工作研究
胡锦涛总书记在十七大报告中提出，要“建立国家基本药这是我们党以人为本执政理念的物制度，保证群众基本用药。”
建
立国家基本药物制度保障人民群众用药需求
具体体现，也是以改善民生为重点的社会建设的重要任务。联系药品监管工作实践，学习领会十七大精神，笔者认为，建立国家基本药物制度势在必行，正逢其时，政府应当抓住重点，加快构建，并采取有力措施，全面推行。
一、增强责任意识，把握建立国家基本药物制度契机
基本药物的可及性是公民健康权的重要内容。按照世界卫生组织的定义，基本药物是指“那些满足大部分群众的卫生保健需要，在任何时候均有足够的剂型，其价格是个人和社会能够承受得起的药品”基本的、必不可少，是“对人群卫生需要的、的、最重要的药物”。为了促进成员国特别是发展中国家大部分人口得到基本药物供应，世界卫生组织于１９７５年向世界各国倡导建立基本药物制度，并向成员国推荐基本药物目录。目前，全世界有１０５个国家已经和正在制定国家基本药物制度，有世界各国的经验表明，建立国１６０多个国家拥有基本药物目录。
家基本药物制度，对提高基本药物的可及性，保障国民健康具有重大的意义。
我国从上世纪９０年代开始探索建立国家基本药物制度。国家医药管理局等１９９２年国家成立了由卫生部牵头，财政部、
有关部门组成的基本药物领导小组，１９９６年公布了第一批《国家基本药物目录》，到２００４年为止，先后对目录进行了４次调整。尽管有了《国家基本药物目录》流，但对基本药物的生产、通、使用等方面缺乏相应配套的政策措施和具有约束力的保障制度。近年来出现的药品市场的无序竞争、药品价格的虚高现象、药品使用中的不合理问题，尽管有非常复杂的原因，但是与缺乏行之有效的国家基本药物制度有直接的关系。建立国家基本药物制度，减轻群众药费负担，保障群众基本用药，成为人民群众期待解决的重大民生问题。
党的十七大将建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，提高全民健康水平作为社会建设的重大任务，并把“人人享有基本医疗卫生服务”作为全面建设小康的重要社会目标，这为我们建立国家基本药物制度提出了明确的要求，指明了前进的方向。随着我国综合国力的不断提升，医疗卫生事业投入逐年增加，医疗保障制度日益完善，药品产业供给能力显著增强，基本药物制度建设的理论研究和实践探索不断深入，这些都为我们建立国家基本药物制度创造了良好的条件，提供了难得的机遇。我们应当按照十七大的要求，顺应人民群众对保障健康的新要求，对提高生活质量的新期待，以对党和人民高度负责的精神，认清形势，抓住机遇，加快推进国家基本药物制度建设。
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国顺
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不太稳定，但疗效可靠、医疗必需的基本药物的企业，政府要通过给予价格补贴、实行微利定价政策、减免税收、提供低息贷款等方式给予扶持，调动企业生产基本药物的积极性。要建立优胜劣汰机制，每２—３年对定点生产基本药物的企业进行一次综合评价，对药品质量达不到要求的要及时进行淘汰，防止定点生产方式产生新的垄断和腐败。招标定点生产应当尽量区域化，避免因增加中间环节而造成基本药物价格的上涨，但决不能形成地方保护，排斥有竞争力的企业跨区域参与竞标。
（三）建立完善国家基本药物流通体系
建立健全顺畅高效的基本药物流通体系是国家基本药物制度的重要组成部分。从国际上看，政府对基本药物实行集中采购、统一配送是比较通行的做法。我国目前药品流通基本上都按照市场机制运行，由于我国的市场经济体制机制不够完善，导致了药品流通领域秩序混乱、药价虚高等各种问题。要按照“政府集中采购，统一配送，零差率销售”的思路和模式，构建基本药物流通体系。政府对基本药物要实行统一采购，以降低基本药物的价格，保证基本药物的质量。基本药物的配送，要通过专业配送和企业直供两条渠道，由医药公司、物流中心统一配送，或由制药企业直接配送到医疗单位。国家要制定具有指导性的基本药物采购价格和配送价格，将企业利润控制在合理的范围之内。基本药物的采购和配送方式要因地制宜，根据当地经济社会发展水平和现代物流业发育程度而定。国家要确定全国性的一级配送商，省级地方政府也要确定自己的一级和二级配送商，与国家的配送体系相衔接，形成覆盖城乡的基本药物流通体系，确保基本药物的供销。
（四）建立规范的国家基本药物使用制度
合理用药是国家基本药物制度的主要内容之一。建立规范的制度，指导临床合理使用基本药物，是建立国家基本药物制度的关键环节，也是提高基本药物可及性的重要途径。要借鉴国外的成功经验，结合我国实际，研究制定基本药物用药指南和处方规范，用制度规范处方行为，保证合理用药。同时，要建立医疗机构合理用药评估指标体系，加强对医疗机构合理用药的评价考核。要实行医药收支分开管理，逐步取消以药补医机制，切断医院运行与药品销售的利益关系。要对各级医疗机构使用基本药物作出明确规定，社区
二、抓住关键环节，推进国家基本药物制度建设建立国家基本药物制度是一项系统性工程，既要整体推进，又要突出重点。当前我们应当抓住以下几个关键环节，加快构建国家基本药物制度的总体框架。
（一）重新审定国家基本药物目录
重新筛选确定《国家基本药物目录》是建立国家基本药物制度的基础工程和核心内容。审定《国家基本药物目录》，要立足我国基本国情，根据疾病谱的变化、各级医院的医疗水平和药品产业的保障能力，筛选出治疗常见病所必须的、最基本的药物品种。筛选基本药物要坚持临床必需、安全有效、价格合理、使用方便、中西药并重的原则。基本药物的品种数量既要考虑满足基本医疗卫生服务需要，也要充分考虑政府的保障能力和社会的筹资水平。基本药物品种覆盖面过大，容易加重经济负担，不利于提高可及性。我国
２００４年颁布的《国家基本药物目录》之所以不能发挥
应有的作用，除了缺乏相应的制度和措施保障以外，品种数量太多也是一个重要原因。由于我国不同区域经济发展、居民收入和消费水平的差别较大，使用西药、中成药、民族医药的习惯和偏好也不同。因此，基本药物的品种数量可以相应多一些，但最多不宜超过
４００种，并且可以按照ＷＨＯ的做法，将基本药物目录
分为核心目录和补充目录两部分。核心目录由国家统一筛选确定，补充目录由各省（市、区）筛选确定。基本药物的品种数量要随着疾病谱的变化、人民群众医疗保健需求的增长和国家医疗保障能力的提高，不断地进行更新和修订。
（二）建立基本药物国家组织招标生产制度保证基本药物的生产供应是国家基本药物制度建立和运行的一项重点工作。基本药物的特殊性决定了药品的生产供应具有一定的社会公益性质，这就要求政府把保证基本药物的生产供应作为社会管理和公共服务的一项重要任务。要坚持政府主导、市场化运作的原则，由政府组织招标，药企公开竞标，选择规模较大、管理规范、信誉良好、设备先进、质量可靠、成本较低的企业定点生产国家基本药物。通过招标定点生产，形成规模效益，降低生产成本，规范药品名称，简化药品包装，统一药品价格，从源头上减轻群众药费负担。对定点生产基本药物的企业，政府要给予一定的政策性扶持，特别是对于生产某些用量小、需求
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卫生服务中心、乡镇卫生院和村卫生室必须全部使用基本药物，二、三级医疗机构临床用药必须首选基本药物。
（五）完善基本药物的价格形成机制
药品是维系国民身体健康和生命安全的特殊商品，政府对于药品的价格必须进行严格管理和宏观调控。根据ＷＨＯ的研究报告，西方发达国家都采用不同方式对药品价格进行控制，而发展中国家对药品价格采取措施进行控制的只占３６％，这至少从一个侧面揭示出发达国家与发展中国家医疗保障水平差距的原因，也说明国家对药品价格进行调控的重要性和必要性。目前，我国只有列入的药品和其它一《医保目录》些药品实行了政府定价。政府应当在重新筛选修订《国家基本药物目录》的基础上，研究制定科学的价格政策，对基本药物实行国家统一定价。通过价格杠杆的调节，保障基本药物的正常供应，促进药品质量的不断提高，扶持新药的研究开发，促进医药产业的发展壮大，防止基本药物出现供应紧缺和断档现象。
三、采取有效措施，保障国家基本药物制度实施建立国家基本药物制度是一项浩大的系统工程，贯彻落实国家基本药物制度更是一项艰巨的历史任务，政府应当采取切实有效的措施，强力推动国家基本药物制度的贯彻实施。
（一）加强对国家基本药制度建设的组织领导国家基本药物制度的贯彻实施除了医药工商企业、医疗机构以外，还涉及多个政府部门，特别是卫生、药监、医保、财政、物价、科技、经济管理等部门。要成立领导机构，协调有关部门的关系，整合相关部门的力量，形成统一的管理和协调机制，修订和完善国家基本药物政策，促进基本药物制度的贯彻实施。
（二）确立国家基本药物制度的法律地位我国的基本药物制度之所以建设滞后、推进迟缓，除了相关的配套措施没有跟上以外，一个重要的原因是没有通过立法确立起基本药物制度的应有地位。因此，必须通过建立和完善法治推动基本药物制度的贯彻落实。要修订《药品管理法》，明确国家对基本药物的扶持政策，制定基本药物的筛选条件，完善基本药物的监管制度，依法对基本药物的研制、生产、流通、使用全过程实施有效监管。
生产、流通的政府投入（三）加大对基本药物研制、
我国的基本药物制度能否建立起来并贯彻落实下去，在一定程度上取决于政府对基本药物研制、生产、流通等环节的公共投入。在我国现阶段个人收入水平较低，医疗保险发展相对滞后的情况下，个人和保险公司的筹资能力相对较弱，政府公共投入成为基本药物筹资的主要渠道。政府要加大对重点疾病和贫困人群的医疗保障投入，制定出台对基本药物的补偿政策，通过加大政府公共投入，推动基本药物制度的贯彻落实。
（四）坚持与医疗卫生体制改革同步推进十七大提出要建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保险体系，形成具有中国特色的基本医疗卫生制度。建立国家基本药物制度不仅是建设药品供应保障体系的核心问题，也是医疗卫生体制改革的重要任务。因此，必须坚持与医疗卫生体制改革统一规划、协调发展、同步推进，只有这样，国家基本药物制度才能尽快建立起来，真正落到实处。
（作者系山西省卫生厅厅长）
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胡锦涛总书记在十七大报告中提出，要“建立国家基本药这是我们党以人为本执政理念的物制度，保证群众基本用药。”
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立国家基本药物制度保障人民群众用药需求
具体体现，也是以改善民生为重点的社会建设的重要任务。联系药品监管工作实践，学习领会十七大精神，笔者认为，建立国家基本药物制度势在必行，正逢其时，政府应当抓住重点，加快构建，并采取有力措施，全面推行。
一、增强责任意识，把握建立国家基本药物制度契机
基本药物的可及性是公民健康权的重要内容。按照世界卫生组织的定义，基本药物是指“那些满足大部分群众的卫生保健需要，在任何时候均有足够的剂型，其价格是个人和社会能够承受得起的药品”基本的、必不可少，是“对人群卫生需要的、的、最重要的药物”。为了促进成员国特别是发展中国家大部分人口得到基本药物供应，世界卫生组织于１９７５年向世界各国倡导建立基本药物制度，并向成员国推荐基本药物目录。目前，全世界有１０５个国家已经和正在制定国家基本药物制度，有世界各国的经验表明，建立国１６０多个国家拥有基本药物目录。
家基本药物制度，对提高基本药物的可及性，保障国民健康具有重大的意义。
我国从上世纪９０年代开始探索建立国家基本药物制度。国家医药管理局等１９９２年国家成立了由卫生部牵头，财政部、
有关部门组成的基本药物领导小组，１９９６年公布了第一批《国家基本药物目录》，到２００４年为止，先后对目录进行了４次调整。尽管有了《国家基本药物目录》流，但对基本药物的生产、通、使用等方面缺乏相应配套的政策措施和具有约束力的保障制度。近年来出现的药品市场的无序竞争、药品价格的虚高现象、药品使用中的不合理问题，尽管有非常复杂的原因，但是与缺乏行之有效的国家基本药物制度有直接的关系。建立国家基本药物制度，减轻群众药费负担，保障群众基本用药，成为人民群众期待解决的重大民生问题。
党的十七大将建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，提高全民健康水平作为社会建设的重大任务，并把“人人享有基本医疗卫生服务”作为全面建设小康的重要社会目标，这为我们建立国家基本药物制度提出了明确的要求，指明了前进的方向。随着我国综合国力的不断提升，医疗卫生事业投入逐年增加，医疗保障制度日益完善，药品产业供给能力显著增强，基本药物制度建设的理论研究和实践探索不断深入，这些都为我们建立国家基本药物制度创造了良好的条件，提供了难得的机遇。我们应当按照十七大的要求，顺应人民群众对保障健康的新要求，对提高生活质量的新期待，以对党和人民高度负责的精神，认清形势，抓住机遇，加快推进国家基本药物制度建设。
高
国顺
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２００８年第５期
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工作研究
不太稳定，但疗效可靠、医疗必需的基本药物的企业，政府要通过给予价格补贴、实行微利定价政策、减免税收、提供低息贷款等方式给予扶持，调动企业生产基本药物的积极性。要建立优胜劣汰机制，每２—３年对定点生产基本药物的企业进行一次综合评价，对药品质量达不到要求的要及时进行淘汰，防止定点生产方式产生新的垄断和腐败。招标定点生产应当尽量区域化，避免因增加中间环节而造成基本药物价格的上涨，但决不能形成地方保护，排斥有竞争力的企业跨区域参与竞标。
（三）建立完善国家基本药物流通体系
建立健全顺畅高效的基本药物流通体系是国家基本药物制度的重要组成部分。从国际上看，政府对基本药物实行集中采购、统一配送是比较通行的做法。我国目前药品流通基本上都按照市场机制运行，由于我国的市场经济体制机制不够完善，导致了药品流通领域秩序混乱、药价虚高等各种问题。要按照“政府集中采购，统一配送，零差率销售”的思路和模式，构建基本药物流通体系。政府对基本药物要实行统一采购，以降低基本药物的价格，保证基本药物的质量。基本药物的配送，要通过专业配送和企业直供两条渠道，由医药公司、物流中心统一配送，或由制药企业直接配送到医疗单位。国家要制定具有指导性的基本药物采购价格和配送价格，将企业利润控制在合理的范围之内。基本药物的采购和配送方式要因地制宜，根据当地经济社会发展水平和现代物流业发育程度而定。国家要确定全国性的一级配送商，省级地方政府也要确定自己的一级和二级配送商，与国家的配送体系相衔接，形成覆盖城乡的基本药物流通体系，确保基本药物的供销。
（四）建立规范的国家基本药物使用制度
合理用药是国家基本药物制度的主要内容之一。建立规范的制度，指导临床合理使用基本药物，是建立国家基本药物制度的关键环节，也是提高基本药物可及性的重要途径。要借鉴国外的成功经验，结合我国实际，研究制定基本药物用药指南和处方规范，用制度规范处方行为，保证合理用药。同时，要建立医疗机构合理用药评估指标体系，加强对医疗机构合理用药的评价考核。要实行医药收支分开管理，逐步取消以药补医机制，切断医院运行与药品销售的利益关系。要对各级医疗机构使用基本药物作出明确规定，社区
二、抓住关键环节，推进国家基本药物制度建设建立国家基本药物制度是一项系统性工程，既要整体推进，又要突出重点。当前我们应当抓住以下几个关键环节，加快构建国家基本药物制度的总体框架。
（一）重新审定国家基本药物目录
重新筛选确定《国家基本药物目录》是建立国家基本药物制度的基础工程和核心内容。审定《国家基本药物目录》，要立足我国基本国情，根据疾病谱的变化、各级医院的医疗水平和药品产业的保障能力，筛选出治疗常见病所必须的、最基本的药物品种。筛选基本药物要坚持临床必需、安全有效、价格合理、使用方便、中西药并重的原则。基本药物的品种数量既要考虑满足基本医疗卫生服务需要，也要充分考虑政府的保障能力和社会的筹资水平。基本药物品种覆盖面过大，容易加重经济负担，不利于提高可及性。我国
２００４年颁布的《国家基本药物目录》之所以不能发挥
应有的作用，除了缺乏相应的制度和措施保障以外，品种数量太多也是一个重要原因。由于我国不同区域经济发展、居民收入和消费水平的差别较大，使用西药、中成药、民族医药的习惯和偏好也不同。因此，基本药物的品种数量可以相应多一些，但最多不宜超过
４００种，并且可以按照ＷＨＯ的做法，将基本药物目录
分为核心目录和补充目录两部分。核心目录由国家统一筛选确定，补充目录由各省（市、区）筛选确定。基本药物的品种数量要随着疾病谱的变化、人民群众医疗保健需求的增长和国家医疗保障能力的提高，不断地进行更新和修订。
（二）建立基本药物国家组织招标生产制度保证基本药物的生产供应是国家基本药物制度建立和运行的一项重点工作。基本药物的特殊性决定了药品的生产供应具有一定的社会公益性质，这就要求政府把保证基本药物的生产供应作为社会管理和公共服务的一项重要任务。要坚持政府主导、市场化运作的原则，由政府组织招标，药企公开竞标，选择规模较大、管理规范、信誉良好、设备先进、质量可靠、成本较低的企业定点生产国家基本药物。通过招标定点生产，形成规模效益，降低生产成本，规范药品名称，简化药品包装，统一药品价格，从源头上减轻群众药费负担。对定点生产基本药物的企业，政府要给予一定的政策性扶持，特别是对于生产某些用量小、需求
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究
卫生服务中心、乡镇卫生院和村卫生室必须全部使用基本药物，二、三级医疗机构临床用药必须首选基本药物。
（五）完善基本药物的价格形成机制
药品是维系国民身体健康和生命安全的特殊商品，政府对于药品的价格必须进行严格管理和宏观调控。根据ＷＨＯ的研究报告，西方发达国家都采用不同方式对药品价格进行控制，而发展中国家对药品价格采取措施进行控制的只占３６％，这至少从一个侧面揭示出发达国家与发展中国家医疗保障水平差距的原因，也说明国家对药品价格进行调控的重要性和必要性。目前，我国只有列入的药品和其它一《医保目录》些药品实行了政府定价。政府应当在重新筛选修订《国家基本药物目录》的基础上，研究制定科学的价格政策，对基本药物实行国家统一定价。通过价格杠杆的调节，保障基本药物的正常供应，促进药品质量的不断提高，扶持新药的研究开发，促进医药产业的发展壮大，防止基本药物出现供应紧缺和断档现象。
三、采取有效措施，保障国家基本药物制度实施建立国家基本药物制度是一项浩大的系统工程，贯彻落实国家基本药物制度更是一项艰巨的历史任务，政府应当采取切实有效的措施，强力推动国家基本药物制度的贯彻实施。
（一）加强对国家基本药制度建设的组织领导国家基本药物制度的贯彻实施除了医药工商企业、医疗机构以外，还涉及多个政府部门，特别是卫生、药监、医保、财政、物价、科技、经济管理等部门。要成立领导机构，协调有关部门的关系，整合相关部门的力量，形成统一的管理和协调机制，修订和完善国家基本药物政策，促进基本药物制度的贯彻实施。
（二）确立国家基本药物制度的法律地位我国的基本药物制度之所以建设滞后、推进迟缓，除了相关的配套措施没有跟上以外，一个重要的原因是没有通过立法确立起基本药物制度的应有地位。因此，必须通过建立和完善法治推动基本药物制度的贯彻落实。要修订《药品管理法》，明确国家对基本药物的扶持政策，制定基本药物的筛选条件，完善基本药物的监管制度，依法对基本药物的研制、生产、流通、使用全过程实施有效监管。
生产、流通的政府投入（三）加大对基本药物研制、
我国的基本药物制度能否建立起来并贯彻落实下去，在一定程度上取决于政府对基本药物研制、生产、流通等环节的公共投入。在我国现阶段个人收入水平较低，医疗保险发展相对滞后的情况下，个人和保险公司的筹资能力相对较弱，政府公共投入成为基本药物筹资的主要渠道。政府要加大对重点疾病和贫困人群的医疗保障投入，制定出台对基本药物的补偿政策，通过加大政府公共投入，推动基本药物制度的贯彻落实。
（四）坚持与医疗卫生体制改革同步推进十七大提出要建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保险体系，形成具有中国特色的基本医疗卫生制度。建立国家基本药物制度不仅是建设药品供应保障体系的核心问题，也是医疗卫生体制改革的重要任务。因此，必须坚持与医疗卫生体制改革统一规划、协调发展、同步推进，只有这样，国家基本药物制度才能尽快建立起来，真正落到实处。
（作者系山西省卫生厅厅长）
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