中国社会保险制度研究
中国社会科学院中国社会保险制度研究课题组X
本文认为, 目前中国社会保险制度改革在养老、医疗、失业等方面已取得突破性进展,
社会保险制度创新进入一个重要阶段; 与此同时, 许多重要问题亟待解决。文章指出, 要完善现行社会保险制度, 就要改造现行社会保险管理体制、逐步放松对社会保险基金特别是养老金基金投资营运的政府管制、为企业补充养老保险的实施确立起恰当的政策框架、通过多种方式偿还中央政府的隐性年金债务、合理确定社会保险的统筹层次以及加快社会保险制度的立法进程等。
肇始于1986年的中国社会保险制度改革, 至今仍在继续进行。与市场化改革相协调, 社会保险制度创新同样表现为典型的政府主导下的渐进式改革。至90年代中后期, 这一改革已取得突破性进展:成功地确立了统一的城镇职工基本养老保险制度的基本框架; 城镇职工统一的基本医疗保险制度也在1999年正式启动; 失业保险制度在政府的强力推动下日趋完善。所有这些制度创新, 既是此前改革的阶段性产物, 又构成下一步改革的前提和基础。如果说市场化改革已进入关键阶段, 那么社会保险制度创新同样也进入了一个重要阶段。在对中国社会保险制度创新绩效进行描述的同时, 分析其存在的主要问题并在此基础上提出若干重要的政策建议无疑具有十分重要的现实意义。
一、社会保险制度创新的进展与绩效
(一) 养老保险制度
1997年7月国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》X 课题主持人陈佳贵, 本文执笔人陈佳贵、和春雷。
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(以下简称《决定》) 以及其后若干重要政策的调整, 肯定了各地的成功探索, 总结了试点的经验, 确立了养老保险制度的基本框架。
1. 确立了养老保险制度创新的原则和目标, 即“到本世纪末, 要基本建立起适应社会主义市场经济体制要求, 适用城镇各类企业职工和个体劳动者, 资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化
¹具体包括以下内容:(1) “的养老保险体系。”广覆盖”, 实施范围逐步由国有企业职
工扩大到城镇各类企业职工和个体劳动者; (2) “多层次”, 主要包括基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险三个层次; (3) “四统一”, 即统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用资金; (4) “两结合”, 即社会互济与个人保障相结合、公平与效率相结合; (5) “两个对应”, 即权利与义务相对应、保障水平与经济发展及承受能力相对应; (6) “两个分开”, 即行政管理与基金管理分开、执行机构与监督机构分设。
2. 确立了混合制(部分积累制) 的筹资模式。目前世界各国养老保险制度主要存在着三种筹资模式:现收现付制、完全积累制和混合制。在1997年以前, 中国的基本养老保险制度究竟应当采取哪种筹资模式, 无论是在理论界还是在实践中都存在着广泛的争论。1995年中央政府同时出台两套改革方案交由地方选择并授予地方对实施方案的修改权, 便是对这种争论所做的妥协式回应。因此, 模式统一之前这三种筹资模式实际上都在试验过程之中。多种模式的试点虽然促进了养老保险制度改革的迅速展开, 并为中央政府的制度整合增加了成功概率, 但是由于试点方案不统一、个人账户缴费不一致、企业负担不均以及社会统筹层次低等实际问题, 也为构建全国统一的基本养老保险制度设置了诸多制度性障碍。针对这种情况, 《决定》明确规定中国基本养老保险制度实行统一的“社会统筹与个人账户相结合”的筹资模式, 并要求其他试点模式在限期内向该模式过渡。
3. 对基本养老保险的运行实行七个统一。即统一个人账户规模、记账利率、缴费基数、缴费比例、养老金计发办法、过渡办法以及并轨时间。
4. 行业统筹下放地方。行业统筹与地方统筹是80年代养老保险制度改革试点阶段的两种不同形式。行业统筹最初在铁道等5个行业实行, 1993年国务院又批准交通等6个行业实行, 11个行业统筹格局由此形成。行业统筹与地方统筹的分设, 不仅增加了管理成本支出, 同时“行业”与“地方”在保险待遇水平上的攀比又引起了新的利益摩擦, 致使企业不堪重负。1997年国务院26号文件中明确提出待全国基本实现省级统筹后行业统筹下放地方的改革方向。1998年8月中央政府正式启动移交程序。至¹《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》, 见1997年8月27日《人民日报》。
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此, 社会保险制度中长期存在的“条”“块”分割局面正式宣告终结。
5. 基本养老保险制度实行省级统筹。1991年全国共有13个省区市实施了省级统筹, 但仍有一半以上的省市未实行省级统筹, 其中大部分地区还停留在县市级较低层次上。1998年在全国范围内愈演愈烈的养老金拖欠问题迫使国务院决定至当年年底在全国范围内实现省级统筹, 分两步实施:第一步是在年底建立省级调剂金, 调剂金比例由各省自己确定, 原则是确保养老金按时足额发放; 第二步是用3年时间实现三个统一, 即统一企业缴费比例、统一管理和调剂使用基金、统一省内社会保险管理系统。 (二) 医疗保险制度
1. 确立了基本医疗保险制度改革的目标与原则。其基本目标是要根据财政、企业和个人的承受能力建立起与社会主义市场经济体制相适应、保障职工基本医疗需求的社会医疗保险制度。其基本原则是:
(1) 基本医疗保险待遇水平要与经济发展水平相一致;
(2) 基本医疗保险实行普遍性原则, 即覆盖城镇所有的用人单位和职工;
(3) 基本医疗保险实行企业与职工的成本共担制, 通过个人账户机制设计强调个人的自我负责精神;
(4) 基本医疗保险实行属地化、社会化原则。
2. 确立了统账结合的筹资模式:
(1) 基本医疗保险实行统账结合的筹资模式, 基本医疗保险基金由统筹基金与个人账户构成。用人单位的缴费率为职工工资总额的6%左右, 职工缴费率一般为本人工资收入的2%。职工个人缴纳的基本医疗保险费, 全部计入个人账户。用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分:其中的70%左右用于建立社会统筹基金; 30%左右则划入个人账户。在这样的计算标准下, 个人账户计入金额将达到工资总额的3. 8%(2%+6%×30%) , 统筹基金将达到4. 2%(6%×70%) 。
(2) 社会统筹基金与个人账户双轨运行:a. 划定统筹基金与个人账户各自明确的支付范围; b . 统筹基金与个人账户分账管理。
(3) 规定了社会统筹基金的进入门槛与封顶线, 同时设计了统筹基金有偿使用的费用约束机制。《决定》规定统筹基金的起付标准以当地职工年平均工资的10%为进入门槛, 最高支付限额则为当地职工年平均工资的4倍左右。起付标准以下的医疗费用, 从个人账户中支付或由个人自费。起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费用, 主要从统筹基金中支付, 但个人也需承担相应的比例。
(4) 设立了政府对统筹基金与个人账户基金的管制框架:a. 基本医疗保险基金纳入财政专户管理, 专款专用; b . 统筹基金要以收定支、收支平衡; c . 社会保险管理部门的开支列入各地财政预算, 改变由基金中直接提取的传统做法; d. 建立健全社会保
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险管理部门的预算制度、财务会计制度和审计制度; e. 设立由政府、承保人、受保人以及工会、专家代表参与的医疗保险基金监督组织, 强化社会监督。
(5) 提出了推进医疗医药体制改革的若干重要措施:a. 与国际惯例接轨, 在基本医疗保险的体制框架内, 制定基本医疗保险服务范围和标准, 包括基本医疗保险药品目录、诊疗项目和医疗服务设施标准, 旨在保证基本医疗保险基金的收支平衡, 确定基金能够承付医疗服务的范围; b. 基本医疗保险实行定点医疗机构和定点药店管理。由社会医疗保险管理机构确定定点医疗机构和定点医院, 并通过契约确立各自的权利、责任和义务。同时, 在基本医疗保险的医疗服务市场与药品供应市场上引进竞争机制, 受保人可选择若干定点医疗机构就医、购药, 也可持处方在若干定点药店购药; c . 对医疗机构进行经济运行分析和成本核算, 实行医药分开核算、分别管理, 合理提高医疗技术收费价格, 体现医术劳务价值, 以彻底校正目前“医”“药”不分、以“药”养“医”的过度供给行为及其他不当行为。
(三) 失业保险制度
在市场化改革过程中, 中国面临着前所未有的公开失业与隐性失业的双重压力。为因应体制转型和社会发展的现实挑战, 失业保险制度正处在制度扩张的初级阶段, 非制度化的再就业工程的实施与各省市制度化失业保险制度的建立, 有力地缓解了因失业、下岗所造成的城市贫困。现在, 各省市普遍建立了政事分开、纵横结合的失业保险管理机构, 初步形成保险费收缴、失业登记、就业培训、职业介绍、生产自救、发放失业津贴等纵横结合的运行体制。
1. 在城镇经济范围内初步实现了失业保险的“广覆盖”目标。城镇职工失业保险的覆盖范围, 近几年已由国有企业逐步扩大到其他所有制企业, 投保人数已由1995年的9500万人增加到1996年的1. 1亿人, 增长16%¹。
2. 失业保险金的征收比例提高, 资金积累规模日趋扩大。企业上缴比例已由工资总额的1%提高到3%, 职工个人交纳工资总额的1%。自1990年以来, 失业保险基金的收支规模在不断扩大, 表1反映出这一趋势。
3. 推行积极的失业保险政策, 促进了失业和下岗职工的再就业。
所谓积极的失业保险政策, 就是指现行的失业保险制度应当具有两种制度能力:一是通过发放失业津贴以保障失业者的基本生活需要; 二是通过设置若干重要的公共政策措施积极促进失业者实现再就业。现行失业保险制度促进再就业的机制能力主要表现在以下三个方面:一是制订激励再就业的给付条件, 规定必须在失业之后登记求职者才具备起码条件, 失业第二年的失业金往往要降低10个百分点, 介绍职业无充足理¹马国年、刘玉勤:《失业与失业保险》, 企业管理出版社1997年版。
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表1. 1990—1997年中国失业保险基金收支情况¹单位:亿元
年份总收入总支出滚存结余
19907. 431. 8719. 20
19918. 372. 525. 07
199316. 39. 338. 7
19941811. 445. 2
199535. 318. 961. 6
1996452779. 6
199746. 83690. 4
由而拒绝两次者停发失业金等等; 二是建立了一整套包括转岗培训、职业介绍、就业指导和生产自救环环相扣的再就业促进体系; 三是对雇佣单位实行税收优惠政策, 鼓励其为失业者提供更多的就业岗位。现以我们调查的大连市失业保险制度为例作一说明。该市失业保险基金的开支除发放失业津贴之外, 还较多地用于职业介绍、就业培训和生产自救等方面。从1986年初至1997年6月31日, 大连市失业保险机构累计收缴失业保险金37215万元, 累计支出18637万元, 其中:失业津贴为3189万元, 占17%; 一次性定期救济费6823万元, 占36%; 解困基金700万元, 占4%; 医疗费、丧葬费、生育补助费共142万元, 占0. 8%; 上述几项用于满足失业人员基本生活需要的支出占总支出的57. 8%; 而转岗转业培训费3005万元, 职业介绍费1666万元, 生产自救费469万元, 三项用于支持失业者实现再就业的支出合计5140万元, 约占总支出的28%。 (四) 统一的社会保险行政管理机构
传统的社会保险管理体系是按照保险项目与管理对象划分的, 因而, 社会保险始终存在多头管理、各自为政、互相掣肘的痼疾。1998年3月经九届人大一次会议批准的国务院机构改革方案已经明确:过去由劳动部管理的城镇职工社会保险、人事部管理的机关事业单位社会保险、民政部管理的农村社会保险、各行业统筹的社会保险以及卫生部管理的医疗保险统一交由新成立的劳动与社会保障部管理。在中央政府统一管理体制的基础上, 中国的社会保险制度创新开始进入统一规划、统一政策的新的发展阶段。¹马国年、刘玉勤:《失业与失业保险》, 企业管理出版社1997年版。
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二、社会保险制度创新中若干重要理论问题分析
(一) 基本养老保险计划为什么要选择部分积累制作为筹资模式
目前世界各国法定养老保险基金的筹资模式主要有现收现付制、完全积累制和部分积累制三种类型。现收现付制的特点是:(1) 代际转移, 在职职工为上一代人支付养老金, 自己的养老金则由下一代人支付; (2) 以支定收, 需要多少养老金就征收多少; (3) 收入均等化, 一般根据统一的退休条件决定退休待遇, 人人平等, 并且能够实现代际之间和同一代人之间收入的再分配; (4) 管理简单, 不存在基金的营运和保值增值问题。其缺点是:(1) 要求经济基础和人口结构稳定, 否则在经济不景气和人口老龄化时均会出现缴费比例过高、资金筹集困难等问题; (2) 具有待遇支出刚性, 在经济景气时可以提高退休待遇, 在经济不景气时却不能降低退休待遇, 财政支出会不断上升, 阻碍经济结构调整和经济发展。完全积累制则是为克服现收现付制的弊病而发展起来的一种新的筹资模式。其特点是:(1) 以收定支, 在职时完全积累, 退休后按月支付, 支付水平决定于过去的积累数额; (2) 激励缴费, 由于支付水平与本人在职时的工资和缴费直接相关, 个人有缴费积极性; (3) 强制储蓄, 使个人一生的收入和消费均等化, 能够实现自我保障, 不会引起代际冲突; (4) 坚持效率优先原则, 有利于资本市场的发育和经济的发展。其缺点是:(1) 要求币值稳定、物价稳定、经济稳定, 否则基金保值增值的风险较大; (2) 要求市场发育良好、基金管理水平较高, 否则基金收益很不确定; (3) 不能实现转移支付和收入再分配。部分积累制是以上两种模式的结合。在部分积累制情况下, 退休人员的养老金一部分来自于现收现付式的筹资方式, 一部分来自于完全积累式的筹资方式。与其他两种方式相比, 部分积累制筹资模式既能够保留现收现付制养老金的代际转移、收入再分配的功能, 又能够实现完全积累制刺激缴费、提高工作效率的目的; 既能够减轻现收现付制福利支出的刚性, 又能够克服完全积累制个人年金收入的过度不均并保证退休人员的基本生活; 既能够利用完全积累制积累资本、应付老龄化危机的制度优势, 又能够化解完全积累制造成的企业缴费负担集中与基金保值增值的压力, 是一种比较理想的目标模式。这种模式比较符合中国的现实国情。
1. 可以缓解人口老龄化带来的资金压力。由于老龄化等因素的影响, 目前中国的退休费用支出已经很高, 面临即将到来的人口老龄化危机, 现收现付制将带来很大的资金缺口(见图1) 。如果实行完全积累制又会怎样呢? 《中国统计年鉴》(1997) 显示, 1990、1994、1995、1996年退休职工养老福利费总额分别为472. 4亿元、1218. 9亿元、1541. 8亿元、1817. 8亿元, 分别占工资支出总额(各年度分别为2951. 1亿元、6656. 4
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亿元、8100亿元、9080亿元) 的16. 0%、18. 3%、19. 0%、20. 0%, 退休费用占工资支出总额的比例在逐年上升。由此可见, 在职职工所承担的养老责任已经很重, 进行积累的空间有限, 实施完全积累制将会使该比例再提高一倍, 显然已超过了企业的承受能力。
表2. 人口结构变化情况表
实 际
年份
总人口[***********]00预 测[1**********]0单位:万人, %98705 105851 114333 121121
130000 139000 147000 152000 60岁以上6664 8199 9697 11263 12900 16500 23100 33500 劳动年龄52885 62114 69732 77675 81900 92500 95670 90900 老年抚养比12. 613. 213. 515. 5 15. 17. 824. 236. 8职工人数10444 12358 14059 14908 15510 16790 18120 18240 离退休职工816 1637 2301 3094 3530 4120 4980 5600 离退/在职7. 813. 316. 420. 7522. 24. 527. 530. 7 资料来源:1995年以前参见《中国统计年鉴》(1997) 第24、76、93、750页; 1995年以后为预测数据, 前
3项为国家统计局中国老年科研中心预测值(见《中国人口老龄化与战略性选择》, 《人口与经
济》1998年第1期) , 后3项为我们的预测数。
图1. 现收现付模式下人口老龄化时的资金缺口
根据表2的预测资料, 中国的劳动年龄人口将逐年增加, 从1995年的7. 76亿人增加到2020年的9. 57亿人, 这一段时间应该是养老金积累的黄金时期。与此同时, 离退休人员也越来越多, 在职职工与离退休人员之比在逐渐降低, 以离退休人员为1, 则
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在职人员1978年为30. 3, 1985年为7. 5, 1990年为6. 1, 1994年为5. 1, 1996年为
4. 6, 可见离退休人员所占比例在不断提高。这样, 就必须通过可行的办法将二者兼顾, 既要保证已退休人员的生活, 又要为缓解人口老龄化危机积累资金。实行部分积累制, 就可以在缴费比例相对稳定的情况下, 将现收现付与完全积累之间的矛盾转化为对混合制内部积累比例的决策, 使其在不改变基本制度的情况下得以缓解(见图2)
。
图2. 部分积累模式
2. 部分积累制能够在承认各地保障水平差别的前提下实现全国统一制度的目标模式。中国各地经济发展水平极不均衡, 例如, 1995年城镇居民人均年收入最高的广东省为6850元, 最低的内蒙古为2587元, 相差2. 65倍。即使在同一地区不同企业的职工之间收入的差别也比较大, 1995年国有单位职工年平均收入为5493元, 集体企业为3668元, 三资及民营企业为7530元¹。因此, 在全国实行统一的基本养老保险制度确实会遇到种种障碍。实行部分积累制, 则可以在统一制度的前提下, 通过缴费基数与个人账户储存数额的差别来因应收入水平与保障水平的差别。¹参见《中国统计年鉴》, 中国统计出版社1996年版。
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3. 部分积累制通过利益机制固化了受保人的参与意识。在部分积累制的筹资模式中, 个人积累的部分不仅取决于从受保人工资中提取的一定比例的资金, 同时也取决于从企业交纳的补充养老保险费中提取的部分资金。这样, 职工就会督促企业参加保险并按时交纳保险基金, 这对于扩大养老保险的覆盖面和提高征缴率均有益处。
4. 中国人具有良好的储蓄习惯, 乐于接受部分积累制模式。世界银行在其研究报告¹中指出, 居民的高储蓄是引致东亚经济实现高速增长的主要原因之一, 1988年印度尼西亚的私人储蓄率为14. 0, 日本为15. 8, 马来西亚1990年为19. 1, 新加坡为24. 0, 泰国为14. 6。而中国居民的储蓄率一直保持在40%左右, 不仅远高于西方发达国家, 而且也比亚洲邻国要高许多。这一民族传统为实施部分积累制提供了较好的基础。
5. 部分积累制具有灵活的制度特征。它与完全积累制的区别之一是受保人年金的相当一部分(基础养老金) 仍由社会统筹, 如果发生恶性通货膨胀、货币大幅度贬值、个人积累部分已微不足道的话, 甚至可以取消个人积累部分, 恢复现收现付制度。 (二) 在基本医疗保险制度中如何划分社会统筹账户与个人账户的支付范围
中国社会基本医疗保险制度采取“统账结合”的筹资模式, 但是“统”与“账”应当如何结合、如何管理和如何运行的问题, 并没有在试点过程中寻找到最佳组合方式。在试点中“统账结合”主要有三种方式:一种是按发生医疗费用的数额划分支付范围, 个人账户支付小额医疗费用, 统筹基金支付大额医疗费用。这种方式较易制定两个账户的支付标准, 但往往以事后结果作为核算依据, 难以促使患者节约个人账户与共济账户的基金, 而且对医院各种不当行为的约束也较弱。第二种方式是按门诊和住院划分支付范围, 个人账户支付门诊(或一定数额以下的门诊) 医疗费用, 统筹基金支付住院医疗费用。这种划分简便易行, 但是对小病大治、门诊转为住院的约束作用较小, 同时也无法控制门诊与住院之间的费用通道和高额医疗费用的发生。第三种方式是按病种划分个人账户与统筹基金的支付范围。这种方式难度较大, 需要制定较为规范的病种目录、用药目录、治疗手段目录, 而且还要根据实际情况不断加以调整。但是, 这种方式比较科学, 两个账户之间的支付方式没有通道, 便于分清两个账户各自的责任, 有利于控制和节约医疗费用。这也是国际上尤其是商业医疗保险中比较流行的做法之
一。这种方式的难点是如何确定比较合理的“目录”与诊费标准, 如何在医疗技术不断进步的情况下控制和约束“目录”范围之内的医疗费用。
国务院1998年的医改方案确定了两个账户的比例和使用两个账户的若干原则。但是, 没有确定用什么方式来划分两个账户各自的支付范围, 把划分标准及起付标准以¹世界银行:《东亚奇迹:经济增长与公共政策》, 中国财政经济出版社1993年版, 第145页。
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上和最高支付限额以下医疗费用的个人负担比例问题留给了统筹地区自己去决定。
由于医疗保险统筹基金是职工基本医疗保险的一部分, 我们认为应当采取第三种划分方式, 即主要以病种和治疗手段为依据, 确定两个账户各自的支付范围。因此, 必须借鉴商业医疗保险的精算方法, 首先确定职工基本医疗所包括的病种类型, 根据病种类型测算出这些病种的标准化诊断、标准化治疗、标准化药品的各种成本; 以此为基础, 测算出社会统筹基金所需资金数量, 从整个医疗保险基金中划分出来。凡是符合统筹基金账户应覆盖的基本病种(应侧重于个人账户无力承担的需住院治疗的“大病”) 目录、基本治疗方法、基本药品目录范围之内的医疗费用, 都应当从社会统筹共济账户中支出。当然, 为了保证统筹基金的运转, 可以结合病种类型适当确定最高支付限额, 而不应简单地规定一个笼统的最高支付限额。不在统筹基金支付范围以内及最高支付限额以上的费用, 将由个人医疗账户或个人储蓄解决。
关于两个账户的划分比例, 我们认为, “统账结合”模式作为一种新型混合医疗保险制度, 在处理社会基本保险与个人账户的积累保障之间的关系和结合方式时, 应当把握以下原则:(1) 坚持以社会统筹部分为主体。从医疗保险的社会性考虑, 应把医疗保险基金的社会统筹账户作为主体部分或基本部分, 这也是医疗保险的风险性质和基金使用的即期特点所决定的。(2) 在医疗基金的划分比例上, 应适当向社会统筹账户倾斜。我们认为, 社会共济账户的比例至少应占整个医疗保险基金的50%以上。目前中国城市试点过于向个人账户倾斜, 往往超过了整个医疗保险基金的50%, 变成了以积累制为主的保险模式。这与我们强调社会责任、统筹共济占主体的社会保险原则不相符合, 也往往导致社会共济账户基金数额太小, 难以充分发挥保障职工基本保险需求的作用。
界定清楚基本医疗的范围后, 必须使两个账户管理独立, 一方面要承认个人账户的所有权完全属于个人, 不能强制变更其所有权和处置权; 另一方面, 由于个人账户的补充作用及其自我管理性质, 可以适当放宽个人对本人账户基金的使用支配权, 使它既起到社会强制积累、降低个人医疗风险的作用, 又能降低社会管理成本、减少过多资金沉淀对保值造成的压力和风险。同时, 在社会统筹账户基金的管理和使用上, 要切切实实提高效率、降低管理成本。医疗保险基金要做到专款专用, 任何部门、单位和个人不得以任何方式挤占和挪用。
(三) 谁来支付体制转换的过渡成本
在传统年金计划已经运行了40年的历史基础上要完成由现收现付制向混合制的转换, 最棘手的问题就是如何处置代表中老年职工养老金权益的政府隐性年金债务问题。从理论上分析, 支付过渡成本有两条可能的途径:一是代际转移支付; 一是国家公共财产的转移支付。
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首先我们来分析代际转移方式的可行性。通过代际收入再分配以消化过渡成本的做法主要面临两个问题:(1) 这一处置方式在社会道德上是否公正。应当承认, 在传统的年金计划内, 现在的中老年职工的养老费用实际上已通过“预先扣除”交给国家并通过国家的投资行为而固化在现有的国有资产之中形成国家负债。作为国家负债的过渡成本理应由政府承担, 而收入的代际转移支付显然将政府负债转嫁给了年轻的一代, 从而使新制度中的“新人”成为该制度中第一批意外的利益受损者, 这显然有失公允。(2) 这一处置方式在实际操作中是否可行。伴随城镇人口结构转型和体制内抚养率的上升, 传统年金制度的成熟将迫使企业以一个不断攀高的缴费率向该计划供款。根据世界银行的调查¹, 1994年全国13个省和12个市的简单平均的缴费率分别是23. 5%和25. 9%, 已远远高于国际上的大约20%的平均水平。而且, 在中央政府不承担支付过渡成本责任的前提下, 为保证人口老龄化过程中“统账结合”制度的支付能力, 即使将个人账户基金用以填补计划内资金缺口, 企业的缴费率在2000年以后也仍将长期保持在30%的高水平上, 这将使绝大部分国有企业难以承受。
可见, 如果政府不承担过渡成本, 而是通过企业缴费(亦即“新人”向“中人”和“老人”的代际转移支付) 所形成的统筹基金来支付退休职工的养老金, 如前所析, 企业有限的资金动员能力实际上也难以保证现行计划的财务可行性。换言之, 现行制度在养老金资金供给与需求之间所形成的缺口, 实际上只能通过现行制度内的转移支付亦即挪用个人账户基金来填补, 其结果使个人账户成为“空账”(或名义账户) 。个人账户的“空账”对现行年金制度的最大威胁是, 它使现行制度仅保留了混合制的外壳, 事实上却使其已经畸变为名符其实的现收现付制, 根本无力因应即将到来的人口老龄化的挑战。因此, 如何解决个人账户的“空账”问题将是关系到现行养老金计划制度安全的重要问题, 这一点我们在后面具体提政策建议时还要谈到。
值得一提的是, 在1999年启动、推行的基本医疗保险制度改革中, 同样要高度警惕个人账户的“空账”问题。我们知道, 养老保险计划中的个人账户属于“积累账户”, 在收入与支出之间存在着较为稳定的时间周期; 而医疗保险计划中的个人账户则属于“支出账户”, 对于每一个投保人来讲, 正如其患病概率具有不确定性一样, 其支出也同样具有不确定性。换言之, 基本医疗保险的即期消费特点决定其中的个人账户必须是“实账”而非“空账”, 否则, 过度的空账规模将导致现行制度发生崩溃。因此, 在新型医疗保险制度启动之际, 通过筹集部分过渡成本以保持个人账户的实账内容将对新制度具有重要的战略意义。¹世界银行:《老年保障:中国的养老金体制改革》, 中国财政经济出版社1998年版。
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(四) 如何确定现行社会保险制度中企业与个人的缴费率
在构建现代新型社会保险制度过程中, 如何确定一个合理的缴费率主要受制于以下约束条件:(1) 经济发展阶段与经济发展水平。不同的经济发展阶段决定居民不同的收入水平, 而不同的收入水平又决定不同的制度缴费率。(2) 新制度设计的目标待遇水平。较高的目标待遇水平必然决定较高的制度缴费率。与传统社会保险制度的“高福利”相比, 现行制度定位于“基本水平”的保险待遇给付, 无疑只需要适度的制度缴费率。(3) 企业的承受能力。在现代市场经济社会, 企业是社会保险制度的主要供款者, 超越企业承受能力的制度缴费率将会大大损害企业的经济竞争力。
如果以上述原则考察中国社会保险制度创新过程, 那么现行制度存在的一个主要问题就是部分企业已不堪承负日益沉重的缴费率。按现行制度的供款规则, 企业的制度缴费率是29%(养老保险为20%, 医疗保险为6%, 失业保险为3%) , 但是, 由于国有企业特别是大中型国有企业的养老负担与冗员负担严重不均衡, 部分企业的实际缴费率已高达50%左右。高缴费率迫使企业采取拒缴行为。世界银行的调查显示¹, 企业的遵缴率自90年代初的90%已下降到1994年和1995年的70%或80%, 而且, 这一下滑趋势至今尚未出现反弹迹象。企业的拒缴行为将直接威胁到现行制度的资金动员能力, 并增加其制度风险。
导致企业拒缴行为的主要原因是国有企业之间畸轻畸重的社会保险负担, 特别是中老年的养老负担与医疗负担。在中央政府不承担隐性社会保险债务的前提下, 这一状况将难以改变。与此相关的另一个问题是现行制度的管理成本居高不下。据统计, 1994年地方养老保险管理机构从养老金基金中提取管理费12. 52亿元, 比上年增长25. 83%, 人均支出管理费3. 38万元, 比上年增长12. 67%; 同年, 失业保险机构管理费支出2. 25亿元, 比上年增长38. 89%。较高的管理费必然要求较高的缴费率。最后一个问题是, 在现行的政府管制框架内, 社会保险基金不仅难以保值增值, 而且出现大量流失。1994年基金滚存结余额376. 99亿元, 其中购买国家债券部分仅81. 98亿元, 占整个滚存节余额的21. 74%, 大量的结余资金被挪用于基本建设投资和证券投资, 其中相当一部分已难以收回。社会保险基金的合法流失与非法挪用又使其无法通过自身的保值增值来降低企业的缴费率º。
(五) 如何确定现行制度中社会统筹与个人账户的分配比例
社会保险制度创新的基本命题之一是由传统社会保险制度的单一国家责任向现代¹世界银行:《老年保障:中国的养老金体制改革》。
º杨良初等:《关于加强社会保障财政管理的若干思考》, 《财经问题研究》1997年第11期。
中国社会科学 1999年第4期
社会保险制度中多元社会责任的转变, 即社会保险基金由政府、企业与个人三方合理负担。在现行社会保险制度中, 政府并不直接向该制度供款, 而只是通过两种间接方式为该制度提供财力支持, 一是企业缴费的税前列支, 它包括政府的税收援助; 二是政府为该制度提供财政兜底以确保其制度安全。在政府不直接向该制度供款的前提下, 企业缴费与个人缴费便构成社会保险基金的全部内容。在现行制度中, 如何分配社会保险基金于社会统筹账户与个人账户, 反映出社会保险制度创新过程中的政府理念。我们认为, 现行制度的政府理念包含两方面的内容:一是强调政府的社会责任, 亦即为公民提供最优的社会保险公共产品; 二是强调互助原则, 亦即通过社会保险制度安排来增强投保人抵御各种风险事故的能力。根据以上理解, 我们认为, 现行制度中社会统筹基金部分不宜低于全部基金的50%。否则, 社会保险便难以称其为真正意义上的社会保险。
按照现行养老保险方案, 养老保险的工资替代率为20%+(11%×12×35÷120) =58. 5%, 其中, 社会统筹部分为20%+(3%×12×35÷120) =30. 5%, 个人负担为28%。在即将启动的基本医疗保险制度中, 个人账户基金已占到基金总数的47. 5%, 已接近其高限, 不宜继续提高个人账户的比例。因此, 这两个方案基本体现了社会统筹优先原则。我们认为, 无论是养老保险还是医疗保险, 为体现社会保险的“社会化”原则与“互助”原则, 个人账户的积累部分都不能高于社会统筹部分, 换句话说, 个人账户的积累部分必须在工资替代率的50%以下。
(六) 在现行的社会保险制度框架内给商业保险以正确定位
现行社会保险制度提供“基本保障”的目标定位, 为商业保险的成长提供了较大的发展空间。商业保险与社会保险的兼容式发展, 一方面有助于减缓政府的社会保障压力; 同时也有助于培育社会保险基金介入资本市场以促进经济增长的制度能力。因此, 启动与发展商业保险具有独特的战略意义。但是, 现有商业保险无论其数量还是规模都十分有限, 与发达国家相比, 总体水平明显落后。一是中国保险业务总收入只有70亿美元, 仅相当全球保险业务收入的0. 3%。二是中国商业保险收入仅仅相当于国民生产总值的1%, 而发达国家一般为7%—10%, 少数国家在10%以上, 部分发展中国家也达到4%左右。三是中国人均保险费为8美元左右, 而发达国家已经达到2000美元, 日本则达到3000美元以上。我国居民具有勤俭储蓄的良好习惯, 这是发展商业保险的重要基础; 同时, 改革开放20年来城乡居民的收入水平与生活水平有了较大提高, 在物质生活得到基本满足以后, 人们对个人安全问题日益重视, 大力发展商业保险适逢其时。在此条件下, 应及时启动商业保险机制, 通过商业保险的营销行为激发社会成员的参保积极性, 在商业保险机构与社会成员个人共享权利与义务的条件下, 增强个人抵御各种风险事故的能力。
中国社会保险制度研究
三、对完善现行社会保险制度的若干政策建议
第一, 改造现行社会保险制度的管理体制, 真正实现行政管理机构与基金投资营运机构、执行机构与监督机构的分设。我们建议, 在保持一个必要的政府监管体系的前提下, 可以考虑将投资机构交给市场, 例如像智利那样培育一个年金基金的托管人市场, 成立多家形成竞争态势的年金基金管理公司, 通过建立在规范的信息披露机制之上的市场竞争降低管理价格与管理风险。
第二, 逐步放松对社会保险基金特别是养老金基金投资营运的政府管制。目前中央政府规定, 养老金基金在留足2个月的支付准备金之后只能购买国债或存入银行, 不得进行其他投资。但是, 实践证明, 这种准政府管制型投资政策无法实现养老金基金的保值增值。不允许养老金基金进行其他投资, 在目前以国有银行为主体、银行存贷款利率由政府确定的情况下, 养老金基金法定投资的负利率意味着政府将对基金的保值增值承担最后责任; 而允许养老金基金进行投资, 就意味着投资机构将对基金的保值增值承担责任。在目前执法不严、监管不力、资本市场动荡且很不成熟的情况下, 允许养老金基金进行其他投资确实会冒很大风险。但从长期看, 在实行养老保险行政管理与基金投资营运分设、建立起专业化的养老金基金管理公司的情况下, 应该逐步允许部分养老金基金进行多元组合投资。从中国实际情况看, 成立多家养老金基金管理公司, 允许其进行股票、企业债券及其他投资, 有利于资本市场的发育和成熟。目前的关键问题是, 受地方政府的影响, 基金管理公司的独立经营没有保障; 即使基金管理公司独立经营, 由于基金的公有性质, 也难以建立起有效的激励与监督机制。
第三, 为企业补充养老保险的实施确立一个恰当的政策框架。在现行的养老保险制度中, 企业补充养老保险属于企业层面上的自愿保险行为, 其目标在于为本企业职工提供“基本保障”之上的更高的保险待遇, 同时也反映或者体现不同企业之间的经济效益差别。但是在补充养老保险的实施过程中, 非国有经济一般都不愿在国家法定的基本养老保险之外再拿出一笔钱来为职工建立企业补充保险, 因为这样做会增加企业的负担, 减少投资回报率。在现实经济生活中, 对此项保险较为积极的是经济效益较好的国有企业。但由于国家对这类企业提取补充养老保险金缺乏统一的政策规定, 结果造成滥用权利、国有资产大量流失等许多弊病。为此, 我们建议, 中央政府应当对如何实施企业补充养老保险确立一个统一的政策框架, 并严格限制该项基金只能从企业的集体福利基金中提取, 换句话说, 没有集体福利基金的企业就不能提取企业补充养老保险基金; 同时, 企业内部也应当有合理的提取方案, 并严格管理。
第四, 通过多种方式偿还中央政府的隐性年金债务。如前所析, 在由传统的现收现付制年金计划向部分积累制年金计划过渡的过程中, 我们面临的一个无法回避的问
中国社会科学 1999年第4期
题是:谁来支付、又如何支付由中老年职工养老金权益所代表的过渡成本。我们认为, 唯一的也是可行的办法就是中央政府通过转移存量国有资产来偿付隐性的社会保险债务。具体办法包括:(1) 结合对国有企业的公司化和股份制改造, 将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构, 用股权收益支付隐性负债; (2) 将部分国有企业划归社会保障机构进行经营, 以其经营收入偿债; (3) 将一部分国有资产(例如一些中小企业、部分国有房地产等) 进行出售、租赁, 以销售和租赁收入偿债。
第五, 合理确定社会保险的统筹层次。1998年中央政府决定基本养老保险实行省级统筹, 并于3年内完成。省级统筹既可以扩大现行制度的缴费基础、增强其应付各种风险事故的财务能力与制度安全, 又可以通过大数法则化解不同地区以及不同企业之间畸轻畸重的社会保险负担。社会保险制度的普遍性原则与社会化原则要求该制度必须是一个开放的体系, 即覆盖全社会的所有成员。在这种意义上, 省级统筹只是现行制度向全国统筹过渡的一个中间阶段。
但目前对医疗保险的统筹范围应该有所不同。建立社会化的基本医疗保险制度是改革的目标之一, 考虑到医疗保险本身的复杂性及我国各地经济发展水平的巨大差异性, 目前统筹的范围不宜太大, 在城镇化水平与经济发展水平相对较高的地区和地级市, 可以在地级市(含直辖市、副省级市与省会城市) 层次上进行统筹, 建立以地级市统筹为基础、以省级风险调剂基金为依托的基本医疗保险体系; 在经济发展水平与城市化水平较低的地区, 可以从县、区级统筹做起, 等条件成熟时再向地级市统筹层次过渡。与此同时, 可以考虑允许一些大型企业建立相对独立的医疗保险公司, 这些保险公司行使的是部分国家功能, 是独立的事业法人, 在财务与管理上要与企业独立存在, 并接受社会保险管理机构的监督与检查。
第六, 加快社会保险制度的立法进程。在社会保险制度创新的初期, 由于制度建设尚处在试点阶段, 方案可以多些, 办法也可以不同。但是经过多年试点后, 就应该形成统一的方案, 并由国务院颁发文件予以规范。在文件贯彻执行后, 可根据实情作出若干调整、修改并通过立法予以确认。社会保险立法工作可以根据该制度中各个具体项目的难易程度和实际进展情况分别进行, 先制定分项法规, 在单项法规的基础上再建立综合性的社会保险法, 从而为社会保险的运行确立一个权威的法律框架。
〔本文责任编辑:王清芳〕
A BST RA CT S
the New Culture Mov em ent. T he autho r argues that this evo lution w ent thr oug h thr ee stages fro m the late Qing to the M ay Fourth Mo vement :“old w ays and new skills , ”“old w ay s and new g overnment , ”and “old w ays and new way s . ”This demon-strates that the conflict betw een the old and the new had penetr ated deep into the cul-tural structure, and that peo ple's under standing had deepened. The M ay Fo urth New Culture M ovement unfolded around the thr ee po sitio ns :w orshiping the new , advo cat-ing the o ld , and a comprom ise betw een the old and the new . T he new finally pre-vailed o ver the old. Cultural radicalism and cultural conservatism developed during their strug gle against each other and during the com petition betw een them , and in re-latio n to the social and political realities o f the modern period . T he principle o f “free-dom of thought ”provided the M ay Fourth New Culture M ovement w ith free and var-ied cho ices, and provided rich ideolog ical resour ces for cultural reco nstr uctio n in Chi-na. “Freedom of tho ug ht ”is the m ost precious legacy of the May Fo urth M ovement.
Academic surv ey
The May Fourth Movement and 20th Century China
——A Survey of the International Symposium on the 80th Anniversary
of the May Fourth Movement Held at Peking University
Ouy ang Zhesheng J in A np ing ・42・
(4) A Writing Seminar :Complying with Academic Standards and Promoting
Academic Dialogue
Yang K uisong X ie W eiyang Zhao Shiy u Cai Fang
Ge J ianx iong Ma R ong L i Boz hong Li Qiang
Su L i L uo Zhitian Zhang L etian ・49・
Editor ' s note :T he publication of M r. Cao Shuji's paper “An East-West Dialogue on the Study of Chinese Villag es ”in S ocial Sciences in China , 1999, no. 1, has e-voked considerable repercussio ns in academ ic circles . M any scholars believe this paper raises a question o f universal sig nificance :Ho w is dialog ue to be carried o ut betw een different branches of learning and between China and the West at a time w hen the hu-manities are g row ing rapidly and the ov erlapping and fusion of different disciplines are becoming increasing ly o bv io us in China ? In the lig ht of this the editorial departments of Social Sciences in China and H istorical Research held an academ ic discussion in rela-tio n to academic dialog ue and academ ic standards in Beijing on 14M ar ch 1999. Scho l-ars fro m Shanghai, Shando ng and Beijing attended the discussion and engaged in heat-ed debate . After the discussion , so me of the scholar s present were asked to w rite the fo llow ing articles which , w e ho pe , w ill impel the peo ple co ncer ned to ponder over this questio n.
(5) A Study of the Social Security System in China
The P roj ect Gr oup o f the S ocial Secur ity Sy stem in China , CA SS ・72・
中国社会科学 1999年第4期
Significant breakthr oug hs have been made in the reform of the social secur ity sys-tem in China in ter ms o f o ld-age pensions, medical care and unem plo yment, and inno-vatio ns in the social security sy stem have reached an important stage. At the same time, a great many important problems hav e arisen and dem and a pro mpt solution, fo r ex ample, the financial structur e for “par tial accum ulation, ”the r ange of pay -ments, the ratio betw een social pools and individual accounts, and the potential annu-ity debt due to the g overnment in relatio n to the old-ag e pensions of old and middle-aged employees. T he autho rs point o ut that in order to improve the ex isting social se-curity system it is necessary to reform the so cial security m anagement str ucture, and separ ate the administrativ e bodies fro m the operational, executive and supervisory ap-paratus; to g radually lo osen go vernm ent contro l over the investment and operation of so cial security funds , especially funds fo r o ld -age pensions ; to establish an appropri-ate policy fram ew or k fo r initiating supplem entary old -ag e pension insurance in enter-prises ; to repay the po tential annuity debts due to the central g overnment by var io us means ; to establish reaso nable ov erall management levels fo r social security , and ac-celerate leg islation in relatio n to the so cial secur ity system .
(6) The Period of Reduced Growth in the Chinese National Economy
Liu Yingqiu ・87・
Fr om the perspective of the integ ration of development and grow th econom ics, and based on the practice of economic dev elo pment in China , the autho r g ives a new definitio n of the g row th periods in the Chinese national economy. The author believ es that the Chinese economy is undergo ing a g radual transfo rmation to a period of re-duced gr ow th. The factors determ ining the upper lim it of this reduced g row th ar e the existence of a ceiling for increases in investment, r estraint on demand, and a slow -do wn in the increase o f ex po rt. Readjustments in the structure o f the natio nal econo-my , large internal markets, upgrading of the industrial structure, and the effect of pr oductive forces w ill keep the g row th rate abov e the low er limit . T he inter actio n be-tw een these two g roups o f facto rs w ill lead China's eco no my into a period of reduced gr ow th of 7. 5—8. 0%.
(7) Social Development , Urbanization and Food Consumption
H uang J ikun ・102・
Based on an eco no metr ic analy sis o f the data obtained fr om the investigation of househo lds in the prov ince o f T aiw an and the mainland of China this paper pro ves so-cial developm ent and ur banization as the tw o most important factors influencing food co nsum ption. It points out that the changes in life style and dietary habits o ccasioned by urbanization and the changing socioeconom ic structural factors such as market de-velopm ent and job changes play a decisive ro le for the changes in food dem and struc-ture in China and w ill continue to do so. In for ecasting the future trend of food con-
中国社会保险制度研究
中国社会科学院中国社会保险制度研究课题组X
本文认为, 目前中国社会保险制度改革在养老、医疗、失业等方面已取得突破性进展,
社会保险制度创新进入一个重要阶段; 与此同时, 许多重要问题亟待解决。文章指出, 要完善现行社会保险制度, 就要改造现行社会保险管理体制、逐步放松对社会保险基金特别是养老金基金投资营运的政府管制、为企业补充养老保险的实施确立起恰当的政策框架、通过多种方式偿还中央政府的隐性年金债务、合理确定社会保险的统筹层次以及加快社会保险制度的立法进程等。
肇始于1986年的中国社会保险制度改革, 至今仍在继续进行。与市场化改革相协调, 社会保险制度创新同样表现为典型的政府主导下的渐进式改革。至90年代中后期, 这一改革已取得突破性进展:成功地确立了统一的城镇职工基本养老保险制度的基本框架; 城镇职工统一的基本医疗保险制度也在1999年正式启动; 失业保险制度在政府的强力推动下日趋完善。所有这些制度创新, 既是此前改革的阶段性产物, 又构成下一步改革的前提和基础。如果说市场化改革已进入关键阶段, 那么社会保险制度创新同样也进入了一个重要阶段。在对中国社会保险制度创新绩效进行描述的同时, 分析其存在的主要问题并在此基础上提出若干重要的政策建议无疑具有十分重要的现实意义。
一、社会保险制度创新的进展与绩效
(一) 养老保险制度
1997年7月国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》X 课题主持人陈佳贵, 本文执笔人陈佳贵、和春雷。
中国社会保险制度研究
(以下简称《决定》) 以及其后若干重要政策的调整, 肯定了各地的成功探索, 总结了试点的经验, 确立了养老保险制度的基本框架。
1. 确立了养老保险制度创新的原则和目标, 即“到本世纪末, 要基本建立起适应社会主义市场经济体制要求, 适用城镇各类企业职工和个体劳动者, 资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化
¹具体包括以下内容:(1) “的养老保险体系。”广覆盖”, 实施范围逐步由国有企业职
工扩大到城镇各类企业职工和个体劳动者; (2) “多层次”, 主要包括基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险三个层次; (3) “四统一”, 即统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用资金; (4) “两结合”, 即社会互济与个人保障相结合、公平与效率相结合; (5) “两个对应”, 即权利与义务相对应、保障水平与经济发展及承受能力相对应; (6) “两个分开”, 即行政管理与基金管理分开、执行机构与监督机构分设。
2. 确立了混合制(部分积累制) 的筹资模式。目前世界各国养老保险制度主要存在着三种筹资模式:现收现付制、完全积累制和混合制。在1997年以前, 中国的基本养老保险制度究竟应当采取哪种筹资模式, 无论是在理论界还是在实践中都存在着广泛的争论。1995年中央政府同时出台两套改革方案交由地方选择并授予地方对实施方案的修改权, 便是对这种争论所做的妥协式回应。因此, 模式统一之前这三种筹资模式实际上都在试验过程之中。多种模式的试点虽然促进了养老保险制度改革的迅速展开, 并为中央政府的制度整合增加了成功概率, 但是由于试点方案不统一、个人账户缴费不一致、企业负担不均以及社会统筹层次低等实际问题, 也为构建全国统一的基本养老保险制度设置了诸多制度性障碍。针对这种情况, 《决定》明确规定中国基本养老保险制度实行统一的“社会统筹与个人账户相结合”的筹资模式, 并要求其他试点模式在限期内向该模式过渡。
3. 对基本养老保险的运行实行七个统一。即统一个人账户规模、记账利率、缴费基数、缴费比例、养老金计发办法、过渡办法以及并轨时间。
4. 行业统筹下放地方。行业统筹与地方统筹是80年代养老保险制度改革试点阶段的两种不同形式。行业统筹最初在铁道等5个行业实行, 1993年国务院又批准交通等6个行业实行, 11个行业统筹格局由此形成。行业统筹与地方统筹的分设, 不仅增加了管理成本支出, 同时“行业”与“地方”在保险待遇水平上的攀比又引起了新的利益摩擦, 致使企业不堪重负。1997年国务院26号文件中明确提出待全国基本实现省级统筹后行业统筹下放地方的改革方向。1998年8月中央政府正式启动移交程序。至¹《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》, 见1997年8月27日《人民日报》。
中国社会科学 1999年第4期
此, 社会保险制度中长期存在的“条”“块”分割局面正式宣告终结。
5. 基本养老保险制度实行省级统筹。1991年全国共有13个省区市实施了省级统筹, 但仍有一半以上的省市未实行省级统筹, 其中大部分地区还停留在县市级较低层次上。1998年在全国范围内愈演愈烈的养老金拖欠问题迫使国务院决定至当年年底在全国范围内实现省级统筹, 分两步实施:第一步是在年底建立省级调剂金, 调剂金比例由各省自己确定, 原则是确保养老金按时足额发放; 第二步是用3年时间实现三个统一, 即统一企业缴费比例、统一管理和调剂使用基金、统一省内社会保险管理系统。 (二) 医疗保险制度
1. 确立了基本医疗保险制度改革的目标与原则。其基本目标是要根据财政、企业和个人的承受能力建立起与社会主义市场经济体制相适应、保障职工基本医疗需求的社会医疗保险制度。其基本原则是:
(1) 基本医疗保险待遇水平要与经济发展水平相一致;
(2) 基本医疗保险实行普遍性原则, 即覆盖城镇所有的用人单位和职工;
(3) 基本医疗保险实行企业与职工的成本共担制, 通过个人账户机制设计强调个人的自我负责精神;
(4) 基本医疗保险实行属地化、社会化原则。
2. 确立了统账结合的筹资模式:
(1) 基本医疗保险实行统账结合的筹资模式, 基本医疗保险基金由统筹基金与个人账户构成。用人单位的缴费率为职工工资总额的6%左右, 职工缴费率一般为本人工资收入的2%。职工个人缴纳的基本医疗保险费, 全部计入个人账户。用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分:其中的70%左右用于建立社会统筹基金; 30%左右则划入个人账户。在这样的计算标准下, 个人账户计入金额将达到工资总额的3. 8%(2%+6%×30%) , 统筹基金将达到4. 2%(6%×70%) 。
(2) 社会统筹基金与个人账户双轨运行:a. 划定统筹基金与个人账户各自明确的支付范围; b . 统筹基金与个人账户分账管理。
(3) 规定了社会统筹基金的进入门槛与封顶线, 同时设计了统筹基金有偿使用的费用约束机制。《决定》规定统筹基金的起付标准以当地职工年平均工资的10%为进入门槛, 最高支付限额则为当地职工年平均工资的4倍左右。起付标准以下的医疗费用, 从个人账户中支付或由个人自费。起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费用, 主要从统筹基金中支付, 但个人也需承担相应的比例。
(4) 设立了政府对统筹基金与个人账户基金的管制框架:a. 基本医疗保险基金纳入财政专户管理, 专款专用; b . 统筹基金要以收定支、收支平衡; c . 社会保险管理部门的开支列入各地财政预算, 改变由基金中直接提取的传统做法; d. 建立健全社会保
中国社会保险制度研究
险管理部门的预算制度、财务会计制度和审计制度; e. 设立由政府、承保人、受保人以及工会、专家代表参与的医疗保险基金监督组织, 强化社会监督。
(5) 提出了推进医疗医药体制改革的若干重要措施:a. 与国际惯例接轨, 在基本医疗保险的体制框架内, 制定基本医疗保险服务范围和标准, 包括基本医疗保险药品目录、诊疗项目和医疗服务设施标准, 旨在保证基本医疗保险基金的收支平衡, 确定基金能够承付医疗服务的范围; b. 基本医疗保险实行定点医疗机构和定点药店管理。由社会医疗保险管理机构确定定点医疗机构和定点医院, 并通过契约确立各自的权利、责任和义务。同时, 在基本医疗保险的医疗服务市场与药品供应市场上引进竞争机制, 受保人可选择若干定点医疗机构就医、购药, 也可持处方在若干定点药店购药; c . 对医疗机构进行经济运行分析和成本核算, 实行医药分开核算、分别管理, 合理提高医疗技术收费价格, 体现医术劳务价值, 以彻底校正目前“医”“药”不分、以“药”养“医”的过度供给行为及其他不当行为。
(三) 失业保险制度
在市场化改革过程中, 中国面临着前所未有的公开失业与隐性失业的双重压力。为因应体制转型和社会发展的现实挑战, 失业保险制度正处在制度扩张的初级阶段, 非制度化的再就业工程的实施与各省市制度化失业保险制度的建立, 有力地缓解了因失业、下岗所造成的城市贫困。现在, 各省市普遍建立了政事分开、纵横结合的失业保险管理机构, 初步形成保险费收缴、失业登记、就业培训、职业介绍、生产自救、发放失业津贴等纵横结合的运行体制。
1. 在城镇经济范围内初步实现了失业保险的“广覆盖”目标。城镇职工失业保险的覆盖范围, 近几年已由国有企业逐步扩大到其他所有制企业, 投保人数已由1995年的9500万人增加到1996年的1. 1亿人, 增长16%¹。
2. 失业保险金的征收比例提高, 资金积累规模日趋扩大。企业上缴比例已由工资总额的1%提高到3%, 职工个人交纳工资总额的1%。自1990年以来, 失业保险基金的收支规模在不断扩大, 表1反映出这一趋势。
3. 推行积极的失业保险政策, 促进了失业和下岗职工的再就业。
所谓积极的失业保险政策, 就是指现行的失业保险制度应当具有两种制度能力:一是通过发放失业津贴以保障失业者的基本生活需要; 二是通过设置若干重要的公共政策措施积极促进失业者实现再就业。现行失业保险制度促进再就业的机制能力主要表现在以下三个方面:一是制订激励再就业的给付条件, 规定必须在失业之后登记求职者才具备起码条件, 失业第二年的失业金往往要降低10个百分点, 介绍职业无充足理¹马国年、刘玉勤:《失业与失业保险》, 企业管理出版社1997年版。
中国社会科学 1999年第4期
表1. 1990—1997年中国失业保险基金收支情况¹单位:亿元
年份总收入总支出滚存结余
19907. 431. 8719. 20
19918. 372. 525. 07
199316. 39. 338. 7
19941811. 445. 2
199535. 318. 961. 6
1996452779. 6
199746. 83690. 4
由而拒绝两次者停发失业金等等; 二是建立了一整套包括转岗培训、职业介绍、就业指导和生产自救环环相扣的再就业促进体系; 三是对雇佣单位实行税收优惠政策, 鼓励其为失业者提供更多的就业岗位。现以我们调查的大连市失业保险制度为例作一说明。该市失业保险基金的开支除发放失业津贴之外, 还较多地用于职业介绍、就业培训和生产自救等方面。从1986年初至1997年6月31日, 大连市失业保险机构累计收缴失业保险金37215万元, 累计支出18637万元, 其中:失业津贴为3189万元, 占17%; 一次性定期救济费6823万元, 占36%; 解困基金700万元, 占4%; 医疗费、丧葬费、生育补助费共142万元, 占0. 8%; 上述几项用于满足失业人员基本生活需要的支出占总支出的57. 8%; 而转岗转业培训费3005万元, 职业介绍费1666万元, 生产自救费469万元, 三项用于支持失业者实现再就业的支出合计5140万元, 约占总支出的28%。 (四) 统一的社会保险行政管理机构
传统的社会保险管理体系是按照保险项目与管理对象划分的, 因而, 社会保险始终存在多头管理、各自为政、互相掣肘的痼疾。1998年3月经九届人大一次会议批准的国务院机构改革方案已经明确:过去由劳动部管理的城镇职工社会保险、人事部管理的机关事业单位社会保险、民政部管理的农村社会保险、各行业统筹的社会保险以及卫生部管理的医疗保险统一交由新成立的劳动与社会保障部管理。在中央政府统一管理体制的基础上, 中国的社会保险制度创新开始进入统一规划、统一政策的新的发展阶段。¹马国年、刘玉勤:《失业与失业保险》, 企业管理出版社1997年版。
中国社会保险制度研究
二、社会保险制度创新中若干重要理论问题分析
(一) 基本养老保险计划为什么要选择部分积累制作为筹资模式
目前世界各国法定养老保险基金的筹资模式主要有现收现付制、完全积累制和部分积累制三种类型。现收现付制的特点是:(1) 代际转移, 在职职工为上一代人支付养老金, 自己的养老金则由下一代人支付; (2) 以支定收, 需要多少养老金就征收多少; (3) 收入均等化, 一般根据统一的退休条件决定退休待遇, 人人平等, 并且能够实现代际之间和同一代人之间收入的再分配; (4) 管理简单, 不存在基金的营运和保值增值问题。其缺点是:(1) 要求经济基础和人口结构稳定, 否则在经济不景气和人口老龄化时均会出现缴费比例过高、资金筹集困难等问题; (2) 具有待遇支出刚性, 在经济景气时可以提高退休待遇, 在经济不景气时却不能降低退休待遇, 财政支出会不断上升, 阻碍经济结构调整和经济发展。完全积累制则是为克服现收现付制的弊病而发展起来的一种新的筹资模式。其特点是:(1) 以收定支, 在职时完全积累, 退休后按月支付, 支付水平决定于过去的积累数额; (2) 激励缴费, 由于支付水平与本人在职时的工资和缴费直接相关, 个人有缴费积极性; (3) 强制储蓄, 使个人一生的收入和消费均等化, 能够实现自我保障, 不会引起代际冲突; (4) 坚持效率优先原则, 有利于资本市场的发育和经济的发展。其缺点是:(1) 要求币值稳定、物价稳定、经济稳定, 否则基金保值增值的风险较大; (2) 要求市场发育良好、基金管理水平较高, 否则基金收益很不确定; (3) 不能实现转移支付和收入再分配。部分积累制是以上两种模式的结合。在部分积累制情况下, 退休人员的养老金一部分来自于现收现付式的筹资方式, 一部分来自于完全积累式的筹资方式。与其他两种方式相比, 部分积累制筹资模式既能够保留现收现付制养老金的代际转移、收入再分配的功能, 又能够实现完全积累制刺激缴费、提高工作效率的目的; 既能够减轻现收现付制福利支出的刚性, 又能够克服完全积累制个人年金收入的过度不均并保证退休人员的基本生活; 既能够利用完全积累制积累资本、应付老龄化危机的制度优势, 又能够化解完全积累制造成的企业缴费负担集中与基金保值增值的压力, 是一种比较理想的目标模式。这种模式比较符合中国的现实国情。
1. 可以缓解人口老龄化带来的资金压力。由于老龄化等因素的影响, 目前中国的退休费用支出已经很高, 面临即将到来的人口老龄化危机, 现收现付制将带来很大的资金缺口(见图1) 。如果实行完全积累制又会怎样呢? 《中国统计年鉴》(1997) 显示, 1990、1994、1995、1996年退休职工养老福利费总额分别为472. 4亿元、1218. 9亿元、1541. 8亿元、1817. 8亿元, 分别占工资支出总额(各年度分别为2951. 1亿元、6656. 4
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亿元、8100亿元、9080亿元) 的16. 0%、18. 3%、19. 0%、20. 0%, 退休费用占工资支出总额的比例在逐年上升。由此可见, 在职职工所承担的养老责任已经很重, 进行积累的空间有限, 实施完全积累制将会使该比例再提高一倍, 显然已超过了企业的承受能力。
表2. 人口结构变化情况表
实 际
年份
总人口[***********]00预 测[1**********]0单位:万人, %98705 105851 114333 121121
130000 139000 147000 152000 60岁以上6664 8199 9697 11263 12900 16500 23100 33500 劳动年龄52885 62114 69732 77675 81900 92500 95670 90900 老年抚养比12. 613. 213. 515. 5 15. 17. 824. 236. 8职工人数10444 12358 14059 14908 15510 16790 18120 18240 离退休职工816 1637 2301 3094 3530 4120 4980 5600 离退/在职7. 813. 316. 420. 7522. 24. 527. 530. 7 资料来源:1995年以前参见《中国统计年鉴》(1997) 第24、76、93、750页; 1995年以后为预测数据, 前
3项为国家统计局中国老年科研中心预测值(见《中国人口老龄化与战略性选择》, 《人口与经
济》1998年第1期) , 后3项为我们的预测数。
图1. 现收现付模式下人口老龄化时的资金缺口
根据表2的预测资料, 中国的劳动年龄人口将逐年增加, 从1995年的7. 76亿人增加到2020年的9. 57亿人, 这一段时间应该是养老金积累的黄金时期。与此同时, 离退休人员也越来越多, 在职职工与离退休人员之比在逐渐降低, 以离退休人员为1, 则
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在职人员1978年为30. 3, 1985年为7. 5, 1990年为6. 1, 1994年为5. 1, 1996年为
4. 6, 可见离退休人员所占比例在不断提高。这样, 就必须通过可行的办法将二者兼顾, 既要保证已退休人员的生活, 又要为缓解人口老龄化危机积累资金。实行部分积累制, 就可以在缴费比例相对稳定的情况下, 将现收现付与完全积累之间的矛盾转化为对混合制内部积累比例的决策, 使其在不改变基本制度的情况下得以缓解(见图2)
。
图2. 部分积累模式
2. 部分积累制能够在承认各地保障水平差别的前提下实现全国统一制度的目标模式。中国各地经济发展水平极不均衡, 例如, 1995年城镇居民人均年收入最高的广东省为6850元, 最低的内蒙古为2587元, 相差2. 65倍。即使在同一地区不同企业的职工之间收入的差别也比较大, 1995年国有单位职工年平均收入为5493元, 集体企业为3668元, 三资及民营企业为7530元¹。因此, 在全国实行统一的基本养老保险制度确实会遇到种种障碍。实行部分积累制, 则可以在统一制度的前提下, 通过缴费基数与个人账户储存数额的差别来因应收入水平与保障水平的差别。¹参见《中国统计年鉴》, 中国统计出版社1996年版。
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3. 部分积累制通过利益机制固化了受保人的参与意识。在部分积累制的筹资模式中, 个人积累的部分不仅取决于从受保人工资中提取的一定比例的资金, 同时也取决于从企业交纳的补充养老保险费中提取的部分资金。这样, 职工就会督促企业参加保险并按时交纳保险基金, 这对于扩大养老保险的覆盖面和提高征缴率均有益处。
4. 中国人具有良好的储蓄习惯, 乐于接受部分积累制模式。世界银行在其研究报告¹中指出, 居民的高储蓄是引致东亚经济实现高速增长的主要原因之一, 1988年印度尼西亚的私人储蓄率为14. 0, 日本为15. 8, 马来西亚1990年为19. 1, 新加坡为24. 0, 泰国为14. 6。而中国居民的储蓄率一直保持在40%左右, 不仅远高于西方发达国家, 而且也比亚洲邻国要高许多。这一民族传统为实施部分积累制提供了较好的基础。
5. 部分积累制具有灵活的制度特征。它与完全积累制的区别之一是受保人年金的相当一部分(基础养老金) 仍由社会统筹, 如果发生恶性通货膨胀、货币大幅度贬值、个人积累部分已微不足道的话, 甚至可以取消个人积累部分, 恢复现收现付制度。 (二) 在基本医疗保险制度中如何划分社会统筹账户与个人账户的支付范围
中国社会基本医疗保险制度采取“统账结合”的筹资模式, 但是“统”与“账”应当如何结合、如何管理和如何运行的问题, 并没有在试点过程中寻找到最佳组合方式。在试点中“统账结合”主要有三种方式:一种是按发生医疗费用的数额划分支付范围, 个人账户支付小额医疗费用, 统筹基金支付大额医疗费用。这种方式较易制定两个账户的支付标准, 但往往以事后结果作为核算依据, 难以促使患者节约个人账户与共济账户的基金, 而且对医院各种不当行为的约束也较弱。第二种方式是按门诊和住院划分支付范围, 个人账户支付门诊(或一定数额以下的门诊) 医疗费用, 统筹基金支付住院医疗费用。这种划分简便易行, 但是对小病大治、门诊转为住院的约束作用较小, 同时也无法控制门诊与住院之间的费用通道和高额医疗费用的发生。第三种方式是按病种划分个人账户与统筹基金的支付范围。这种方式难度较大, 需要制定较为规范的病种目录、用药目录、治疗手段目录, 而且还要根据实际情况不断加以调整。但是, 这种方式比较科学, 两个账户之间的支付方式没有通道, 便于分清两个账户各自的责任, 有利于控制和节约医疗费用。这也是国际上尤其是商业医疗保险中比较流行的做法之
一。这种方式的难点是如何确定比较合理的“目录”与诊费标准, 如何在医疗技术不断进步的情况下控制和约束“目录”范围之内的医疗费用。
国务院1998年的医改方案确定了两个账户的比例和使用两个账户的若干原则。但是, 没有确定用什么方式来划分两个账户各自的支付范围, 把划分标准及起付标准以¹世界银行:《东亚奇迹:经济增长与公共政策》, 中国财政经济出版社1993年版, 第145页。
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上和最高支付限额以下医疗费用的个人负担比例问题留给了统筹地区自己去决定。
由于医疗保险统筹基金是职工基本医疗保险的一部分, 我们认为应当采取第三种划分方式, 即主要以病种和治疗手段为依据, 确定两个账户各自的支付范围。因此, 必须借鉴商业医疗保险的精算方法, 首先确定职工基本医疗所包括的病种类型, 根据病种类型测算出这些病种的标准化诊断、标准化治疗、标准化药品的各种成本; 以此为基础, 测算出社会统筹基金所需资金数量, 从整个医疗保险基金中划分出来。凡是符合统筹基金账户应覆盖的基本病种(应侧重于个人账户无力承担的需住院治疗的“大病”) 目录、基本治疗方法、基本药品目录范围之内的医疗费用, 都应当从社会统筹共济账户中支出。当然, 为了保证统筹基金的运转, 可以结合病种类型适当确定最高支付限额, 而不应简单地规定一个笼统的最高支付限额。不在统筹基金支付范围以内及最高支付限额以上的费用, 将由个人医疗账户或个人储蓄解决。
关于两个账户的划分比例, 我们认为, “统账结合”模式作为一种新型混合医疗保险制度, 在处理社会基本保险与个人账户的积累保障之间的关系和结合方式时, 应当把握以下原则:(1) 坚持以社会统筹部分为主体。从医疗保险的社会性考虑, 应把医疗保险基金的社会统筹账户作为主体部分或基本部分, 这也是医疗保险的风险性质和基金使用的即期特点所决定的。(2) 在医疗基金的划分比例上, 应适当向社会统筹账户倾斜。我们认为, 社会共济账户的比例至少应占整个医疗保险基金的50%以上。目前中国城市试点过于向个人账户倾斜, 往往超过了整个医疗保险基金的50%, 变成了以积累制为主的保险模式。这与我们强调社会责任、统筹共济占主体的社会保险原则不相符合, 也往往导致社会共济账户基金数额太小, 难以充分发挥保障职工基本保险需求的作用。
界定清楚基本医疗的范围后, 必须使两个账户管理独立, 一方面要承认个人账户的所有权完全属于个人, 不能强制变更其所有权和处置权; 另一方面, 由于个人账户的补充作用及其自我管理性质, 可以适当放宽个人对本人账户基金的使用支配权, 使它既起到社会强制积累、降低个人医疗风险的作用, 又能降低社会管理成本、减少过多资金沉淀对保值造成的压力和风险。同时, 在社会统筹账户基金的管理和使用上, 要切切实实提高效率、降低管理成本。医疗保险基金要做到专款专用, 任何部门、单位和个人不得以任何方式挤占和挪用。
(三) 谁来支付体制转换的过渡成本
在传统年金计划已经运行了40年的历史基础上要完成由现收现付制向混合制的转换, 最棘手的问题就是如何处置代表中老年职工养老金权益的政府隐性年金债务问题。从理论上分析, 支付过渡成本有两条可能的途径:一是代际转移支付; 一是国家公共财产的转移支付。
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首先我们来分析代际转移方式的可行性。通过代际收入再分配以消化过渡成本的做法主要面临两个问题:(1) 这一处置方式在社会道德上是否公正。应当承认, 在传统的年金计划内, 现在的中老年职工的养老费用实际上已通过“预先扣除”交给国家并通过国家的投资行为而固化在现有的国有资产之中形成国家负债。作为国家负债的过渡成本理应由政府承担, 而收入的代际转移支付显然将政府负债转嫁给了年轻的一代, 从而使新制度中的“新人”成为该制度中第一批意外的利益受损者, 这显然有失公允。(2) 这一处置方式在实际操作中是否可行。伴随城镇人口结构转型和体制内抚养率的上升, 传统年金制度的成熟将迫使企业以一个不断攀高的缴费率向该计划供款。根据世界银行的调查¹, 1994年全国13个省和12个市的简单平均的缴费率分别是23. 5%和25. 9%, 已远远高于国际上的大约20%的平均水平。而且, 在中央政府不承担支付过渡成本责任的前提下, 为保证人口老龄化过程中“统账结合”制度的支付能力, 即使将个人账户基金用以填补计划内资金缺口, 企业的缴费率在2000年以后也仍将长期保持在30%的高水平上, 这将使绝大部分国有企业难以承受。
可见, 如果政府不承担过渡成本, 而是通过企业缴费(亦即“新人”向“中人”和“老人”的代际转移支付) 所形成的统筹基金来支付退休职工的养老金, 如前所析, 企业有限的资金动员能力实际上也难以保证现行计划的财务可行性。换言之, 现行制度在养老金资金供给与需求之间所形成的缺口, 实际上只能通过现行制度内的转移支付亦即挪用个人账户基金来填补, 其结果使个人账户成为“空账”(或名义账户) 。个人账户的“空账”对现行年金制度的最大威胁是, 它使现行制度仅保留了混合制的外壳, 事实上却使其已经畸变为名符其实的现收现付制, 根本无力因应即将到来的人口老龄化的挑战。因此, 如何解决个人账户的“空账”问题将是关系到现行养老金计划制度安全的重要问题, 这一点我们在后面具体提政策建议时还要谈到。
值得一提的是, 在1999年启动、推行的基本医疗保险制度改革中, 同样要高度警惕个人账户的“空账”问题。我们知道, 养老保险计划中的个人账户属于“积累账户”, 在收入与支出之间存在着较为稳定的时间周期; 而医疗保险计划中的个人账户则属于“支出账户”, 对于每一个投保人来讲, 正如其患病概率具有不确定性一样, 其支出也同样具有不确定性。换言之, 基本医疗保险的即期消费特点决定其中的个人账户必须是“实账”而非“空账”, 否则, 过度的空账规模将导致现行制度发生崩溃。因此, 在新型医疗保险制度启动之际, 通过筹集部分过渡成本以保持个人账户的实账内容将对新制度具有重要的战略意义。¹世界银行:《老年保障:中国的养老金体制改革》, 中国财政经济出版社1998年版。
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(四) 如何确定现行社会保险制度中企业与个人的缴费率
在构建现代新型社会保险制度过程中, 如何确定一个合理的缴费率主要受制于以下约束条件:(1) 经济发展阶段与经济发展水平。不同的经济发展阶段决定居民不同的收入水平, 而不同的收入水平又决定不同的制度缴费率。(2) 新制度设计的目标待遇水平。较高的目标待遇水平必然决定较高的制度缴费率。与传统社会保险制度的“高福利”相比, 现行制度定位于“基本水平”的保险待遇给付, 无疑只需要适度的制度缴费率。(3) 企业的承受能力。在现代市场经济社会, 企业是社会保险制度的主要供款者, 超越企业承受能力的制度缴费率将会大大损害企业的经济竞争力。
如果以上述原则考察中国社会保险制度创新过程, 那么现行制度存在的一个主要问题就是部分企业已不堪承负日益沉重的缴费率。按现行制度的供款规则, 企业的制度缴费率是29%(养老保险为20%, 医疗保险为6%, 失业保险为3%) , 但是, 由于国有企业特别是大中型国有企业的养老负担与冗员负担严重不均衡, 部分企业的实际缴费率已高达50%左右。高缴费率迫使企业采取拒缴行为。世界银行的调查显示¹, 企业的遵缴率自90年代初的90%已下降到1994年和1995年的70%或80%, 而且, 这一下滑趋势至今尚未出现反弹迹象。企业的拒缴行为将直接威胁到现行制度的资金动员能力, 并增加其制度风险。
导致企业拒缴行为的主要原因是国有企业之间畸轻畸重的社会保险负担, 特别是中老年的养老负担与医疗负担。在中央政府不承担隐性社会保险债务的前提下, 这一状况将难以改变。与此相关的另一个问题是现行制度的管理成本居高不下。据统计, 1994年地方养老保险管理机构从养老金基金中提取管理费12. 52亿元, 比上年增长25. 83%, 人均支出管理费3. 38万元, 比上年增长12. 67%; 同年, 失业保险机构管理费支出2. 25亿元, 比上年增长38. 89%。较高的管理费必然要求较高的缴费率。最后一个问题是, 在现行的政府管制框架内, 社会保险基金不仅难以保值增值, 而且出现大量流失。1994年基金滚存结余额376. 99亿元, 其中购买国家债券部分仅81. 98亿元, 占整个滚存节余额的21. 74%, 大量的结余资金被挪用于基本建设投资和证券投资, 其中相当一部分已难以收回。社会保险基金的合法流失与非法挪用又使其无法通过自身的保值增值来降低企业的缴费率º。
(五) 如何确定现行制度中社会统筹与个人账户的分配比例
社会保险制度创新的基本命题之一是由传统社会保险制度的单一国家责任向现代¹世界银行:《老年保障:中国的养老金体制改革》。
º杨良初等:《关于加强社会保障财政管理的若干思考》, 《财经问题研究》1997年第11期。
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社会保险制度中多元社会责任的转变, 即社会保险基金由政府、企业与个人三方合理负担。在现行社会保险制度中, 政府并不直接向该制度供款, 而只是通过两种间接方式为该制度提供财力支持, 一是企业缴费的税前列支, 它包括政府的税收援助; 二是政府为该制度提供财政兜底以确保其制度安全。在政府不直接向该制度供款的前提下, 企业缴费与个人缴费便构成社会保险基金的全部内容。在现行制度中, 如何分配社会保险基金于社会统筹账户与个人账户, 反映出社会保险制度创新过程中的政府理念。我们认为, 现行制度的政府理念包含两方面的内容:一是强调政府的社会责任, 亦即为公民提供最优的社会保险公共产品; 二是强调互助原则, 亦即通过社会保险制度安排来增强投保人抵御各种风险事故的能力。根据以上理解, 我们认为, 现行制度中社会统筹基金部分不宜低于全部基金的50%。否则, 社会保险便难以称其为真正意义上的社会保险。
按照现行养老保险方案, 养老保险的工资替代率为20%+(11%×12×35÷120) =58. 5%, 其中, 社会统筹部分为20%+(3%×12×35÷120) =30. 5%, 个人负担为28%。在即将启动的基本医疗保险制度中, 个人账户基金已占到基金总数的47. 5%, 已接近其高限, 不宜继续提高个人账户的比例。因此, 这两个方案基本体现了社会统筹优先原则。我们认为, 无论是养老保险还是医疗保险, 为体现社会保险的“社会化”原则与“互助”原则, 个人账户的积累部分都不能高于社会统筹部分, 换句话说, 个人账户的积累部分必须在工资替代率的50%以下。
(六) 在现行的社会保险制度框架内给商业保险以正确定位
现行社会保险制度提供“基本保障”的目标定位, 为商业保险的成长提供了较大的发展空间。商业保险与社会保险的兼容式发展, 一方面有助于减缓政府的社会保障压力; 同时也有助于培育社会保险基金介入资本市场以促进经济增长的制度能力。因此, 启动与发展商业保险具有独特的战略意义。但是, 现有商业保险无论其数量还是规模都十分有限, 与发达国家相比, 总体水平明显落后。一是中国保险业务总收入只有70亿美元, 仅相当全球保险业务收入的0. 3%。二是中国商业保险收入仅仅相当于国民生产总值的1%, 而发达国家一般为7%—10%, 少数国家在10%以上, 部分发展中国家也达到4%左右。三是中国人均保险费为8美元左右, 而发达国家已经达到2000美元, 日本则达到3000美元以上。我国居民具有勤俭储蓄的良好习惯, 这是发展商业保险的重要基础; 同时, 改革开放20年来城乡居民的收入水平与生活水平有了较大提高, 在物质生活得到基本满足以后, 人们对个人安全问题日益重视, 大力发展商业保险适逢其时。在此条件下, 应及时启动商业保险机制, 通过商业保险的营销行为激发社会成员的参保积极性, 在商业保险机构与社会成员个人共享权利与义务的条件下, 增强个人抵御各种风险事故的能力。
中国社会保险制度研究
三、对完善现行社会保险制度的若干政策建议
第一, 改造现行社会保险制度的管理体制, 真正实现行政管理机构与基金投资营运机构、执行机构与监督机构的分设。我们建议, 在保持一个必要的政府监管体系的前提下, 可以考虑将投资机构交给市场, 例如像智利那样培育一个年金基金的托管人市场, 成立多家形成竞争态势的年金基金管理公司, 通过建立在规范的信息披露机制之上的市场竞争降低管理价格与管理风险。
第二, 逐步放松对社会保险基金特别是养老金基金投资营运的政府管制。目前中央政府规定, 养老金基金在留足2个月的支付准备金之后只能购买国债或存入银行, 不得进行其他投资。但是, 实践证明, 这种准政府管制型投资政策无法实现养老金基金的保值增值。不允许养老金基金进行其他投资, 在目前以国有银行为主体、银行存贷款利率由政府确定的情况下, 养老金基金法定投资的负利率意味着政府将对基金的保值增值承担最后责任; 而允许养老金基金进行投资, 就意味着投资机构将对基金的保值增值承担责任。在目前执法不严、监管不力、资本市场动荡且很不成熟的情况下, 允许养老金基金进行其他投资确实会冒很大风险。但从长期看, 在实行养老保险行政管理与基金投资营运分设、建立起专业化的养老金基金管理公司的情况下, 应该逐步允许部分养老金基金进行多元组合投资。从中国实际情况看, 成立多家养老金基金管理公司, 允许其进行股票、企业债券及其他投资, 有利于资本市场的发育和成熟。目前的关键问题是, 受地方政府的影响, 基金管理公司的独立经营没有保障; 即使基金管理公司独立经营, 由于基金的公有性质, 也难以建立起有效的激励与监督机制。
第三, 为企业补充养老保险的实施确立一个恰当的政策框架。在现行的养老保险制度中, 企业补充养老保险属于企业层面上的自愿保险行为, 其目标在于为本企业职工提供“基本保障”之上的更高的保险待遇, 同时也反映或者体现不同企业之间的经济效益差别。但是在补充养老保险的实施过程中, 非国有经济一般都不愿在国家法定的基本养老保险之外再拿出一笔钱来为职工建立企业补充保险, 因为这样做会增加企业的负担, 减少投资回报率。在现实经济生活中, 对此项保险较为积极的是经济效益较好的国有企业。但由于国家对这类企业提取补充养老保险金缺乏统一的政策规定, 结果造成滥用权利、国有资产大量流失等许多弊病。为此, 我们建议, 中央政府应当对如何实施企业补充养老保险确立一个统一的政策框架, 并严格限制该项基金只能从企业的集体福利基金中提取, 换句话说, 没有集体福利基金的企业就不能提取企业补充养老保险基金; 同时, 企业内部也应当有合理的提取方案, 并严格管理。
第四, 通过多种方式偿还中央政府的隐性年金债务。如前所析, 在由传统的现收现付制年金计划向部分积累制年金计划过渡的过程中, 我们面临的一个无法回避的问
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题是:谁来支付、又如何支付由中老年职工养老金权益所代表的过渡成本。我们认为, 唯一的也是可行的办法就是中央政府通过转移存量国有资产来偿付隐性的社会保险债务。具体办法包括:(1) 结合对国有企业的公司化和股份制改造, 将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构, 用股权收益支付隐性负债; (2) 将部分国有企业划归社会保障机构进行经营, 以其经营收入偿债; (3) 将一部分国有资产(例如一些中小企业、部分国有房地产等) 进行出售、租赁, 以销售和租赁收入偿债。
第五, 合理确定社会保险的统筹层次。1998年中央政府决定基本养老保险实行省级统筹, 并于3年内完成。省级统筹既可以扩大现行制度的缴费基础、增强其应付各种风险事故的财务能力与制度安全, 又可以通过大数法则化解不同地区以及不同企业之间畸轻畸重的社会保险负担。社会保险制度的普遍性原则与社会化原则要求该制度必须是一个开放的体系, 即覆盖全社会的所有成员。在这种意义上, 省级统筹只是现行制度向全国统筹过渡的一个中间阶段。
但目前对医疗保险的统筹范围应该有所不同。建立社会化的基本医疗保险制度是改革的目标之一, 考虑到医疗保险本身的复杂性及我国各地经济发展水平的巨大差异性, 目前统筹的范围不宜太大, 在城镇化水平与经济发展水平相对较高的地区和地级市, 可以在地级市(含直辖市、副省级市与省会城市) 层次上进行统筹, 建立以地级市统筹为基础、以省级风险调剂基金为依托的基本医疗保险体系; 在经济发展水平与城市化水平较低的地区, 可以从县、区级统筹做起, 等条件成熟时再向地级市统筹层次过渡。与此同时, 可以考虑允许一些大型企业建立相对独立的医疗保险公司, 这些保险公司行使的是部分国家功能, 是独立的事业法人, 在财务与管理上要与企业独立存在, 并接受社会保险管理机构的监督与检查。
第六, 加快社会保险制度的立法进程。在社会保险制度创新的初期, 由于制度建设尚处在试点阶段, 方案可以多些, 办法也可以不同。但是经过多年试点后, 就应该形成统一的方案, 并由国务院颁发文件予以规范。在文件贯彻执行后, 可根据实情作出若干调整、修改并通过立法予以确认。社会保险立法工作可以根据该制度中各个具体项目的难易程度和实际进展情况分别进行, 先制定分项法规, 在单项法规的基础上再建立综合性的社会保险法, 从而为社会保险的运行确立一个权威的法律框架。
〔本文责任编辑:王清芳〕
A BST RA CT S
the New Culture Mov em ent. T he autho r argues that this evo lution w ent thr oug h thr ee stages fro m the late Qing to the M ay Fourth Mo vement :“old w ays and new skills , ”“old w ay s and new g overnment , ”and “old w ays and new way s . ”This demon-strates that the conflict betw een the old and the new had penetr ated deep into the cul-tural structure, and that peo ple's under standing had deepened. The M ay Fo urth New Culture M ovement unfolded around the thr ee po sitio ns :w orshiping the new , advo cat-ing the o ld , and a comprom ise betw een the old and the new . T he new finally pre-vailed o ver the old. Cultural radicalism and cultural conservatism developed during their strug gle against each other and during the com petition betw een them , and in re-latio n to the social and political realities o f the modern period . T he principle o f “free-dom of thought ”provided the M ay Fourth New Culture M ovement w ith free and var-ied cho ices, and provided rich ideolog ical resour ces for cultural reco nstr uctio n in Chi-na. “Freedom of tho ug ht ”is the m ost precious legacy of the May Fo urth M ovement.
Academic surv ey
The May Fourth Movement and 20th Century China
——A Survey of the International Symposium on the 80th Anniversary
of the May Fourth Movement Held at Peking University
Ouy ang Zhesheng J in A np ing ・42・
(4) A Writing Seminar :Complying with Academic Standards and Promoting
Academic Dialogue
Yang K uisong X ie W eiyang Zhao Shiy u Cai Fang
Ge J ianx iong Ma R ong L i Boz hong Li Qiang
Su L i L uo Zhitian Zhang L etian ・49・
Editor ' s note :T he publication of M r. Cao Shuji's paper “An East-West Dialogue on the Study of Chinese Villag es ”in S ocial Sciences in China , 1999, no. 1, has e-voked considerable repercussio ns in academ ic circles . M any scholars believe this paper raises a question o f universal sig nificance :Ho w is dialog ue to be carried o ut betw een different branches of learning and between China and the West at a time w hen the hu-manities are g row ing rapidly and the ov erlapping and fusion of different disciplines are becoming increasing ly o bv io us in China ? In the lig ht of this the editorial departments of Social Sciences in China and H istorical Research held an academ ic discussion in rela-tio n to academic dialog ue and academ ic standards in Beijing on 14M ar ch 1999. Scho l-ars fro m Shanghai, Shando ng and Beijing attended the discussion and engaged in heat-ed debate . After the discussion , so me of the scholar s present were asked to w rite the fo llow ing articles which , w e ho pe , w ill impel the peo ple co ncer ned to ponder over this questio n.
(5) A Study of the Social Security System in China
The P roj ect Gr oup o f the S ocial Secur ity Sy stem in China , CA SS ・72・
中国社会科学 1999年第4期
Significant breakthr oug hs have been made in the reform of the social secur ity sys-tem in China in ter ms o f o ld-age pensions, medical care and unem plo yment, and inno-vatio ns in the social security sy stem have reached an important stage. At the same time, a great many important problems hav e arisen and dem and a pro mpt solution, fo r ex ample, the financial structur e for “par tial accum ulation, ”the r ange of pay -ments, the ratio betw een social pools and individual accounts, and the potential annu-ity debt due to the g overnment in relatio n to the old-ag e pensions of old and middle-aged employees. T he autho rs point o ut that in order to improve the ex isting social se-curity system it is necessary to reform the so cial security m anagement str ucture, and separ ate the administrativ e bodies fro m the operational, executive and supervisory ap-paratus; to g radually lo osen go vernm ent contro l over the investment and operation of so cial security funds , especially funds fo r o ld -age pensions ; to establish an appropri-ate policy fram ew or k fo r initiating supplem entary old -ag e pension insurance in enter-prises ; to repay the po tential annuity debts due to the central g overnment by var io us means ; to establish reaso nable ov erall management levels fo r social security , and ac-celerate leg islation in relatio n to the so cial secur ity system .
(6) The Period of Reduced Growth in the Chinese National Economy
Liu Yingqiu ・87・
Fr om the perspective of the integ ration of development and grow th econom ics, and based on the practice of economic dev elo pment in China , the autho r g ives a new definitio n of the g row th periods in the Chinese national economy. The author believ es that the Chinese economy is undergo ing a g radual transfo rmation to a period of re-duced gr ow th. The factors determ ining the upper lim it of this reduced g row th ar e the existence of a ceiling for increases in investment, r estraint on demand, and a slow -do wn in the increase o f ex po rt. Readjustments in the structure o f the natio nal econo-my , large internal markets, upgrading of the industrial structure, and the effect of pr oductive forces w ill keep the g row th rate abov e the low er limit . T he inter actio n be-tw een these two g roups o f facto rs w ill lead China's eco no my into a period of reduced gr ow th of 7. 5—8. 0%.
(7) Social Development , Urbanization and Food Consumption
H uang J ikun ・102・
Based on an eco no metr ic analy sis o f the data obtained fr om the investigation of househo lds in the prov ince o f T aiw an and the mainland of China this paper pro ves so-cial developm ent and ur banization as the tw o most important factors influencing food co nsum ption. It points out that the changes in life style and dietary habits o ccasioned by urbanization and the changing socioeconom ic structural factors such as market de-velopm ent and job changes play a decisive ro le for the changes in food dem and struc-ture in China and w ill continue to do so. In for ecasting the future trend of food con-