对裸官监督的几点建议
谢光绎
【摘要】 “裸官”是贪腐的高危人群，是我们反腐败的软肋。“裸官”现象不仅影响党和政府的公信力，而且危害国家安全。如何从健全制度，加强财产申报的公示力度和加强国际合作等方面入手，更全面有效地加强对“裸官”的监督，正是本文所要探讨的。
关键词：反腐败 监督 “裸官”
新时期是我国经济体制和政治体制转型的一个关键时期。而治理腐败，不仅有利于经济的发展，同时也有利于促进我国政治体制改革的推进。“裸官”的产生既有国家民主监督机制方面存在漏洞的原因，同时还由于长期以来我国社会形态民主监督机制的缺失的原因。
一、对裸官的认知思考
“裸官”中的裸也来源于具体的概念“赤身裸体”，例如裸奔，裸泳，裸聊等，只不过语义发生了抽象的变化。① “裸官”，即“裸体官员”，是指配偶和子女非因工作需要均在国（境）外定居或加入外国国籍或取得国（境）外永久居留权的公职人员。[1]
虽然从字面上来理解，所谓“裸”就是一丝不挂、无寸缕遮羞的意思，可是这些裸官，实际上并不裸, 头上戴着一顶巍巍的官帽, 身上穿着一件斑斓的官衣, 冠冕堂皇、威风凛凛。这些贪官, 或者说这些裸官将自己的家属和赃款转移出境以后, 赤条条, 光棍一杆, 无牵无挂, 随时睁大眼睛, 竖起双耳, 一有风吹草动就脚底抹油, 神不知鬼不觉地溜到境外。裸体者剥离的是自己的衣服, 这些 裸体官员是将自己的亲属从身边剥离出去, 以便解除他们的后顾之忧。裸官裸露了自己, 却隐藏了他们家属的行踪和不法财产。我们常说, 人生在世, 赤条条来去无牵挂。如将此句用于贪官, 可以改成: 人在官场, 赤条条贪污无牵挂。赤身裸体虽然不雅但没有衣服缠身之忧, 转移亲属和财产虽然违法和不道德但少了牵挂之虞。②2008年6月28日，陕西省政协原副主席庞家钰被判12年，媒体报道他的妻儿2002年就已经移民加拿大。7月3日，芜湖市政协常委周蓬安在他的新浪博客中发表名为《还有多少贪官在“裸体做官”？》的帖子，[2]将庞家珏这样“妻儿都在境外，孤身一人在国内做官的人称之为“裸体做官””。随后《人民网》、《新华网》、《新浪网》均在首页推荐，一时间“裸体做官”成为社会热门的话题。这是目前从已知的信息分析，“裸官”一词的最早来源。
但“裸官”现象却由来已久，目前网上流传很多对“裸官”的讨论。从上世纪90年代至今，除上述的庞家钰外，福建省厦门市原副市长蓝甫、浙江省温州市鹿城区前区委书记杨湘洪以及铁道部原副总工程师兼运输局局长张曙光等，无不是先“裸”而后逃。
2009年11月25日，深圳市出台《关于加强党政正职监督的暂行规定》和《党政领导干部问责暂行规定》，其中特别强调，凡配偶和子女非因工作需要在国（境）外定居或者加入外国国籍或者取得国（境）外永久居留权的，不得担任党政正职和重要部门的班子成员。
[3] 新闻发布会上，深圳市委常委、纪委书记谭国箱直接将这类官员称为“裸体官员”。 此后，“裸官”提法逐渐被官方接受，2010年初，广东省江门市纪委两位干部在《预防职务犯罪研究》上发表文章《“裸体官员”现象探析》。[4]文中称，众多官员“裸奔”引起中央高层关注，中纪委2008年下半年开展专题调研，要求各地认真进行调查研究，寻求预防、破解良策。新时期，“裸官”的出现，释放出了腐败的信号，同时对我国的反腐倡廉工作也提出了新的要求和挑战。如何有效的预防腐败，形成一套可见成效的预防机制，将是未来我国政府工作的一个重点。
二、裸官的潜在危害和政治风险
“裸官”的产生，其原因复杂多样：既有领导干部主观的原因，如部分官员信仰上出现危机；更多的还是客观上的原因，如监管制度不健全，给了贪官们可乘之机；官员权力过大，给贪官为所欲为创造了条件；社会风气不正，导致很多拉贪官下水的“纤夫”存在；内外监督不力，给了贪官们“可持续”钻空之机；对腐败的惩处不严，腐败成本过低，致使“进行中”的贪官胆大妄为、前赴后继。“裸官”产生的原因多样，但是对党和国家的事业带来的危害是潜在和长期的。
（一）“裸官”是贪腐的高危人群
尽管并非所有的“裸官”都是腐败官员，但是种种现象表明：“裸官”往往是贪腐的高危人群。
一方面，“裸官”无后顾之忧，滋长腐败行为。贪官的子女和配偶移居国外以后，可以顺利地把贪污所得转移出境，很好地隐蔽腐败行为；即使东窗事发，也可以马上逃往国外自己安全的落脚之处，这样既避免了牢狱之灾又避免了流落街头，完全没有任何担心与风险。正是因为没有了这些后顾之忧，“裸官”就会更加肆无忌惮地贪污腐败，比那些不是“裸体做官”的腐败分子胆子更大，在行为没有败露的时候能贪则贪，使腐败行为进一步滋长。
另一方面，“裸官”极有可能变为“逃官”，给国家造成巨额经济损失。外逃的贪官几乎都是“裸官”，这些外逃的“裸官”给国家造成了严重的经济损失。近几年的案件反映出贪官携款外逃的金额越来越巨大，基本每个贪官涉案资金都是上亿元人民币。我国自1992年以来，至2007年6月底，外逃省部级（包括副省部级）87人，正地厅级320人；副地厅级1920人；处级，8250人；副处级11340人。共计16000多人。这些人侵吞、携带出境资金就有一万亿元以上。这些外逃的贪官几乎都是“裸官”！虽说“裸官”不一定是贪官，不“裸”的官未必就是清官。但是，大量外逃贪官即“裸官”的现实令人瞠目。[5]
（二）裸官腐败造成国家巨大的经济损失
由于自己的配偶子女已经移居国外，裸官本人在国内就成了“孤家寡人”。对于那些理想信念不坚定，作风不正派而又掌握有一定权力的官员来说，结交朋党，吃喝玩乐，就少了一种家庭的监督，更容易走上堕落腐败的道路。而且，裸官既然已“裸”，那正是“赤条条来去无牵挂”，能捞就捞，能贪就贪。一旦东窗事发，往往就是一张飞机票加一本护照，溜之大吉。裸官腐败给国家带来的损失是巨大的。据有关方面披露，近30年来，中国外逃官员数量约为4000人，携走资金近4000亿元人民币，人均卷走约1亿元。尽管这个数字未必准确，但外逃贪官造成的国家损失的确难以估量、令人触目惊心！③
（三）裸官的出现增加了反腐败的难度
腐败裸官们早就准备了“后路”，一旦觉察到风吹草动立马“走人”，办案机关往往既抓不到人又追不回赃款。一般来说，“如果社会上一部分人的非正义行为没有受到有效的制止或制裁，其他本来具有正义愿望的人就会在不同程度上仿效这种行为，乃至造成非正义行为的泛滥。”[1] 逃脱惩治的腐败裸官，具有极大的“示范效应”，其行为本身具有巨大的传染性，使反腐败的形势变得更加严峻。④
（四）“裸官”影响着党和政府的公信力
裸官腐败毒化了社会风气，破坏了党和政府的形象。从根本上说，裸官腐败反映了当前一部分官员对党的执政地位、人民政权和国家前途，都产生了怀疑，丧失了信念，出现了信仰危机。在普通民众看来，官员把自己的老婆孩子送到了国外，就是表明这些官员对国家失去了信心。既然当官的如此，那如何让百姓信服呢？裸官的出现和出逃，极大地损害了党和政府在人民群众中的威信和形象。而且，一部分“裸官”及其配偶子女，利用其在国内贪腐的巨额财产在国外置业、投资，甚至在国外一些地方形成了小圈子，这些问题也极大地损害了我国政府在国际上的形象。
一方面，“裸体做官”是对阳光行政的背叛。“裸官”现象在中国一些官员中早已暗中流行。大权在握、炙手可热之时，将妻儿全部移民海外，既方便将腐败所得转移出境，又为自己腐败行为一旦暴露留下了后路。即使不慎“翻船”、外逃又未成功，也可一人“受过”，保得家人安全富足。而事实上，“裸官”未能出逃而落网者，远少于成功出逃者。“能捞就捞，不行就跑，跑了就了”，似乎已成了贪官们心照不宣的“心诀”。而成功外逃，则又说明贪官的裸体准备是行之有效的。
另一方面，公职人员作为国家和人民利益的代表，公权力的行使者，如果将配偶子女和存款转移至境外，孤身在国内任职，这本身就表现出对国家前途的不信任，其对国家和人民的忠诚度就非常值得怀疑，更难指望其能恪尽职守。暂且不说他是否有腐败行为，不论他的动机如何，单从行政伦理的角度出发，这个行为就已经严重影响了党和政府的公信力。这样的官员不仅不可能赢得百姓的信任，反而使国家和民族的凝聚力和向心力遭到严重的破坏。从某种意义上来说，“裸官”这种影响的危害远胜于其腐败的经济问题。
再次，“裸官”危害国家安全。一方面，一些要害部门的公职人员，其配偶和子女拥有外国国籍或者外国永久居留权将影响中国的政治和政府决策。另一方面，许多外逃贪官在国内任职的时候都拥有一定的政治权力，有的还甚至了解某些国家机密，这些外逃贪官知道自己一旦被遣返将会受到我国法律的严肃制裁，因此他们便会运用各种方式寻求国外有关势力的保护，一旦他们被某些国家成功地培养为反华势力，这将严重危害到我们的国家安全。
三、当前裸官治理的措施及不足
正是基于对“裸官”的危害，自2009年9月起，上至中央，下至各地、各级部门，针对“裸官”贪腐问题，以平均每年一至两部的速度出台相关文件，规定了“裸官”管理的适用对象、申报内容、管理机构和不实申报的处罚措施等。
2009年9月，中纪委十七届四次全会公报中称，在认真贯彻落实好《关于领导干部报告个人重大事项的规定》的基础上，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，加强对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员管理。[6]
2009年11月25日，深圳市颁布实施的《关于加强党政正职监督的暂行规定》，目的是加强官员的有效管理和廉政监督，成功阻止国内或某些外派机构的官员腐败犯罪后携巨款潜逃海外、逃避打击。开了裸官不能当一把手的先河。
2010年1月，中纪委十七届五次全会强调，要扩大官员财产申报的范围，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，加强了对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员管理。[7]
2010年2月，监察部发布《国家预防腐败局2010年工作要点》，强调要加强对预防腐败重要问题的对策研究。研究加强对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员管理相关规定的具体落实办法。[8]
2010年4月23日，中共中央政治局召开会议审议关于领导干部报告个人有关事项的规定和关于对配偶子女均已移居国（境）外的国家工作人员加强管理的暂行规定。
2010年7月，中办、国办同时印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、《关于对配偶子女均已移居国（境）外的国家工作人员加强管理的暂行规定》两项法规，2011年正式施行，对领导干部本人婚姻变化和配偶、子女移居国（境）外、从业等事项的报告和配偶子女移居国外的国家工作人员管理做出了具体规定。中纪委、中组部下发通知督办。纪委方面由党风廉政建设室牵头，组织部门由干部监督处（科）统筹，高压推行。[9]
2012年1月4日，中共广东省委十届十一次全会原则通过了《关于加强市、县领导班子建设若干问题的决定》，其中一条规定：“对配偶、子女均已移居国（境）外的，原则上不得担任党政正职和重要敏感岗位的领导职务”。[10]
2012年3月26日电国务院26日召开第五次廉政工作会议，中共中央政治局常委、国
务院总理温家宝发表讲话。对裸官加强管理制度 创造监督政府条件
2012年5月12日，媒体报道：重庆市国资委近日已向重庆能源集团、化医集团、交旅集团、水务集团等多家国有大型企业下发《中共重庆市国资委委员会关于做好2012年领导干部报告个人有关事项工作的通知》。[11]
但目前总的来说，全国类似对“裸官”任职作出了专门的限制性规定的还只有深圳市和广东省，而且这种限制也仅仅停留在治标的层面。其他地区和中央层面都还局限于个人报告和加强管理的模式上。
三、对裸官监督治理的建议
“裸官”不一定就是贪官，“裸官”又是贪腐的高危人群，从某种意义上说“裸官”的监督和治理已经成为我们反腐败的软肋。但是，从“裸官”到贪官，都有一个从量变到质变的的过程，其间不可能没有蛛丝蚂迹。至于他们为外逃所作的种种准备，更是不可能人不知鬼不觉。因此加强对“裸官”的管理和监督，不仅是必要的，也是可行的。新时期我国应对腐败的挑战，需要将完善国家形态的民主监督机制和社会形态的民主监督机制有效的结合起来，以两者的互动协调，来共同推进我国权力监督制度的发展和完善。
（一）严格制度管理，强化权力制约。
完善的内部制度是制约权力的依据，也是有效外部监督的前提。预防、发现、监督和惩处“裸官”，需要配套制度。
一方面，我们必须通过建章立制，努力消除制度盲区，形成靠制度管权、管事、管人的有效机制，最大限度减少因制度漏洞而出现的各种廉政风险。特别要加强对重点对象、重点领域和重点环节的廉政风险防控。重点对象即管人、管钱、管物的党政官员特别是“一把手”；重点领域即腐败易发多发领域，如工程建设、行政执法、行政管理等领域；重点环节即权力行使的关键节点，如班子决策、财务管理、大宗物资采购、干部管理等环节和节点。
另一方面，要通过权力的科学管理和制度切实有效的监管，科学分解内部的权力，将决策、执行与监督职能分离开来，实现互相制约、互相监督，弱化领导干部的贪腐特权，努力降低腐败的可能性。同时充分发挥制度的刚性惩戒作用，做到逢贪必治、遇腐即惩、惩治从严。
（二）加大公示力度，加强外部监督。
阳光是最好的防腐剂。制度建设是内部监督的主要依靠，好制度还需要公众参与。在我国，传统的内部管理模式往往是自上而下的，因此存在两个弊端。一是鞭长莫及；二是监督措施的效力可能逐层递减。而要想对“裸官”的监督形成有效的推动力，单靠制度建设和内部监管是远远不够的，只有上下合力、内外结合，才是发挥现有监管制度最佳效力的有效途径。这种外部监督就是要行政公开化，让权力在阳光下运行，让“裸官”在阳光下生活，接受公众监督。对“裸官”的外部监督主要体现在以下方面。
首先，官员的权力要透明。要在合理科学配置和分解官员权力的同时，让权力在阳光下运作，接受社会的监督，大力压缩权力寻租空间。对涉及重大公共利益的审批采取公开听证会，减少权力灰色操作空间，要尽量使项目的审批与经费审批相分离，项目主管与项目招标相分离。
其次，官员的财产要公示。官员的个人和家庭财产不仅要申报，而且要公开。要赋予公众对官员特别是“裸官”相关信息的知情权、参与权、表达权和监督权。把官员本人及家庭财产收入情况暴露在阳光下，这既是对公众知情权的尊重，也是从源头约束官员贪腐行为，遏制“裸官”外逃最有效的举措。
240多年前，瑞典首创官员财产透明制以来，官员财产申报这个“治官之术”就被世界多国仿效。目前已有近百个国家和地区建立了这项制度。一些“清廉国家”的反腐经验也证
明了健全官员财产报告制度的必要性。在新加坡，公务员只要有超出收入的财产无法说明来源，就要被推定为贪污。美国的政府道德法案同样要求联邦政府雇员每年必须上交个人财产信息，越资深的官员，汇报的内容就越详细。如果隐瞒或捏造财产信息，可以刑事起诉。配偶、子女的财产来源也要一并提供。联邦雇员就连每笔超过两百美元的收入，都必须提供来源。[12]
随着改革开放，我国也已经建立并正在不断完善领导干部个人重大事项报告和个人收入申报。但是，由于一方面没有刚性的约束机制，实际上申报只是一种原则上的要求，对于不申报也没有处罚措施；另一方面申报的情况也没有核实的环节，因此，财产申报制度从某种意义上说，仍然是形式重于内容。
要想使官员的财产申报制度落实到位，应该做到三个必须。一是官员财产的申报必须详细。如领导干部需要申报个人资产和家庭情况等情况：包括干部本人全年的工资及各类奖金、津贴、补贴数额；从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等全年的劳务所得；本人、配偶、共同生活的子女的房产情况，持有有价证券、股票、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的情况；配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业，注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况等越详细越好。二是官员的申报情况必须公示，而且公示的范围必须逐渐从小范围向大范围公示推进，最终实现向全社会公示。只有这样，舆论监督力量才会被充分调动起来，对官员的权力监督才能逐步实现从内部监管向外部监督的转变。也只有这样，才可能降低“裸官”监管难度，减少反腐成本，才能有效约束官员保持权力谦卑，制衡官员贪污腐败行为。三是必须逐步完善银行账户实名制制度和现金管理制度，从源头上防止钱权交易的土壤。
再次，要公开官员家庭成员的出国情况或移居情况。要建立和完善党员领导干部配偶子女移居海外的报告和备案制度，把好审批关，完善公职人员出国（境）证照统一保管制度，把好出入关。还包括官员配偶和子女从业以及子女的婚姻情况。
最后，要全天候监督官员的工作生活行踪。对于官员，不仅正常8小时工作需要监管，而且8小时之外也必须密切关注。如果官员8小时之外的行迹也能“裸”起来，那么官员有无贪腐行为就会一目了然。
（三）建设社会主义民主监督机制
从培养和建设社会形态民主监督机制上来说，具体可以做以下努力：培育和促进新时期我国公民社会的成长和发展。新时期治理腐败不仅要在完善国家形态的民主监督机制上下功夫，而且要大力培育和发展社会形态的民主监督机制填补这一遗漏的历史空白。
建立社会形态的民主监督机制的重要途径，就是要大力发展中国的公民社会。因为只有公民社会的发展，才能有效实现社会的监督和权力的制约。亨廷顿曾指出，公民社会在“制约国家权力, 从而为实现社会对国家的控制以及作为这种控制最有效方式的民主制度提供了基础”。⑤权力制衡的前提，就是具备横向上可以相互协商、谈判的两个权力实体或者说权力代表者。在中国当前的社会中，单个的公民是不具备对权力进行监督的能力，因为二者是一种不对称的关系。但是公民社会兴起以后，就会大大改善这种权力缺乏实际监督的状况，因为公民社会具备相当的资源，它整合了公民的相关利益的诉求，公民需要它来表达和维护自己的利益，国家需要它来了解社会的多元需求合作解决社会问题。这样在治理腐败的问题上，将存在不只是国家的声音，而更多了社会的呼声。国家和社会将通力合作，通过相互协调两者的关系来共同推进我国当前监督机制的完善和发展，有效的应对新时期腐败现象的挑战。⑥
（四）加强国际合作
反腐倡廉是各国政府的共同课题，加强国际合作、打击贪腐行为已是全球大势所趋。但是由于我国在相关领域的国际合作尚未启动，相关法律尚不完备，司法合作机制尚不健全，
以至外逃“裸官”被引渡或遣返回国接受法律惩治的渠道仍然不是十分通畅。为此，我们应该加强与其他国家司法机构深化预防和惩治腐败的合作。包括切实履行双边司法协助条约、引渡条约；在各自法律允许的范围内，积极开展相互间的司法协助工作；在互设案件的调查取证、缉捕和引渡罪犯、涉案款物追缴返还等领域进行合作；相互依法提供最大限度的协助；发展和促进执法和金融管理当局之间的全球、区域和双边合作等，严厉打击地下钱庄等非法金融活动；拓宽司法合作渠道，提高合作效率，在各检察机构之间建立直接合作机制，尽可能将外逃“裸官”遣返回国接受法律惩治等等。
从“裸官”变为贪官非一朝一日，腐败的消除也不能闭其一役。“裸官”作为贪腐的高危人群，是官员监督的重点和难点。需要我们在健全完善监管制度的基础上，根据形势的需要，与时俱进，将“裸官”的权力、财产等纳入阳光之下，接受广大群众的共同监督，才能从根本上确保“裸官”不贪，贪腐不成。
参考资料：
[1] 中央密集出台规定治理“裸官” 地方尝试对其“限任”“限权”.
http://cpc.people.com.cn/GB/64093/95111/12253602.html
[2]周蓬安：《还有多少贪官在“裸体做官”？》
http://blog.sina.com.cn/s/blog_4969c68301009t3z.html
[3] 深圳：“裸体官员”不得担任党政正职. http://fanfu.people.com.cn/GB/10451582.html
[4] “裸体官员”现象探析. http://www.hnsxfj.net/Display.aspx?ID=6903
[5] 中央拟出新政盯紧“裸官”.
大河网-大河报. http://news.sina.com.cn/o/2010-04-24/[1**********]0s.shtml
[6] 十七届中纪委会第四次全体会议公报. http://news.qq.com/a/20090919/001355.htm
[7] 中纪委十七届五次全会公报.http://www.ayrbs.com/index/2010-01/14/content_56821_2.htm
[8] 2010年国家预防腐败局工作重点明确.
http://news.xinhuanet.com/legal/2010-02/22/content_13023009.htm
[9] 本网特稿:中央地方频出新规限“裸官”深意何在. 新华网
http://news.xinhuanet.com/politics/2010-07/26/c_12371071.htm
[10] 中国“裸官”治理的广东先行试点样本.
京华网：http://news.jinghua.cn/351/c/201201/17/n3606972.shtml
[11] 重庆要求重点国企领导上报财产及家属移居情况.
腾讯网：http://news.qq.com/a/20120513/000080.htm
[12] 防治贪污腐败利器：各国官员财产申报面面观.
http://finance.ifeng.com/news/special/wenjugov/20100713/2402399.shtml
①陈青玲. “裸官”、“裸考”的认知分析[J]. 华北水利水电学院学报(社科版).2009（2）：121 ②陈青玲. “裸官”、“裸考”的认知分析[J]. 华北水利水电学院学报(社科版).2009（2）：121 ③陈建波、张建桥. 裸官现象：问题、争议与治理[J].理论视野.2011（4）51
④陈建波、张建桥. 裸官现象：问题、争议与治理[J].理论视野.2011（4）51-52
⑤塞缪尔·P ·亨廷顿．变化社会中的政治秩序[M]．王冠华，等译．北京：三联书店，1989：207
⑥ 牟长城：“裸官”现象的原因解析及其治理对策[J].宁波广播电视大学学报.2010（3）：100
对裸官监督的几点建议
谢光绎
【摘要】 “裸官”是贪腐的高危人群，是我们反腐败的软肋。“裸官”现象不仅影响党和政府的公信力，而且危害国家安全。如何从健全制度，加强财产申报的公示力度和加强国际合作等方面入手，更全面有效地加强对“裸官”的监督，正是本文所要探讨的。
关键词：反腐败 监督 “裸官”
新时期是我国经济体制和政治体制转型的一个关键时期。而治理腐败，不仅有利于经济的发展，同时也有利于促进我国政治体制改革的推进。“裸官”的产生既有国家民主监督机制方面存在漏洞的原因，同时还由于长期以来我国社会形态民主监督机制的缺失的原因。
一、对裸官的认知思考
“裸官”中的裸也来源于具体的概念“赤身裸体”，例如裸奔，裸泳，裸聊等，只不过语义发生了抽象的变化。① “裸官”，即“裸体官员”，是指配偶和子女非因工作需要均在国（境）外定居或加入外国国籍或取得国（境）外永久居留权的公职人员。[1]
虽然从字面上来理解，所谓“裸”就是一丝不挂、无寸缕遮羞的意思，可是这些裸官，实际上并不裸, 头上戴着一顶巍巍的官帽, 身上穿着一件斑斓的官衣, 冠冕堂皇、威风凛凛。这些贪官, 或者说这些裸官将自己的家属和赃款转移出境以后, 赤条条, 光棍一杆, 无牵无挂, 随时睁大眼睛, 竖起双耳, 一有风吹草动就脚底抹油, 神不知鬼不觉地溜到境外。裸体者剥离的是自己的衣服, 这些 裸体官员是将自己的亲属从身边剥离出去, 以便解除他们的后顾之忧。裸官裸露了自己, 却隐藏了他们家属的行踪和不法财产。我们常说, 人生在世, 赤条条来去无牵挂。如将此句用于贪官, 可以改成: 人在官场, 赤条条贪污无牵挂。赤身裸体虽然不雅但没有衣服缠身之忧, 转移亲属和财产虽然违法和不道德但少了牵挂之虞。②2008年6月28日，陕西省政协原副主席庞家钰被判12年，媒体报道他的妻儿2002年就已经移民加拿大。7月3日，芜湖市政协常委周蓬安在他的新浪博客中发表名为《还有多少贪官在“裸体做官”？》的帖子，[2]将庞家珏这样“妻儿都在境外，孤身一人在国内做官的人称之为“裸体做官””。随后《人民网》、《新华网》、《新浪网》均在首页推荐，一时间“裸体做官”成为社会热门的话题。这是目前从已知的信息分析，“裸官”一词的最早来源。
但“裸官”现象却由来已久，目前网上流传很多对“裸官”的讨论。从上世纪90年代至今，除上述的庞家钰外，福建省厦门市原副市长蓝甫、浙江省温州市鹿城区前区委书记杨湘洪以及铁道部原副总工程师兼运输局局长张曙光等，无不是先“裸”而后逃。
2009年11月25日，深圳市出台《关于加强党政正职监督的暂行规定》和《党政领导干部问责暂行规定》，其中特别强调，凡配偶和子女非因工作需要在国（境）外定居或者加入外国国籍或者取得国（境）外永久居留权的，不得担任党政正职和重要部门的班子成员。
[3] 新闻发布会上，深圳市委常委、纪委书记谭国箱直接将这类官员称为“裸体官员”。 此后，“裸官”提法逐渐被官方接受，2010年初，广东省江门市纪委两位干部在《预防职务犯罪研究》上发表文章《“裸体官员”现象探析》。[4]文中称，众多官员“裸奔”引起中央高层关注，中纪委2008年下半年开展专题调研，要求各地认真进行调查研究，寻求预防、破解良策。新时期，“裸官”的出现，释放出了腐败的信号，同时对我国的反腐倡廉工作也提出了新的要求和挑战。如何有效的预防腐败，形成一套可见成效的预防机制，将是未来我国政府工作的一个重点。
二、裸官的潜在危害和政治风险
“裸官”的产生，其原因复杂多样：既有领导干部主观的原因，如部分官员信仰上出现危机；更多的还是客观上的原因，如监管制度不健全，给了贪官们可乘之机；官员权力过大，给贪官为所欲为创造了条件；社会风气不正，导致很多拉贪官下水的“纤夫”存在；内外监督不力，给了贪官们“可持续”钻空之机；对腐败的惩处不严，腐败成本过低，致使“进行中”的贪官胆大妄为、前赴后继。“裸官”产生的原因多样，但是对党和国家的事业带来的危害是潜在和长期的。
（一）“裸官”是贪腐的高危人群
尽管并非所有的“裸官”都是腐败官员，但是种种现象表明：“裸官”往往是贪腐的高危人群。
一方面，“裸官”无后顾之忧，滋长腐败行为。贪官的子女和配偶移居国外以后，可以顺利地把贪污所得转移出境，很好地隐蔽腐败行为；即使东窗事发，也可以马上逃往国外自己安全的落脚之处，这样既避免了牢狱之灾又避免了流落街头，完全没有任何担心与风险。正是因为没有了这些后顾之忧，“裸官”就会更加肆无忌惮地贪污腐败，比那些不是“裸体做官”的腐败分子胆子更大，在行为没有败露的时候能贪则贪，使腐败行为进一步滋长。
另一方面，“裸官”极有可能变为“逃官”，给国家造成巨额经济损失。外逃的贪官几乎都是“裸官”，这些外逃的“裸官”给国家造成了严重的经济损失。近几年的案件反映出贪官携款外逃的金额越来越巨大，基本每个贪官涉案资金都是上亿元人民币。我国自1992年以来，至2007年6月底，外逃省部级（包括副省部级）87人，正地厅级320人；副地厅级1920人；处级，8250人；副处级11340人。共计16000多人。这些人侵吞、携带出境资金就有一万亿元以上。这些外逃的贪官几乎都是“裸官”！虽说“裸官”不一定是贪官，不“裸”的官未必就是清官。但是，大量外逃贪官即“裸官”的现实令人瞠目。[5]
（二）裸官腐败造成国家巨大的经济损失
由于自己的配偶子女已经移居国外，裸官本人在国内就成了“孤家寡人”。对于那些理想信念不坚定，作风不正派而又掌握有一定权力的官员来说，结交朋党，吃喝玩乐，就少了一种家庭的监督，更容易走上堕落腐败的道路。而且，裸官既然已“裸”，那正是“赤条条来去无牵挂”，能捞就捞，能贪就贪。一旦东窗事发，往往就是一张飞机票加一本护照，溜之大吉。裸官腐败给国家带来的损失是巨大的。据有关方面披露，近30年来，中国外逃官员数量约为4000人，携走资金近4000亿元人民币，人均卷走约1亿元。尽管这个数字未必准确，但外逃贪官造成的国家损失的确难以估量、令人触目惊心！③
（三）裸官的出现增加了反腐败的难度
腐败裸官们早就准备了“后路”，一旦觉察到风吹草动立马“走人”，办案机关往往既抓不到人又追不回赃款。一般来说，“如果社会上一部分人的非正义行为没有受到有效的制止或制裁，其他本来具有正义愿望的人就会在不同程度上仿效这种行为，乃至造成非正义行为的泛滥。”[1] 逃脱惩治的腐败裸官，具有极大的“示范效应”，其行为本身具有巨大的传染性，使反腐败的形势变得更加严峻。④
（四）“裸官”影响着党和政府的公信力
裸官腐败毒化了社会风气，破坏了党和政府的形象。从根本上说，裸官腐败反映了当前一部分官员对党的执政地位、人民政权和国家前途，都产生了怀疑，丧失了信念，出现了信仰危机。在普通民众看来，官员把自己的老婆孩子送到了国外，就是表明这些官员对国家失去了信心。既然当官的如此，那如何让百姓信服呢？裸官的出现和出逃，极大地损害了党和政府在人民群众中的威信和形象。而且，一部分“裸官”及其配偶子女，利用其在国内贪腐的巨额财产在国外置业、投资，甚至在国外一些地方形成了小圈子，这些问题也极大地损害了我国政府在国际上的形象。
一方面，“裸体做官”是对阳光行政的背叛。“裸官”现象在中国一些官员中早已暗中流行。大权在握、炙手可热之时，将妻儿全部移民海外，既方便将腐败所得转移出境，又为自己腐败行为一旦暴露留下了后路。即使不慎“翻船”、外逃又未成功，也可一人“受过”，保得家人安全富足。而事实上，“裸官”未能出逃而落网者，远少于成功出逃者。“能捞就捞，不行就跑，跑了就了”，似乎已成了贪官们心照不宣的“心诀”。而成功外逃，则又说明贪官的裸体准备是行之有效的。
另一方面，公职人员作为国家和人民利益的代表，公权力的行使者，如果将配偶子女和存款转移至境外，孤身在国内任职，这本身就表现出对国家前途的不信任，其对国家和人民的忠诚度就非常值得怀疑，更难指望其能恪尽职守。暂且不说他是否有腐败行为，不论他的动机如何，单从行政伦理的角度出发，这个行为就已经严重影响了党和政府的公信力。这样的官员不仅不可能赢得百姓的信任，反而使国家和民族的凝聚力和向心力遭到严重的破坏。从某种意义上来说，“裸官”这种影响的危害远胜于其腐败的经济问题。
再次，“裸官”危害国家安全。一方面，一些要害部门的公职人员，其配偶和子女拥有外国国籍或者外国永久居留权将影响中国的政治和政府决策。另一方面，许多外逃贪官在国内任职的时候都拥有一定的政治权力，有的还甚至了解某些国家机密，这些外逃贪官知道自己一旦被遣返将会受到我国法律的严肃制裁，因此他们便会运用各种方式寻求国外有关势力的保护，一旦他们被某些国家成功地培养为反华势力，这将严重危害到我们的国家安全。
三、当前裸官治理的措施及不足
正是基于对“裸官”的危害，自2009年9月起，上至中央，下至各地、各级部门，针对“裸官”贪腐问题，以平均每年一至两部的速度出台相关文件，规定了“裸官”管理的适用对象、申报内容、管理机构和不实申报的处罚措施等。
2009年9月，中纪委十七届四次全会公报中称，在认真贯彻落实好《关于领导干部报告个人重大事项的规定》的基础上，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，加强对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员管理。[6]
2009年11月25日，深圳市颁布实施的《关于加强党政正职监督的暂行规定》，目的是加强官员的有效管理和廉政监督，成功阻止国内或某些外派机构的官员腐败犯罪后携巨款潜逃海外、逃避打击。开了裸官不能当一把手的先河。
2010年1月，中纪委十七届五次全会强调，要扩大官员财产申报的范围，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，加强了对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员管理。[7]
2010年2月，监察部发布《国家预防腐败局2010年工作要点》，强调要加强对预防腐败重要问题的对策研究。研究加强对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员管理相关规定的具体落实办法。[8]
2010年4月23日，中共中央政治局召开会议审议关于领导干部报告个人有关事项的规定和关于对配偶子女均已移居国（境）外的国家工作人员加强管理的暂行规定。
2010年7月，中办、国办同时印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、《关于对配偶子女均已移居国（境）外的国家工作人员加强管理的暂行规定》两项法规，2011年正式施行，对领导干部本人婚姻变化和配偶、子女移居国（境）外、从业等事项的报告和配偶子女移居国外的国家工作人员管理做出了具体规定。中纪委、中组部下发通知督办。纪委方面由党风廉政建设室牵头，组织部门由干部监督处（科）统筹，高压推行。[9]
2012年1月4日，中共广东省委十届十一次全会原则通过了《关于加强市、县领导班子建设若干问题的决定》，其中一条规定：“对配偶、子女均已移居国（境）外的，原则上不得担任党政正职和重要敏感岗位的领导职务”。[10]
2012年3月26日电国务院26日召开第五次廉政工作会议，中共中央政治局常委、国
务院总理温家宝发表讲话。对裸官加强管理制度 创造监督政府条件
2012年5月12日，媒体报道：重庆市国资委近日已向重庆能源集团、化医集团、交旅集团、水务集团等多家国有大型企业下发《中共重庆市国资委委员会关于做好2012年领导干部报告个人有关事项工作的通知》。[11]
但目前总的来说，全国类似对“裸官”任职作出了专门的限制性规定的还只有深圳市和广东省，而且这种限制也仅仅停留在治标的层面。其他地区和中央层面都还局限于个人报告和加强管理的模式上。
三、对裸官监督治理的建议
“裸官”不一定就是贪官，“裸官”又是贪腐的高危人群，从某种意义上说“裸官”的监督和治理已经成为我们反腐败的软肋。但是，从“裸官”到贪官，都有一个从量变到质变的的过程，其间不可能没有蛛丝蚂迹。至于他们为外逃所作的种种准备，更是不可能人不知鬼不觉。因此加强对“裸官”的管理和监督，不仅是必要的，也是可行的。新时期我国应对腐败的挑战，需要将完善国家形态的民主监督机制和社会形态的民主监督机制有效的结合起来，以两者的互动协调，来共同推进我国权力监督制度的发展和完善。
（一）严格制度管理，强化权力制约。
完善的内部制度是制约权力的依据，也是有效外部监督的前提。预防、发现、监督和惩处“裸官”，需要配套制度。
一方面，我们必须通过建章立制，努力消除制度盲区，形成靠制度管权、管事、管人的有效机制，最大限度减少因制度漏洞而出现的各种廉政风险。特别要加强对重点对象、重点领域和重点环节的廉政风险防控。重点对象即管人、管钱、管物的党政官员特别是“一把手”；重点领域即腐败易发多发领域，如工程建设、行政执法、行政管理等领域；重点环节即权力行使的关键节点，如班子决策、财务管理、大宗物资采购、干部管理等环节和节点。
另一方面，要通过权力的科学管理和制度切实有效的监管，科学分解内部的权力，将决策、执行与监督职能分离开来，实现互相制约、互相监督，弱化领导干部的贪腐特权，努力降低腐败的可能性。同时充分发挥制度的刚性惩戒作用，做到逢贪必治、遇腐即惩、惩治从严。
（二）加大公示力度，加强外部监督。
阳光是最好的防腐剂。制度建设是内部监督的主要依靠，好制度还需要公众参与。在我国，传统的内部管理模式往往是自上而下的，因此存在两个弊端。一是鞭长莫及；二是监督措施的效力可能逐层递减。而要想对“裸官”的监督形成有效的推动力，单靠制度建设和内部监管是远远不够的，只有上下合力、内外结合，才是发挥现有监管制度最佳效力的有效途径。这种外部监督就是要行政公开化，让权力在阳光下运行，让“裸官”在阳光下生活，接受公众监督。对“裸官”的外部监督主要体现在以下方面。
首先，官员的权力要透明。要在合理科学配置和分解官员权力的同时，让权力在阳光下运作，接受社会的监督，大力压缩权力寻租空间。对涉及重大公共利益的审批采取公开听证会，减少权力灰色操作空间，要尽量使项目的审批与经费审批相分离，项目主管与项目招标相分离。
其次，官员的财产要公示。官员的个人和家庭财产不仅要申报，而且要公开。要赋予公众对官员特别是“裸官”相关信息的知情权、参与权、表达权和监督权。把官员本人及家庭财产收入情况暴露在阳光下，这既是对公众知情权的尊重，也是从源头约束官员贪腐行为，遏制“裸官”外逃最有效的举措。
240多年前，瑞典首创官员财产透明制以来，官员财产申报这个“治官之术”就被世界多国仿效。目前已有近百个国家和地区建立了这项制度。一些“清廉国家”的反腐经验也证
明了健全官员财产报告制度的必要性。在新加坡，公务员只要有超出收入的财产无法说明来源，就要被推定为贪污。美国的政府道德法案同样要求联邦政府雇员每年必须上交个人财产信息，越资深的官员，汇报的内容就越详细。如果隐瞒或捏造财产信息，可以刑事起诉。配偶、子女的财产来源也要一并提供。联邦雇员就连每笔超过两百美元的收入，都必须提供来源。[12]
随着改革开放，我国也已经建立并正在不断完善领导干部个人重大事项报告和个人收入申报。但是，由于一方面没有刚性的约束机制，实际上申报只是一种原则上的要求，对于不申报也没有处罚措施；另一方面申报的情况也没有核实的环节，因此，财产申报制度从某种意义上说，仍然是形式重于内容。
要想使官员的财产申报制度落实到位，应该做到三个必须。一是官员财产的申报必须详细。如领导干部需要申报个人资产和家庭情况等情况：包括干部本人全年的工资及各类奖金、津贴、补贴数额；从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等全年的劳务所得；本人、配偶、共同生活的子女的房产情况，持有有价证券、股票、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的情况；配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业，注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况等越详细越好。二是官员的申报情况必须公示，而且公示的范围必须逐渐从小范围向大范围公示推进，最终实现向全社会公示。只有这样，舆论监督力量才会被充分调动起来，对官员的权力监督才能逐步实现从内部监管向外部监督的转变。也只有这样，才可能降低“裸官”监管难度，减少反腐成本，才能有效约束官员保持权力谦卑，制衡官员贪污腐败行为。三是必须逐步完善银行账户实名制制度和现金管理制度，从源头上防止钱权交易的土壤。
再次，要公开官员家庭成员的出国情况或移居情况。要建立和完善党员领导干部配偶子女移居海外的报告和备案制度，把好审批关，完善公职人员出国（境）证照统一保管制度，把好出入关。还包括官员配偶和子女从业以及子女的婚姻情况。
最后，要全天候监督官员的工作生活行踪。对于官员，不仅正常8小时工作需要监管，而且8小时之外也必须密切关注。如果官员8小时之外的行迹也能“裸”起来，那么官员有无贪腐行为就会一目了然。
（三）建设社会主义民主监督机制
从培养和建设社会形态民主监督机制上来说，具体可以做以下努力：培育和促进新时期我国公民社会的成长和发展。新时期治理腐败不仅要在完善国家形态的民主监督机制上下功夫，而且要大力培育和发展社会形态的民主监督机制填补这一遗漏的历史空白。
建立社会形态的民主监督机制的重要途径，就是要大力发展中国的公民社会。因为只有公民社会的发展，才能有效实现社会的监督和权力的制约。亨廷顿曾指出，公民社会在“制约国家权力, 从而为实现社会对国家的控制以及作为这种控制最有效方式的民主制度提供了基础”。⑤权力制衡的前提，就是具备横向上可以相互协商、谈判的两个权力实体或者说权力代表者。在中国当前的社会中，单个的公民是不具备对权力进行监督的能力，因为二者是一种不对称的关系。但是公民社会兴起以后，就会大大改善这种权力缺乏实际监督的状况，因为公民社会具备相当的资源，它整合了公民的相关利益的诉求，公民需要它来表达和维护自己的利益，国家需要它来了解社会的多元需求合作解决社会问题。这样在治理腐败的问题上，将存在不只是国家的声音，而更多了社会的呼声。国家和社会将通力合作，通过相互协调两者的关系来共同推进我国当前监督机制的完善和发展，有效的应对新时期腐败现象的挑战。⑥
（四）加强国际合作
反腐倡廉是各国政府的共同课题，加强国际合作、打击贪腐行为已是全球大势所趋。但是由于我国在相关领域的国际合作尚未启动，相关法律尚不完备，司法合作机制尚不健全，
以至外逃“裸官”被引渡或遣返回国接受法律惩治的渠道仍然不是十分通畅。为此，我们应该加强与其他国家司法机构深化预防和惩治腐败的合作。包括切实履行双边司法协助条约、引渡条约；在各自法律允许的范围内，积极开展相互间的司法协助工作；在互设案件的调查取证、缉捕和引渡罪犯、涉案款物追缴返还等领域进行合作；相互依法提供最大限度的协助；发展和促进执法和金融管理当局之间的全球、区域和双边合作等，严厉打击地下钱庄等非法金融活动；拓宽司法合作渠道，提高合作效率，在各检察机构之间建立直接合作机制，尽可能将外逃“裸官”遣返回国接受法律惩治等等。
从“裸官”变为贪官非一朝一日，腐败的消除也不能闭其一役。“裸官”作为贪腐的高危人群，是官员监督的重点和难点。需要我们在健全完善监管制度的基础上，根据形势的需要，与时俱进，将“裸官”的权力、财产等纳入阳光之下，接受广大群众的共同监督，才能从根本上确保“裸官”不贪，贪腐不成。
参考资料：
[1] 中央密集出台规定治理“裸官” 地方尝试对其“限任”“限权”.
http://cpc.people.com.cn/GB/64093/95111/12253602.html
[2]周蓬安：《还有多少贪官在“裸体做官”？》
http://blog.sina.com.cn/s/blog_4969c68301009t3z.html
[3] 深圳：“裸体官员”不得担任党政正职. http://fanfu.people.com.cn/GB/10451582.html
[4] “裸体官员”现象探析. http://www.hnsxfj.net/Display.aspx?ID=6903
[5] 中央拟出新政盯紧“裸官”.
大河网-大河报. http://news.sina.com.cn/o/2010-04-24/[1**********]0s.shtml
[6] 十七届中纪委会第四次全体会议公报. http://news.qq.com/a/20090919/001355.htm
[7] 中纪委十七届五次全会公报.http://www.ayrbs.com/index/2010-01/14/content_56821_2.htm
[8] 2010年国家预防腐败局工作重点明确.
http://news.xinhuanet.com/legal/2010-02/22/content_13023009.htm
[9] 本网特稿:中央地方频出新规限“裸官”深意何在. 新华网
http://news.xinhuanet.com/politics/2010-07/26/c_12371071.htm
[10] 中国“裸官”治理的广东先行试点样本.
京华网：http://news.jinghua.cn/351/c/201201/17/n3606972.shtml
[11] 重庆要求重点国企领导上报财产及家属移居情况.
腾讯网：http://news.qq.com/a/20120513/000080.htm
[12] 防治贪污腐败利器：各国官员财产申报面面观.
http://finance.ifeng.com/news/special/wenjugov/20100713/2402399.shtml
①陈青玲. “裸官”、“裸考”的认知分析[J]. 华北水利水电学院学报(社科版).2009（2）：121 ②陈青玲. “裸官”、“裸考”的认知分析[J]. 华北水利水电学院学报(社科版).2009（2）：121 ③陈建波、张建桥. 裸官现象：问题、争议与治理[J].理论视野.2011（4）51
④陈建波、张建桥. 裸官现象：问题、争议与治理[J].理论视野.2011（4）51-52
⑤塞缪尔·P ·亨廷顿．变化社会中的政治秩序[M]．王冠华，等译．北京：三联书店，1989：207
⑥ 牟长城：“裸官”现象的原因解析及其治理对策[J].宁波广播电视大学学报.2010（3）：100