【摘要】人民建议征集是一项扩大民众政治参与的制度，其对我国的民主政治建设有着重要的意义。从我国的立法状况来看，人民建议征集制度还存在诸多问题，需进一步完善，要从程序上加强人民建议征集的实效性，切实发挥其功能与价值。为此，我们需要对人民建议的含义、范围及建议人、受理机关等相关程序加以界定。
【关键词】人民建议征集 概念 程序控制
人民建议征集制度在我国建立至今已有20多年，其建立之初的主要任务是反映市场经济建设的信息，保持人民群众和党和政府的联系。但随着时间的推进，其成效却难以评估。从近年来的实践来看，要充分发挥人民建议征集制度的价值，就必须把它置身于立法程序或行政程序中去，使它不再是“聋子的耳朵”和“传声筒”，而更应该让其是具有牙齿的法律，成为民众有效参与决策的法律途径。
人民建议概念的界定
《现代汉语词典》对“建议”一词的解释是：“建议是个人或集体向上级提出的主张”。单纯从字面含义来看，“人民建议”可定义为：人民建议是我国公民以个人或集体的名义向党和政府提出的具有决策参考价值的思想观点、思路、举措、办法。具体包括宏观构想、总体规划、发展思路、政策建议、项目建议、科学预测、经验做法、创举新招等。按内容分类，又可划分为建设性建议、对策性建议、批评性建议等。从行政法角度看，人民建议属于行政决策范畴，作为一种诉求，它主要用于为各级领导决策提供咨询服务。人民建议具有深厚的宪法基础。我国1982年《宪法》第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”《宪法》第四十一条更是规定了“公民有提出批评和建议的权利”。
人民建议征集的程序性控制
要从程序上加强人民建议征集的实效性，切实发挥其功能与价值。一是从行政决策角度，加强人民建议征集的法制化；二是从公民请愿法角度来加强人民建议征集制度，两个角度并不矛盾，公民请愿以及建议的价值之一，就是加强了与政府的沟通，使政府的决策更加科学和民主。为此，笔者认为，可以从以下方面加强建设。
程序的合法性设置。对正当程序而言，“法律的重点不是决定的内容、处理的结果，而是谁按照什么手续来作出决定的问题的决定。简单地说，程序的内容无非是决定的决定而已”。建立人民建议征集制度首要的问题是其合法性，对于立法程序而言至关重要，或者说其法律依据在哪里？前文已论证，我国1982年《宪法》第四十一条，可作为其宪法法律基础，但其表述并非明示，缺乏相应权威的官方解释。就行政程序法而言，缺乏中央统一立法、地方立法，如湖南省等地的行政程序法条例第三十二条规定，“政府工作部门、下级人民政府以及公民、法人或者其他组织认为重大事项需要提请政府决策的，可以提出决策建议。县级以上人民政府应当建立健全行政决策咨询机制，完善行政决策的智力和信息支持系统。决策承办单位依照法定职权确定或者由政府行政首长指定”。这里咨询功能的建立和要求是建立建议的依据之一，但其范围过于狭窄，仅限于政府主导的决策咨询，并且包括了下级地方政府。因此，从法律上缺乏一个直观明确的人民建议立法依据。
程序控制的基本内容。程序控制包括四个方面的基本内容。一是建议人。人民建议指建议人对于行政机关政策、规章及其他规范性文件的形成、制定、通过、变更或废止，以口头或书面形式，向所属行政机关表达意见的行为。这里，应对建议人作出如下界定：第一，建议人资格只能限于符合条件的自然人、私法人、或法律许可的社会团体。包括本辖区的居民，也包括了外来流动人员、外国人等，担任公职的特殊人员（如公务员、法官、现役军人等）不得参与一些建议活动，下级政府、国有企业等不得参与。第二，建议人可以是个体建议，也可以是集体建议；第三，建议人除享有宪法规定的基本权利之外，还应突出以下权利：言论免责权，即建议人在建议活动过程中所发表的意见免受法律追究；获得答复权，即建议人享有要求受理机关在法定期限内就建议事项处理结果予以回答的权利；平等对待权，即建议人不得因参与建议活动而受到任何歧视待遇；参加听证权，即建议人享有参加受理机关在审查过程中举行的听证会的权利；救济权，即在建议过程中对于行政机关损害其权益的行为，有提出行政复议或行政诉讼的权利。
二是建议事项及范围。建议事项范围的大小关系该制度的成败。范围过大，则诉求太多，利益复杂，难以处理；范围过小，则如隔靴搔痒，流于形式。因此，在设定范围时不仅要考虑立法的可行性，也应注意和信访条例、行政复议、行政诉讼等立案范围相区分，不能影响司法之权威，也不能侵犯其他行政机关之权限。为此，现行人民建议征集，应集中于行政机关征集，而避免转向人民代表大会或其常委会，这主要因为人大有自己的代表书面建议等一系列制度。从长远来看，中央统一立法应将人民建议主要推向人民代表大会和行政机关两个方面，前者是民意机关，是利益汇集和交流的地方；后者作为行政部门具有专业化，掌握重大的决策权，都应该是与人民群众保持密切联系的关系。根据前文定义，只要事关政策、规章或其他规范性文件的形成、制定、变更、通过的，建议人都可提出建议。这里特别排除了涉及行政复议或诉讼的受理范围而提出的建议，这类事件应通过现有法律救济途径获得解决；若现有的法律途径无法解决，则是否可包括在建议内，还有待讨论。
三是受理机关。受理机关可规定为所属行政机关，未来若有相关法律出台，可考虑将“各级人大常委会”纳入，从而保障该制度的全面健康运作。但就目前而言，有些地方的建议征集放到了信访办，这不仅加重了信访办的工作负担，也不利于建议制度的健康发展。有的地方设立了人民建议征集办公室。笔者建议，可以本着精简、统一、充实、效能的原则对信访办、法制办等部分人员进行重新组合，使其成为人民建议的专门机构人员。对于受理机关规范，要明确其前者负有登记和公开义务，前者只负有向所属机关登记报备的责任，后者在官方网站上公布自然人、法人、建议书等专用表格、申请书等等。立法应明确规定，建议人提交书面材料后，应在七日内将建议书之内容通知所属机关指定之专责单位或人员予以登记。此规定是为了促使资料之完整，以利于交互查证。若不宜受理的，应说明理由，并告知建议人救济途径。 四是处理程序。人民建议如何处理，过去程序过于简单，也无有效的答复。国务院的《全面推进依法行政实施纲要》第十二条规定：“完善行政决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。”包括我国的地方立法中也采取了听证会等形式。
由此，我们的人民建议处理程序，应借鉴相关的成熟经验。对于涉及国家利益、公共利益等事项者，应优先处理。受理后，应交付专门机构审议，作出对建议事项的处理决定；并向建议人通知处理结果。对程序的具体规定而言，应着重解决好答复期限和审查方式两个问题。为了使建议尽快获得解决，建议将答复期限规定为“自受理建议之日起30日内”。也有些地方规定为60日，并且建立了一文一复的方式。此外，还可规定：受理机关对重大建议事项的建议人进行约谈、举行座谈会、听证会，建议人与建议事项关系人应到会进行辩论等事项。处理后，行政机关应建立档案，并定期将人民建议数量和涉及问题性质、类别及处理结果等，加以检讨分析，提出改进建议，供机关首长及有关单位参阅。
法律责任。法律责任的设立，是为了保证人民建议的有效行使。为此，应就该问题设立必要的责任条款，当然很多地方立法都明确规定了行政奖励的办法，这也是一个激励的方向。在未来立法中，法律责任应主要规范两个方面：第一，行政机关的不作为情况，如行政机关不受理、不答复、应开听证会而不开等；第二，应防止腐败，防止建议人贿赂或以不正当手段影响处理意见、暗箱操作等，这些具体规定受理机关及建议人双方违反法律规定所应承担的各种法律责任，还需认真论证及思考。此外，对于处理意见不服者，可向上级机关申诉，上级机关应视处理内容，依权责予以处理；或指示处理原则后函转原机关处理，并由原机关将处理情形以书面形式陈报该上级机关。
结语
在现代民主社会，建立人民建议征集制度可以保障公众表达利益诉求，对遏制腐败起着举足轻重的作用，有利于建立起法治政府、阳光政府。人民建议的制度化法治化，会有效杜绝私益侵犯公益、削弱政府权威的情况出现，它会使我们的公共决策更加科学和民主，会使我们的民众通过参与表达利益诉求，进一步在社会中传递正能量。民众也能够在建议或意见的吸纳和愿望的满足中切实地体验、感悟到民主。
（作者为新疆医科大学人文社科部教授）
责编/张蕾
【摘要】人民建议征集是一项扩大民众政治参与的制度，其对我国的民主政治建设有着重要的意义。从我国的立法状况来看，人民建议征集制度还存在诸多问题，需进一步完善，要从程序上加强人民建议征集的实效性，切实发挥其功能与价值。为此，我们需要对人民建议的含义、范围及建议人、受理机关等相关程序加以界定。
【关键词】人民建议征集 概念 程序控制
人民建议征集制度在我国建立至今已有20多年，其建立之初的主要任务是反映市场经济建设的信息，保持人民群众和党和政府的联系。但随着时间的推进，其成效却难以评估。从近年来的实践来看，要充分发挥人民建议征集制度的价值，就必须把它置身于立法程序或行政程序中去，使它不再是“聋子的耳朵”和“传声筒”，而更应该让其是具有牙齿的法律，成为民众有效参与决策的法律途径。
人民建议概念的界定
《现代汉语词典》对“建议”一词的解释是：“建议是个人或集体向上级提出的主张”。单纯从字面含义来看，“人民建议”可定义为：人民建议是我国公民以个人或集体的名义向党和政府提出的具有决策参考价值的思想观点、思路、举措、办法。具体包括宏观构想、总体规划、发展思路、政策建议、项目建议、科学预测、经验做法、创举新招等。按内容分类，又可划分为建设性建议、对策性建议、批评性建议等。从行政法角度看，人民建议属于行政决策范畴，作为一种诉求，它主要用于为各级领导决策提供咨询服务。人民建议具有深厚的宪法基础。我国1982年《宪法》第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”《宪法》第四十一条更是规定了“公民有提出批评和建议的权利”。
人民建议征集的程序性控制
要从程序上加强人民建议征集的实效性，切实发挥其功能与价值。一是从行政决策角度，加强人民建议征集的法制化；二是从公民请愿法角度来加强人民建议征集制度，两个角度并不矛盾，公民请愿以及建议的价值之一，就是加强了与政府的沟通，使政府的决策更加科学和民主。为此，笔者认为，可以从以下方面加强建设。
程序的合法性设置。对正当程序而言，“法律的重点不是决定的内容、处理的结果，而是谁按照什么手续来作出决定的问题的决定。简单地说，程序的内容无非是决定的决定而已”。建立人民建议征集制度首要的问题是其合法性，对于立法程序而言至关重要，或者说其法律依据在哪里？前文已论证，我国1982年《宪法》第四十一条，可作为其宪法法律基础，但其表述并非明示，缺乏相应权威的官方解释。就行政程序法而言，缺乏中央统一立法、地方立法，如湖南省等地的行政程序法条例第三十二条规定，“政府工作部门、下级人民政府以及公民、法人或者其他组织认为重大事项需要提请政府决策的，可以提出决策建议。县级以上人民政府应当建立健全行政决策咨询机制，完善行政决策的智力和信息支持系统。决策承办单位依照法定职权确定或者由政府行政首长指定”。这里咨询功能的建立和要求是建立建议的依据之一，但其范围过于狭窄，仅限于政府主导的决策咨询，并且包括了下级地方政府。因此，从法律上缺乏一个直观明确的人民建议立法依据。
程序控制的基本内容。程序控制包括四个方面的基本内容。一是建议人。人民建议指建议人对于行政机关政策、规章及其他规范性文件的形成、制定、通过、变更或废止，以口头或书面形式，向所属行政机关表达意见的行为。这里，应对建议人作出如下界定：第一，建议人资格只能限于符合条件的自然人、私法人、或法律许可的社会团体。包括本辖区的居民，也包括了外来流动人员、外国人等，担任公职的特殊人员（如公务员、法官、现役军人等）不得参与一些建议活动，下级政府、国有企业等不得参与。第二，建议人可以是个体建议，也可以是集体建议；第三，建议人除享有宪法规定的基本权利之外，还应突出以下权利：言论免责权，即建议人在建议活动过程中所发表的意见免受法律追究；获得答复权，即建议人享有要求受理机关在法定期限内就建议事项处理结果予以回答的权利；平等对待权，即建议人不得因参与建议活动而受到任何歧视待遇；参加听证权，即建议人享有参加受理机关在审查过程中举行的听证会的权利；救济权，即在建议过程中对于行政机关损害其权益的行为，有提出行政复议或行政诉讼的权利。
二是建议事项及范围。建议事项范围的大小关系该制度的成败。范围过大，则诉求太多，利益复杂，难以处理；范围过小，则如隔靴搔痒，流于形式。因此，在设定范围时不仅要考虑立法的可行性，也应注意和信访条例、行政复议、行政诉讼等立案范围相区分，不能影响司法之权威，也不能侵犯其他行政机关之权限。为此，现行人民建议征集，应集中于行政机关征集，而避免转向人民代表大会或其常委会，这主要因为人大有自己的代表书面建议等一系列制度。从长远来看，中央统一立法应将人民建议主要推向人民代表大会和行政机关两个方面，前者是民意机关，是利益汇集和交流的地方；后者作为行政部门具有专业化，掌握重大的决策权，都应该是与人民群众保持密切联系的关系。根据前文定义，只要事关政策、规章或其他规范性文件的形成、制定、变更、通过的，建议人都可提出建议。这里特别排除了涉及行政复议或诉讼的受理范围而提出的建议，这类事件应通过现有法律救济途径获得解决；若现有的法律途径无法解决，则是否可包括在建议内，还有待讨论。
三是受理机关。受理机关可规定为所属行政机关，未来若有相关法律出台，可考虑将“各级人大常委会”纳入，从而保障该制度的全面健康运作。但就目前而言，有些地方的建议征集放到了信访办，这不仅加重了信访办的工作负担，也不利于建议制度的健康发展。有的地方设立了人民建议征集办公室。笔者建议，可以本着精简、统一、充实、效能的原则对信访办、法制办等部分人员进行重新组合，使其成为人民建议的专门机构人员。对于受理机关规范，要明确其前者负有登记和公开义务，前者只负有向所属机关登记报备的责任，后者在官方网站上公布自然人、法人、建议书等专用表格、申请书等等。立法应明确规定，建议人提交书面材料后，应在七日内将建议书之内容通知所属机关指定之专责单位或人员予以登记。此规定是为了促使资料之完整，以利于交互查证。若不宜受理的，应说明理由，并告知建议人救济途径。 四是处理程序。人民建议如何处理，过去程序过于简单，也无有效的答复。国务院的《全面推进依法行政实施纲要》第十二条规定：“完善行政决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。”包括我国的地方立法中也采取了听证会等形式。
由此，我们的人民建议处理程序，应借鉴相关的成熟经验。对于涉及国家利益、公共利益等事项者，应优先处理。受理后，应交付专门机构审议，作出对建议事项的处理决定；并向建议人通知处理结果。对程序的具体规定而言，应着重解决好答复期限和审查方式两个问题。为了使建议尽快获得解决，建议将答复期限规定为“自受理建议之日起30日内”。也有些地方规定为60日，并且建立了一文一复的方式。此外，还可规定：受理机关对重大建议事项的建议人进行约谈、举行座谈会、听证会，建议人与建议事项关系人应到会进行辩论等事项。处理后，行政机关应建立档案，并定期将人民建议数量和涉及问题性质、类别及处理结果等，加以检讨分析，提出改进建议，供机关首长及有关单位参阅。
法律责任。法律责任的设立，是为了保证人民建议的有效行使。为此，应就该问题设立必要的责任条款，当然很多地方立法都明确规定了行政奖励的办法，这也是一个激励的方向。在未来立法中，法律责任应主要规范两个方面：第一，行政机关的不作为情况，如行政机关不受理、不答复、应开听证会而不开等；第二，应防止腐败，防止建议人贿赂或以不正当手段影响处理意见、暗箱操作等，这些具体规定受理机关及建议人双方违反法律规定所应承担的各种法律责任，还需认真论证及思考。此外，对于处理意见不服者，可向上级机关申诉，上级机关应视处理内容，依权责予以处理；或指示处理原则后函转原机关处理，并由原机关将处理情形以书面形式陈报该上级机关。
结语
在现代民主社会，建立人民建议征集制度可以保障公众表达利益诉求，对遏制腐败起着举足轻重的作用，有利于建立起法治政府、阳光政府。人民建议的制度化法治化，会有效杜绝私益侵犯公益、削弱政府权威的情况出现，它会使我们的公共决策更加科学和民主，会使我们的民众通过参与表达利益诉求，进一步在社会中传递正能量。民众也能够在建议或意见的吸纳和愿望的满足中切实地体验、感悟到民主。
（作者为新疆医科大学人文社科部教授）
责编/张蕾