作者：谢国权
前沿 2004年05期
［中图分类号］F290 ［文献标识码］A ［文章编号］1009-8267[2004]02-0087-03
随着城市化进程的加快和市场经济的完善，城市经营理念作为一种全新的城市管理理念逐步发展起来。城市经营体现了政府的减政放权和政企分离、政事分离，它是城市政府职能转变的结果，也是城市政府职能转变的必然要求。
学术界关于城市经营的论著较多，一般都涉及到城市经营和城市政府职能的转变，但对其作专门论述的并不多。本文在对城市政府职能重新界定的基础上，试图对城市经营和城市政府职能转变两者的关系进行探讨。
一、城市政府职能的重新界定
城市经营就是运用市场经济手段，对城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地），私人作用资本（如道路、桥梁等基础设施），相关的延伸资本（如广场、街道等的冠名权等）进行集聚、重组和营运，以实现资源的优化配置和经济社会环境效益的最大化。城市经营中既有政府行为，又有市场行为，是政府行为和市场行为的有机结合。这要求对城市政府职能进行合理的界定，分清哪些是城市政府职能范围的，哪些是政府应该退出的。其基本原则是政府从市场和企业能够经营的镇域逐步退出，把原来由政府直接干预企业经济活动的政企之间的活动调整为政府调控市场，市场引导企业的间接调控关系，并进行政策、法规监督。
综观世界各国，由于各国政治制度、经济发展水平、文化传统、价值观念等的差别，各国城市政府所承担职能的具体内容也不完全相同。但总的来说，在市场经济条件下，城市政府的职能大多以为市场服务职能为主，经济管理的职能很少。目的在于通过提供各种公共设施和服务，对公共秩序和安全进行必要的管理和控制，满足公民日常的生活需要，为城市的健康协调发展创造良好的社会环境和物质条件。
与国外城市政府相比，我国的城市政府作为地方政权的实体，承担了大量繁重的经济管理任务，经济职能是城市政府的主要职能。在高度集中的计划经济体制下，我国各级城市政府不仅包揽了城市公共物品的生产，而且还包揽了全部私人产品的生产，从宏观到微观，对经济、社会活动进行全方位的直接管理和控制。
传统城市政府管理体制的一大弊端就是政府的统治功能过强，而社会的自治功能过弱，城市政府被认为是全能的、无所不知和无所不能的。这种政府全能的观念导致政府职能的严重错位，管了许多“不该管、管不了”的事。城市政府是整个城市的权力中心，而社会必然受制于这一中心，给城市经济和社会发展造成了不良后果。
城市政府职能的转变，意味着城市政府职能结构的重心位移，也即为了适应不同时期社会环境系统对城市政府行为方向和基本任务的重心的不同要求而做出的整体性结构调整。根据我国实情，转变城市政府职能，就要从分解城市政府的权力入手，把眼光从行政系统转向广阔的市场和社会，城市政府只管市场和社会管不了的，必须而且只能由城市政府管理的少数事务。实际上，西方社会特别是英美，早在自由资本主义阶段时，美国第三任总统杰弗逊就提出“管得越少的政府越是好政府”。
我国正处于由计划经济向市场经济转轨的过程中，而且已经加入WTO，对政府的要求是：一要规范政府的行为，尽量减少政府的干涉；二是中国要想在WTO的规则下发展，必须有一个良好的外部环境，这个良好的外部环境要靠政府去创造。这也即要求政府要“有所为，有所不为”。对于城市政府也是如此。
城市政府的职能转变有以下三个层次：一是由直接经营企业到提供城市公共物品和城市信号物品；二是外部效应内部化，克服信息的不完全对称，在提供合适的公共政策、规范垄断企业等方面发挥作用；三是提供制度支持，增进城市的竞争优势，提高城市价值和城市的吸引力。
总之，城市政府职能的转变，就是要改变全能政府、管制政府的倾向，转向有限政府、责任政府、服务政府，政府从许多私人产品领域退出，把基本职责定位在城市建设的政策引导者、监督者和咨询者，运用法律、经济等市场手段，而非以往的行政干预来引导城市经营。要从定位于经营行业、企业逐渐转变到经营城市的整体资源、整体形象上。
二、城市经营的实质是城市政府职能的转变
城市经营理念最早出现在1978年。90年代后期在我国提出后，立即得到各级政府和有关专家的关注，成为城市政府和理论工作者面临的新课题。城市经营在我国是作为解决城市建设资金短缺问题而提出的，也即是通过市场运作，对城市资产重组和营运，实现城市资产的增值。但为城市建设筹措资金，只是城市经营的表征，在更深层意义上，城市经营是在新的城市发展环境下城市政府职能的转变。
1、城市经营意味着城市政府职能的转变。
在计划经济体制下，城市政府是微观经济活动的直接组织者，政企、政事职责不分。由于强调基础设施建设，公共服务的公益性和服务性一般由政府无偿提供。政府的独家生产和提供，使城市政府既要作为城市建设的决策者，又要充当城市资产的管理者和协调者。政府职能的混乱和对市场机制的排拆，严重地影响了城市功能的发挥和城市的发展。城市经营通过发挥市场机制的作用，实现了城市存量资源和增量资源效益的最大化，提升了城市的价值和城市的竞争力；城市经营使政府逐步从微观经营领域脱离出来，可以把更多的精力放到对有关城市发展宏观层面的把握和监督。从而促进政府从“划桨”到“掌舵”的职能转型。这并不意味着城市政府职能的削弱，恰恰相反，城市经营使城市政府由“全能而无能”变为“有限而有为”的政府，大大提高了政府效率。
2、城市经营是城市政府职能转变的可供选择的路径。
城市经营理念最初的提出是源于对权力的关注，这里的权力指政府所拥有的分配资源的权力。城市经营实际上是通过对权力的分配而达到分配资源的目的。从这个意义上讲，城市经营是联结政府与社会之间的一座桥梁，政府拥有待分配资源，而社会需要这些资源来提供基础实施和公共服务。这种权力的分解，正如前面所述，实际上是政府职能转变的主要方式。
作为一种政府行为，城市经营是在由计划经济向市场经济转型时期，我国政府认识到传统的城市建设和管理的弊端后，主动提供制度创新以调动社会各方面参与城市建设和发展积极性的产物，其发展也是在政府的引导和控制下进行的。而且市场的缺陷和其对局部利益的追逐，也要求城市政府在经营城市时对城市的功能定位、规划布局、形象设计等进行宏观把握。城市经营从根本上说是政府代表公众利益而行使的政府行为，是城市政府所应承担的职能。虽然城市经营强调市场机制的作用，在经营中引入竞争机制，但从根本上是政府建设和管理城市，发挥其政府职能的一种手段。
三、城市政府职能转变是城市经营的客观要求和保证
城市经营的基本着眼点在城市建设和管理要适应形势的变化，进一步走向市场，通过市场机制的作用优化资源配置，城市政府则有进有退。城市政府在城市经营中的地位和作用直接关系到城市建设政策的制定，决定着城市经营的运行方式及其结果。
1、城市政府是城市经营的主要参与者。
城市经营是一个市场化的过程，即把构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本、人力作用资本和相关的延伸资本逐步推向市场，由市场那只“无形的手”来调节，以实现城市资源的最优化配置。但是市场不是万能的，特别是在我国的生产力还比较落后，市场主体发育不完全，力量单薄，市场机制尚未完全建立，单纯依靠市场来发展和提升城市的产业显然是不够的，因此构成了对政府干预的有效需求。另一方面，城市经营的整体性特征也决定了城市政府是一个不可或缺的参与者。只有城市政府才能对一个城市的规划和整体发展做出战略性决策。阿诺德曾说：“当今社会，如果没有城市政府的作用，那么要形成错综复杂的经济和社会网络是不可想象的。”而一个有效率的政府，正如世界发展银行报告所说：“对于提供公共物品和服务——以及规则和机构——是必不可少的。……没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展是不可能实现的。”
从国外城市发展的实践来看，城市政府的主要任务有：一为城市的有效运作提供必要的基础设施；二为开发人力资源，改进生产力及提高城市居民的生活标准提供公共服务；三提供服务和便利于支持生产性活动，并使私营企业能够在城市领域有效运作。简单地说，也即城市地方政府应该在组织上和财政上确保其基础设施和公共服务的供给和维护，并进行必要的制度安排，以形成一个互相补充的良性循环。我国的苏州在这方面做得比较好。2002年，苏州市被美国的《新闻周刊》评为全球九大新兴高科技城市之一，在阐述苏州城市经营的成功之道时，这样评说“这些城市之所以成功，离不开政府支持、人才优势和基础设施”。
2、城市政府职能转变保证了城市经营主体的多元化。
城市政府不是城市经营的唯一参与者，城市经营的特征也决定了其他非政府组织都应该在城市发展中发挥积极作用，这就要求城市政府必须要从一些领域退出，实行职能上的转换，这样才能使城市经营顺利实施。具体从城市经营的内容来看：
首先，对于城市土地，城市政府要垄断土地一级市场。城市土地是城市经济社会活动的载体，是不可再生的稀缺资源。计划经济时代，土地不是商品，也不能进入市场，只能由政府无偿划拨或批转，而不能有偿转让，更不存在出租、拍卖，造成土地利用效率低下，而政府用于城市建设的投资，也不能通过地价或地租收回，造成政府财政困难。
随着城市国有土地有偿使用制度的实施，城市国有土地在一定程度上已经成为城市政府最大的资产。土地因为其重要性及其资源的稀缺性决定了城市政府必须对土地一级市场实施垄断，对城市规划范围内的土地集中统一管理。一是在城市规划的指导下，把城市发展规模的内涵和外延确定下来，以形成土地资本和地域空间利用效益的最佳规模；二是对经营性土地通过市场运作全部实行公开招标或拍卖出让，盘活土地存量，努力提高土地利用率和地域空间的生态效应及经济效益，这样，不仅可以实现土地资源价值的最大化，实现政府的最大效益，而且也可消除土地使用中的寻租和种种“暗箱操作”。
第二，对于城市基础设施等公共物品的生产，实行政府为主体的多元化经营。城市基础设施最显著的特点就是它的社会公益性和非竞争性和非排它性，它所涵盖的服务对象是社会公众。
计划经济体制下，城市基础设施一直由政府计划投资，财政拨款，以政府投入的方式进行。由政府组织生产，再由政府花钱管理，其他经营主体难以介入，不仅造成了建设资金的严重不足，而且因为没有外部竞争的压力，营运成本高，管理效率低下。
城市经营就是在城建领域引入市场机制，把市政公用设施等由“公共产品”转变为“城市商品”，对城市公用事业使用权、经营权采取出让、拍卖、抵押、转让以及授予特权等方式交给不同的城市主体：公共事业组织、第三部门组织、赢利性企业和社会公众等。把城市政府的职能由直接提供供给转变为组织城市基础实施的建设，政府主要采取一些引导性的规划和政策，以及只能由政府经营的自然垄断的基础设施和纯公益性公共产品。
第三，对于城市环境，从某种意义上说，良好的城市环境本身就构成了城市最重要的财富和资源，因而可以说城市经营就是经营城市环境，这里指的是软环境。城市政府的任务就是要创造一个支持城市竞争力提升的良好环境。
城市政府要从增强城市的综合服务功能上下功夫，进一步提高城市的公共服务功能。凡不属于政府管理职能、不应当由政府直接管理、能由企业自主决定的或能由市场调节的或能由社会中介提供服务的，政府要坚决退出，弱化城市政府的直接经常管理职能，创造宽松的环境和优越的条件让优秀的企业家和各城市主体去经营；另一方面是健全城市的法律法规体系，在制定规则、披露信息、依法行政等职能上扮演积极的角色。
四、结论
城市经营是伴随我国经济体制的转型而出现的一种城市管理模式，是经济转型期一种政府行为的变革。城市政府通过经营企业到经营城市的转变，在城市建设和管理领域引入竞争机制，调动了城市利益相关者的积极性，实现了城市非政府组织对城市发展的广泛参与和城市投资主体的多元化。城市经营中多元投资主体的存在和发展，体现了城市政府的一种放权或者说权力的削弱，表明城市政府在管理中，已经逐渐克服了政府的一元化领导、全能政府的形象。公共事业组织、第三部门组织、营利性企业、社会公众等多元主体参与，政府退出市场，政府职能公共化这本身又进一步推动了城市经营的发展。
作者介绍：谢国权 东南大学政治系 南京 210096
作者：谢国权
前沿 2004年05期
［中图分类号］F290 ［文献标识码］A ［文章编号］1009-8267[2004]02-0087-03
随着城市化进程的加快和市场经济的完善，城市经营理念作为一种全新的城市管理理念逐步发展起来。城市经营体现了政府的减政放权和政企分离、政事分离，它是城市政府职能转变的结果，也是城市政府职能转变的必然要求。
学术界关于城市经营的论著较多，一般都涉及到城市经营和城市政府职能的转变，但对其作专门论述的并不多。本文在对城市政府职能重新界定的基础上，试图对城市经营和城市政府职能转变两者的关系进行探讨。
一、城市政府职能的重新界定
城市经营就是运用市场经济手段，对城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地），私人作用资本（如道路、桥梁等基础设施），相关的延伸资本（如广场、街道等的冠名权等）进行集聚、重组和营运，以实现资源的优化配置和经济社会环境效益的最大化。城市经营中既有政府行为，又有市场行为，是政府行为和市场行为的有机结合。这要求对城市政府职能进行合理的界定，分清哪些是城市政府职能范围的，哪些是政府应该退出的。其基本原则是政府从市场和企业能够经营的镇域逐步退出，把原来由政府直接干预企业经济活动的政企之间的活动调整为政府调控市场，市场引导企业的间接调控关系，并进行政策、法规监督。
综观世界各国，由于各国政治制度、经济发展水平、文化传统、价值观念等的差别，各国城市政府所承担职能的具体内容也不完全相同。但总的来说，在市场经济条件下，城市政府的职能大多以为市场服务职能为主，经济管理的职能很少。目的在于通过提供各种公共设施和服务，对公共秩序和安全进行必要的管理和控制，满足公民日常的生活需要，为城市的健康协调发展创造良好的社会环境和物质条件。
与国外城市政府相比，我国的城市政府作为地方政权的实体，承担了大量繁重的经济管理任务，经济职能是城市政府的主要职能。在高度集中的计划经济体制下，我国各级城市政府不仅包揽了城市公共物品的生产，而且还包揽了全部私人产品的生产，从宏观到微观，对经济、社会活动进行全方位的直接管理和控制。
传统城市政府管理体制的一大弊端就是政府的统治功能过强，而社会的自治功能过弱，城市政府被认为是全能的、无所不知和无所不能的。这种政府全能的观念导致政府职能的严重错位，管了许多“不该管、管不了”的事。城市政府是整个城市的权力中心，而社会必然受制于这一中心，给城市经济和社会发展造成了不良后果。
城市政府职能的转变，意味着城市政府职能结构的重心位移，也即为了适应不同时期社会环境系统对城市政府行为方向和基本任务的重心的不同要求而做出的整体性结构调整。根据我国实情，转变城市政府职能，就要从分解城市政府的权力入手，把眼光从行政系统转向广阔的市场和社会，城市政府只管市场和社会管不了的，必须而且只能由城市政府管理的少数事务。实际上，西方社会特别是英美，早在自由资本主义阶段时，美国第三任总统杰弗逊就提出“管得越少的政府越是好政府”。
我国正处于由计划经济向市场经济转轨的过程中，而且已经加入WTO，对政府的要求是：一要规范政府的行为，尽量减少政府的干涉；二是中国要想在WTO的规则下发展，必须有一个良好的外部环境，这个良好的外部环境要靠政府去创造。这也即要求政府要“有所为，有所不为”。对于城市政府也是如此。
城市政府的职能转变有以下三个层次：一是由直接经营企业到提供城市公共物品和城市信号物品；二是外部效应内部化，克服信息的不完全对称，在提供合适的公共政策、规范垄断企业等方面发挥作用；三是提供制度支持，增进城市的竞争优势，提高城市价值和城市的吸引力。
总之，城市政府职能的转变，就是要改变全能政府、管制政府的倾向，转向有限政府、责任政府、服务政府，政府从许多私人产品领域退出，把基本职责定位在城市建设的政策引导者、监督者和咨询者，运用法律、经济等市场手段，而非以往的行政干预来引导城市经营。要从定位于经营行业、企业逐渐转变到经营城市的整体资源、整体形象上。
二、城市经营的实质是城市政府职能的转变
城市经营理念最早出现在1978年。90年代后期在我国提出后，立即得到各级政府和有关专家的关注，成为城市政府和理论工作者面临的新课题。城市经营在我国是作为解决城市建设资金短缺问题而提出的，也即是通过市场运作，对城市资产重组和营运，实现城市资产的增值。但为城市建设筹措资金，只是城市经营的表征，在更深层意义上，城市经营是在新的城市发展环境下城市政府职能的转变。
1、城市经营意味着城市政府职能的转变。
在计划经济体制下，城市政府是微观经济活动的直接组织者，政企、政事职责不分。由于强调基础设施建设，公共服务的公益性和服务性一般由政府无偿提供。政府的独家生产和提供，使城市政府既要作为城市建设的决策者，又要充当城市资产的管理者和协调者。政府职能的混乱和对市场机制的排拆，严重地影响了城市功能的发挥和城市的发展。城市经营通过发挥市场机制的作用，实现了城市存量资源和增量资源效益的最大化，提升了城市的价值和城市的竞争力；城市经营使政府逐步从微观经营领域脱离出来，可以把更多的精力放到对有关城市发展宏观层面的把握和监督。从而促进政府从“划桨”到“掌舵”的职能转型。这并不意味着城市政府职能的削弱，恰恰相反，城市经营使城市政府由“全能而无能”变为“有限而有为”的政府，大大提高了政府效率。
2、城市经营是城市政府职能转变的可供选择的路径。
城市经营理念最初的提出是源于对权力的关注，这里的权力指政府所拥有的分配资源的权力。城市经营实际上是通过对权力的分配而达到分配资源的目的。从这个意义上讲，城市经营是联结政府与社会之间的一座桥梁，政府拥有待分配资源，而社会需要这些资源来提供基础实施和公共服务。这种权力的分解，正如前面所述，实际上是政府职能转变的主要方式。
作为一种政府行为，城市经营是在由计划经济向市场经济转型时期，我国政府认识到传统的城市建设和管理的弊端后，主动提供制度创新以调动社会各方面参与城市建设和发展积极性的产物，其发展也是在政府的引导和控制下进行的。而且市场的缺陷和其对局部利益的追逐，也要求城市政府在经营城市时对城市的功能定位、规划布局、形象设计等进行宏观把握。城市经营从根本上说是政府代表公众利益而行使的政府行为，是城市政府所应承担的职能。虽然城市经营强调市场机制的作用，在经营中引入竞争机制，但从根本上是政府建设和管理城市，发挥其政府职能的一种手段。
三、城市政府职能转变是城市经营的客观要求和保证
城市经营的基本着眼点在城市建设和管理要适应形势的变化，进一步走向市场，通过市场机制的作用优化资源配置，城市政府则有进有退。城市政府在城市经营中的地位和作用直接关系到城市建设政策的制定，决定着城市经营的运行方式及其结果。
1、城市政府是城市经营的主要参与者。
城市经营是一个市场化的过程，即把构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本、人力作用资本和相关的延伸资本逐步推向市场，由市场那只“无形的手”来调节，以实现城市资源的最优化配置。但是市场不是万能的，特别是在我国的生产力还比较落后，市场主体发育不完全，力量单薄，市场机制尚未完全建立，单纯依靠市场来发展和提升城市的产业显然是不够的，因此构成了对政府干预的有效需求。另一方面，城市经营的整体性特征也决定了城市政府是一个不可或缺的参与者。只有城市政府才能对一个城市的规划和整体发展做出战略性决策。阿诺德曾说：“当今社会，如果没有城市政府的作用，那么要形成错综复杂的经济和社会网络是不可想象的。”而一个有效率的政府，正如世界发展银行报告所说：“对于提供公共物品和服务——以及规则和机构——是必不可少的。……没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展是不可能实现的。”
从国外城市发展的实践来看，城市政府的主要任务有：一为城市的有效运作提供必要的基础设施；二为开发人力资源，改进生产力及提高城市居民的生活标准提供公共服务；三提供服务和便利于支持生产性活动，并使私营企业能够在城市领域有效运作。简单地说，也即城市地方政府应该在组织上和财政上确保其基础设施和公共服务的供给和维护，并进行必要的制度安排，以形成一个互相补充的良性循环。我国的苏州在这方面做得比较好。2002年，苏州市被美国的《新闻周刊》评为全球九大新兴高科技城市之一，在阐述苏州城市经营的成功之道时，这样评说“这些城市之所以成功，离不开政府支持、人才优势和基础设施”。
2、城市政府职能转变保证了城市经营主体的多元化。
城市政府不是城市经营的唯一参与者，城市经营的特征也决定了其他非政府组织都应该在城市发展中发挥积极作用，这就要求城市政府必须要从一些领域退出，实行职能上的转换，这样才能使城市经营顺利实施。具体从城市经营的内容来看：
首先，对于城市土地，城市政府要垄断土地一级市场。城市土地是城市经济社会活动的载体，是不可再生的稀缺资源。计划经济时代，土地不是商品，也不能进入市场，只能由政府无偿划拨或批转，而不能有偿转让，更不存在出租、拍卖，造成土地利用效率低下，而政府用于城市建设的投资，也不能通过地价或地租收回，造成政府财政困难。
随着城市国有土地有偿使用制度的实施，城市国有土地在一定程度上已经成为城市政府最大的资产。土地因为其重要性及其资源的稀缺性决定了城市政府必须对土地一级市场实施垄断，对城市规划范围内的土地集中统一管理。一是在城市规划的指导下，把城市发展规模的内涵和外延确定下来，以形成土地资本和地域空间利用效益的最佳规模；二是对经营性土地通过市场运作全部实行公开招标或拍卖出让，盘活土地存量，努力提高土地利用率和地域空间的生态效应及经济效益，这样，不仅可以实现土地资源价值的最大化，实现政府的最大效益，而且也可消除土地使用中的寻租和种种“暗箱操作”。
第二，对于城市基础设施等公共物品的生产，实行政府为主体的多元化经营。城市基础设施最显著的特点就是它的社会公益性和非竞争性和非排它性，它所涵盖的服务对象是社会公众。
计划经济体制下，城市基础设施一直由政府计划投资，财政拨款，以政府投入的方式进行。由政府组织生产，再由政府花钱管理，其他经营主体难以介入，不仅造成了建设资金的严重不足，而且因为没有外部竞争的压力，营运成本高，管理效率低下。
城市经营就是在城建领域引入市场机制，把市政公用设施等由“公共产品”转变为“城市商品”，对城市公用事业使用权、经营权采取出让、拍卖、抵押、转让以及授予特权等方式交给不同的城市主体：公共事业组织、第三部门组织、赢利性企业和社会公众等。把城市政府的职能由直接提供供给转变为组织城市基础实施的建设，政府主要采取一些引导性的规划和政策，以及只能由政府经营的自然垄断的基础设施和纯公益性公共产品。
第三，对于城市环境，从某种意义上说，良好的城市环境本身就构成了城市最重要的财富和资源，因而可以说城市经营就是经营城市环境，这里指的是软环境。城市政府的任务就是要创造一个支持城市竞争力提升的良好环境。
城市政府要从增强城市的综合服务功能上下功夫，进一步提高城市的公共服务功能。凡不属于政府管理职能、不应当由政府直接管理、能由企业自主决定的或能由市场调节的或能由社会中介提供服务的，政府要坚决退出，弱化城市政府的直接经常管理职能，创造宽松的环境和优越的条件让优秀的企业家和各城市主体去经营；另一方面是健全城市的法律法规体系，在制定规则、披露信息、依法行政等职能上扮演积极的角色。
四、结论
城市经营是伴随我国经济体制的转型而出现的一种城市管理模式，是经济转型期一种政府行为的变革。城市政府通过经营企业到经营城市的转变，在城市建设和管理领域引入竞争机制，调动了城市利益相关者的积极性，实现了城市非政府组织对城市发展的广泛参与和城市投资主体的多元化。城市经营中多元投资主体的存在和发展，体现了城市政府的一种放权或者说权力的削弱，表明城市政府在管理中，已经逐渐克服了政府的一元化领导、全能政府的形象。公共事业组织、第三部门组织、营利性企业、社会公众等多元主体参与，政府退出市场，政府职能公共化这本身又进一步推动了城市经营的发展。
作者介绍：谢国权 东南大学政治系 南京 210096