作者：李永奇
现代审计与经济 2006年07期
一 地方政府行政部门绩效审计评价指标体系的构建
第一 投入指标。主要的指标如下：（1）财政每年对本部
门的投放总额及增长率；（2）财政对本部门的投入总额占本
地区财政总支出的比重；（3）财政对本部门的投放总额占本
地区GDP 的比重；（4）财政对本部门的投入增长率与财政经
常性收入增长之比；（5）本部门从财政部门以外取得的资金
及资源投入；（6）本地区人均某项事业投入额及增长率；（7）
本地区某项事业投入的结构（城乡投入结构等）。
第二 产出指标。产出指标用来测量行政部门提供的公
共产品、公共服务、公共秩序、公共政策等有形或无形的产品
及服务。产出指标主要有：（1）公共产品的产出数量、金额及
增长率；（2）项目新增工业、农业及其他产业的增加值及增长
率；（3）项目对财政收入的税收贡献额及增长率；（4）人均新
增公共产品数量及金额；（5）某项公共产品的受益者人数；
（6）某项社会服务水平的提高或改进；（7）某项社会福利的改
建或提高；（8）某项社会问题的解决或缓解。
第三 成本及资源利用指标。我们这里的成本是指行政
成本，即指行政部门在其行政过程中所发生的各种费用和开
支，以及由其所引发出的现在和未来一段时间的间接性负
担。在政府绩效审计时，为了计量的方便，我们将行政成本只
局限于行政部门为了履行职能，为社会提供公共产品和服务
等所直接耗费或支付的公共财政资金及其他物质消耗。成本
及资源利用指标有：（1）本部门年行政总成本及人均行政成
本；（2）本部门固定资产总额及人均固定资产；（3）本部门人
均办公面积、人均公务用车、人均计算机台数等；（4）本部门
公务员人数及人均年工资总额；（5）由本部门安排使用的各
类专项资金及年增长率。
第四 经济性指标。经济性指标是用来衡量行政部门在其管理活动中对公共财政资金和其他公共资源的节约和浪
费状况的指标。经济性指标主要有：（1）本部门年人均行政成
本与本地区政府行政部门平均人均行政成本之比；（2）本部
门招待费、会议费超过标准或限额的金额；（3）本部门人均固
定资产与本地区政府行政部门平均之比；（4）本部门公务员、
工勤人员超编人数及每年支付的工资费用总额；（5）本部门
超额配备的公务用车数量及全年增加的支出；（6）本部门违
反政府统一采购规定自行采购的物资金额及比例；（7）本部
门损失浪费资金、资源总额；（8）本部门行政经费节约额。
第五 效率指标。效率原则是迄今为止世界范围内政府
绩效评估的基本价值取向。效率是指投入与产出的比率。行
政效率就是行政投入（人力、物力、财力等）与行政产出的比
率。效率指标有一定的局限性，并不适用所有行政部门。行政
部门由于其目标多元性和目标弹性，许多产出难以量化、投
入和产出之间缺乏直接的联系，成本信息不够透明等等，因
而行政效率的测定一直都是行政学的一个难点问题。行政效
率的测定方法与指标：（1）投入产出比例。既可以对单个项目
计算投入产出比例，也可以计算综合的投入产出比例，这时
就要借助复杂的数学方法，如数据包络分析（DEA）方法；（2）
公共产品及服务的单位成本测定；（3）单位劳动时间完成的
工作量；（4）某项事项或服务的平均办理时间；（5）突发紧急
事件的反应速度；（6）某公共项目或服务的成本收益分析。20
世纪50年代，美国政府曾大量运用此方法来评估政府公共
项目和工程。具体计算有三种方法：净收益现值法、内在报酬
率法、收益成本比率法。成本———收益分析既有很多优势，同
时也存在不足，对那些不能用货币计量的成本或收益，该方
法就无法操作。
第六 效果指标。效果是指既定目标的实现程度，以及
项目、计划或一项活动的实际结果和预期结果之间的关系。
对行政部门管理活动效果的测定可以从以下几方面进行：
（1）计划产出目标完成程度。用实际产出数量或金额与计划
产出数量或金额比较；（2）公共产品和公共服务满足社会需
要状况；（3）某项政策或服务的受益人数及比例；（4）财政投
入带动的其他投资额；（5）项目实施后的其他间接效果；（6）
专项资金的使用效果。可以用一系列指标来反映：专项资金
到位率、滞留专项资金总额及比例、成功项目比率、被挪用的
专项资金金额及比例；（7）某项社会福利的改善程度；（8）某
项社会问题的解决程度；（9）项目的副作用。
第七 质量指标。质量是指产品或工作的优劣程度。
衡量公共产品质量的指标主要有：（1）耐用性或不需维
修的时间；（2）公共建筑工程的质量等级；（3）舒适性。即考虑
了公众的各种需求，体现出人性化的设计思想；（4）可选择
性。在功能和性能方面考虑了不同人群的不同需求；（5）性能
的稳定性。其性能在一定时期内非常稳定，不出故障；（6）合
格率。即经质量检测合格的数量与全部被检测数量之比，说
明质量水平；（7）服务设施的利用率。这是一个质量的替代指
标，通过利用情况反映其质量状况。
衡量公共服务质量的指标有：（1）清晰性。通过公共服
务，公众可以获取正确、清晰的信息和协助，不让人感到含糊
其辞；（2）及时性。能及时地满足民众的需求，或政府能够及
时解决民众的问题；（3）可靠性。是否可以提供正确无误的服
务，能遵守对民众的承诺；（4）便捷性。民众是否可以方便地
与行政部门打交道，服务时间和地点方便民众；（5）礼仪性。
行政人员在提供服务时，是否彬彬有礼，和蔼可亲，体贴、善
待民众；（6）有序性。为公众提供服务的场所秩序好，使公众
心情愉快的接受服务。
第八 公平性。行政部门的公平是指社会各个群体、各
类利益集团、各类企业在享受政府的公共产品和服务时是否
受到公平待遇，尤其是对社会弱势群体是否得到特别的关
照。测定公平性可以用两项指标：（1）认可行政部门办事公平
的人数及比例；（2）认可行政部门办事公平的企业个数及比
第九 回应性。回应性是指行政部门必须对公众的要
求、建议、意见做出及时和负责任的反应。测定回应性的指标
有：（1）公众投诉率；（2）回应并解决公众投诉的数量及比例；
（3）回应或接纳公众、企业合理建议的数量。
第十 公众满意度。评价我国地方政府行政部门的绩
效，公众角度是最为重要的方面，因为公众是行政部门提供
的公共产品和服务的使用者和接受者，公众对行政部门的绩
效最有发言权，也较为客观和真实。评价指标有：（1）公众对
公共产品及服务数量的满意度；（2）公众对公共产品及服务
质量的满意度；（3）公众对公共产品或服务价格的满意度；
（4）公众对行政部门服务态度的满意度；（5）公众抱怨率；（6）
公众投诉率；（7）公众综合满意度。
二 地方政府行政部门绩效审计评价标准的确定
1．国家的法律、法规，地方法规，地方政府规章国家的法律、法规往往对一些重大社会管理事务做出了法律规范，如对某项社会事业公共福利的财政投入规模、水平提出了要求。如《中华人民共和国科学技术进步法》就规定：“国家财政用于科学技术的经费的增长幅度，高于国家财政经常性收入的增长幅度。”
2．地方党委及政府制定的有关政策、地方发展计划和规划、考核目标等等
地方党委、地方政府为了贯彻党中央、国务院有关方针、政策，一般都结合本地区实际情况，提出一些经济发展、社会进步方面的目标和要求，如地方政府编制的地方经济社会发展五年计划中的一些目标数字、地方政府对行政部门的年度考核目标等可以作为行政部门绩效评价标准。
3．本地区行政部门平均行政成本水平
本地区行政部门的平均行政成本水平虽然并不是最佳
绩效水平，但与之对比，可以衡量被审计的行政部门成本及资源利用水平的大体情况。
4．与本地区具有可比性的地方政府行政部门的绩效标准
我国幅员辽阔，东西部经济、社会发展水平差异较大，发达地区与落后地区的行政效率和政府绩效水平也具有较大差距，缺乏可比性，但在东部地区内部和西部地区内部差异性小一些，因此，可以相互借鉴某些绩效评价标准进行比较。
5．借鉴其他审计机关和政府绩效评价部门使用过的标准
其他审计机关和政府绩效评价部门在对某行政部门开展绩效审计或绩效评价时建立的标准具有一定的借鉴意义，但要弄清其评价的结果是否客观、合理，被审计单位对评价标准的认可程度。
6．以公允市价作为绩效审计评价标准
随着新公共管理思想的传播，现在已经有越来越多的地方政府选择通过市场公开竞争的方式选择公共产品和服务，而不再固守由政府公共部门或国有企业来承担。在这种情况下可用公允市价或市场公允成本作为评价标准。
7．被审计单位历史数据
被审计单位的历史数据记载了其过去的业绩水平。审计人员可以在核对、确认其记录的数据真实可靠前提下作为审计标准使用，通过当期业绩数据同历史数据的比较，分析其业绩变化趋势和幅度。
8．采用最佳实务作为标准
最佳实务也叫最佳实践，是标杆管理理论中的一个核心词汇。最佳实务由于其高绩效的特点，可以通过把被审计单位的业绩数据与之相对照而发现问题或寻找到绩效不高的原因。因而，以最佳实务作为绩效审计标准是一种较好的选择。
9．审计人员自行制定标准
在难以取得权威标准的情况下，为了评价被审计单位的绩效水平，审计人员也可以根据被审计单位提供的有关资料，自行测算并确定绩效评价标准，并在与被审计单位沟通的基础上进行修正，最后正式使用。
作者：李永奇
现代审计与经济 2006年07期
一 地方政府行政部门绩效审计评价指标体系的构建
第一 投入指标。主要的指标如下：（1）财政每年对本部
门的投放总额及增长率；（2）财政对本部门的投入总额占本
地区财政总支出的比重；（3）财政对本部门的投放总额占本
地区GDP 的比重；（4）财政对本部门的投入增长率与财政经
常性收入增长之比；（5）本部门从财政部门以外取得的资金
及资源投入；（6）本地区人均某项事业投入额及增长率；（7）
本地区某项事业投入的结构（城乡投入结构等）。
第二 产出指标。产出指标用来测量行政部门提供的公
共产品、公共服务、公共秩序、公共政策等有形或无形的产品
及服务。产出指标主要有：（1）公共产品的产出数量、金额及
增长率；（2）项目新增工业、农业及其他产业的增加值及增长
率；（3）项目对财政收入的税收贡献额及增长率；（4）人均新
增公共产品数量及金额；（5）某项公共产品的受益者人数；
（6）某项社会服务水平的提高或改进；（7）某项社会福利的改
建或提高；（8）某项社会问题的解决或缓解。
第三 成本及资源利用指标。我们这里的成本是指行政
成本，即指行政部门在其行政过程中所发生的各种费用和开
支，以及由其所引发出的现在和未来一段时间的间接性负
担。在政府绩效审计时，为了计量的方便，我们将行政成本只
局限于行政部门为了履行职能，为社会提供公共产品和服务
等所直接耗费或支付的公共财政资金及其他物质消耗。成本
及资源利用指标有：（1）本部门年行政总成本及人均行政成
本；（2）本部门固定资产总额及人均固定资产；（3）本部门人
均办公面积、人均公务用车、人均计算机台数等；（4）本部门
公务员人数及人均年工资总额；（5）由本部门安排使用的各
类专项资金及年增长率。
第四 经济性指标。经济性指标是用来衡量行政部门在其管理活动中对公共财政资金和其他公共资源的节约和浪
费状况的指标。经济性指标主要有：（1）本部门年人均行政成
本与本地区政府行政部门平均人均行政成本之比；（2）本部
门招待费、会议费超过标准或限额的金额；（3）本部门人均固
定资产与本地区政府行政部门平均之比；（4）本部门公务员、
工勤人员超编人数及每年支付的工资费用总额；（5）本部门
超额配备的公务用车数量及全年增加的支出；（6）本部门违
反政府统一采购规定自行采购的物资金额及比例；（7）本部
门损失浪费资金、资源总额；（8）本部门行政经费节约额。
第五 效率指标。效率原则是迄今为止世界范围内政府
绩效评估的基本价值取向。效率是指投入与产出的比率。行
政效率就是行政投入（人力、物力、财力等）与行政产出的比
率。效率指标有一定的局限性，并不适用所有行政部门。行政
部门由于其目标多元性和目标弹性，许多产出难以量化、投
入和产出之间缺乏直接的联系，成本信息不够透明等等，因
而行政效率的测定一直都是行政学的一个难点问题。行政效
率的测定方法与指标：（1）投入产出比例。既可以对单个项目
计算投入产出比例，也可以计算综合的投入产出比例，这时
就要借助复杂的数学方法，如数据包络分析（DEA）方法；（2）
公共产品及服务的单位成本测定；（3）单位劳动时间完成的
工作量；（4）某项事项或服务的平均办理时间；（5）突发紧急
事件的反应速度；（6）某公共项目或服务的成本收益分析。20
世纪50年代，美国政府曾大量运用此方法来评估政府公共
项目和工程。具体计算有三种方法：净收益现值法、内在报酬
率法、收益成本比率法。成本———收益分析既有很多优势，同
时也存在不足，对那些不能用货币计量的成本或收益，该方
法就无法操作。
第六 效果指标。效果是指既定目标的实现程度，以及
项目、计划或一项活动的实际结果和预期结果之间的关系。
对行政部门管理活动效果的测定可以从以下几方面进行：
（1）计划产出目标完成程度。用实际产出数量或金额与计划
产出数量或金额比较；（2）公共产品和公共服务满足社会需
要状况；（3）某项政策或服务的受益人数及比例；（4）财政投
入带动的其他投资额；（5）项目实施后的其他间接效果；（6）
专项资金的使用效果。可以用一系列指标来反映：专项资金
到位率、滞留专项资金总额及比例、成功项目比率、被挪用的
专项资金金额及比例；（7）某项社会福利的改善程度；（8）某
项社会问题的解决程度；（9）项目的副作用。
第七 质量指标。质量是指产品或工作的优劣程度。
衡量公共产品质量的指标主要有：（1）耐用性或不需维
修的时间；（2）公共建筑工程的质量等级；（3）舒适性。即考虑
了公众的各种需求，体现出人性化的设计思想；（4）可选择
性。在功能和性能方面考虑了不同人群的不同需求；（5）性能
的稳定性。其性能在一定时期内非常稳定，不出故障；（6）合
格率。即经质量检测合格的数量与全部被检测数量之比，说
明质量水平；（7）服务设施的利用率。这是一个质量的替代指
标，通过利用情况反映其质量状况。
衡量公共服务质量的指标有：（1）清晰性。通过公共服
务，公众可以获取正确、清晰的信息和协助，不让人感到含糊
其辞；（2）及时性。能及时地满足民众的需求，或政府能够及
时解决民众的问题；（3）可靠性。是否可以提供正确无误的服
务，能遵守对民众的承诺；（4）便捷性。民众是否可以方便地
与行政部门打交道，服务时间和地点方便民众；（5）礼仪性。
行政人员在提供服务时，是否彬彬有礼，和蔼可亲，体贴、善
待民众；（6）有序性。为公众提供服务的场所秩序好，使公众
心情愉快的接受服务。
第八 公平性。行政部门的公平是指社会各个群体、各
类利益集团、各类企业在享受政府的公共产品和服务时是否
受到公平待遇，尤其是对社会弱势群体是否得到特别的关
照。测定公平性可以用两项指标：（1）认可行政部门办事公平
的人数及比例；（2）认可行政部门办事公平的企业个数及比
第九 回应性。回应性是指行政部门必须对公众的要
求、建议、意见做出及时和负责任的反应。测定回应性的指标
有：（1）公众投诉率；（2）回应并解决公众投诉的数量及比例；
（3）回应或接纳公众、企业合理建议的数量。
第十 公众满意度。评价我国地方政府行政部门的绩
效，公众角度是最为重要的方面，因为公众是行政部门提供
的公共产品和服务的使用者和接受者，公众对行政部门的绩
效最有发言权，也较为客观和真实。评价指标有：（1）公众对
公共产品及服务数量的满意度；（2）公众对公共产品及服务
质量的满意度；（3）公众对公共产品或服务价格的满意度；
（4）公众对行政部门服务态度的满意度；（5）公众抱怨率；（6）
公众投诉率；（7）公众综合满意度。
二 地方政府行政部门绩效审计评价标准的确定
1．国家的法律、法规，地方法规，地方政府规章国家的法律、法规往往对一些重大社会管理事务做出了法律规范，如对某项社会事业公共福利的财政投入规模、水平提出了要求。如《中华人民共和国科学技术进步法》就规定：“国家财政用于科学技术的经费的增长幅度，高于国家财政经常性收入的增长幅度。”
2．地方党委及政府制定的有关政策、地方发展计划和规划、考核目标等等
地方党委、地方政府为了贯彻党中央、国务院有关方针、政策，一般都结合本地区实际情况，提出一些经济发展、社会进步方面的目标和要求，如地方政府编制的地方经济社会发展五年计划中的一些目标数字、地方政府对行政部门的年度考核目标等可以作为行政部门绩效评价标准。
3．本地区行政部门平均行政成本水平
本地区行政部门的平均行政成本水平虽然并不是最佳
绩效水平，但与之对比，可以衡量被审计的行政部门成本及资源利用水平的大体情况。
4．与本地区具有可比性的地方政府行政部门的绩效标准
我国幅员辽阔，东西部经济、社会发展水平差异较大，发达地区与落后地区的行政效率和政府绩效水平也具有较大差距，缺乏可比性，但在东部地区内部和西部地区内部差异性小一些，因此，可以相互借鉴某些绩效评价标准进行比较。
5．借鉴其他审计机关和政府绩效评价部门使用过的标准
其他审计机关和政府绩效评价部门在对某行政部门开展绩效审计或绩效评价时建立的标准具有一定的借鉴意义，但要弄清其评价的结果是否客观、合理，被审计单位对评价标准的认可程度。
6．以公允市价作为绩效审计评价标准
随着新公共管理思想的传播，现在已经有越来越多的地方政府选择通过市场公开竞争的方式选择公共产品和服务，而不再固守由政府公共部门或国有企业来承担。在这种情况下可用公允市价或市场公允成本作为评价标准。
7．被审计单位历史数据
被审计单位的历史数据记载了其过去的业绩水平。审计人员可以在核对、确认其记录的数据真实可靠前提下作为审计标准使用，通过当期业绩数据同历史数据的比较，分析其业绩变化趋势和幅度。
8．采用最佳实务作为标准
最佳实务也叫最佳实践，是标杆管理理论中的一个核心词汇。最佳实务由于其高绩效的特点，可以通过把被审计单位的业绩数据与之相对照而发现问题或寻找到绩效不高的原因。因而，以最佳实务作为绩效审计标准是一种较好的选择。
9．审计人员自行制定标准
在难以取得权威标准的情况下，为了评价被审计单位的绩效水平，审计人员也可以根据被审计单位提供的有关资料，自行测算并确定绩效评价标准，并在与被审计单位沟通的基础上进行修正，最后正式使用。