阁可以解散国民议会，但条件极为苛刻。
第四共和国确立的议会制和英国的议会制相似，但是，法国是多党制，英国是两党制。这种政党制度的不同，使两国的议会制度在实践中相关甚远。法国议会内政党林立，很难形成与内阁保持一致的绝对多数，议会内政党重新组合，便会导致内阁危机，使内阁更迭频繁，政局处于不稳定状态。这是第四共和国宪法所确立的政府体制的最大特点，也是它的最大弱点。
12、1958年第五共和国宪法
1946年宪法确立的政府体制因为法国多党制的格局，导致政局非常不稳。从1946年6月至1958年6月第五共和国成立之前的十多年时间里，内阁更换20多次，寿命最长的不过一年多，最短的只有两天，每届政府平均执政时间是6个月，有“走马灯”内阁之称。
政局不稳，使经济发展受到阻碍。1954年国民议会通过宪法修正案总理在组阁时只需国民议会简单多数通过，同时扩大总统和参议院的权力，对国民议院的权力进行制约。1958年3月又通过宪法修正案，进一步扩大行政权力，简化解散议会和修改宪法的程序，但是这些改革措施只是限制了国民议会的权力，并没有根本改变议会和行政之间的权力关系。
1958年5月13日，法国驻阿尔及利亚殖民军将领马絮等公开叛乱，国民议会授权戴高乐组织政府，并给
予6个月的全权来处理这一问题并制定新宪法。戴高乐成立了由31人组成的立宪咨询委员会，其中三分之一由戴高乐挑选，其余则由国民议会和参议院选出，最后确立的宪法将议会至上的议会共和制改为总统至上的半总统共和制。有学者称这次立宪活动为“宪法政变”。
二、现行宪法中的政府体制和权力结构
1958年宪法规定，政府体制实行分权原则，国民议会和参议院组成的议会是立法机关，总理领导的政府是行政机关，最高法院是司法机关。在以上三权之外，还设立了宪法监督机关――宪法委员会和咨询机关――经济与社会委员会。但这种三权分立没有美国式的制约与均衡的关系，也没有英国式的立法和行政相一致的关系。实质上三权分立只是围绕着总统权力，并受其控制和支配的三个职能部门的分工。总统凌驾于三权之上，既是国家统一的保证人，又是分歧的仲裁人。总统任命总理，并且主持内阁会议，掌握一切重大的决策权，而总理必须执行总统的政策，这样总统实际上掌握行政大权。但总统不对议会负责，而是由总理向议会负责。总统可以解散国民议会，而议会对总统除叛国罪由两院组成的特别最高法院进行司法审判外，不能弹劾总统。总统保证司法独立，并担任最高司法会议主席，从而实际上控制了司法。总统即使犯有叛国罪，也只有由议会起诉并进行审判，政府成员犯罪也由议会审理。一般行政人员犯罪则由行政法院审理。因此法国三权分立中的司法并没有制约行政的职能。相反，司法却受制于总统任主席，司法部长任副主席的最高司法委员会的行政职能。
总体来看，戴高乐宪法极大地削弱了议会权力，加强了行政权力，国家权力中心从国民议会转移到总统手里，与第四共和国宪法相比，议会的地位和权限显著地削弱了，总理的地位和权限也明显地削弱了。
三、宪法的修改、解释和违宪处理
1958年宪法规定，宪法修改的倡议权属于共和国总统和议会议员，总统依据总理的建议行使倡议权。宪法修改倡议提出后，有两种修改程序：一是由两院以相同文本通过后，交由公民投票表决，如果公民投票通过，宪法修改部分就开始生效；另一种方式是不经由公民投票，而是共和国总统直接把宪法修正案交由议会院组成的联席会议讨论，如果两院联席会议以有效票数的五分之三多数赞成，则最终通过。1962年戴高乐总统将总统由间接选举产生改为直接由普选产生的修正案交由全民公决，并通过了宪法第6、第7条修正案。这样就开创了一个新例，单独的公民投票成为宪法修改的一个途径。
宪法明确规定宪法修改的两项限制：当宪法的修改有损于领土完整时，任何修改程序都不得着手进行或继续进行。政府的共和体制不得成为修改的对象。
关于宪法的解释和处理，是由专门的宪法法院来行使的，法国的宪法法院称为宪法委员会。它是由任命制产生的9名委员和终身制的委员组成。任命制成员分别由总统、参议院议会和国民议会议长各任命3名，任期9年，每3年更换三分之一。历届前任总统均为终身当然成员。宪法规定，各项组织法、议会两院的规章在颁布或执行以前，均应交宪法委员会审查，由宪法委员会宣布是否符合宪法。如果被宣布为违宪，则自然无效。宪法委员会的裁决是最终裁决，不得上诉。
法国宪法并未赋予宪法委员会明确主动的宪法解释权，宪法委员会主要是通过判例方式解释宪法，它在这方面的权力受到很大限制。此外，总统要确保宪法得到遵守，因此法国总统也拥有解释宪法的权力。
第二节 法国国家元首――总统
一、总统在政府体制中的地位
法国宪法规定，共和国总统是国家独立、领土完整、遵守共同体协定和条约的保证。共和国总统要确保宪法得到遵守。总统通过仲裁，保证公共权力机构正常行使职权和国家的持续性。所谓保证人和仲裁人的根本意义在于，总统是一切权力之上的权力，凌驾于立法、行政、司法分立的三权之上。总统不仅无需承担政治和法律的责任，而且除了犯叛国罪由议会控告之外，宪法再没有规定任何弹劾总统的条款。
二、总统的产生和罢免
第五共和国初期，法国总统由间接选举产生，即由议会议员、省议会议员、海外领地议会议员和市议会议员选出的代表组成的选举团选出。根据两轮多数制选出，也既第一轮若有绝对多数者当选，否则在第二轮中按相对多数选出总统。
1962年戴高乐将简单选举修改为直接选举，采用“多数二轮投票制”。宪法委员会确保总统选举的合法性。法国对总统候选人的资格作了较为严格的规定。必须是年满23周岁，服过兵役，按法律规定有被选举资格的法国公民。1964年3月14日法国颁布了总统选举实施法，再次对总统候选人作了二条限制：第一，候选人至少要有一百名现任国民议会议员、参议员、经济与社会委员会成员，地方议员或市长提名担保，而且这些担保至少应来自10个不同省和海外领地。1976年又规定为500名上述成员的担保，而且必须来自30个不同的省，
同一个省的签名者不得超过总数的十分之一。第二，必须向国库交纳一万法郎的保证金。如果有效票不足百分之五，保证金将被没收。这样严格的限制主要是针对多党制的，以排斥许多小党参加竞选。候选人向宪法委员会报名登记，宪法委员会负责审查候选人的资格和品德，并在投票前15天正式公布候选人名单。
法国总统任期7年，可连选连任。总统不能被罢免或弹劾，除非判有叛国罪，由两院组成的特别高等法院进行审查，作出有罪判决后，总统职务才终结。如果总统由于疾病等原因，宪法委员会认定他任职无力承担责任，总统职务也宣布终结，需进行新总统的选举。另外，总统提交的全民公决法案，如果不被通过，需要辞职，这是戴高乐留下的政治传统，也成为事实上的总统罢免方式。
三、总统的职权和作用
法国总统是国家权力的中心，总统拥有对其他机关的控制、干预权，但其他权力机关没有任何权力可以用来监督和制约总统。按照宪法规定，总统享有广泛的任命权。总统任命总理，总统根据总理提出的辞职要求解除总理的职务。总统根据总理的提议任免政府其他成员，总统任命国家的文职人员和军职人员，其任命的范围包括行政法院成员、大使、审计官、省长、驻海外领地政府代表、将级军官、中央行政机构负责人、大学校长等。总统主持部长会议，讨论和决定政府的各项方针和政策。部长会议的主要职能是为总统提供咨询，会议不采取投票表决，主持者地位十分重要。另外，法国总统拥有“保留的职权范围”，也就是特权范围，法国宪法
第16条规定总统享有“紧急状态权”，“当共和国体制，国家独立，领土完整或国际义务的履行受到严重和直接威胁时，共和国总统在同总理、议会两院议长和宪法委员会主席正式蹉商后，根据形势需要采取必要的措施。总统用咨文把上述情况通行全国。这些措施的目的应该是为了保证依据宪法产生的公共权力机构在最短时间内获得完成其他任务的手段。这些措施，应征询宪法委员会的意见。”这里宪法没有对采取行动的内容作具体的限制，因此总统可以根据这一条款停止实施宪法的部分规定，集立法、行政和司法权于一身。这样宪法确认了违反宪法的合法性。关于紧急措施施行的期限，宪法也没有明确限制，其解除的决定由总统作出，但已实施的紧急措施不因解除紧急状态而失效，并且也不受司法的干扰和监督。只有议会可以重新作规定，或修改、或废除、或保留。戴高乐把这项规定称作是“祖国和政权的最高保证”。
宪法规定，总统对外代表国家，是国家主权的象征，他有一系列的外交权力。总统任命驻外使节，进行国际谈判，缔结和批准条约；在军事上，总统是武装部队的统帅，主持最高国防会议和国防委员会，掌握最高层次的威慑武器和使用核武器攻击力量的决定权。总统行使外交权和国防权时，一般具有排他性。
此外，总统可以在同总理和议会两院议长蹉商后，宣布解散国民议会，总统可以任何原因解散国民议会而无须任何人的副署。行使这一权力时，规定在大选后一年内不得两次解散国民议会。宪法赋予总统法律审批权，议会通过的法律要送给总统，由总统在15天以内颁布，在规定的15天内总统可以要求议会对某项法律或该项法律中的某些条文重新审议，议会不得拒绝。总统还可以通过宪法委员会宣布议会通过的决议违宪。此外，总统还有权签署内阁会议决定的法令和命令。总统拥有立法权中最有意义的是提交公民投票。宪法规定，共和国总统根据政府在议会例会期间提出的或二院联合提出的并公布在政府公报上的建议，可将一切有关公共权力机构的组织，批准共同体协定或旨在授权批准显然不违背宪法，但影响到现行体制运行的条约的任何法律草案，提交公民投票。由公民投票表决通过的法案，不经任何批准，由总统在15天内公布成为法律。若未通过，则被否决。法国宪法还规定，总统保证司法独立，总统担任最高司法会议主席，任命最高司法会议成员，并主持该委员会。最高司法会议协助总统，总统在同最高司法会议协商后可行使赦免权。总统还任命宪法委员会的三名成员。
总统机构内设有总秘书处、总统府办公厅、私人军事参谋部、私人秘书处4个机构。此外设有1名总统府发言人、3名总统特派员、1名总统特别顾问。总秘书处设有技术顾问和特派员，主要是联系政府各部。办公厅设正副主任各一名，还设有新闻专员、财物处长、警察总监、爱丽舍宫军事司令、礼宾处长等。军事参谋部由三名高级军官组成，负责总统的国防事务和提供军事情报。私人秘书处负责总统本人的日常事务。总秘书长、办公厅主任和总统特别顾问是推动总统大院运转的三套马车。
第三节 政府体制中的立法系统
一、议会的结构和选举制度
法国议会实行两院制，由国民议会和参议院组成。但法国两院不具有同等权力，国民议会无论从职权范围、组织规模还是从政治影响看都处于优越地位。
宪法规定，国民议会拥有制定和通过法律的特别权力。它掌握审议预算的传统权力，由国民议会议员提出要求，议会可召开特别会议，讨论特定的议程。议会对政府的监督权主要是内阁必须向国民议会负责，以及国
民议会对内阁的弹劾权。政府无需对参议院负责，参议院也无权提弹劾案。不过，总统可以解散国民议会却不能解散参议院。如果两院发生不一致的情况，总理可以要求国民议会作最后裁决，只有在一项法案国民议会赞成，参议院反对，而政府同参议院意见一致地情况下，参议院的否决才是有效的，国民议会必须对法案重新修改后才可能通过。如果政府同国民会议的意见一致，总理可以要求国民议会对它原来的法律文本或经参议院修正的法律文本直接进行投票，如果投票再次通过，就无需要再送参议院，直接由总统签署公布。
法国的议会两院是经两种不同的选举方式产生的。国民议会由直接选举产生，参议院则由间接选举产生。国民议会的选举也叫立法选举，或叫大选。议员任期5年，如果任期未满而被总统解散，则需要提前举行大选。国民议会采取“问题单记名多数两轮投票制”选举，政府根据国会议员的数目把全国划分为相应数目的选区，每个选区选出一名议员。在第一轮选票中，获得有效选票半数以上或者占登记选区人数四分之一以者才能当选。如获得选票不达百分之五，交纳一千法郎的保证金被没收。如没有人在第一轮投票中获胜，一周后举行第二轮投票，但只是在第一轮中投票获得百分之十二点五以上的候选人，才可参加第二轮选举。如果所有候选人都不符合这一条，则由第一轮中得票最多的两人参加第二轮竞选。在第二轮中获得相对多数即可当选。在候选人所获选票相同的情况下，年长者当选。国民议会还有一个特别的“替补制度”。候选人在提出候选申请时要附上“替补人”的姓名、年龄、职业等情况，资格要求与候选人相同，如果候选人在第一轮选举中获得竞选资格，到进行第二轮选举的一周时间里突然死亡，就由“替补人”顶替参加第二轮竞选。候选人在当选为国民议会议员后，如果被政府任命，根据宪法规定的议员和政府成员不相容条款，他必须放弃在议会中的议员席位，则“替补人”递补，直至任期结束。当“替补人”成为议员后，如果这个“替补人”死亡、辞职或又被任命为政府成员，就要进行议会补缺选举。在国民议会议员因辞职而出现职务空缺时不能由“替补人”递补，也要进行补缺选举。补缺选举在缺员发生后3个月内举行，但在任期满一年内出现缺员时，不举行补缺选举。
法国参议院由316名议员组成，任期9年，每3年改选三分之一。参议员由选举团间接选举产生，参议员选区以省为单位，每省都有自己的选举团，它由下列成员组成：597名国民议会议员、三千多名省议会议员、十万多名市镇村议会代表，共约11万人。其中95%以上的选举人是地方政府的代表。在选举时，如果选举人不投票，将处以30法郎的罚款。法国的每一个省至少要选出一名参议员，对人口超过15万4千人的省，每25万人增加一名议员名额。参议员产生的方式并不统一，目前有以下三种：第一种，所选出的议员在4人以下的选区，采用两轮多数投票制。第二种，在人口最多的12个省采用比例代表制。第三种，海外法国人6名，由改选后的参议院根据海外法国人最高会议的提案进行选任。
二、议会的职权和立法程序
法国宪法在形式上赋予了议会一系列权力。宪法规定，所有法律须经议会通过，所有法律草案或法律提案，都要依次由议会两院进行审议，以求通过同一文本。宪法还规定，议会每周要留一次会议，传供议会议员提出质询和政府进行答辩。国民议会可通过一项弹劾案追究政府责任。当国民议会通过一项弹劾案或当它否决政府的施政总纲领或总政策声明时，总理必须向共和国总统提出政府辞职。此外，议会还赋予议会某些任命权，如两院议长各可任命3名宪法委员会成员，议会两院选出相等人数组成特别高等法院。议会还拥有修改宪法提议权，国民议会多数议员有权要求召开特别会议，议会享有批准宣战、12天以上戒严令的权力。议会议员有立法创议权，议会议员有权向宪法委员会控告某项法律违宪。
宪法规定了议会的立法范围，对于有关国防的总的组织体制，有关地方单位的行政自主权，它们的管辖范围和财源，有关教育，有关财产权，物权，民间和商业债权的规章制度，有关劳动权，工会权和社会安全，议会只有确定基本原则，而具体细节和实施措施、计划归政府制定。这样，议会的部分立法权通过制定条例、授权立法的形式转到了政府手中。在议会两院的立法程序中，应按照政府所规定的次序，优先讨论政府所提出的法律草案或经政府提议的法律提案。
法国议会讨论普通法案时，通常不受时间限制，并可以提出修正，但在涉及财政议案时，议会的权限就要受到严格的限制。国民议会有40天时间，参议院有15天时间。议员对政府提出的财政议案，不得提出增加国家支出或削减国家收入的修改。如果议会未能在70天内对财政案作出决定，政府可以用条例的形式颁布预算草案。
法国议会享有的行政监督权，主要有对中央政府政治责任的监督权、质询权和对政府工作的调查权力。 质询是对政府监督的主要方式之一，分为书面和口头两种方式，它只能以议员个人身份提出而不得用决议的形式提出，而且不进行表决。议员提出的质询分可以讨论和不可以讨论两类，前者在部长答复后只允许提问人发言五分钟，其他议员不能发言，后者部长答复后，议长可允许议员发言，但每人以15分钟为限。
议会有调查权。议会可以组织特别委员会或监督委员会就有关问题进行专门调查，公布调查报告，动员舆论，对有关行政当局施加压力。
议会有弹劾权。这是国民议会监督和更换政府最有力的方式。根据宪法，国民议会对政府的监督包括通过信任案和弹劾案。这主要指在政府组成后，总理经内阁会议讨论应向国民议会提出施政纲领或总政策声明，以承担政府责任；或者国民议会提出弹劾案追究政府责任，但所有这些都是按弹劾案的程序进行。如果国民议会通过了弹劾案，总理就要向总统提出政府辞职。对于弹劾案，其动议必须有国民议会十分之一议员签名方能成立，提出后按规定要相隔48小时才能进行表决。投票只计算赞成票，弃权和缺席都算支持政府，要得到国民议会全体议员的多数才能通过。如果被否决，凡签名的议员不得在同一届例会期间再次提出弹劾案。
法国议会的立法程序十分复杂，大体从程序上分为五个步骤。
第一步，议案的提出。根据宪法，总理和议会议员都有立法创议权。除了财政法案草案应首先提交国民议会外，政府和议员可以在任何一院提出议案。传统上政府提出的议案称为“法律草案”，议员提出的法律提案称为“法律提案”。由于议员提出的法案只要涉及到增加国家支出或减少国家收入的，都不被受理，因此政府的法律草案在议会议案中占有绝大多数。
第二步，提交议会前的审查。
政府法律草案在提交议会前，一般要经过行政法院的审议，提出咨询性的意见。另外，法国经济与社会委员会负责审查对经济和社会事务发生重大影响的提案。
第三步，议案首先达到国民议会或参议院的办公厅。办公厅负责人把议案传送到某一常设委员会，它一般每周聚会一次。法国议会常设委员会与美国不同，不是真正行政审议的职能，而只起着传送带的作用。如果政府提交的是某一特殊的议案，可建立特别委员会进行审议。
第四步，常设委员会在完成审议工作后，由汇报人正式向议会某一院提出议案的报告，即“初读”。接着全院举行辩论。在此期间议员可以提出修正案。对于预算草案议员不得提出修正。然后议会对法案逐条表决，最后表决经修改过的议案全文。如未通过则被否决，不能进入另一院。如获得通过，则送交另一院，并按同样的程序进行审议。如果也获得通过，则送到政府签署。议案一般以多数票通过，但宪法规定修改宪法的草案或提案提交两院联席会议讨论时，只有当两院联席会议以有效票的五分之三多数赞成，该修正案才能通过。
第五步，签署公布。两院通过的议案提交总统，由总统在15天内在政府公报上公布，即成为法律。在此期间，总统有权要求议会对该项法案或其中的某些条款重新审议，议会不得拒绝。
如果一院通过的法案提交到另一院后，没有能够以同样的程序被通过，情况就比较复杂。通常可能出现以下几种情况：
1、寻求所谓“梭子”解决办法。也就是必须达到同一文本通过两院，因此任何一院提出的修正案必须又交另一院重新通过，这样在两院间来回传送。但是这种穿梭达到同一文本最多不超过2次。
2、如果以上方式未能解决两院分歧，政府可以要求两院各派七名议员组成混合委员会制定统一法案来取得一致。统一法案由政府提交两院，若顺利通过由总统签署公布。
3、如果混合委员会内部不能统一意见，或共同文本没有被两院一致采纳，政府可以让国民议会最后决定，国民议会的表决案可以采用混合委员会拟定的文本，也可以用国民议会最后通过的文本，或经参议院修改过的文本进行表决，表决采用简单多数，如果国民议会通过，该法案即送到总统签署。
4、如果议案在国民议会中也未通过，或者政府事先知道国民议会不可能通过，则政府可将此议案与信任投票联在一起，提交国民议会表决。在这种情况下，国民议会可在24小时内提出弹劾案，若不提出弹劾案或提出未获得通过，那么议案就自动通过了。
5、法国宪法规定，各项法律在颁布以前，可以由总统、总理、两院中任何一院的议长，提交宪法委员会，审查其是否违宪。宪法委员会应在一个月内作出裁决，但在紧急情况下经政府要求，期限减为八天。被判违宪的法律不得公布，或送回重新审议修改后再由宪法委员会审查，或自动失效。只有经审查议定没有违宪的议案才能签署公布。
可见，议会在某种程度上可以阻挠法案的顺利通过，但不能否决某一法案。同时政府对议会的每一项阻挠措施，都有反措施。西方议会制度的所谓议会立法，行政执行的原则随着行政扩权的发展已经化为乌有了。
三、议会组织机构的设置
在西方国家，议会组织机构一般是由议会自己设置的，但在法国议会的基本组织机构是由宪法规定的。 国民议会设议长一人，每次新议会必须先选举产生议长，任期与该届议会任期相同。另外还选举出副议长六名、秘书十二名、财务行政官三人协助议长工作。由议长、副议长、秘书、财务行政官组成办公厅，领导国民议会的日常工作。参议院设议长一人，任期三年，另设副议长四名、秘书八名、财务行政官三名。他们每年改选一次，任期都是一年。由议长、副议长、秘书和财务官组成参议院办公厅领导日常工作。
议会两院设有各种委员会，最重要的是常设委员会，宪法规定这样的委员会每一议院不得超过6个。其任务是根据议长的分配，审查议案，听取部长提出的修正意见，准备报告，提交议会讨论。此外，还设有各种非常设委员会，如讨论各种技术性议案的特别委员会，负责监督公共事业部门工作的监督委员会，专门负责调查特殊事务的调查委员会。国民议会还设有议长会议，成员包括议长、副议长、各常设委员会主席，各议会党团负责人以及财政委员会的总发言人。议长负责召集会议，政府可以派一名代表参加。
四、行政立法
在法国，通过宪法规定以列举方式限制了议会的立法范围，在此范围之外其他所有立法权均属于内阁政府。由于议会的立法权范围是不变的，行政立法权力范围却随着社会的发展不断扩张，因而议会的立法权相对政府来说就越来越小。
法国政府不仅根据宪法明文扩大立法权，还利用宪法规定含糊的条款不断扩大新的立法领域。宪法规定，不属法律范围以内的事项具有条例性质，政府可制定条例。由于属于还是不属于法律范围之内如何来区别没有明确的标准，因此政府经常自行颁布大量的条例进行广泛的实际立法，并据此把颁布条例当作政府的特权。此外，宪法还规定，在某些特殊情况下，政府可要求议会在一定时期内放弃立法职责，授权政府，用法令形式进行立法。法令一经颁布，立即生效。这些法令在授权期满后除非用法律废除，否则继续有效。在特殊情况下，政府还可以不经议会授权，例如总统宣布行使宪法第16条关于紧急状态的权力，议会的立法权即被政府替代。
法国的宪法委员会不直接行使行政立法权，但它通过违宪审查权分享一定的立法权。如果某项法律被宣布为违宪，就自动失效。宪法委员会行使立法权，是调整法国各种利益冲突的一个方式，它的裁决可迫使通过的法案考虑到反对派利益。但是宪法委员会的主席是总统提名的，所以委员会的裁决大都倾向于政府和总统一边。
法国宪法规定的另一立法方式是公民投票，公民投票表决通过的法案无需议会再表决，即可生效。公民表决本来是总统用以制约议会，影响立法的武器，但由于戴高乐开创了因公民投票失败而辞职的先例，因此具有一定的危险性，执政党不得不慎重使用这一武器。
第四节 政府体制中的中央行政系统
如果说法国第四共和国政府是以国民议会为中心的政府体制，则第五共和国政府是以总统为权力中心的政府体制。不仅议会的地位和权力被削弱，内阁政府的地位与权限也有所不同。掌握国家行政机构的政府，实际上处于国民议会和总统之间，仅仅起着联系作用。但是它却负责双重责任，即要对议会负责，又要向总统负责。内阁政府的组成，阁员的任免，内阁会议（国务员会议）及其制定法令和命令的权力完全由总统一手操纵。这是法国政府行政系统的一个不可忽视的基本特点。
一、中央行政系统的结构
法国中央行政系统是等级森严的金字塔结构。按照宪法规定，总理领导政府活动，总理是法国政府的行政首脑。总理、国务部长、部长、部长级代表和国务秘书组成中央政府。中央政府和行政机构分成政务官和常务官两个不同的系统，前者随政府的变动而更替，后者属于文官系统，不受政治变动的影响。
1、政府首脑和内阁的产生及其职权
法国宪法规定，总统任命总理，总统任命总理时，不必考虑从议员中挑选，或者可不考虑议会的党派组成。但总统为了求得议会大多数的支持，一般是从多数党中选择总理。总统根据总理的辞职要求解除总理的职务。从理论上说，如果总理没有提出辞职要求，总统就不能罢免总理，但实际政治过程中，被迫辞职成为惯例。但是，如果总理获得议会多数的支持，就有可能同总统抗衡，出现“二元行政”的现象。戴高乐曾经估计到这种情况，他称之为“铠甲上的裂缝”。第五共和国政府体制上的这个一直被认为是潜在的矛盾，今天已经成为困绕法国的现实问题。
宪法规定，共和国总统根据总理的提议任免政府其他成员。即总理进行组阁，有选择内阁成员的权力。但法国的政治实际表现为，总理在选择政府部长和组建政府时，总统有最终的发言权。这是总统地位优先于总理的重要原因。
在实际政治生活中，法国总理主要起着“管家”、“纽带”和“保险丝”的作用。首先总理是总统的管家，总统掌握大政方针，总理负责事务处理。其次，总理是联系总统和议会的纽带，总理向议会提出反映总统意图的总政策声明，保证政府提议和总统政策能在议会中顺利通过。最后，总理是总统的保险丝或避雷针，因为总理的权力转移到了总统手中，总理却继续承担着责任，总统反而可以免受议会和舆论的雷击。
由于总理的地位在1958年宪法颁布发来一直处于下降趋势，由总理主持的内阁会议的重要性也不断下降。重要决策都由总统主持的部长会议讨论决定。内阁会议的出席者为总理、部长、部长级代表和国务秘书。出席部长会议的是总统、总理、全体部长，国务秘书一般不出席。部长会议每星期三上午在总统府举行。部长会议的作用一方面是向总统提出意见和建议，另一方面是协调各部行动。内阁无法对重要问题发表意见，它仅仅是实施政策的工具。
2、政府行政系统的机构设置
法国行政系统的设置是根据总统的需要来安排的，总理领导下的部经常合并分开、增添撤销，变化无常。20世纪70年代以来，法国的部门设置有所增加，尤其是主管社会事务方面的部。
总理领导行政系统中各个机构的工作，总理下设总理府，是总理的办事机构，总理府内设有各种机构。在总理办事机构中，总理府办公厅和总秘书处是两个重要机构。办公厅是总理的参谋机构，总理的私人内阁。它负责和总统办公厅联系，监督中央各部的工作。办公厅成员是总理的“耳目”，正副主任协助总理，直接同部长进行工作联系，他们是总理的过滤器，不通过他们，部长就无法接近政府总理。总秘书处负责总理、总统、议会、内阁之间的文书和法令传递，负责监督总理府附属机构的工作。
法国总理领导下的部不仅数量多，层次也比较复杂。法国的部分为完全部和低级部。完全部由部长领导，低级部是指处于形成或取消过程中，还没有取得或已经丧失了部性质，或者尽管处理的事务具有独立性质，但机构较小，一时难以成为部。其领导均由部长级代表或国务秘书担任。法国的某些部由于地位显赫，或者处理事务是政府的工作重点，通常由冠以国务部长头衔的部长领导。国务部长地位高于其他部长。部长级代表与部长地位相等，负责总理或部长委托的某项专门工作，有些部长级代表领导一个部的工作，有些仅仅主管一个办事机构。法国政府体制中没有副总理和副部长，国务部长相当于副总理，国务秘书相当于副部长。国务秘书分三类：独立国务秘书，领导一个部的工作；总理府国务秘书，受总理委托处理某项特殊事务；部长的国务秘书，协助部长处理某项事务。
尽管各部内部的机构设置存在差别，但大多数部都是五层塔形结构：第一层是部长，第二层是部长办公厅，第三层是司、局、委员会，第四层是处，第五层是科。当然也有还有一个层次，即秘书长，也有个别部只设两个层次，即部长和处。部长办公厅是部长的“内阁”，成员不超过10名，国务秘书办公厅成员不超过5名。办公厅主任负责联系下属，可代表部长在决议和文件上签名，接见来访者，处理部内部机构的矛盾。
二、行政机构的职能
在历史上，法国政体虽然多变，但每次变革都使行政机关更加完善，政府的职能和权力容量更加扩大。20世纪30年代的经济危机和二次大战进一步推动了中央行政集权制的发展，战后第五共和国确立的半总统制加强了以行政高度集权为特点的政府的政治职能。从战后经济恢复时期开始，政府就通过国有化和计划化扩大
经济职能和社会职能，这对战后法国政府体制有很大影响。它已经成为“西欧主要资本主义国家中唯一实行有明确规定的国家经济和社会计划纲领的国家。这种计划从1947年一直实行到现在，而且看来已经成为国家政治制度中不变的部分。
法国政府主要承担经济管理和计划指导、文化教育和科学技术的管理以及社会公共事务的管理。
三、行政系统内部的权力关系
从横向看，法国行政系统具有分工细，机构多的特点，从纵向看，又具有层次众多，等级森严的特点。这种多层次细分工的行政机构经常涉及到几个单位，从上到下需要跨部门的合作。但是晨法国这个中央集权的政府体制下，行政系统内的横向和纵向关系是横向难于协调，纵向难于发挥下一级的能动性。西方学者认为，法国行政机构不是一支寻求合作，联盟的竞争力量，而象是无数支队伍在进行战斗。
法国行政系统内部权力冲突主要发生在总理和部长、部长和部长之间。另外，还有以下几种形式：一是各部同总理府下设的直属委员会之间的冲突，二是部内的各职能机构、各集团之间的冲突。法国公务员一般分为“行政”和“技术”两类，两者的声誉、影响、权势是相互匹敌的，因此他们之间的协调就成为老大难的问题。
法国行政系统的权力冲突在部内主要由部长、部长办公厅或秘书长协调。部际间的冲突主要通过以下几种方式进行协调：（1）部长会议。由总统主持，在会议上一方面由各部部长向总统提出建议，另一方面由总统协调各部的政策和行动。（2）内阁会议。由总理主持，部长和国务秘书出席，会议上总理可协调各部矛盾。（3）限制性部长会议。它是应总统的要求或同意，为讨论特别问题而召开的，由总统主持，在总统府召开，限于有关部长出席。（4）部际委员会。由总理或总理指定的部长主持，在总理府召开，参加者有有关部长、国务秘书、部长助手和办公厅主任等。这类会议通常定期召开，并定期协调有关部的行动。
四、行政改革的历史和趋势
法国行政体制高度中央集权的传统可追溯到古代王朝。封建王朝的国王为了削弱地方权力，维护权力的统一，一切权力都集中于王权。这种高度的集权就成了官僚主义滋生的温床。一位美国学者认为：法国的官僚先于共和制度。法国大革命后经历雅各宾派专政和拿破仑统治，进一步加强了中央集权，尤其是拿破仑时期，把整套中央集权推到极点，并使之成为严密的行政官僚体制。这种体制愈是完备，愈是弊病百出，法国的行政系
统因之长期处于官僚、文牍、僵化、百病缠身的状态。
法国行政改革的核心，就是反对中央集权，重新划分中央与省及地方之间的权力关系。经过了地方机关由隶属于中央机关向隶属于省的转变，建立大区议会、省议会，取消中央对省长和对地方行政机构的领导权和任命权，由省议会和领导机构行使省行政权。与此同时下放一系列经济与社会管理权力。
第五节 政府体制中的司法系统
法国是典型的大陆法系国家，在美国许多由最高法院执掌的权力，在法国却由立法和行政机关分别行使，在法国的分权很大程度上具有行政、立法“分司法之权”的特点。
法国的司法对立法和行政不能进行干预，它们之间也没有某些像美国那样互相交错重叠的权力，法国为了制止法官立法，编纂了完整、清晰、逻辑严密的法典。同时，为了制止司法对行政进行干预和牵制，法国在政府系统中设立了专门的行政机关――行政法院，以审理行政案件，从而使行政完全独立于司法。总之，在法国的司法系统中可明显看到立法、行政干预的痕迹，这是法国政府体制中司法系统固有的特点。
一、司法系统的结构
在法国司法系统中，占据主要地位的是司法行政机关和司法机关。法国没有独立的检察机关，而是附属在司法机关内，战后法国陪审制度也遭到削弱，因此检察机关、律师和陪审员在法国司法中并不居重要地位。总体来看，法国司法系统中，行政对司法的控制较其他国家更严，战后在西方国家中法国首先建立了最高司法会议，加强了政府对司法的控制。
法国最高司法会议和司法部都是掌管法院系统的组织、设置、撤销、人事调动和经费等事项的司法行政机关。可见，与西方其他国家不同，法国在司法部之上设有最高司法会议。最高司法会议由总统担任主席，司法部长为副主席，有时也可以代表总统任主席。总统任命9名委员：3名从最高法院中任命，1名从行政法院中任命，2名从非法官身份的法律教授中任命，最高法院办公室再从法官中挑选3名成员。委员任期均为4年。委员会的职权主要是对最高法院法官的任命以及上诉法院首席法官的任命提出建议，对司法部长任命其他法官的建议提出意见，对总统行使特赦权提出咨询意见。同时，根据宪法，最高司法会议又是法官纪律委员会，对法官的工作行使纪律惩处权。在它作为法官纪律委员会时，总统和司法部长不出席，而由最高法院首席法官主
持。
在司法行政机关之下是法院系统。法国的法院系统有普通法院和行政法院两个不同的系统，二者各自独立行政司法权，没有隶属关系。普通法院负责审理民事和刑事案件，它主要由三个等级的法院组成，基层法院主要包括初审法院、大审法院、违警罪法院和各种专门法院，中级法院主要指重罪法院和上诉法院，最上一级是最高法院。行政法院系统包括中央的最高行政法院和各级地方设的行政法庭，另外还包括一些专门行政法庭。由于存在上述两个独立的法院系统，常常因权限划分发生争端，从1872年开始就设立了权限争议法庭来判决某案审理的归属问题。
法国没有独立的检察机关，一般附设在各法院内。一般法官和检察官除了在法院中所起作用不一样外，没有多大区别，前者被称为“坐着的法官”，后者被称为“站着的法官”。法国的检察院可分为大审检察院、上诉检察院和最高检察院三级。各级检察院的主要职责是：接受控告和检举，进行刑事侦察，并根据侦察作出结论：有权决定起诉和提出起诉。监督公诉的过程，掌握调查的进展情况，对法院具有某些监督权和行政权。律师和陪审团是法国司法系统的组成部分。律师可受诉讼人委托成为当事人的利益代表进行诉讼辩护，也充当政府机关等的法律顾问。陪审团在民事案件中已不再需要，只有重罪法院审判重大刑事案件时才安排陪审团出庭，由9名陪审员组成，与重罪法庭的3名法官一道就事实和法律问题投票，以多数票（8票以上）表决被告是否有罪，但不依法量刑。和美国相比，法国陪审团作用要小很多。
二、法院组织系统与司法权限
法国有两个独立的法院系统，它们各有其司法管辖、审级、法官和程序制度。一种司法管辖受理的案件，将不考虑该案在另一个管辖中是属初审还是上诉审。
（一）普通司法系统
1、民事法院
（1）初审法院 它是法国的基层法院，主要权限是调解民事纠纷，审理价值在5法郎以内的民事案件，查封动产案件，兼管某些有关劳动法、选举法等方面的争议，处理一般民事案件。此外还有某些司法行政权和超司法职权，如对未成年人的监护，开写证明书、收养子女等。初审法院一般手续简便，当事人如不服，可以
判决后一个月内向大审法院上诉或直接向上诉法院上诉。
（2）大审法院 它是法国较大的民事案件的第一审法院。根据诉讼金额或案件性质，不属于初审法院或其他第一审法院管辖的一切民事案件，均属大审法院管辖。大审法院还受理初审法院、违警罪法院以劳资仲裁法院的上诉案件。如诉讼人不服判决，可向上诉法院提出上诉。
（3）上诉法院 每座上诉法院通常管辖数省，受理范围是初审法院、大审法院、商事法院、劳动仲裁法院等为第一审的上诉案件，其中既包括民事的，也包括刑事的。除大审法庭担任部分民事上诉职能以及某些案件可直接向最高法院上诉外，一般重大的民事或刑事案件都向上诉法院上诉。上诉法院对上诉的案件就事实进行重新审讯，并可用“上诉判决”来变更下级法院的判决。上诉法院的判决一般是终审的。
（4）专业法院 主要包括商事法院、劳资仲裁法院和社会保险诉讼委员会。商事法院的法官不是职业法院，从商人和制造商中选举产生，任期两年，每年改选半数，只是义务工作，没有报酬。商事法院的庭审是公开的，对其判决不服可向上诉法院上诉。劳资仲裁法院是劳资双方代表人数额相等的集体司法机关，表决采用多数制，如双方相持不下，由大审法院法官任审判员进行裁决。诉讼金额在1500法郎以下的案件，劳资仲裁法院的判决为终审，此限以上的为第一审，不服判决可向上诉法院提出上诉。社会保险诉讼委员会管理有关加入各种社会保险、筹款、付款等争议，对判决不服可向上诉法院提出上诉。
2、刑事法院
（1）违警罪法院 由初审法院法官主持，负责审理轻微刑事案件，主要指处以两个月以下的监禁、或2000法郎以下罚款的犯罪。另外也包括8天以内劳动障碍伤害罪，劳动障碍3个月以内的过失犯罪。审判必须分开进行，否则无效。违警者可被处罚款而免于到庭受审。对不服判决的，可于十天内上诉至上诉法院。
（2）轻罪法院 “轻罪”指处两个月以上，五年以下的监禁，罚款2000法郎以上或处以暂停公民权、私权、家族权利的犯罪，如盗窃、伤害、过失致死等犯罪。它设于大审法院所在地，由大审法院的法官担任庭长和法官。对其判决不服可向上诉法院上诉，或者向最高法院申诉。
（3）重罪法院 它是负责审理重罪的省级司法机关，重罪相当于死刑、无期及有期监禁、徒刑以及剥夺公民权利的犯罪。它并非常设法院，仅按一定时期开庭一次，审理一批案件，所以又叫“巡回法院”。重罪法院
院长由上诉法院的庭长或法院担任，则专职法官和陪审团成员组成。重罪通常须通过预审，在各轻罪法庭所在地设有预审法官，它由大审法院法官担任，任期3年，负责进行证据调查和对嫌疑人进行讯问。如果预审法官判为重罪嫌疑犯，在交付公审时，则以命令形式将案件呈交给上诉法院的弹劾庭，弹劾庭根据书面审理，再决定是否将这一案件移交重罪法院。重罪法院的判决是终审判决，如不服，只能在五天内向法院申诉。
（4）特别法院 主要有少年法院、最高法院。
少年法院由1名法官和2名陪审员组成，陪审员由司法部长根据上诉法院院长的提议，从少年法院管辖区内关心青少年问题的知名人士中选任，任期3年。少年法院的法官为少年法官，从大审法院里关心青少年问题并有才能的法官中选定，任期3年，期满后更换。少年法院不受理民事案件，只受理刑事案件。对13岁至16岁的少年所涉案件进行审讯，以不公开的方式进行，绝对保护少年罪犯的隐私。对少年法院的判决不服可于10天之内向上诉法院特别法庭申诉。对于16岁以上又没有达到21周岁的未成年人所犯重罪，要移交少年重罪法院进行审理。少年重罪法院由1名法官、2名助理法官和9名陪审员组成，陪审员从普通重罪法院陪审员名单中经过抽签后任命。对少年重罪法院的判决如有不服，只能向最高法院刑事庭提出上诉。
最高法院是普通法院系统中的最高权力机关，下设5个民事庭和一个刑事庭。民事庭中前三个还称民事庭，第四个和第五个根据管辖案件性质，分别叫商事庭和社会庭。最高法院设院长1人，庭长法官6人，另外有法官77人，调案法官9人。设在最高法院内的检察院长由总检察长领导，另有1位首席代理检察长和检察官18人。办公厅由法院院长、庭长法官、总检察长、首席代理检察长组成，协助院长管理最高法院行政，但由院长决定给各庭分配法官和调动法官，并管辖各民事庭。总检察长向各庭分配检察官，每一分庭至少由7位法官组成。
最高法院主要审理一般申诉案件。根据院长命令，由两个庭以上的全体司法官和其他庭的各两名法官可组成联合庭，审判长由院长或资格最老的庭长担任。主要负责处理以下问题：引起原则纠纷的问题、跨数庭管辖范围的问题、判例解释可能产生矛盾的问题。如果驳回后的第二审法院的同一案例和同一当事人的判决被同一理由再次提出申诉时，要由全院大会审理。全院大会则院长、6名庭长法官、资历最深的法官和每年由院长指定的各庭两名法官组成。如果最高法院再度驳回上诉，而移交给第三审法院，则该法院在法律问题上受最高法
院全院大会判决的约束。在以同一审驳回判决同样的理由驳回第二审判决的情况下，只要可以判断原判中的事实确凿，全院大会可自判，这是最高法院可以驳回自判的唯一情况。
最高法院审理的不是原案的事实，而只是审理原案判决所引用法律是否恰当，它有权变更全国任何普通法院判决的权力，如果认为下级法院没有错误，则维持原判处理，案件就算终结。如果认为原判不娄，可将原判撤销，但不另行判决，而是将原案和法律上应作的“正当解释”一并送与原判法庭同级的法庭再审，下级法院对于最高法院的指示必须遵照执行。
（二）行政司法系统
法国的行政法院组成很独特，整个系统分为两级，即一个国家行政法院和28个行政法庭，此外还有40来个专门法院，其中有重要地位的是审计法院和地方的大区审计院。
1、行政法院
法国行政法院由于历史原因，既是行政立法机关，又是行政司法机关。它是立法和司法两部分组成，分别行使上述两种职权，行政部分包括财政、内务、公共工程、社会事务4个组；第五组为司法部分，又分为9个小组。行政法院有成员150多人，院长名义上由司法部长担任，实际上由副院长直接领导行政法院的工作。另外还设有主审官员5名以及法官、调查官和助理办事员若干名。他们都是公务员，是行政机关一部分，而不是司法机关一部分，大多数来自国立行政学院。行政法院具有司法和咨询两种职能。司法职能主要包括审理没有地方行政法庭的领土上发生的诉讼，审理超出地方当局权力的诉讼案件。因此行政法院既是某些重要案件的初审法院，又是地方行政法庭的上诉和终审法院。对于上诉案件，行政法院可取消原判，进行自判。如果不服从专业法院的终审判决，可向行政法院申诉，这时不能取消原判，只能驳回重审。行政法院的咨询职能主要是对政府提出的法案送交国会前进行审议提出修改意见，审查法律和法令草案是否与现行的法律一致，协助政府判定法令，回答政府作行政处分方面的咨询。
行政法院的裁决是最终裁决，但行政法院的裁定可由争议法庭撤销。行政法庭没有自己的执行机构，一般由行政机关去执行，但行政并无履行裁定的义务。所以行政当局拒不执行裁决，行政法院除了重新提出诉讼别无他法。但是一般来说行政法院的裁决还是有一定强制性的，行政机关很少会拒不执行。
行政法院同普通法院相比，具有许多不同的特点：第一，行政法院的审判人员不是职业法官，而是由中央从有经验的公务员中任命，可以随时调动和免职，因此是非终身的职务。第二，行政法院进行裁决，依据长期处理案件中形成的一套判例，而不是普通法院适用的成文民刑法典。但是行政法院并不受先例的影响，可根据实际情况灵活运用，不断创新。第三，行政法院主要通过周密调查，弄清事实真相，不以当事人的对质作为判决的依据。而且对法律也靠自己的独立研究，不靠律师的辩论。第四，行政法院无法律解释权，也不能干涉行政机关固有的执行权。
2、行政法庭
1799年拿破仑建立行政法院的同时，也建立了省级行政法庭，每省一个，作为省长的咨询机关和审理省内有关行政纠纷的行政司法机关。1963年以来，法国设立了24所本土行政法庭，4所海外行政法庭。除巴黎外，每个行政法庭管辖数省，所以地方行政法庭又叫“省级裁判所”。
行政法庭由一名庭长和三至四名法官组成，法官主要来源于在职的行政官员及国立行政学院的毕业生。行政法庭主要有两个方面的职责：既是省长的咨询机关，也是地方行政法庭。它受理所辖地区的行政案件。1953年以前，行政法院对行政案件行使一般管辖权，而地方行政法庭行政例外管辖权，当年进行的改革，将这一原则颠倒，除列举为行政法院初审级管辖的以外，其余的一审案件均由行政法庭审理。
地方行政法庭的判决权，仅限于取消某项行政行为和下令赔偿经济损失，但它没有强制行政机关执行判决的手段。当事人如果不服从行政法庭的判决，可上诉至行政法院。
3、审计法院
这是行政法院系统中一个专业法院，主要负责受理涉及行政管理上专门事务的纠纷。在现行体制下，审计法院直属经济和财政部，有成员246名，设首席院长一名，庭长5名，审查官60名，审核员140名，助理稽核40名。其中部分审查官和审核员在外进行检查工作，审计院还附设检察院，有一名总检察长和2名代理检察长。审计院的法官是终身制的。
审计法院下设3个机构，预算纪律室、中央关于公共事业开支和收益调查委员会、国营企业帐目核查委员会。审计法院的上诉单位是行政法院，行政法院对审计法院的判决只能够驳回并要求重新审理，不能自行判
决。
1982年法国在22个大区建立了大区审计法院，它由地方法官组成，有的来自审计法院，法庭庭长必须由审计法院的候补成员担任，法官终身任职，不可更换。大区法庭的作用是在其管辖范围之内，对地方当局和独立机构进行审计监督，在对地方当局行使的事后财政控制中起关键性作用。
（三）权限争议法庭
1848年，法国在普通法院和行政法院两个系统之间建立了权限争议法庭。它由9名成员组成：司法部长任庭长，最高法院和行政法院各选出3名法官，其他2名由前7名成员选举产生，按传统通常是最高法院和行政法院各一人。另外还有2名候补人员。除司法部长外，法官任期为3年。司法部长担任庭长，9名正式人员还需选出副庭长1人行政庭长的职责。
权限争议法庭主要处理以下几类冲突：第一，积极性冲突，即普通法院和行政法院对某一案件管辖权发生的争议。行政司法机关有权对普通法院审理的案件提出管辖权的争议，而普通法院没有同样的权利。第二，消极性冲突，即两个系统都认为自己无权审理某项案件，在此情况下由权限争议法庭裁决。第三，裁定冲突。当两种法院裁定有冲突时，应交权限争议法庭解决，并有权亲自审理作出终审裁决。第四，事先征求意见的冲突。即可以预先征求权限争议法庭的意见，明确管辖范围，以使从速审理。
对于权限争议法庭作出的裁决不允许进行上诉，包括纠正具体错误的上诉也不允许。
（四）特别高等法院
1958年宪法规定，除普通法院和行政法院系统之外，设立特别高等法院，专门审理总统或部长的犯罪。特别高等法院由24名正式法官和12名候补法官组成，国民议会和参议院各在本院议员中选出半数正式法官和候补法官。来自国民议会的法官一般任期5年，来自参议院的任期3年。当法官和候补法官丧失议员资格后，即不能再担任法官职务。设院长1人，副院长2人，由正式法官中选举产生，获绝对多数票者当选。每年特别高等法院办公厅还需要从法官中选出5名正式成员和2名候补成员，组成预审委员会。特别最高法院不设检察院，由最高法院的总检察长行使其职权，并由他选定一位首席代理检察长和两位代理检察长协助。
根据宪法规定，特别高等法院的职权是：第一，审理总统的叛国罪。如果总统滥用职权，有违反宪法或危
害国家最高利益的行为时，议会两院经公开投票并以绝对多数通过，如提出控告，则由特别高等法院审理。叛国罪不属刑法典上的犯罪，量刑处理，由特别高等法院自行处理。第二，审理政府成员在执行职务中的犯罪及危害国家安全罪。对政府成员的起诉也须经过议会两院绝对多数通过。政府官员的犯罪可按刑法治罪。第三，审理与政府成员勾结的同谋犯。特别高等法院有权对同谋的普通公民进行审理，确定其重罪或轻罪，并根据刑法进行判决。对于特别高等法院的裁决，一般不允许上诉，也不能请求撤销。
在上述众多的法院中，法国普通司法系统中的法官才是真正的司法官员
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