近日看到一篇关于借调人员的文章，记者调查的很深刻，专家评论的很到位，题目叫“借调干部尴尬处境透视：75%忧虑期满去向”。
作为一名被机关借调了多年的事业单位干部，看了以后，感同身受。鉴于自身既无广泛调研之条件，又欠妙笔生花之水平，唯有暂将此文转帖如下，作为我博客开篇文章（转载），请有相同经历的，或对借调干部感兴趣的同志看一看,或许会有所收获。
借调干部尴尬处境透视：75%忧虑期满去向
人民论坛杂志 2009-11-18 12:36:57 [发表评论]
《人民论坛》2009020期封面
借调一般是指编制在原单位，被借调到上级或主管单位短期工作的行为。作为游离于《公务员法》之外的一种干部使用方式，借调干部相对随意、不确定，少数人成功将借调变成了向上的捷径，大部分在借调之后又不得不回到原单位。
借调在发挥其积极作用的同时，也存在着诸多尴尬。有人用悬在机关的“漂移族”来描述借调干部的处境，职位不稳定，心态、去向等处于“漂移”状态。这不禁让人提出种种追问：为何出现如此之多的借调现象？借调对目前的行政管理体制产生了怎样的影响？如何对借调进行规范？让我们听听专家怎么说，公众怎么看，借调干部怎么想。
——人民论坛“特别策划”组
“漂在机关”的借调群体
在乡镇乃至中央的许多机关里，生存着一个特殊的群体——借调干部。他们是从各个单位被“借”到上级机关工作的。“借调”，顾名思义，就是：你还是原单位的人，你的行政关系还在原单位，你还得到原单位领工资。机关先把你借来使用，有了机会再正式把你调过来，但这种机会往往少得可怜。借调作为一种特殊形式的机关工作人员流动方式，颇具中国特色。
如果从时间上进行追溯，中国古代官场上就存在借调现象。在1949年新中国成立之前，党中央就从各个解放区借调干部到延安工作。比如八年抗战时期的1944年，为了迎接中外记者延安访问团，周恩来与负责具体接待领导工作的杨尚昆，就从各个机关借调了一批优秀干部和翻译人员。新中国成立后到“文革”，中国迎来了社会主义改造与社会主义大建设，借调干部在各个地方都普遍存在，后来关于借调的一些规则也在这一时期开始形成，不过，都没有具体的文件，只是一些约定俗成的规定。
在1980年代，借调成为向上级机关流动的一种重要方式，能够被借调是一件很光荣的事，许多企业事业单位的工作人员，正是通过借调从而使命运发生根本转折，走上从政之路，比如王岐山。1980年代，“借调干部”作为一个专门的名称，流行一时，在很多的文学作品中都有反映。进入1990年代，特别是1993年10月，中国开始推行公务员制度以来，借调又进入到一个新阶段。人们对借调这个群体的关注也在发生着细微的变化。而制度变迁背后借调人员的命运流转，也随之发生变化。
借调是人浮于事的表现，是干部管理体制中的一个“怪胎”。为什么这么说呢？借调的单位有事情，人手不够用，就从下面单位借调人员，不管人家下面单位的工作怎么开展，人手是不是够用。下面的单位只好也采用借调的方式来填补空缺，或者招聘临时工。一层一层如此循环下去，借调现象就会变得无穷无尽，真是“天长地久有时尽，‘借调’绵绵无绝期”。
在编制面前，可以说被借调者与原单位都是“弱势者”：借调人占有编制但不干活，新人就进不来，原单位还要给不干活的人发工资。同样，被借调人员累死累活，不仅在借调单位没有工资，也不能得到编制。在中国的组织人事制度中，编制是一个带有多重涵义的词语，其背后不仅有利益，更意味着某种合法性。借调者称为“被剥削的长工”，本质上是干部管理制度不完备的必然后果。据我了解，在国外是根本不存在干部借调这种现象的，所以干部借调现象带有极强的中国特色。
虽然《公务员法》已经正式实施，组织人事部门也出台了一整套关于党政机关工作人员的法律法规。但对于借调来说，依然是没有统一规则的“自选动作”在发挥作用。虽然各地出台了一些相关举措，加强对借调人员的管理，比如今年以来，广西贺州市八步区针对该区借调人员过多、借调程序不规范等问题，通过“管、治、建、疏、训”五招，严格控制机关事业单位随意借调工作人员，进一步规范了干部借调管理工作。但是借调随意性仍然较大，借入的随意，退回也随意，有时候甚至只要领导一句话就行，这个被称为“漂在机关”的群体依然在上演着自己的故事。
相对来说，挂职、轮岗、交流这几种干部任用方式都比借调规范，在《公务员法》中，规定的公务员交流方式只有三种：调任、转任和挂职锻炼，借调只字未提。在我看来，借调也不可能像挂职、轮岗、交流一样合法化，因为借调现象本身就是一个“怪胎”。
(作者为国家行政学院公共管理教研部教授)
借调干部尴尬处境透视
机关里的借调干部是一个特殊群体。不过，我对这个特殊群体之特殊性的认知，并不是基于其处于如何弱势的地位或者强势地位，而是指其存在自有合理性，其所处的地位与非借调群体不一样，尤其是现行制度中很少有借调的专门规定，从公务员制度来看，借调处于正规的交流制度之外，属于一种特殊的交流形式。
借调的存在理由：弥补现行制度下存在的间隙
借调现象广泛存在于机关之间，这本身说明现行制度下存在一定的间隙，需要以借调的方式来加以弥补。这样分析，倒不是要专门强调所谓“存在的就是合理的”，而只是想确认借调这种现象虽未得到法律规范的支撑，却依然能够广泛地发挥其效应，这种现象本身就值得从法政策学的角度进行审视。而从法政策的角度探寻解决途径，就有必要探讨借调的存在理由或曰产生借调的原因。
导致借调产生的原因有很多，诸如因机关工作增多而产生的借调，由于机关人才短缺而产生的借调，由于机关编制限制而产生的借调，由于借调决策人员或者被借调人员自身发展需要而产生的借调，或者由于前述数项共同作用的结果而产生的借调，等等。无论是哪种理由促成的借调，在最初几乎都有三方面的“合谋”：其一，对于借调单位来说，既不用给被借调人员发工资和福利，或者只需承担与正式员工相比较少的工资和福利，又无需承担培养责任(或者较少承担这方面责任)，很是实惠；其二，对于被借调单位来说，虽然需要调整人手接替相应岗位，有时甚至还需招用临时人员来完成相关工作，因而往往难免存在几分不便。但是，通过派出人员，或者因此招用临时人员，不仅可以实现“流水不腐”、激发人才活力的目标，而且还可以做到人力资源的充分利用，实现相关单位之间的信息往来和资源共享，促进相关单位的人才交流和资源优化组合；其三，对于借调决策人员来说，可以在编制限额内完成相关任务，在这种非正式的人才流动过程中实现领导艺术的提升，实现人才交流的最大效应，且避免了诸多被动。而对于被借调人员来说，借调往往被视为普通公务员晋升的阶梯。于是，让自己踏上这一阶梯，期待在一定时间内正式调入借调单位，以重新思考和规划自己的人生，意义当然深远而重大。
在这些合力的作用下，不仅机关对借调乐此不疲，而且被借调者往往也是喜出望外，期盼由此而拉开新的人生序幕。在没有获得被借调机会的人看来，“被借调了”本身就是一种憧憬，是一种令人羡慕、向往的晋升捷径，为获得这种机会，有些人会不惜多方“疏通关系”；对于已经获得了这种机会的人来说，则要进一步拓展视野，转换观念，拼命工作，以换取借调单位领导的肯定或者欣赏，使得未来本不怎么确切的去留问题变得更具有正面发展的稳定性或者确切性，为着重要机遇的到来而尽力拼搏。
借调的尴尬处境：正是借调的随意性，使得借调的负面效应往往难以避免
但是，作为一种非正式的人才交流和公务协助方式，借调在发挥其积极作用的同时，往往也难免产生诸多尴尬。这种尴尬不仅因为借调本身在具体运作层面的诸多不确定性，而且还因为借调的非正式性，因为借调不具有法律规范的支撑，属于体制外、制度外的一种“非正式”的人才流动和公务协助方式。由于借调的这种非正式性，在某些情况下借调也可能导致对相关权益甚至对既有秩序和法律规范的侵害。
例如，我国《公务员法》规定了交流也规定了回避，对“交流与回避”的相关制度和程序设专章予以明确，对交流的方式、交流过程中各方主体的权利、义务和责任关系等皆有明确的规定。并且，伴随着与之配套的相关法规、规章乃至其他规范性文件的不断制定施行，无论调任、转任还是挂职锻炼，都在法治轨道上健康发展。与之相对，尽管借调在现实中普遍存在，也发挥着重要的作用，但是，借调在公务员法上的定位却很尴尬。“借调制度不完善”，这可以说是人们的一种共识。《公务员法》虽规定了作为正式交流形式的调任、转任和挂职锻炼，却未对“借调”作出任何规定，并且，迄今为止国家尚没有制定施行专门规范借调行为的统一制度或者法律规范，只是在个别领域或者个别地方颁布施行了一些层级较低的规范性文件，如《北京市建设委员会借调人员管理暂行办法》、《哈密市借调人员管理暂行规定》等。在其他许多领域和地方，在许多情况下，“借调就是各部门一把手的权力”，“没有制度的约束必然导致借调的随意性”。
正是借调的随意性，使得借调的负面效应往往难以避免，也成为了人们讨论借调问题所普遍关注的热点。关于该不该实施借调、该如何实施借调以及该从哪个单位借调谁，借调与公务员法所确立的职位分类、岗位责任制等处于什么关系，等等，这方面的基本制度阙如。相关程序规范阙如，没有任何手续就借调，往往只是某位领导的一个电话，甚至只是一句话，就完成了借调。这种随意性也许就是使某些被借调人员处于尴尬局面的罪魁祸首。同时，由于其随意性，对于某些希望得到被借调机会的人来说，也是极为不公平；由于其随意性，对于某些获得被借调机会的人来说，权利利益往往也很难得到充分保障——可能使其“漂”在机关之间，“既不在原单位，也不在借调单位，被搁置在培训中心，如同悬挂在空中，找不到一个可以支撑自己的定点与位置。”《组织部长前传》的作者大木曾经亲历的没有固定的办公桌、没有福利，即使有福利也要减半的那种被借调人员处境的尴尬，便成为了难以避免的结局。不仅如此，被借调者“为了做出让领导满意的成绩”，往往会格外卖力，甚至得了病也“硬是咬着牙没有影响一天工作”。在这样尴尬的状态下，缘何能够做到如此地步的付出？皆源于一种惯性思维：领导满意，就有正式调进来的可能，也就能避免“漂”在机关里的尴尬。而这种惯性思维依托于一种不确定性。
这种不确定性源于人治，它使得借调形式能够激发被借调人员的积极能动性，有助于实现“活性化”。但是，另一方面，它也往往伴随着诸多负面效应，不仅有被借调人员的权利利益受损，而且有借调决策者的权力滥用甚至是权钱交易等腐败，还会有因被借调人员“正式调进来的可能”转变为现实，对按照公务员录用、晋升的既有规范和秩序本该获得那个职位的人的权利利益的侵害。为了避免或者减少这种负面效应，便有必要对借调公务员实行依法规制。
拷问“弱势地位”与“风光境遇”背后的利益纷争
借调，这种现象并不是中国所独创，在许多国家都存在，而且比较普遍，是人事行政多样化、柔性化的体现，也是相关法制确认并提供支撑的正式制度。
其实，在我国目前这种制度背景下，借调群体除了人们公认的所谓弱势地位之外，更多的还是令人羡慕的风光境遇。这两方面的境况都是存在的，并且，根据我对这方面情况的了解，与前一种境况相比，后一种境况即令人羡慕的风光境遇要更多一些、更普遍一些，因而也就更加令人羡慕。这也是为什么许多人期待被借调甚至千方百计地争取被借调机会的原因所在。被借调后往往会转为正式任用，为被借调者拉开人生新的一幕，这也是许多人宁愿忍受被借调期间的诸多苦楚的动力所在。
无论是所谓弱势地位令被借调者受挫、追悔，还是所谓风光境遇让被借调者成长、怀念，这其中都具有极强的不可捉摸性或曰不确定性，这种不确定性乃是伴随诸多借调过程的一个最突出的特点。这种不确定性，无论是对制度改革的推进还是对被借调人员本身权利利益的维护来说，都是需要认真研究、仔细琢磨并积极应对的。被借调群体的权利利益是否受到了侵害？被借调群体的权利利益受到了什么侵害？被借调群体的什么权利利益受到了侵害？是否存在保护被借调群体权利利益的法律规范和制度？应当如何完善相应的法律规范和法制度？从另一方面来看，是否存在逆差别现象，即被借调者通过借调获得了更多的权利利益，是否具有正当性和可支持性的问题，也是值得关注的。再者，在这种“随意性”的背后，是否存在着权力滥用或者权力寻租？是否存在权利滥用或者不当得利？总之，对于被借调者在被借调过程中的各种权利、义务和责任，以及对于借调单位和被借调单位及其任用权者的相关权利、义务和责任，都应当制定相应的规范。将借调纳入制度规范的范畴，为其建立和不断完善相应的机制，依法进行规制，这是我们所讨论借调问题的必然归宿。
“借调”，借过是要“还”的
“原则上不得借调人员”，这应当成为借调公务员制度中的一个原则。在中国推进改革开放和法治政府建设的过程中，伴随着“三定方案”改为《三定规定》，行政部门主要职责、内设机构和人员编制呈现出法制化倾向，以《公务员法》为基本法的各项公务员法制不断充实完善，包括职位分类、岗位责任制等制度得以推进，公务员录取和晋升“凡进必考”、“凡升必考”的机制亦基本构筑起来，“借调”应当是针对特殊情况或者临时情况而特设的一种例外。例如，机构要精简，而各种行政任务、政治任务或者社会任务依然铺天盖地般压在实行“精简”之后的行政机关身上，压在精简之后留下来的人员身上，使得相关部门和在编人员感到力不从心，难以胜任，为应对这种制度转换之际的临时状况，“借调”可以发挥重要作用。
借调标准和程序应明确化、规范化。尽管是例外，但借调必须是一项法制度，而不应是“随意性”的现象，不应是靠领导的一句话决定是否借调以及借调谁、如何借调等问题的随意性现象。这种随意性现象是与公务员法治相悖的。从公务员法制的角度来看，首先是如何在公务员法律关系中给借调定位的问题，其次是将借调标准和程序明确化、规范化的问题。虽然借调是临时性的，但是，它依然是公务推行的一种形式，所以，对相关公务的性质和要求要有全面而准确的把握，对从事相关公务的被借调人员的标准(包括资格、能力尤其是专业对口、特长发挥问题等)以及应当履行的相关程序(一定的评价、考核以及审查机制)都应当有明确的规定。
被借调人员的借调期间、工资福利、人事关系乃至借调期满之后的处遇等，都可以通过法定的规范予以规定，也可以确立合同制，在借调合同中予以明确，同时，针对被借调人员的权利利益往往容易受到侵害或者被忽视的现状，应当完善相应的权利救济机制。为了解决因借调而产生的冗员，目前许多部门采取了“清退”做法。从信赖保护的角度来看，这种做法似乎欠妥。但是，从公务员法治的角度来看，这种做法又具有其很强的合法性甚至合理性。因此，针对这种情况而建构相应的补偿机制或者相应的过渡转换机制，也就成为了制度建设必不可少的重要一环。但是，我们强调对被借调人员的权利救济，绝不意味着“借调”一定时期以后就应当“正式调入”借调单位。“借调”，借过是要“还”的，岂可据为己有？要正式调入，则必须走“调任”的交流途径。通过“借调”而调入的情形，从公务员法治和公平正义理念的角度来说，应当是越少越好。
(作者系中国人民大学法学院教授、博导)
曾经被借调的名人(延伸阅读)
陈锡文：2003年后，任中央财经领导小组办公室副主任、中央农村小组领导小组成员兼办公室主任，中央党的建设工作领导小组成员。1994年至1998年被借调在中央财经领导小组办公室工作。
梁保华：现任省委副书记、江苏省省长。先后在太仓县新湖公社劳动锻炼，借调苏州地委报社工作；1970年1月太仓县委工作人员、县委办公室副主任。
王岐山：1982年，中共中央书记处农村政策研究室借调走了王岐山，从此他步上从政之路，官至国务院副总理。
曾荫权：1977年升任高级政务官，借调马尼拉亚洲开发银行工作，研究菲律宾和孟加拉的供水系统及铁路发展计划。
周涛：2005年6月接受了北京奥组委的邀请，离开央视主持人岗位，任新闻中心综合处副处长，在奥运会结束后被任命为中央电视台文艺中心副主任。
75%的借调干部忧虑期满去向
借调”干部，顾名思义，就是被从各个单位临时“借”到上级机关工作的干部。借调干部作为一个特殊群体，在发挥其重要作用的同时，也面临着诸多需要进一步解决的问题。
身份尴尬的借调干部最大的忧虑是什么？借调干部借调期满后将何去何从？为此，人民论坛杂志联合人民论坛网、人民网做了“您如何看待借调干部”的问卷调查，共有2643人参与投票，人民论坛记者调查采访了45名借调干部，有效参与人数总计2688人。
47%受访者认为“人少事多”是“罪魁祸首”
在回答“您所知道的借调干部是因为什么原因被借调”这个问题时，47%的受访者认为是“借调的单位人少事多，需要人手”，25%认为是“为保证某项重大项目或赛事的顺利进行”，22%认为原因是“自己的能力强，工作出色”，19%认为“原单位领导或同事排挤”，8%选择“自己也不清楚原因”，另有20%选择“其他”。
对此，中山大学政治与公共事务管理学院的潘进良认为，借调现象的表层原因：“一是借调单位临时性工作量激增；二是借调单位由于种种原因出现编制紧缺，而现有的工作人员又无法完成既定任务；三是借调单位在一段时间内缺少某方面的人才，如网站建设维护、外语翻译等，而又不能在短时间内通过招考等方式进行补充。”
某些重大项目或赛事的成功举办，也确实凝聚着很多借调干部的辛劳。比如在北京奥组委工作的4000多名工作人员中，有3000多人是从中央和北京市以及其他省市党政部门或事业单位选调借调的人员。
“借调现象之所以长期存在，您认为原因是什么？”35%的受访者选择“ 因机关编制限制而产生”，30%选择“因借调决策人员或者被借调人员自身发展需要等而产生”，26%选择“因机关人才短缺而产生”，15%选择“因机关工作增多而产生”，另有19%选择“其他”。
对此，国家行政学院公共管理部教授李军鹏认为最根本的原因，是人员编制管理不能适应政府全面正确履行职能的需要。而我国政府行政管理事务缺乏中央专有事务与地方专有事务的划分，这是造成大量借调干部现象的深层体制原因。
75%借调干部的忧虑：借调期满将何去何从
“您认为借调干部最大的焦虑是什么？”59%的受访者选择“没有归属感，觉得自己是‘局外人’”，45%选择“解决编制遥遥无期”，28%选择“同工不同酬”，18%选择“工作任务繁重”，4%选择“思念家乡，想念亲人”，另有10%选择“其他”。
“如果您是借调干部，您最关心的问题是什么？”75%的受访者选择“借调期满后自己将何去何从”，22%选择“如何利用借调的机会提高工作能力”，9%选择“如何按时保质地完成工作”，另有7%选择“其他”。
在百度里有一个“借调吧”，里面的帖子大部分都在宣泄借调干部的无奈与焦虑，机关里的“第三世界”、“等外公民”、悬在半空的“漂一族”等词语也成了他们描述自我的关键词，对未来的担忧经常是才下眉梢，又上心头。
一位基层借调干部这样说：“从06年至今，我被借调到县纪委工作。现在原单位已经不把我看作该单位的人了，纪委也从来没有把我看作是‘自己人’，有的‘同事’甚至看我的眼神都有一种高高在上的感觉。我现在真是骑虎难下了：回去？丢不起那个人啊！留下？又没有一点希望；评优、提干，两边都轮不着，白白浪费了我三年的大好光阴。”
还有网友说：“把你借调过来，就是看你人老实又能干活。现在一些单位养着许多吃闲饭的老弱病残，发福利的时候一个都不能少，借调人员却得不到相同的待遇，而是要分出个三六九等，论功行赏。有时候还要被单位的人瞧不起，真应了鲁迅的那句诗：‘横眉冷对千夫指，俯首甘为孺子牛。’”
华东科技大学公共管理学院教授陈海春是个“老借调”，他的感受就是：“低姿态、勤工作、观大势”。他说：“借调，尤其是在中央国家机关借调，是一个‘当孙子’的经历。当然，会当‘孙子’也是一种本事，否则也就难以当上‘大爷’。正如美国的一句名言：背不起十字架，就戴不起皇冠。”
而对于另一部分被借调人员来说，借调往往被他们视为普通公务员晋升的阶梯，于是，当他们有机会踏上借调征程的时候，就会期待在一定时间内正式调入借调单位，以重新规划自己的人生。但是这一希望又往往因编制限制而迟迟不能实现。
山东省一位农信社的管理人员告诉记者：“借调”是农信社人才匮乏、体制僵化的产物，“编制”卡住了很多人的前途。正是如此，一些业务能力很强的借调人员多年之后仍找不到自己应有的位置。
有网友留言道：“说起借调，真是如人饮水，冷暖自知。从开始时的踌躇满志，到现在的无可奈何，也许接下去就是后悔不已吧？”
对于借调干部的这些忧虑，杨建顺教授认为要借助法律来保障借调干部的权益，“被借调人员权利、义务和责任应法定化。被借调人员的借调期间、工资福利、人事关系乃至借调期满之后的待遇等，都可以通过法定的规范予以规定，也可以确立合同制，在借调合同中予以明确，同时，针对被借调人员的权利利益往往容易受到侵害或者被忽视的现状，应当完善相应的权利救济机制。”
96%的受访者认为借调并不能更好地促进工作
在回答“在新形势下，您认为哪一种干部流动方式能更好地促进工作”这个问题时，53%的受访者选择“轮岗”，46%选择“交流”，14%选择“挂职”，选择“借调”的受访者只有4%。也就是说，96%的受访者认为借调并不能更好地促进工作。
相对来说，挂职、轮岗、交流都比借调规范，在《公务员法》中，规定的公务员交流方式只有三种：调任、转任和挂职锻炼，借调只字未提。正因如此，《公务员法》起草小组成员之一、国家行政学院宋世明教授说：“在借调的问题上，希望各地能够真正贯彻实施《公务员法》。”
“您怎么看待干部借调现象？”51%的受访者认为干部借调现象“是党政机构的人力资源结构不够合理的表现，应该坚决杜绝”，32%认为“是对现行的人事制度的一种变通性的补充，需要正确对待和引导”，18%认为能“适应当前工作的需要，能够在短期内确保重大项目的顺利完成”，另有9%选择“说不清楚”。
在回答“您认为借调存在的最大问题是什么”时，45%的受访者选择“容易引起借调决策者的权力滥用甚至是权钱交易等腐败”，37%选择“借调不具有法律规范的支撑，属于体制外、制度外的一种“非正式”的人才流动和公务协助方式”，35%选择“被借调人员的权益没有得到充分保障”，25%选择“借调制度还不完善，在具体运作层面存在诸多不确定性”，另有2%选择“其他”。
迄今为止国家尚没有制定施行专门规范借调行为的统一制度或者法律规范，只是在个别领域或者个别地方颁布施行了一些层位较低的规范性文件，如《北京市建设委员会借调人员管理暂行办法》、《哈密市借调人员管理暂行规定》等。在其他许多领域和地方，在许多情况下，“借调就是各部门一把手的权力”，“没有制度的约束必然导致借调的随意性”。正是由于借调在制度上的缺位、在法律规范中的失语及在具体操作中的随意性，使得借调过程中较易出现腐败现象。
2006年1月1日，《公务员法》正式实施。在此前一段时期及实施以后，“清理”成为各地对借调人员较为普遍的做法。比如黑龙江省就正式发文清理借调人员。
陈海春教授认为，现在关键是要进行体制改革，减少上级机关不该做的事情，少用些借调干部，让大家各司其职，各得其所。
杨建顺教授则极力强调通过法律手段解决借调难题，“对借调公务员实行依法规制，首先应当制定和完善相应的法律规范，统一确立借调的基本制度，并通过一系列的程序、标准和准则，甚至通过必要的授权立法，全面建立和完善借调的相关法律规范。”(执笔：人民论坛编辑杜凤娇)
借调者说
借调生活的苦与乐
我是抱着多学习点东西的态度被借调到北京的，一开始觉得很新鲜。后来发现很多借调人员甚至成了干活的主力。原来机关的同志，只指挥不干活。而借调人员呢，则成了被指挥的对象。我们都戏言说，借调的同志都有“三不怕”：不怕加班、不怕辛苦、不怕老婆。另外还有“三怕”：怕放假、怕过节、怕周末。
现在对于借调来说最主要的问题是，借调单位或者被借调单位对借调人员的职业生涯没有系统规划，在很大程度上存在随意性，不利于人才的长期培养，时间长了不能发挥人才的积极性。而且有的单位，借调人员太多，长此以往，基层对上级借调单位政令的权威性会产生疑问。因为一旦借调人员都成了主力，那好多政策都会以下级借调人员的视野来制定，不一定能统筹兼顾各方情况。比如有的部门，实际上并不需要借调人员，如果借调人员后，肯定会存在一种现象，就是大家都没有什么事情做。借调人员如果回原单位一说，就会让人以为上级单位工作原来是这样的呀，是这么无所事事，就会严重降低借调单位的威信。
(雨田)
干活的多是借调和挂职的
去年10月，我们省级行政主管单位说要完成一项任务，其实就是将本来就应该是他们份内的职责借着省级领导的一次会议精神，扩大化成立了一个“办公室”，要借调一些本科毕业、专业对口、熟悉基层的人员。我们原单位的人事部领导，带着公司大领导的口谕(真的一张纸都没有见到)把我带到现在这个办公室。来的时候就没有说要待多久，只是说先去锻炼。像我们这些基层来的，哪里用得到你的专业知识，平时就是写文件、跑腿、打杂。干活的多是借调和挂职的，正式公务员什么都不干。做得好是别人的功劳，做不好就等着挨骂。 在这里压力大工作重，真希望明天我就可以回到我原单位去上班，要不只好跳槽了。
(刘 斌)
我是请首长“疏通”后才到岗的
我从当知识青年开始，就在领导身边工作。作为公社书记的勤务员，早上给首长打洗脸水，晚上给首长打洗脚水。到了北京，我不过是“重操旧业”罢了。每天早上，打开水、抹桌子、拖地板；每天晚上，清理桌面、关饮水机、关门关窗是我的必修课。因为，时任我校驻京办主任的朋友说某司想从我校借调一个人，但希望年龄小一些，我那年43岁，司长嫌我年龄偏大，我是请首长“疏通”后才到岗的，哪能不珍惜？！没想到，桃李不言，下自成蹊，后来这位领导对我说，正是你这样做，才在部里站住了脚跟儿。
(陈海春)
借调困境与“编制”难题
目前，我国许多政府部门存在大量借调事业单位人员和下级干部的现象。据估计，一些中央部委机关借调人员的数量大体在正式编制的10%－20%。我们要正视大量借调干部现象的存在，对这一现象进行深入的调查研究并解剖，从而从根本上解决这一问题。
人员编制管理不能适应政府全面正确履行职能的需要
我国政府部门尤其是中央政府部门借调干部现象原因很多：有政府职能转变不到位的原因；也有官僚主义、工作作风方面的原因；有政府组织结构不合理、政府执行力不强、办事效率不高的原因；有事业单位的改革未跟上，社会中介组织发育不成熟，导致很多政府该转移的职能无法转移出去的原因；有干部素质能力不高，工作主观能动性不强的原因，等等。
但是，最根本的原因，是人员编制管理不能适应政府全面正确履行职能的需要：
一是人员编制管理不能根据新情况、新任务进行适时调整，不能适应经济社会发展导致政府市场监管、公共服务、社会管理职能大幅增加的需要。随着我国改革开放的深化，政府宏观经济管理、市场监管、社会管理和公共服务职能都需要进一步加强，导致人员编制现状与各项业务发展需求之间的矛盾日益突出。特别是我国的社会管理和公共服务部门的机构设置、职能配置和人员编制比较薄弱，出现了“缺位”或“不到位”的现象。
二是对中央政府机关的人员编制配备缺乏科学的测算和规范，导致人员编制管理不能适应政府履行职能的需要。如卫生部承担的重大疾病防控、医疗服务组织管理、公共卫生监管、新型农村合作医疗、妇幼卫生和社区卫生、突发公共卫生事件处置、医疗卫生体制改革等繁重任务，但是卫生部机关行政编制只有370多名，与其工作职能极不相称，只能依靠机关工作人员加班和大量借调部外工作人员进行工作。
三是人员编制不合理，存在工作量大的部门编制少、工作量少的部门编制多的问题，导致人浮于事的现象与大量“借调”干部的现象并存。人员编制按固定比例一刀切，没有按调整后的职能来配备相应的人员编制，造成一些部门清闲，而另一些部门人员紧张，疲于应付。
四是我国政府行政管理事务缺乏中央专有事务与地方专有事务的划分，这是造成大量借调干部现象的深层体制原因。我国公务员缺乏中央公务员与地方公务员的划分，中央公务员偏少，而地方特别是市、县、乡三级公务员数量偏多。按国际惯例，中央、省级、地方公务员之间的数量结构应呈现一个“梯形”结构，中央公务员占公务员总数的比重大概在20%左右。但是我国中央公务员的行政编制仅有1.8万名左右，在整个公务员总数中的比重不到0.4%，各层级公务员之间的比例呈现一个顶端极小的金字塔结构。
大量借调干部的负面影响
不可否认的是，大量借调干部，已经对我国政府行政管理造成了一些负面影响。
一是影响了中央政府对全国社会经济事务的宏观管理能力与控制能力。如国家发改委与工信部管理煤炭行业的仅有几名同志，管理一个拥有2万多处煤矿、550多万从业人员、20多亿吨产量且有很高危险性的庞大产业，管理难度很大。再如，国内贸易市场运行监测方面，市场监管力量不足。在我国近几年出现的“监管失灵”现象，大量的毒奶粉、假药的出现，也与我们的中央政府市场监管力量不足有着直接的关系。
二是影响了依法行政。由于定编不科学，政府部门定了职能履行不了或干不过来，就大量从地方或基层借人，甚至由借调人员代替决策、行政，这就不符合依法行政要求。目前，政府职能交给事业单位行使的现象还有继续加大的趋势。
三是影响了政府全面正确履行职能。有的政府部门人员偏少，一般只能忙于日常工作，对一些新情况、新问题了解得不够及时，对一些深层次问题研究得不够深入。
四是影响了政府与事业单位、社会组织之间的关系，加剧了政企不分、政事不分、政社不分的现象。一些地方将事业单位作为机构改革的缓冲地带，或将行政机关变通为事业单位，或将本应由机关承担的行政管理职能转移给下属事业单位；行政机关人员是减少了，但行政支持类事业单位却大量增加，加剧了政事不分的状况。
五是影响了行政成本。由于机关上班的人不堪重负，不得已借调人或返聘，造成行政成本不减反增；一些事业单位进人较行政单位容易，不是那么严格，反而造成了机构臃肿、人浮于事。
六是影响了公共部门人才资源的管理与开发。被借调干部工资、职务等都在原单位，在现单位根本谈不上工资晋级、职务晋升、考核获奖，长期下去，将影响这些干部的职业生涯发展和工作积极性。
可以预见的是，如果人员编制管理的科学性问题长期得不到解决，将进一步影响政府职能的正常行使，影响政府社会管理、公共服务职能的全面履行，并将进一步削弱中央政府的宏观管理能力和执行能力。
在不增加编制总额的情况下适度调整公务员结构
解决大量借调干部现象的根本途径，是在不增加现有公务员编制总额的前提下，本着人员编制管理科学化的原则，对公务员的层次结构、种类结构、职能结构进行适度调整。总的方向是：在科学划分中央事务与地方事务的基础上，充分调增中央公务员的数量，适度调增省级公务员的数量，调减市、县、乡镇公务员的数量，相应地调减事业单位编制；对政府部门从事职能履行、内部管理、辅助事务的人员数量进行调整，调增从事职能履行的公务员数量，调减从事内部管理、辅助事务的公务员数量；对不同部门的公务员数量，应宜增则增，宜减则减，而不能固守原有的人员编制结构，应调增从事市场监管、社会管理与公共服务职能的公务员数量，适度调减从事政府内部事务的公务员数量。
一是现有公务员编制总量不能突破。效率效能原则是人员编制管理的首要原则。政府管理的关键在于提高行政效率，尽量用最少的人员，提供更多、更好的公共服务与公共产品。因而，首先要建立机构编制总量控制机制。从我国的实际情况看，目前公务员总的数量是较为适应我国经济社会发展要求的。因而，全国公务员的编制总量要维持不变，不管怎样进行人员编制结构调整，公务员编制总量规模都不应突破。
二是要实现人员编制管理的科学化。我国政府人员编制配备应与职能相适应，编制应向行使社会管理和公共服务职能的机构和部门倾斜，而不应与行使政府内部事务管理职能的部门一概而论。应根据部门工作任务的繁重程度和社会责任的大小程度、区分政府内部事务部门和社会事务部门重新核定编制，向公共服务和社会管理部门倾斜。对公共服务部门的编制管理，可以借鉴国外编制管理办法，对于直接服务于公众的社会管理和公共服务部门根据服务对象的多少来确定编制数量。编制分配不能一成不变，应根据定编因素的变化，每隔一定时间进行一次调整，建议每五年调整一次。
三是要在合理划分中央与地方权限的基础上，划分中央公务员与地方公务员，适当增加中央公务员数量；适当调减地方公务员数量与事业单位人员数量。从长远看，中央事务应由中央部门驻全国各大区办事处与地方办事处的中央公务员执行，而不是交由地方公务员执行。(作者为国家行政学院公共管理教研部教授)
约束借调：“人少”“事多”的博弈对策
“人少”、“事多”现象与借调的关系
目前，有的党政机关借调下级机关或事业单位的干部并不是用来完成临时性的工作或项目，而是长期使用借调干部从事一般性的工作。这种现象，既不符合借调的本来含义，也不符合现行的人事管理制度，特别是公务员管理制度，也不一定有利于借调人员的事业成长。但是，既然长期存在，就总是具有一定的原因。它是对现行人事制度的一种变通性补充，需要正确对待和引导。
首先应当承认，大部分党政机关之所以借调干部，还是存在着现有人员不够用的情况，也可以说存在人才短缺现象。造成这种短缺现象的原因不外乎两个方面：一是“人少”，某些党政机构的人力资源结构不够合理，缺乏具有较高业务水平的人才，现有的人员难以完成当前的工作。就是说，岗位上有人，但是用不上，干不好，确实需要临时借用一些人员。这些借调的人员往往都是下级单位的业务骨干，能够胜任上级单位的工作。也可以说，这些借调人员的业务水平要高于或强于上级单位的现有人员。二是“事多”，某些党政机构承担的管理事务太多，现有的人员忙不过来，不得不经常加班，只得求助于下级单位支援。在这种情况下，借调人员的水平就不一定高于上级单位的人员，但是也能够胜任工作。这种情况，还可以细分：一种可能是，这些党政机构承担的事务是法定的或制度规定的，是合理的，但是由于人员编制严重不足，只好借调下级单位的人员帮忙。另一种情况是，某些党政机构承担或“承揽”了许多不必要的事务，甚至是“抢”了下级单位的事务，导致编制内的人员疲于奔命，只好借用下属机关的干部帮忙。
对于导致“人少”的情况，可以进一步分析：一是某些党政机构的现有工作人员业务素质不够，但是又没有及时地进行培训提高。也有可能是这些人员进入党政机关时把关不严，组织人事部门因各种人情因素把一些不太符合公共管理人才要求的人员“放”进了党政机关，造成了人力资源的错位使用，“强人所难”、“小才大用”。二是某些党政机构的内部人力资源配置不合理，“不差人”，能干的人才有的是，就是得不到合理使用。或者是缺乏正常的人才发现机制和流动机制，“我很能干，但是领导不知道”；或者是某个主要领导就是不喜欢这些有能力的人，“你能干，我就是不用你”，导致“大才小用”、人才浪费。三是某些领导的偏好就是喜欢自己管理的下属人员、干部多一些，“韩信将兵，多多益善”，人多热闹，有气派，出去检查工作、参加活动时总喜欢很多人跟着，前呼后拥，很是威风。而且，人多了，大家都可以轻松点，不必搞得那么累。在这些领导心目中，人少是最不能容忍的，机关里冷冷清清不好。四是某些心术不正的领导干部为了达到排除异己的目的，对那些有能力有水平的干部进行“搁置式”处理，这样，本来“人够用”，就变成“人不够”了。而借调人员容易听领导指挥，不可能提不同意见，于是就放着身边的人才不用而大量借调下属单位的人员。
对于导致“事多”的情况，也可以进一步分析：一是我们国家正处在一个大的发展时期和体制转型期，计划和编制都赶不上变化。很多新的公共事务不断出现，一些政府机构承担的工作总在增加。比如食品安全工作，过去有所忽略，现在从中央到地方都很重视，食品安全监督管理工作需要大力加强。还比如“家电下乡”、“汽车下乡”项目，以前没有，但现在却成了若干政府部门的重要工作。完成这些新的公共管理事务都需要适当增加工作人员。在人员编制调整一时难以实现的情况下，借调可能就是一种“短平快”的解决方案。二是不少党政机构的“事多”是“自寻烦恼”，甚至是“无事生非”的后果。本来法定的或有关制度规定的公共管理事务并不多，是和人员编制配置基本吻合的。但是某些领导为了创造自己的政绩，为了创造“形象”，为了引起上级领导关注或吸引媒体眼球，千方百计地扩大本单位的职能或管理事务。比如，随意发动新的产品质量认证工程、进行不必要的工作质量评估等，都增加了本单位或本系统的公共管理工作量，加大了工作人员的工作强度。三是个别单位的事多，纯粹是某个领导为了达到“创收”的目的而人为创设的。通过设立某些行政审批项目，要求企业进行不必要的申请，从而达到“敛钱”的目的，这实际上就是一种“设租”行为，让别人来“寻租”，中饱私囊。四是某些垂直管理的政府系统上下级之间的“事”和“人”配置不合理，上级单位对下级不放事，不放权，承揽了很多下级机构应该承担的事情。
借调具有一定的可行空间
借调之所以能够普遍存在，不仅具有各种各样的客观需要，还在于这种制度安排具有一定的可行空间。首先是缺乏财务制约关系，存在“预算软约束”现象。如果上级单位向下级单位借调一个干部，借期一年。但是需要支付借调人员在这一年中的所有工资津贴和福利待遇，我想，这个上级单位就会“三思而后行”，因为一旦涉及到财务关系，那就很复杂，很麻烦，不仅需要通过组织人事部门批准，还需要财务部门走账，还涉及到不同地区的差别。因此，借调是不能涉及工资福利的。反过来说，如果所有的借调人员都需要由借入单位支付劳动报酬的话，那么借调也就会变得稍微困难点，不那么容易了。其次是缺乏上下级的平等关系。上级领导下级，下级服从上级，这是正确的。但是，这种领导和被领导的关系应在法律政策纪律基础框架之内。上级单位人手不足，难道下级单位就不缺人了？很多单位面对上级单位的借人的“指令”往往是“敢怒而不敢言”。尽管下级单位自己人手也不一定够用，但是只能“忍痛割爱”，不好拒绝上级的要求或“命令”，很多情况是把自己最能干的干部借上去。如果下级单位能够据理力争，不那么积极配合，借调就不会那么容易。当然，如果是配合重大活动的规范的借调，还是应该积极配合的。
避免“非必要借调”的蔓延
如前所述，在举办某些重大的体育文化赛事或活动时，借调是必要的、合理的，但是除此以外大量存在的借调是不应鼓励的，并且应该严格限制。如何避免这类一般性借调的产生和蔓延呢？
首先，就是要正确界定各级政府部门的职能，不能鼓励政府部门随意扩大职能，有些职能应放权给非政府机构或中介机构，大力发挥他们的作用。
第二，要认真核定各个政府机构的编制，以事设岗，以岗定人，“一个萝卜一个坑”，努力做到工作量负担合理均衡，避免长期性的加班加点，要重视干部，特别是工作骨干的身心健康。
第三，要建立“能进能出”的机制，对那些因各种主客观原因不能胜任公共管理工作的人员，要建立退出机制，鼓励他们到适合自己个人发展和成才的地方去工作，对那些适合上级机关工作的人员要通过正式途径依法积极进行考录或调动。
第四，要加大单位内部的人才考评工作，发现人才，使用人才，使那些能力强、素质高的人能够进入领导的视野，走到群众的面前，使能干事的人可以干更重要的事，不可埋没人才，“灯下黑”。
第五，加强公共管理人才培训工作，积极鼓励在职干部参加各种形式的培训项目，例如目前流行的公共管理硕士(MPA)教育就是培养公共管理人才的比较规范的项目。通过培训，可以提高干部的能力和素质，有利于提高管理工作水平，也有利于承担新的工作。
第六，党政部门要积极接受大学生或研究生的社会实习，特别是鼓励他们承担那些短期性、事务性和专业性强的工作。这样做，既有利于党政部门顺利完成那些重大活动，弥补临时性的编制不足和“人”“事”失衡，也有利于为国家培养理论联系实际的高素质人才，是一项多赢的、利国利民的工程，也是解决借调的重要之策。
(作者为中国人民大学公共管理学院副院长、教授)
近日看到一篇关于借调人员的文章，记者调查的很深刻，专家评论的很到位，题目叫“借调干部尴尬处境透视：75%忧虑期满去向”。
作为一名被机关借调了多年的事业单位干部，看了以后，感同身受。鉴于自身既无广泛调研之条件，又欠妙笔生花之水平，唯有暂将此文转帖如下，作为我博客开篇文章（转载），请有相同经历的，或对借调干部感兴趣的同志看一看,或许会有所收获。
借调干部尴尬处境透视：75%忧虑期满去向
人民论坛杂志 2009-11-18 12:36:57 [发表评论]
《人民论坛》2009020期封面
借调一般是指编制在原单位，被借调到上级或主管单位短期工作的行为。作为游离于《公务员法》之外的一种干部使用方式，借调干部相对随意、不确定，少数人成功将借调变成了向上的捷径，大部分在借调之后又不得不回到原单位。
借调在发挥其积极作用的同时，也存在着诸多尴尬。有人用悬在机关的“漂移族”来描述借调干部的处境，职位不稳定，心态、去向等处于“漂移”状态。这不禁让人提出种种追问：为何出现如此之多的借调现象？借调对目前的行政管理体制产生了怎样的影响？如何对借调进行规范？让我们听听专家怎么说，公众怎么看，借调干部怎么想。
——人民论坛“特别策划”组
“漂在机关”的借调群体
在乡镇乃至中央的许多机关里，生存着一个特殊的群体——借调干部。他们是从各个单位被“借”到上级机关工作的。“借调”，顾名思义，就是：你还是原单位的人，你的行政关系还在原单位，你还得到原单位领工资。机关先把你借来使用，有了机会再正式把你调过来，但这种机会往往少得可怜。借调作为一种特殊形式的机关工作人员流动方式，颇具中国特色。
如果从时间上进行追溯，中国古代官场上就存在借调现象。在1949年新中国成立之前，党中央就从各个解放区借调干部到延安工作。比如八年抗战时期的1944年，为了迎接中外记者延安访问团，周恩来与负责具体接待领导工作的杨尚昆，就从各个机关借调了一批优秀干部和翻译人员。新中国成立后到“文革”，中国迎来了社会主义改造与社会主义大建设，借调干部在各个地方都普遍存在，后来关于借调的一些规则也在这一时期开始形成，不过，都没有具体的文件，只是一些约定俗成的规定。
在1980年代，借调成为向上级机关流动的一种重要方式，能够被借调是一件很光荣的事，许多企业事业单位的工作人员，正是通过借调从而使命运发生根本转折，走上从政之路，比如王岐山。1980年代，“借调干部”作为一个专门的名称，流行一时，在很多的文学作品中都有反映。进入1990年代，特别是1993年10月，中国开始推行公务员制度以来，借调又进入到一个新阶段。人们对借调这个群体的关注也在发生着细微的变化。而制度变迁背后借调人员的命运流转，也随之发生变化。
借调是人浮于事的表现，是干部管理体制中的一个“怪胎”。为什么这么说呢？借调的单位有事情，人手不够用，就从下面单位借调人员，不管人家下面单位的工作怎么开展，人手是不是够用。下面的单位只好也采用借调的方式来填补空缺，或者招聘临时工。一层一层如此循环下去，借调现象就会变得无穷无尽，真是“天长地久有时尽，‘借调’绵绵无绝期”。
在编制面前，可以说被借调者与原单位都是“弱势者”：借调人占有编制但不干活，新人就进不来，原单位还要给不干活的人发工资。同样，被借调人员累死累活，不仅在借调单位没有工资，也不能得到编制。在中国的组织人事制度中，编制是一个带有多重涵义的词语，其背后不仅有利益，更意味着某种合法性。借调者称为“被剥削的长工”，本质上是干部管理制度不完备的必然后果。据我了解，在国外是根本不存在干部借调这种现象的，所以干部借调现象带有极强的中国特色。
虽然《公务员法》已经正式实施，组织人事部门也出台了一整套关于党政机关工作人员的法律法规。但对于借调来说，依然是没有统一规则的“自选动作”在发挥作用。虽然各地出台了一些相关举措，加强对借调人员的管理，比如今年以来，广西贺州市八步区针对该区借调人员过多、借调程序不规范等问题，通过“管、治、建、疏、训”五招，严格控制机关事业单位随意借调工作人员，进一步规范了干部借调管理工作。但是借调随意性仍然较大，借入的随意，退回也随意，有时候甚至只要领导一句话就行，这个被称为“漂在机关”的群体依然在上演着自己的故事。
相对来说，挂职、轮岗、交流这几种干部任用方式都比借调规范，在《公务员法》中，规定的公务员交流方式只有三种：调任、转任和挂职锻炼，借调只字未提。在我看来，借调也不可能像挂职、轮岗、交流一样合法化，因为借调现象本身就是一个“怪胎”。
(作者为国家行政学院公共管理教研部教授)
借调干部尴尬处境透视
机关里的借调干部是一个特殊群体。不过，我对这个特殊群体之特殊性的认知，并不是基于其处于如何弱势的地位或者强势地位，而是指其存在自有合理性，其所处的地位与非借调群体不一样，尤其是现行制度中很少有借调的专门规定，从公务员制度来看，借调处于正规的交流制度之外，属于一种特殊的交流形式。
借调的存在理由：弥补现行制度下存在的间隙
借调现象广泛存在于机关之间，这本身说明现行制度下存在一定的间隙，需要以借调的方式来加以弥补。这样分析，倒不是要专门强调所谓“存在的就是合理的”，而只是想确认借调这种现象虽未得到法律规范的支撑，却依然能够广泛地发挥其效应，这种现象本身就值得从法政策学的角度进行审视。而从法政策的角度探寻解决途径，就有必要探讨借调的存在理由或曰产生借调的原因。
导致借调产生的原因有很多，诸如因机关工作增多而产生的借调，由于机关人才短缺而产生的借调，由于机关编制限制而产生的借调，由于借调决策人员或者被借调人员自身发展需要而产生的借调，或者由于前述数项共同作用的结果而产生的借调，等等。无论是哪种理由促成的借调，在最初几乎都有三方面的“合谋”：其一，对于借调单位来说，既不用给被借调人员发工资和福利，或者只需承担与正式员工相比较少的工资和福利，又无需承担培养责任(或者较少承担这方面责任)，很是实惠；其二，对于被借调单位来说，虽然需要调整人手接替相应岗位，有时甚至还需招用临时人员来完成相关工作，因而往往难免存在几分不便。但是，通过派出人员，或者因此招用临时人员，不仅可以实现“流水不腐”、激发人才活力的目标，而且还可以做到人力资源的充分利用，实现相关单位之间的信息往来和资源共享，促进相关单位的人才交流和资源优化组合；其三，对于借调决策人员来说，可以在编制限额内完成相关任务，在这种非正式的人才流动过程中实现领导艺术的提升，实现人才交流的最大效应，且避免了诸多被动。而对于被借调人员来说，借调往往被视为普通公务员晋升的阶梯。于是，让自己踏上这一阶梯，期待在一定时间内正式调入借调单位，以重新思考和规划自己的人生，意义当然深远而重大。
在这些合力的作用下，不仅机关对借调乐此不疲，而且被借调者往往也是喜出望外，期盼由此而拉开新的人生序幕。在没有获得被借调机会的人看来，“被借调了”本身就是一种憧憬，是一种令人羡慕、向往的晋升捷径，为获得这种机会，有些人会不惜多方“疏通关系”；对于已经获得了这种机会的人来说，则要进一步拓展视野，转换观念，拼命工作，以换取借调单位领导的肯定或者欣赏，使得未来本不怎么确切的去留问题变得更具有正面发展的稳定性或者确切性，为着重要机遇的到来而尽力拼搏。
借调的尴尬处境：正是借调的随意性，使得借调的负面效应往往难以避免
但是，作为一种非正式的人才交流和公务协助方式，借调在发挥其积极作用的同时，往往也难免产生诸多尴尬。这种尴尬不仅因为借调本身在具体运作层面的诸多不确定性，而且还因为借调的非正式性，因为借调不具有法律规范的支撑，属于体制外、制度外的一种“非正式”的人才流动和公务协助方式。由于借调的这种非正式性，在某些情况下借调也可能导致对相关权益甚至对既有秩序和法律规范的侵害。
例如，我国《公务员法》规定了交流也规定了回避，对“交流与回避”的相关制度和程序设专章予以明确，对交流的方式、交流过程中各方主体的权利、义务和责任关系等皆有明确的规定。并且，伴随着与之配套的相关法规、规章乃至其他规范性文件的不断制定施行，无论调任、转任还是挂职锻炼，都在法治轨道上健康发展。与之相对，尽管借调在现实中普遍存在，也发挥着重要的作用，但是，借调在公务员法上的定位却很尴尬。“借调制度不完善”，这可以说是人们的一种共识。《公务员法》虽规定了作为正式交流形式的调任、转任和挂职锻炼，却未对“借调”作出任何规定，并且，迄今为止国家尚没有制定施行专门规范借调行为的统一制度或者法律规范，只是在个别领域或者个别地方颁布施行了一些层级较低的规范性文件，如《北京市建设委员会借调人员管理暂行办法》、《哈密市借调人员管理暂行规定》等。在其他许多领域和地方，在许多情况下，“借调就是各部门一把手的权力”，“没有制度的约束必然导致借调的随意性”。
正是借调的随意性，使得借调的负面效应往往难以避免，也成为了人们讨论借调问题所普遍关注的热点。关于该不该实施借调、该如何实施借调以及该从哪个单位借调谁，借调与公务员法所确立的职位分类、岗位责任制等处于什么关系，等等，这方面的基本制度阙如。相关程序规范阙如，没有任何手续就借调，往往只是某位领导的一个电话，甚至只是一句话，就完成了借调。这种随意性也许就是使某些被借调人员处于尴尬局面的罪魁祸首。同时，由于其随意性，对于某些希望得到被借调机会的人来说，也是极为不公平；由于其随意性，对于某些获得被借调机会的人来说，权利利益往往也很难得到充分保障——可能使其“漂”在机关之间，“既不在原单位，也不在借调单位，被搁置在培训中心，如同悬挂在空中，找不到一个可以支撑自己的定点与位置。”《组织部长前传》的作者大木曾经亲历的没有固定的办公桌、没有福利，即使有福利也要减半的那种被借调人员处境的尴尬，便成为了难以避免的结局。不仅如此，被借调者“为了做出让领导满意的成绩”，往往会格外卖力，甚至得了病也“硬是咬着牙没有影响一天工作”。在这样尴尬的状态下，缘何能够做到如此地步的付出？皆源于一种惯性思维：领导满意，就有正式调进来的可能，也就能避免“漂”在机关里的尴尬。而这种惯性思维依托于一种不确定性。
这种不确定性源于人治，它使得借调形式能够激发被借调人员的积极能动性，有助于实现“活性化”。但是，另一方面，它也往往伴随着诸多负面效应，不仅有被借调人员的权利利益受损，而且有借调决策者的权力滥用甚至是权钱交易等腐败，还会有因被借调人员“正式调进来的可能”转变为现实，对按照公务员录用、晋升的既有规范和秩序本该获得那个职位的人的权利利益的侵害。为了避免或者减少这种负面效应，便有必要对借调公务员实行依法规制。
拷问“弱势地位”与“风光境遇”背后的利益纷争
借调，这种现象并不是中国所独创，在许多国家都存在，而且比较普遍，是人事行政多样化、柔性化的体现，也是相关法制确认并提供支撑的正式制度。
其实，在我国目前这种制度背景下，借调群体除了人们公认的所谓弱势地位之外，更多的还是令人羡慕的风光境遇。这两方面的境况都是存在的，并且，根据我对这方面情况的了解，与前一种境况相比，后一种境况即令人羡慕的风光境遇要更多一些、更普遍一些，因而也就更加令人羡慕。这也是为什么许多人期待被借调甚至千方百计地争取被借调机会的原因所在。被借调后往往会转为正式任用，为被借调者拉开人生新的一幕，这也是许多人宁愿忍受被借调期间的诸多苦楚的动力所在。
无论是所谓弱势地位令被借调者受挫、追悔，还是所谓风光境遇让被借调者成长、怀念，这其中都具有极强的不可捉摸性或曰不确定性，这种不确定性乃是伴随诸多借调过程的一个最突出的特点。这种不确定性，无论是对制度改革的推进还是对被借调人员本身权利利益的维护来说，都是需要认真研究、仔细琢磨并积极应对的。被借调群体的权利利益是否受到了侵害？被借调群体的权利利益受到了什么侵害？被借调群体的什么权利利益受到了侵害？是否存在保护被借调群体权利利益的法律规范和制度？应当如何完善相应的法律规范和法制度？从另一方面来看，是否存在逆差别现象，即被借调者通过借调获得了更多的权利利益，是否具有正当性和可支持性的问题，也是值得关注的。再者，在这种“随意性”的背后，是否存在着权力滥用或者权力寻租？是否存在权利滥用或者不当得利？总之，对于被借调者在被借调过程中的各种权利、义务和责任，以及对于借调单位和被借调单位及其任用权者的相关权利、义务和责任，都应当制定相应的规范。将借调纳入制度规范的范畴，为其建立和不断完善相应的机制，依法进行规制，这是我们所讨论借调问题的必然归宿。
“借调”，借过是要“还”的
“原则上不得借调人员”，这应当成为借调公务员制度中的一个原则。在中国推进改革开放和法治政府建设的过程中，伴随着“三定方案”改为《三定规定》，行政部门主要职责、内设机构和人员编制呈现出法制化倾向，以《公务员法》为基本法的各项公务员法制不断充实完善，包括职位分类、岗位责任制等制度得以推进，公务员录取和晋升“凡进必考”、“凡升必考”的机制亦基本构筑起来，“借调”应当是针对特殊情况或者临时情况而特设的一种例外。例如，机构要精简，而各种行政任务、政治任务或者社会任务依然铺天盖地般压在实行“精简”之后的行政机关身上，压在精简之后留下来的人员身上，使得相关部门和在编人员感到力不从心，难以胜任，为应对这种制度转换之际的临时状况，“借调”可以发挥重要作用。
借调标准和程序应明确化、规范化。尽管是例外，但借调必须是一项法制度，而不应是“随意性”的现象，不应是靠领导的一句话决定是否借调以及借调谁、如何借调等问题的随意性现象。这种随意性现象是与公务员法治相悖的。从公务员法制的角度来看，首先是如何在公务员法律关系中给借调定位的问题，其次是将借调标准和程序明确化、规范化的问题。虽然借调是临时性的，但是，它依然是公务推行的一种形式，所以，对相关公务的性质和要求要有全面而准确的把握，对从事相关公务的被借调人员的标准(包括资格、能力尤其是专业对口、特长发挥问题等)以及应当履行的相关程序(一定的评价、考核以及审查机制)都应当有明确的规定。
被借调人员的借调期间、工资福利、人事关系乃至借调期满之后的处遇等，都可以通过法定的规范予以规定，也可以确立合同制，在借调合同中予以明确，同时，针对被借调人员的权利利益往往容易受到侵害或者被忽视的现状，应当完善相应的权利救济机制。为了解决因借调而产生的冗员，目前许多部门采取了“清退”做法。从信赖保护的角度来看，这种做法似乎欠妥。但是，从公务员法治的角度来看，这种做法又具有其很强的合法性甚至合理性。因此，针对这种情况而建构相应的补偿机制或者相应的过渡转换机制，也就成为了制度建设必不可少的重要一环。但是，我们强调对被借调人员的权利救济，绝不意味着“借调”一定时期以后就应当“正式调入”借调单位。“借调”，借过是要“还”的，岂可据为己有？要正式调入，则必须走“调任”的交流途径。通过“借调”而调入的情形，从公务员法治和公平正义理念的角度来说，应当是越少越好。
(作者系中国人民大学法学院教授、博导)
曾经被借调的名人(延伸阅读)
陈锡文：2003年后，任中央财经领导小组办公室副主任、中央农村小组领导小组成员兼办公室主任，中央党的建设工作领导小组成员。1994年至1998年被借调在中央财经领导小组办公室工作。
梁保华：现任省委副书记、江苏省省长。先后在太仓县新湖公社劳动锻炼，借调苏州地委报社工作；1970年1月太仓县委工作人员、县委办公室副主任。
王岐山：1982年，中共中央书记处农村政策研究室借调走了王岐山，从此他步上从政之路，官至国务院副总理。
曾荫权：1977年升任高级政务官，借调马尼拉亚洲开发银行工作，研究菲律宾和孟加拉的供水系统及铁路发展计划。
周涛：2005年6月接受了北京奥组委的邀请，离开央视主持人岗位，任新闻中心综合处副处长，在奥运会结束后被任命为中央电视台文艺中心副主任。
75%的借调干部忧虑期满去向
借调”干部，顾名思义，就是被从各个单位临时“借”到上级机关工作的干部。借调干部作为一个特殊群体，在发挥其重要作用的同时，也面临着诸多需要进一步解决的问题。
身份尴尬的借调干部最大的忧虑是什么？借调干部借调期满后将何去何从？为此，人民论坛杂志联合人民论坛网、人民网做了“您如何看待借调干部”的问卷调查，共有2643人参与投票，人民论坛记者调查采访了45名借调干部，有效参与人数总计2688人。
47%受访者认为“人少事多”是“罪魁祸首”
在回答“您所知道的借调干部是因为什么原因被借调”这个问题时，47%的受访者认为是“借调的单位人少事多，需要人手”，25%认为是“为保证某项重大项目或赛事的顺利进行”，22%认为原因是“自己的能力强，工作出色”，19%认为“原单位领导或同事排挤”，8%选择“自己也不清楚原因”，另有20%选择“其他”。
对此，中山大学政治与公共事务管理学院的潘进良认为，借调现象的表层原因：“一是借调单位临时性工作量激增；二是借调单位由于种种原因出现编制紧缺，而现有的工作人员又无法完成既定任务；三是借调单位在一段时间内缺少某方面的人才，如网站建设维护、外语翻译等，而又不能在短时间内通过招考等方式进行补充。”
某些重大项目或赛事的成功举办，也确实凝聚着很多借调干部的辛劳。比如在北京奥组委工作的4000多名工作人员中，有3000多人是从中央和北京市以及其他省市党政部门或事业单位选调借调的人员。
“借调现象之所以长期存在，您认为原因是什么？”35%的受访者选择“ 因机关编制限制而产生”，30%选择“因借调决策人员或者被借调人员自身发展需要等而产生”，26%选择“因机关人才短缺而产生”，15%选择“因机关工作增多而产生”，另有19%选择“其他”。
对此，国家行政学院公共管理部教授李军鹏认为最根本的原因，是人员编制管理不能适应政府全面正确履行职能的需要。而我国政府行政管理事务缺乏中央专有事务与地方专有事务的划分，这是造成大量借调干部现象的深层体制原因。
75%借调干部的忧虑：借调期满将何去何从
“您认为借调干部最大的焦虑是什么？”59%的受访者选择“没有归属感，觉得自己是‘局外人’”，45%选择“解决编制遥遥无期”，28%选择“同工不同酬”，18%选择“工作任务繁重”，4%选择“思念家乡，想念亲人”，另有10%选择“其他”。
“如果您是借调干部，您最关心的问题是什么？”75%的受访者选择“借调期满后自己将何去何从”，22%选择“如何利用借调的机会提高工作能力”，9%选择“如何按时保质地完成工作”，另有7%选择“其他”。
在百度里有一个“借调吧”，里面的帖子大部分都在宣泄借调干部的无奈与焦虑，机关里的“第三世界”、“等外公民”、悬在半空的“漂一族”等词语也成了他们描述自我的关键词，对未来的担忧经常是才下眉梢，又上心头。
一位基层借调干部这样说：“从06年至今，我被借调到县纪委工作。现在原单位已经不把我看作该单位的人了，纪委也从来没有把我看作是‘自己人’，有的‘同事’甚至看我的眼神都有一种高高在上的感觉。我现在真是骑虎难下了：回去？丢不起那个人啊！留下？又没有一点希望；评优、提干，两边都轮不着，白白浪费了我三年的大好光阴。”
还有网友说：“把你借调过来，就是看你人老实又能干活。现在一些单位养着许多吃闲饭的老弱病残，发福利的时候一个都不能少，借调人员却得不到相同的待遇，而是要分出个三六九等，论功行赏。有时候还要被单位的人瞧不起，真应了鲁迅的那句诗：‘横眉冷对千夫指，俯首甘为孺子牛。’”
华东科技大学公共管理学院教授陈海春是个“老借调”，他的感受就是：“低姿态、勤工作、观大势”。他说：“借调，尤其是在中央国家机关借调，是一个‘当孙子’的经历。当然，会当‘孙子’也是一种本事，否则也就难以当上‘大爷’。正如美国的一句名言：背不起十字架，就戴不起皇冠。”
而对于另一部分被借调人员来说，借调往往被他们视为普通公务员晋升的阶梯，于是，当他们有机会踏上借调征程的时候，就会期待在一定时间内正式调入借调单位，以重新规划自己的人生。但是这一希望又往往因编制限制而迟迟不能实现。
山东省一位农信社的管理人员告诉记者：“借调”是农信社人才匮乏、体制僵化的产物，“编制”卡住了很多人的前途。正是如此，一些业务能力很强的借调人员多年之后仍找不到自己应有的位置。
有网友留言道：“说起借调，真是如人饮水，冷暖自知。从开始时的踌躇满志，到现在的无可奈何，也许接下去就是后悔不已吧？”
对于借调干部的这些忧虑，杨建顺教授认为要借助法律来保障借调干部的权益，“被借调人员权利、义务和责任应法定化。被借调人员的借调期间、工资福利、人事关系乃至借调期满之后的待遇等，都可以通过法定的规范予以规定，也可以确立合同制，在借调合同中予以明确，同时，针对被借调人员的权利利益往往容易受到侵害或者被忽视的现状，应当完善相应的权利救济机制。”
96%的受访者认为借调并不能更好地促进工作
在回答“在新形势下，您认为哪一种干部流动方式能更好地促进工作”这个问题时，53%的受访者选择“轮岗”，46%选择“交流”，14%选择“挂职”，选择“借调”的受访者只有4%。也就是说，96%的受访者认为借调并不能更好地促进工作。
相对来说，挂职、轮岗、交流都比借调规范，在《公务员法》中，规定的公务员交流方式只有三种：调任、转任和挂职锻炼，借调只字未提。正因如此，《公务员法》起草小组成员之一、国家行政学院宋世明教授说：“在借调的问题上，希望各地能够真正贯彻实施《公务员法》。”
“您怎么看待干部借调现象？”51%的受访者认为干部借调现象“是党政机构的人力资源结构不够合理的表现，应该坚决杜绝”，32%认为“是对现行的人事制度的一种变通性的补充，需要正确对待和引导”，18%认为能“适应当前工作的需要，能够在短期内确保重大项目的顺利完成”，另有9%选择“说不清楚”。
在回答“您认为借调存在的最大问题是什么”时，45%的受访者选择“容易引起借调决策者的权力滥用甚至是权钱交易等腐败”，37%选择“借调不具有法律规范的支撑，属于体制外、制度外的一种“非正式”的人才流动和公务协助方式”，35%选择“被借调人员的权益没有得到充分保障”，25%选择“借调制度还不完善，在具体运作层面存在诸多不确定性”，另有2%选择“其他”。
迄今为止国家尚没有制定施行专门规范借调行为的统一制度或者法律规范，只是在个别领域或者个别地方颁布施行了一些层位较低的规范性文件，如《北京市建设委员会借调人员管理暂行办法》、《哈密市借调人员管理暂行规定》等。在其他许多领域和地方，在许多情况下，“借调就是各部门一把手的权力”，“没有制度的约束必然导致借调的随意性”。正是由于借调在制度上的缺位、在法律规范中的失语及在具体操作中的随意性，使得借调过程中较易出现腐败现象。
2006年1月1日，《公务员法》正式实施。在此前一段时期及实施以后，“清理”成为各地对借调人员较为普遍的做法。比如黑龙江省就正式发文清理借调人员。
陈海春教授认为，现在关键是要进行体制改革，减少上级机关不该做的事情，少用些借调干部，让大家各司其职，各得其所。
杨建顺教授则极力强调通过法律手段解决借调难题，“对借调公务员实行依法规制，首先应当制定和完善相应的法律规范，统一确立借调的基本制度，并通过一系列的程序、标准和准则，甚至通过必要的授权立法，全面建立和完善借调的相关法律规范。”(执笔：人民论坛编辑杜凤娇)
借调者说
借调生活的苦与乐
我是抱着多学习点东西的态度被借调到北京的，一开始觉得很新鲜。后来发现很多借调人员甚至成了干活的主力。原来机关的同志，只指挥不干活。而借调人员呢，则成了被指挥的对象。我们都戏言说，借调的同志都有“三不怕”：不怕加班、不怕辛苦、不怕老婆。另外还有“三怕”：怕放假、怕过节、怕周末。
现在对于借调来说最主要的问题是，借调单位或者被借调单位对借调人员的职业生涯没有系统规划，在很大程度上存在随意性，不利于人才的长期培养，时间长了不能发挥人才的积极性。而且有的单位，借调人员太多，长此以往，基层对上级借调单位政令的权威性会产生疑问。因为一旦借调人员都成了主力，那好多政策都会以下级借调人员的视野来制定，不一定能统筹兼顾各方情况。比如有的部门，实际上并不需要借调人员，如果借调人员后，肯定会存在一种现象，就是大家都没有什么事情做。借调人员如果回原单位一说，就会让人以为上级单位工作原来是这样的呀，是这么无所事事，就会严重降低借调单位的威信。
(雨田)
干活的多是借调和挂职的
去年10月，我们省级行政主管单位说要完成一项任务，其实就是将本来就应该是他们份内的职责借着省级领导的一次会议精神，扩大化成立了一个“办公室”，要借调一些本科毕业、专业对口、熟悉基层的人员。我们原单位的人事部领导，带着公司大领导的口谕(真的一张纸都没有见到)把我带到现在这个办公室。来的时候就没有说要待多久，只是说先去锻炼。像我们这些基层来的，哪里用得到你的专业知识，平时就是写文件、跑腿、打杂。干活的多是借调和挂职的，正式公务员什么都不干。做得好是别人的功劳，做不好就等着挨骂。 在这里压力大工作重，真希望明天我就可以回到我原单位去上班，要不只好跳槽了。
(刘 斌)
我是请首长“疏通”后才到岗的
我从当知识青年开始，就在领导身边工作。作为公社书记的勤务员，早上给首长打洗脸水，晚上给首长打洗脚水。到了北京，我不过是“重操旧业”罢了。每天早上，打开水、抹桌子、拖地板；每天晚上，清理桌面、关饮水机、关门关窗是我的必修课。因为，时任我校驻京办主任的朋友说某司想从我校借调一个人，但希望年龄小一些，我那年43岁，司长嫌我年龄偏大，我是请首长“疏通”后才到岗的，哪能不珍惜？！没想到，桃李不言，下自成蹊，后来这位领导对我说，正是你这样做，才在部里站住了脚跟儿。
(陈海春)
借调困境与“编制”难题
目前，我国许多政府部门存在大量借调事业单位人员和下级干部的现象。据估计，一些中央部委机关借调人员的数量大体在正式编制的10%－20%。我们要正视大量借调干部现象的存在，对这一现象进行深入的调查研究并解剖，从而从根本上解决这一问题。
人员编制管理不能适应政府全面正确履行职能的需要
我国政府部门尤其是中央政府部门借调干部现象原因很多：有政府职能转变不到位的原因；也有官僚主义、工作作风方面的原因；有政府组织结构不合理、政府执行力不强、办事效率不高的原因；有事业单位的改革未跟上，社会中介组织发育不成熟，导致很多政府该转移的职能无法转移出去的原因；有干部素质能力不高，工作主观能动性不强的原因，等等。
但是，最根本的原因，是人员编制管理不能适应政府全面正确履行职能的需要：
一是人员编制管理不能根据新情况、新任务进行适时调整，不能适应经济社会发展导致政府市场监管、公共服务、社会管理职能大幅增加的需要。随着我国改革开放的深化，政府宏观经济管理、市场监管、社会管理和公共服务职能都需要进一步加强，导致人员编制现状与各项业务发展需求之间的矛盾日益突出。特别是我国的社会管理和公共服务部门的机构设置、职能配置和人员编制比较薄弱，出现了“缺位”或“不到位”的现象。
二是对中央政府机关的人员编制配备缺乏科学的测算和规范，导致人员编制管理不能适应政府履行职能的需要。如卫生部承担的重大疾病防控、医疗服务组织管理、公共卫生监管、新型农村合作医疗、妇幼卫生和社区卫生、突发公共卫生事件处置、医疗卫生体制改革等繁重任务，但是卫生部机关行政编制只有370多名，与其工作职能极不相称，只能依靠机关工作人员加班和大量借调部外工作人员进行工作。
三是人员编制不合理，存在工作量大的部门编制少、工作量少的部门编制多的问题，导致人浮于事的现象与大量“借调”干部的现象并存。人员编制按固定比例一刀切，没有按调整后的职能来配备相应的人员编制，造成一些部门清闲，而另一些部门人员紧张，疲于应付。
四是我国政府行政管理事务缺乏中央专有事务与地方专有事务的划分，这是造成大量借调干部现象的深层体制原因。我国公务员缺乏中央公务员与地方公务员的划分，中央公务员偏少，而地方特别是市、县、乡三级公务员数量偏多。按国际惯例，中央、省级、地方公务员之间的数量结构应呈现一个“梯形”结构，中央公务员占公务员总数的比重大概在20%左右。但是我国中央公务员的行政编制仅有1.8万名左右，在整个公务员总数中的比重不到0.4%，各层级公务员之间的比例呈现一个顶端极小的金字塔结构。
大量借调干部的负面影响
不可否认的是，大量借调干部，已经对我国政府行政管理造成了一些负面影响。
一是影响了中央政府对全国社会经济事务的宏观管理能力与控制能力。如国家发改委与工信部管理煤炭行业的仅有几名同志，管理一个拥有2万多处煤矿、550多万从业人员、20多亿吨产量且有很高危险性的庞大产业，管理难度很大。再如，国内贸易市场运行监测方面，市场监管力量不足。在我国近几年出现的“监管失灵”现象，大量的毒奶粉、假药的出现，也与我们的中央政府市场监管力量不足有着直接的关系。
二是影响了依法行政。由于定编不科学，政府部门定了职能履行不了或干不过来，就大量从地方或基层借人，甚至由借调人员代替决策、行政，这就不符合依法行政要求。目前，政府职能交给事业单位行使的现象还有继续加大的趋势。
三是影响了政府全面正确履行职能。有的政府部门人员偏少，一般只能忙于日常工作，对一些新情况、新问题了解得不够及时，对一些深层次问题研究得不够深入。
四是影响了政府与事业单位、社会组织之间的关系，加剧了政企不分、政事不分、政社不分的现象。一些地方将事业单位作为机构改革的缓冲地带，或将行政机关变通为事业单位，或将本应由机关承担的行政管理职能转移给下属事业单位；行政机关人员是减少了，但行政支持类事业单位却大量增加，加剧了政事不分的状况。
五是影响了行政成本。由于机关上班的人不堪重负，不得已借调人或返聘，造成行政成本不减反增；一些事业单位进人较行政单位容易，不是那么严格，反而造成了机构臃肿、人浮于事。
六是影响了公共部门人才资源的管理与开发。被借调干部工资、职务等都在原单位，在现单位根本谈不上工资晋级、职务晋升、考核获奖，长期下去，将影响这些干部的职业生涯发展和工作积极性。
可以预见的是，如果人员编制管理的科学性问题长期得不到解决，将进一步影响政府职能的正常行使，影响政府社会管理、公共服务职能的全面履行，并将进一步削弱中央政府的宏观管理能力和执行能力。
在不增加编制总额的情况下适度调整公务员结构
解决大量借调干部现象的根本途径，是在不增加现有公务员编制总额的前提下，本着人员编制管理科学化的原则，对公务员的层次结构、种类结构、职能结构进行适度调整。总的方向是：在科学划分中央事务与地方事务的基础上，充分调增中央公务员的数量，适度调增省级公务员的数量，调减市、县、乡镇公务员的数量，相应地调减事业单位编制；对政府部门从事职能履行、内部管理、辅助事务的人员数量进行调整，调增从事职能履行的公务员数量，调减从事内部管理、辅助事务的公务员数量；对不同部门的公务员数量，应宜增则增，宜减则减，而不能固守原有的人员编制结构，应调增从事市场监管、社会管理与公共服务职能的公务员数量，适度调减从事政府内部事务的公务员数量。
一是现有公务员编制总量不能突破。效率效能原则是人员编制管理的首要原则。政府管理的关键在于提高行政效率，尽量用最少的人员，提供更多、更好的公共服务与公共产品。因而，首先要建立机构编制总量控制机制。从我国的实际情况看，目前公务员总的数量是较为适应我国经济社会发展要求的。因而，全国公务员的编制总量要维持不变，不管怎样进行人员编制结构调整，公务员编制总量规模都不应突破。
二是要实现人员编制管理的科学化。我国政府人员编制配备应与职能相适应，编制应向行使社会管理和公共服务职能的机构和部门倾斜，而不应与行使政府内部事务管理职能的部门一概而论。应根据部门工作任务的繁重程度和社会责任的大小程度、区分政府内部事务部门和社会事务部门重新核定编制，向公共服务和社会管理部门倾斜。对公共服务部门的编制管理，可以借鉴国外编制管理办法，对于直接服务于公众的社会管理和公共服务部门根据服务对象的多少来确定编制数量。编制分配不能一成不变，应根据定编因素的变化，每隔一定时间进行一次调整，建议每五年调整一次。
三是要在合理划分中央与地方权限的基础上，划分中央公务员与地方公务员，适当增加中央公务员数量；适当调减地方公务员数量与事业单位人员数量。从长远看，中央事务应由中央部门驻全国各大区办事处与地方办事处的中央公务员执行，而不是交由地方公务员执行。(作者为国家行政学院公共管理教研部教授)
约束借调：“人少”“事多”的博弈对策
“人少”、“事多”现象与借调的关系
目前，有的党政机关借调下级机关或事业单位的干部并不是用来完成临时性的工作或项目，而是长期使用借调干部从事一般性的工作。这种现象，既不符合借调的本来含义，也不符合现行的人事管理制度，特别是公务员管理制度，也不一定有利于借调人员的事业成长。但是，既然长期存在，就总是具有一定的原因。它是对现行人事制度的一种变通性补充，需要正确对待和引导。
首先应当承认，大部分党政机关之所以借调干部，还是存在着现有人员不够用的情况，也可以说存在人才短缺现象。造成这种短缺现象的原因不外乎两个方面：一是“人少”，某些党政机构的人力资源结构不够合理，缺乏具有较高业务水平的人才，现有的人员难以完成当前的工作。就是说，岗位上有人，但是用不上，干不好，确实需要临时借用一些人员。这些借调的人员往往都是下级单位的业务骨干，能够胜任上级单位的工作。也可以说，这些借调人员的业务水平要高于或强于上级单位的现有人员。二是“事多”，某些党政机构承担的管理事务太多，现有的人员忙不过来，不得不经常加班，只得求助于下级单位支援。在这种情况下，借调人员的水平就不一定高于上级单位的人员，但是也能够胜任工作。这种情况，还可以细分：一种可能是，这些党政机构承担的事务是法定的或制度规定的，是合理的，但是由于人员编制严重不足，只好借调下级单位的人员帮忙。另一种情况是，某些党政机构承担或“承揽”了许多不必要的事务，甚至是“抢”了下级单位的事务，导致编制内的人员疲于奔命，只好借用下属机关的干部帮忙。
对于导致“人少”的情况，可以进一步分析：一是某些党政机构的现有工作人员业务素质不够，但是又没有及时地进行培训提高。也有可能是这些人员进入党政机关时把关不严，组织人事部门因各种人情因素把一些不太符合公共管理人才要求的人员“放”进了党政机关，造成了人力资源的错位使用，“强人所难”、“小才大用”。二是某些党政机构的内部人力资源配置不合理，“不差人”，能干的人才有的是，就是得不到合理使用。或者是缺乏正常的人才发现机制和流动机制，“我很能干，但是领导不知道”；或者是某个主要领导就是不喜欢这些有能力的人，“你能干，我就是不用你”，导致“大才小用”、人才浪费。三是某些领导的偏好就是喜欢自己管理的下属人员、干部多一些，“韩信将兵，多多益善”，人多热闹，有气派，出去检查工作、参加活动时总喜欢很多人跟着，前呼后拥，很是威风。而且，人多了，大家都可以轻松点，不必搞得那么累。在这些领导心目中，人少是最不能容忍的，机关里冷冷清清不好。四是某些心术不正的领导干部为了达到排除异己的目的，对那些有能力有水平的干部进行“搁置式”处理，这样，本来“人够用”，就变成“人不够”了。而借调人员容易听领导指挥，不可能提不同意见，于是就放着身边的人才不用而大量借调下属单位的人员。
对于导致“事多”的情况，也可以进一步分析：一是我们国家正处在一个大的发展时期和体制转型期，计划和编制都赶不上变化。很多新的公共事务不断出现，一些政府机构承担的工作总在增加。比如食品安全工作，过去有所忽略，现在从中央到地方都很重视，食品安全监督管理工作需要大力加强。还比如“家电下乡”、“汽车下乡”项目，以前没有，但现在却成了若干政府部门的重要工作。完成这些新的公共管理事务都需要适当增加工作人员。在人员编制调整一时难以实现的情况下，借调可能就是一种“短平快”的解决方案。二是不少党政机构的“事多”是“自寻烦恼”，甚至是“无事生非”的后果。本来法定的或有关制度规定的公共管理事务并不多，是和人员编制配置基本吻合的。但是某些领导为了创造自己的政绩，为了创造“形象”，为了引起上级领导关注或吸引媒体眼球，千方百计地扩大本单位的职能或管理事务。比如，随意发动新的产品质量认证工程、进行不必要的工作质量评估等，都增加了本单位或本系统的公共管理工作量，加大了工作人员的工作强度。三是个别单位的事多，纯粹是某个领导为了达到“创收”的目的而人为创设的。通过设立某些行政审批项目，要求企业进行不必要的申请，从而达到“敛钱”的目的，这实际上就是一种“设租”行为，让别人来“寻租”，中饱私囊。四是某些垂直管理的政府系统上下级之间的“事”和“人”配置不合理，上级单位对下级不放事，不放权，承揽了很多下级机构应该承担的事情。
借调具有一定的可行空间
借调之所以能够普遍存在，不仅具有各种各样的客观需要，还在于这种制度安排具有一定的可行空间。首先是缺乏财务制约关系，存在“预算软约束”现象。如果上级单位向下级单位借调一个干部，借期一年。但是需要支付借调人员在这一年中的所有工资津贴和福利待遇，我想，这个上级单位就会“三思而后行”，因为一旦涉及到财务关系，那就很复杂，很麻烦，不仅需要通过组织人事部门批准，还需要财务部门走账，还涉及到不同地区的差别。因此，借调是不能涉及工资福利的。反过来说，如果所有的借调人员都需要由借入单位支付劳动报酬的话，那么借调也就会变得稍微困难点，不那么容易了。其次是缺乏上下级的平等关系。上级领导下级，下级服从上级，这是正确的。但是，这种领导和被领导的关系应在法律政策纪律基础框架之内。上级单位人手不足，难道下级单位就不缺人了？很多单位面对上级单位的借人的“指令”往往是“敢怒而不敢言”。尽管下级单位自己人手也不一定够用，但是只能“忍痛割爱”，不好拒绝上级的要求或“命令”，很多情况是把自己最能干的干部借上去。如果下级单位能够据理力争，不那么积极配合，借调就不会那么容易。当然，如果是配合重大活动的规范的借调，还是应该积极配合的。
避免“非必要借调”的蔓延
如前所述，在举办某些重大的体育文化赛事或活动时，借调是必要的、合理的，但是除此以外大量存在的借调是不应鼓励的，并且应该严格限制。如何避免这类一般性借调的产生和蔓延呢？
首先，就是要正确界定各级政府部门的职能，不能鼓励政府部门随意扩大职能，有些职能应放权给非政府机构或中介机构，大力发挥他们的作用。
第二，要认真核定各个政府机构的编制，以事设岗，以岗定人，“一个萝卜一个坑”，努力做到工作量负担合理均衡，避免长期性的加班加点，要重视干部，特别是工作骨干的身心健康。
第三，要建立“能进能出”的机制，对那些因各种主客观原因不能胜任公共管理工作的人员，要建立退出机制，鼓励他们到适合自己个人发展和成才的地方去工作，对那些适合上级机关工作的人员要通过正式途径依法积极进行考录或调动。
第四，要加大单位内部的人才考评工作，发现人才，使用人才，使那些能力强、素质高的人能够进入领导的视野，走到群众的面前，使能干事的人可以干更重要的事，不可埋没人才，“灯下黑”。
第五，加强公共管理人才培训工作，积极鼓励在职干部参加各种形式的培训项目，例如目前流行的公共管理硕士(MPA)教育就是培养公共管理人才的比较规范的项目。通过培训，可以提高干部的能力和素质，有利于提高管理工作水平，也有利于承担新的工作。
第六，党政部门要积极接受大学生或研究生的社会实习，特别是鼓励他们承担那些短期性、事务性和专业性强的工作。这样做，既有利于党政部门顺利完成那些重大活动，弥补临时性的编制不足和“人”“事”失衡，也有利于为国家培养理论联系实际的高素质人才，是一项多赢的、利国利民的工程，也是解决借调的重要之策。
(作者为中国人民大学公共管理学院副院长、教授)