南京市税务学会税收调研论文
南京市个人所得税征管问题分析
随着居民收入不断提高，我国的个人所得税收入实现高速增长，在南京市个人所得税已成为地方税收继营业税后第二大主体税种。但由于个人收入来源的多渠道、隐蔽性等因素，个人所得税的征收管理工作难度日益加大，存在着收入不能有效监控、调节作用不能有效发挥等一系列问题。
一、南京市个人所得税征管现状与方式结构
1、基本现状。自1994年以来，南京市个人所得税收
入呈现高速增长，据统计，1994年个人所得税收入为
0.6712亿元，2007年已达到了41.0251亿元，成为南京市地方税务机关征收第二大地方税种。其中，工资薪金所得始终占据主导地位，股利红所得近年来显著增加。除了工资薪金和股利红两项所得外，其他的包括工体经营、承包租赁、劳务报酬、稿酬所得特许权使用费九个税目的个税总额，比重保持在20%以内，并有减少的趋势。
2、个人所得税的主要征管方式。一是代扣代缴。代
扣代缴是南京市个人所得税的主要征管方式。凡是支付应纳税所得的企业（公司）、事业单位、机关、社团组织、军队、驻华机构、个体户等单位或者个人，均为个人所得税的扣缴义务人。代扣代缴的范围包括向个人支付的下列
所得：工资薪金所得、对企业、事业单位的承包经营、承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得以及规定征税的其它所得。二是自行纳税申报。自行申报纳税，是由纳税人自行在税法规定的纳税期限内，向南京市地方税务局申报取得的应税所得项目和数额，如实填写个人所得税纳税申报表，并按照税法规定计算应纳税额，据此缴纳个人所得税的一种方法。
二、南京市个税征管存在以下几个方面的问题：
1、个人所得税各税目收入比重失调。工资薪金个人
所得税始终是南京市个人所得税的主要收入来源，近年来每年保持在70%左右。而缴纳工资薪金所得个人所得税的主要人群，是依靠工资薪金为主要收入来源的工薪阶层，他们是南京市的中间阶层。南京市个人所得税工资薪金所得费用扣除标准在2008年3月1日起提高到2000元后，对低收入者的调节较为明显，税负直接下降，一部分低收入的原纳税人直接转为非纳税人。但是对高收入者影响甚微。2007年统计数据表明，南京市年薪在200万以上的自行申报人数309人缴纳2.90亿元，应当作为个人所得税缴纳主要群体的富人阶层，缴纳的个人所得税只占2008年收入总额的7.1%，个人所得税的调节作用没有得到有效的发挥。
2、个人真实收入难以实现有效监控。二处以上获得
收入的现象比较普遍，虽然对二处以上取得收入的纳税人实行了自行纳税申报的征管制度，但是自行申报主要靠纳税人的觉悟。在纳税人不主动申报的情况下, 同一纳税人在不同地区、不同时间内取得的各项收入，税务部门根本无法统计汇总，不能进行有效的监控和管理，出现了大量的漏洞。面对人数众多的纳税人，在个人金融档案尚未全面建立的现有条件下，单靠南京市地税部门的征管，是无法准确的掌握每一个纳税人的真实收入的。如个人之间财产租赁等多以现金支付，付款人不需要发票，税务部门难以确定其真实的收入，是个税征管上的盲点，个人所得税的流失已是不争的事实。南京市地税部门很难把握住其准确的信息来源。
3、个人所得税征管的环节不流畅。个人所得税面向
普通群众, 点多面广且流动性大。从南京市地方税务局内部征管环节来看，虽然建立了高收入个人档案，推行了个人所得税明细申报制度，完善了个人所得税重点税源管理系统，但由于受目前征管体制的局限，征管信息传递不准确且时效性差，纳税人的信息资料不能实现本市与外市的传递，甚至在南京市地方税务局内部，征管与征管之间、征管与稽查之间、征管与税政之间的信息传递也会受阻，造成了数据统计不清、档案资料不全，信息利用价值不高的问题。
4、个人所得税征管的信息化程度不高。目前南京市
地方税务局的个税征管主要还是依靠四年前建立的“金力四期”税收征管系统，与外市的信息无法实现沟通，也不能完全适应新的个税征管制度的需要。
5、个人所得税税务处罚执行不力。个人所得税违法
行为主要表现为偷逃税，但是高收入个人的社会活动能力很强，再被查出偷逃税款行为后，说情者一大推，有的是地方政府领导亲自出面，人情的干扰让正常的税收执法变得软弱无力。
6、扣缴义务和责任没有完全履行。代扣代缴是我市
当前个人所得税征管的主要方式，但是扣缴义务人会有意隐瞒相关人员的真实收入，或者分散收入，达到避税的目的。有的企业将利润长期挂账，不进行分配，年底分红不入账，个人收入不容易确定；而有的单位在支付个人劳务报酬时, 把税率高的劳务报酬转化为税率低的修理费支出或其他费用列支或化整为零，帮助纳税人逃避劳务报酬个人所得税。由于我市目前对二处以上取得工资薪金个人的征管，完全来源于代扣代缴方的申报，如果代扣代缴信息不实，将直接影响到对该类个人的自行申报管理。
7、纳税人申报不实现象存在。如果说工资薪金所
得、储蓄利息所得，因为有扣缴义务人而申报的较为准确的话，那么对个人独资、合伙、私营企业和个体工商户所得，企事业单位的承包、承租所得，股份制企业的股息、红利所得，纳税人经常不如实申报，情节严重者会做假账
隐匿收入，偷逃税款，造成个人所得税流失严重。
8、外部监督和护税协税体系不健全。本应为个税征
管起到监督和协作作用的外部网络，因为没有明确责任机制、激励机制，使得外聘监察员、护税协税员制度不健全，没有发挥出应有的护税协税作用，工作只报喜不报忧。
9、个人所得税纳税人主动纳税意识不强。我们在日
常工作发现，公民普遍关心的不仅是自己该交多少税，更关心该如何少缴税。该缴纳税款的时候就有抵触情绪，不主动纳税或想方设法偷逃税。在目前各种征管措施不到位、风险成本较低的前提下，人们受经济利益驱动，强化了为维护自身私利而偷逃税的动机和行为。
三、南京市个人所得税征管问题产生的因素分析
针对上文所述的难点和问题，从征管本身的角度来分析，主要有四大因素，是个税征管问题产生的根源所在。
1、收入监控因素。全国范围内缺乏一个对个人收入
严密的收入监控体系，是影响个税征管质量的最主要因素。纳税人有普遍性的避税冲动，这已经成为我国普遍性的问题。除了从个税税制本身去查找原因外，更重要的是个税征管制度缺乏一个宏观的、长远的、实质性的本质上的改革，缺乏一个体系性的保障和监控措施。如果纳税仅仅靠自觉，交多交少靠自愿，税务部门不能全面准确的掌握一个人的收入状况，那么税收的强制性和严肃性则成为
空谈。因此，对个人真实收入无法监控，最重要因素就是收入监控系统没有建立。对于整个南京市的个人所得税监控管理来说，靠一个部门建立档案是远远不够的，必须依赖全市乃至全国范围内的收入监控体系的建立。
2、征管效率因素。效率不高是产生个税征管问题的
第二个重要原因。效率分几个方面：（1）人力资源缺乏。目前，全市有近150万个人所得税纳税人，人均管理2343户；约16人管理5.4万高收入个人所得税的日常征管，人均3375户。人力资源也不可能无限扩大，只能做到对重点行业纳税人、高收入纳税人的监控管理，而忽略对其他纳税人的管理，这势必影响到税法的公平。（2）内部环节不畅。税务局征收、管理、稽查的职能相对分离，职能部门之间的衔接通常会存在问题，审批的程序复杂，某一个环节的滞塞会影响整个的工作流程。市局与分局之间、分局内部的职能部门之间均存在沟通、衔接的问题。
（3）信息化程度落后于个税征管要求。信息数据的整合功能比较欠缺，数据准确性较低，影响到个税征管的数据利用效果。不能依靠信息化网络实现内外数据的共享，目前的信息化水平已经不能满足当前个税征管的需要。
3、执法缺位因素。（1）对个人所得税重视程度不
够，专项的评估检查力度不足。在每年的评估、检查工作中，个人所得税占的比例不高。每年南京市地方税务局个人所得税占全年评估税款比例，纳税检查入库税款中个人
所得税比例均不足1%，这与个人所得税20%的现实比重不相符。（2）税务人员的执法水平有待提高。公务员终生制的影响下，一些税务人员对培训工作有抵触情绪，主观上不严格执法，对执法刚性的认识匮缺，对评估、检查中发现的个人所得税问题，补缴税款便结案。（3）关系税、人情税还一定程度的存在。面对说情，税务机关的执法力度变得苍白和无力，执法不公的问题也势必会产生。
4、外部环境因素。包括信息不对称、外部监督机制
和协税网络不健全等，具体为：（1）个人所得税征管信息不对称。纳税人不能了解到国家税收收入的开支信息，使得纳税人对税务机关的缺乏信任，甚至充满了情绪。同时，社会对于纳税人的纳税信息的不对称，社会无法识别依法纳税人和偷逃税者。（2）税务机关政务不透明。在监督机制上，对税务征管工作的监督不够。（3）缺乏长期有效的激励约束机制。在协税机制上，护税协税网络主要依靠监督员、政府部门、街道经济科、社区主任等，护税协税的作用甚微，没有长期有效的激励和约束机制。
四、完善个人所得税征管制度的政策建议
针对南京市个人所得税存在的问题及原因，试从个税征管的本身出发，对完善个税征管制度提出建议。
1、建立严密的收入监控大系统。建立一个完善的收
入监控系统，不仅需要在全国的范围实现信息共享，而且需要靠银行、证券、海关等各部门协同配合。完善高效的
收入监控系统，是彻底改变当前个人所得税征管不到位的根本需要，也是监督广大纳税人依法纳税、扣缴义务人依法扣缴的有效措施。可以从以下三个方面逐步入手：
（1）完善个人存款实名制，建立银税一体化的信用管理网络。进一步完善个人存款实名制，健全银税一体化的信用管理网络。利用金融部门的存款实名制，以公民的身份证号码作为每个人的纳税识别号，每笔存款都必须写明来源，输入银行系统。实现银行电脑信用制与税务电脑申报制管理联网一体化，使税务征收机关能够掌握个人收入的真实情况，提高个人所得税的征管水平和工作效率。对企业要严格控制其开户银行，规范银行存款账，掌握资金的流入流出，有效监控企业分配给个人的收入。（2）广泛推广信用卡和个人支票，逐步缩小现金支付额和支付范围。广泛推广信用卡和个人支票，逐步的缩小个人的现金支付额和支付范围。银行应加强现金的收支管理，国家金融机构应着手研究和制定有关现金支付的制度，明确企业或个人的现金交易的额度和范围，对一定数额以上的交易或者特定的交易，必须通过银行系统进行，否则是违法，只有这样才能使个人所有收入尽可能的臵于税银联网的监控下。（3）构建部门之间信息互通的网络体系，实现个人信息资源的共享。要准确的掌握个人的收入信息，税务部门与银行、工商、公安、海关、证券、保险、房产局以及其他政府机关之间要形成网络体系，共享信息资
源。如向金融部门了解个人储蓄存款及利息收入和资金往来情况；向工商部门了解工商登记和变更登记的有关资料；向证券部门了解各类有价证券的转让及股息、红利支付情况；向海关了解居民特别是外籍人士的通关情况；向保险机构了解个人购买保险、领取保费及赔付的有关情况；向房地产部门了解房产的转让和租赁情况；向财产登记机关了解个人财产登记情况等。（4）在全国税务系统建立个人信息共享，实现对个人信息全国范围内的监控。税务部门首要在全国税务系统内部形成信息网络，让各地税务部门的税收征管信息可以在全国税务系统内共享。任何一个地方的税务部门，能够掌握到此人在全国范围内的收支情况，堵塞个人所得税征管的漏洞。
2、提高个人所得税征管效率。建立以高效实用信息化为支撑、以对自行申报纳税实施监控为重点个税征管模式。（1）建立高效的信息化工具。建立一个能支撑税务部门与银行、工商、公安、海关、证券、保险、房产局以及其他政府机关之间数据共享的信息化平台。（2）强化对特殊人群的重点监控管理。要对每一个个人所得税纳税人实行管理，至少在当前是无法实现的，因此个人所得税征管要抓住重点，及高收入个人、二处以上取得收入的个人和外籍个人。在现有人力条件下，要强调科学管理和逐步完善。（3）继续推进全员全额明细申报的管理。一是按照先进“笼子”后规范的原则，先扣缴义务人后纳税
人，先重点行业、企业和纳税人后一般行业、企业和纳税人，积极稳妥去推进。二是健全代扣代缴明细账制度，为后续实施动态管理打下基础。对扣缴义务人申报的纳税资料做到严格的审查核实。对《扣缴个人所得税报告表》和《支付个人收入明细表》没有按每一个人逐栏逐项填写的，或者填写内容不全的，严格要求扣缴义务人重新填报。对扣缴义务人报送的支付个人收入情况与其同期财务报表交叉比对，发现不符的，严格要求其说明情况，并依法查实处理。三是充分利用全员全额管理掌握各类信息，对自行申报纳税人纳税申报情况和扣缴义务人扣缴税情况的真实性、准确性进行分析、判断，开展个人所得税纳税评估，提高全员全额管理的质量。
3、纠正个人所得税执法缺位。提高南京市个人所得税执法刚性，应该从以下几个方面入手：（1）加强对税务人员的岗位技能培训。在培训的内容上，不仅是税收法律法规，还要注重税务人员的岗位操作技能，在南京地税建立岗位技能标准，针对技能标准确定的内容进行培训，提高税务人员的实际的岗位能力。在培训的形式上，应该把课堂授课与实践锻炼相结合，摒弃灌输式、说教式的培训法，采取业务竞赛、轮流讲课、交流研讨、技能达标、师徒帮扶、实战练兵、视频讲座、到企业跟班作业等方式，经历从理论到实践、再从实践到理论的良性循环。在培训类别上，可以按照年龄进行分类，青年员工重点是打
基础，使其有扎实的理论根底和提升能力的空间；中年员工重点是挖掘潜能，提高实际工作能力；年龄偏大的员工重点是适应信息技术的要求，并把工作经验传承下去；专业可分为税收业务、信息技术、行政管理、文秘等类型。在培训的激励上，完善激励机制，把在岗培训与岗位竞争、提拔任用、目标考核等工作结合起来，增强干部参与培训的积极性和主动性。（2）强化对税务人员执法有效性的监察。开展执法检查和执法监察，督查干部对个人所得税的有关执法行为是否合法，重点放在个人所得税的减免税审批、缓税审批等行政许可、审批方面的权限划分，减免税、缓税审批是否符合税法关于实体与程序的各项规定，个税纳税评估和税务稽查案件的程序和处理是否符合税法规定。针对检查所发现的问题，市地税部门应按照税收执法责任制的规定，对过错责任人员进行责任追究，发现违法、违纪问题的，要移交司法机关或纪检监察部门进一步查处。同时，结合全国开展的预防职务犯罪工作，把失职渎职作为职务犯罪一项典型的行为特征，对税务人员在执法和管理过程中，由于工作严重不负责任，失职渎职，导致国家财产严重流失、公共财产遭受重大损失的，追究其过错和责任。（3）加大对个人所得税偷逃税的打击力度。税务部门应当高度重视个人所得税的征管工作，重点针对金融、保险、证券、电力、电信、石油、石化、烟草、民航、铁道、房地产、学校、医院、城市供水供
气、出版社、公路管理、外商投资企业和外国企业、高新技术企业、中介机构、体育俱乐部等高收入行业人员开展专项评估和检查，还要包括民营经济投资者、影视明星、歌星、体育明星、模特等高收入个人；临时来华演出人员。对不申报或申报不实者，一经查实，从重处罚并要求预缴税款，增加其偷逃税行为的经济成本。另外，要大力推行个人所得税的举报奖励制度和办法，积极鼓励广大公民举报涉嫌隐瞒收入、偷逃税款的情况，加强对个人所得税的征管，对举报人给予重奖。
4、改善个人所得税外部环境。个人所得税征管的外部环境改善，对提高征管质量和征管效率有很大的作用。
（1）加大税收宣传的有效性。税法宣传要做到有组织、有计划、有目标，税法宣传实行常态化管理。可以结合个人所得税在实际征管过程中发现的问题，特别是“名人”案例、典型案例，针对不同的对象，采用不同的宣传方法，做到有的放矢，让纳税人知道违反税法要承担的法律责任。税收宣传采用立体式的宣传渠道，除了可以在报刊、杂志设立专版外，还应该充分的利用电台、电视台开展宣传，还有通过短信提醒、新办户的培训等方式，开展一些纳税服务工作，提高税收宣传的有效性。（2）开展政府信息公开。建立财政公报制度，定期的、面向纳税人的财政公报制度，实现政府财政的阳光化。对个人所得税实行专项支出，将个人所得税收专用于扶贫帮困、救灾救
济、改善福利等领域，结合公报制度以让纳税人知道个税用在何处，从而树立纳税人的积极性和主动性。继续推行开局寄送完税证明，完税证是显示纳税人依法纳税信息的工具，是解决社会对于纳税人纳税信息不对称问题的有效手段，发挥其信息传递作用。可以增强完税证的作用，作为纳税人经济能力和诚信水平的衡量工具，在各行业各领域全面推广。（3）完善税收信用体系的功能。增强税收信用等级评定的作用，先期可以拓展到高收入者和个体工商户，逐步构建完善的税收信用体系。一是地税部门应加强与国税、工商、海关、银行、外汇管理等部门配合，积极拓宽与相关部门的数据交换和互联互通渠道，提高纳税信用监控能力。二是扩大个人信用等级的影响程度。把税收信用作为个人信用评估体系的重要指标，间接地影响个人信贷、教育、日常消费、领取失业救济金及租房等。三是要认真落实《纳税信用等级评定管理办法》中规定的各项激励措施。（4）健全护税协税的激励和约束机制。推行个人所得税税源税户的社会化的监控管理，加强与社会各部门配合的协税制度，实行综合治税。加强和有关部门的协作，以及时掌握税源情况，如加强房管等部门的代扣代缴工作，防止财产转让所得个人所得税的流失；建立街道办事处、居委会等协税护税网络，发挥他们对街道、社区熟悉的特长，委托其代征个人出租房个人所得税等。同时，给配合部门一定的激励措施，给街道、社区的协税护
税人员一定的经费，对护税协税有力的单位或者个人，按照税款的一定比例提成奖金，给予正面的强化。
参考文献：
1. 费漱新，《我国现行税收法律制度与税收征管发展不
平衡之思考》，中国税网
2. 付思梦，《浅析我国个人所得税的改革路径》，《财
税纵横》2008-3
3. 林高星 黄承键，《个人所得税纳税人偷逃税行为分
析与对策》，《税务研究》2008-8
4. 刘华 涂敏杰 鲁威，《中美个人所得税自行纳税申
报制度对比》，《涉外税务》
5. 刘丽坚 姚元，《论税收对个人收入分配的调节》，
《税务研究》2008-8
6. 刘小川 汪冲，《个人所得税公平功能的实证分
析》，《税务研究》2008-1
7. 《南京市地方税务局统计年鉴》
南京市税务学会税收调研论文
南京市个人所得税征管问题分析
随着居民收入不断提高，我国的个人所得税收入实现高速增长，在南京市个人所得税已成为地方税收继营业税后第二大主体税种。但由于个人收入来源的多渠道、隐蔽性等因素，个人所得税的征收管理工作难度日益加大，存在着收入不能有效监控、调节作用不能有效发挥等一系列问题。
一、南京市个人所得税征管现状与方式结构
1、基本现状。自1994年以来，南京市个人所得税收
入呈现高速增长，据统计，1994年个人所得税收入为
0.6712亿元，2007年已达到了41.0251亿元，成为南京市地方税务机关征收第二大地方税种。其中，工资薪金所得始终占据主导地位，股利红所得近年来显著增加。除了工资薪金和股利红两项所得外，其他的包括工体经营、承包租赁、劳务报酬、稿酬所得特许权使用费九个税目的个税总额，比重保持在20%以内，并有减少的趋势。
2、个人所得税的主要征管方式。一是代扣代缴。代
扣代缴是南京市个人所得税的主要征管方式。凡是支付应纳税所得的企业（公司）、事业单位、机关、社团组织、军队、驻华机构、个体户等单位或者个人，均为个人所得税的扣缴义务人。代扣代缴的范围包括向个人支付的下列
所得：工资薪金所得、对企业、事业单位的承包经营、承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得以及规定征税的其它所得。二是自行纳税申报。自行申报纳税，是由纳税人自行在税法规定的纳税期限内，向南京市地方税务局申报取得的应税所得项目和数额，如实填写个人所得税纳税申报表，并按照税法规定计算应纳税额，据此缴纳个人所得税的一种方法。
二、南京市个税征管存在以下几个方面的问题：
1、个人所得税各税目收入比重失调。工资薪金个人
所得税始终是南京市个人所得税的主要收入来源，近年来每年保持在70%左右。而缴纳工资薪金所得个人所得税的主要人群，是依靠工资薪金为主要收入来源的工薪阶层，他们是南京市的中间阶层。南京市个人所得税工资薪金所得费用扣除标准在2008年3月1日起提高到2000元后，对低收入者的调节较为明显，税负直接下降，一部分低收入的原纳税人直接转为非纳税人。但是对高收入者影响甚微。2007年统计数据表明，南京市年薪在200万以上的自行申报人数309人缴纳2.90亿元，应当作为个人所得税缴纳主要群体的富人阶层，缴纳的个人所得税只占2008年收入总额的7.1%，个人所得税的调节作用没有得到有效的发挥。
2、个人真实收入难以实现有效监控。二处以上获得
收入的现象比较普遍，虽然对二处以上取得收入的纳税人实行了自行纳税申报的征管制度，但是自行申报主要靠纳税人的觉悟。在纳税人不主动申报的情况下, 同一纳税人在不同地区、不同时间内取得的各项收入，税务部门根本无法统计汇总，不能进行有效的监控和管理，出现了大量的漏洞。面对人数众多的纳税人，在个人金融档案尚未全面建立的现有条件下，单靠南京市地税部门的征管，是无法准确的掌握每一个纳税人的真实收入的。如个人之间财产租赁等多以现金支付，付款人不需要发票，税务部门难以确定其真实的收入，是个税征管上的盲点，个人所得税的流失已是不争的事实。南京市地税部门很难把握住其准确的信息来源。
3、个人所得税征管的环节不流畅。个人所得税面向
普通群众, 点多面广且流动性大。从南京市地方税务局内部征管环节来看，虽然建立了高收入个人档案，推行了个人所得税明细申报制度，完善了个人所得税重点税源管理系统，但由于受目前征管体制的局限，征管信息传递不准确且时效性差，纳税人的信息资料不能实现本市与外市的传递，甚至在南京市地方税务局内部，征管与征管之间、征管与稽查之间、征管与税政之间的信息传递也会受阻，造成了数据统计不清、档案资料不全，信息利用价值不高的问题。
4、个人所得税征管的信息化程度不高。目前南京市
地方税务局的个税征管主要还是依靠四年前建立的“金力四期”税收征管系统，与外市的信息无法实现沟通，也不能完全适应新的个税征管制度的需要。
5、个人所得税税务处罚执行不力。个人所得税违法
行为主要表现为偷逃税，但是高收入个人的社会活动能力很强，再被查出偷逃税款行为后，说情者一大推，有的是地方政府领导亲自出面，人情的干扰让正常的税收执法变得软弱无力。
6、扣缴义务和责任没有完全履行。代扣代缴是我市
当前个人所得税征管的主要方式，但是扣缴义务人会有意隐瞒相关人员的真实收入，或者分散收入，达到避税的目的。有的企业将利润长期挂账，不进行分配，年底分红不入账，个人收入不容易确定；而有的单位在支付个人劳务报酬时, 把税率高的劳务报酬转化为税率低的修理费支出或其他费用列支或化整为零，帮助纳税人逃避劳务报酬个人所得税。由于我市目前对二处以上取得工资薪金个人的征管，完全来源于代扣代缴方的申报，如果代扣代缴信息不实，将直接影响到对该类个人的自行申报管理。
7、纳税人申报不实现象存在。如果说工资薪金所
得、储蓄利息所得，因为有扣缴义务人而申报的较为准确的话，那么对个人独资、合伙、私营企业和个体工商户所得，企事业单位的承包、承租所得，股份制企业的股息、红利所得，纳税人经常不如实申报，情节严重者会做假账
隐匿收入，偷逃税款，造成个人所得税流失严重。
8、外部监督和护税协税体系不健全。本应为个税征
管起到监督和协作作用的外部网络，因为没有明确责任机制、激励机制，使得外聘监察员、护税协税员制度不健全，没有发挥出应有的护税协税作用，工作只报喜不报忧。
9、个人所得税纳税人主动纳税意识不强。我们在日
常工作发现，公民普遍关心的不仅是自己该交多少税，更关心该如何少缴税。该缴纳税款的时候就有抵触情绪，不主动纳税或想方设法偷逃税。在目前各种征管措施不到位、风险成本较低的前提下，人们受经济利益驱动，强化了为维护自身私利而偷逃税的动机和行为。
三、南京市个人所得税征管问题产生的因素分析
针对上文所述的难点和问题，从征管本身的角度来分析，主要有四大因素，是个税征管问题产生的根源所在。
1、收入监控因素。全国范围内缺乏一个对个人收入
严密的收入监控体系，是影响个税征管质量的最主要因素。纳税人有普遍性的避税冲动，这已经成为我国普遍性的问题。除了从个税税制本身去查找原因外，更重要的是个税征管制度缺乏一个宏观的、长远的、实质性的本质上的改革，缺乏一个体系性的保障和监控措施。如果纳税仅仅靠自觉，交多交少靠自愿，税务部门不能全面准确的掌握一个人的收入状况，那么税收的强制性和严肃性则成为
空谈。因此，对个人真实收入无法监控，最重要因素就是收入监控系统没有建立。对于整个南京市的个人所得税监控管理来说，靠一个部门建立档案是远远不够的，必须依赖全市乃至全国范围内的收入监控体系的建立。
2、征管效率因素。效率不高是产生个税征管问题的
第二个重要原因。效率分几个方面：（1）人力资源缺乏。目前，全市有近150万个人所得税纳税人，人均管理2343户；约16人管理5.4万高收入个人所得税的日常征管，人均3375户。人力资源也不可能无限扩大，只能做到对重点行业纳税人、高收入纳税人的监控管理，而忽略对其他纳税人的管理，这势必影响到税法的公平。（2）内部环节不畅。税务局征收、管理、稽查的职能相对分离，职能部门之间的衔接通常会存在问题，审批的程序复杂，某一个环节的滞塞会影响整个的工作流程。市局与分局之间、分局内部的职能部门之间均存在沟通、衔接的问题。
（3）信息化程度落后于个税征管要求。信息数据的整合功能比较欠缺，数据准确性较低，影响到个税征管的数据利用效果。不能依靠信息化网络实现内外数据的共享，目前的信息化水平已经不能满足当前个税征管的需要。
3、执法缺位因素。（1）对个人所得税重视程度不
够，专项的评估检查力度不足。在每年的评估、检查工作中，个人所得税占的比例不高。每年南京市地方税务局个人所得税占全年评估税款比例，纳税检查入库税款中个人
所得税比例均不足1%，这与个人所得税20%的现实比重不相符。（2）税务人员的执法水平有待提高。公务员终生制的影响下，一些税务人员对培训工作有抵触情绪，主观上不严格执法，对执法刚性的认识匮缺，对评估、检查中发现的个人所得税问题，补缴税款便结案。（3）关系税、人情税还一定程度的存在。面对说情，税务机关的执法力度变得苍白和无力，执法不公的问题也势必会产生。
4、外部环境因素。包括信息不对称、外部监督机制
和协税网络不健全等，具体为：（1）个人所得税征管信息不对称。纳税人不能了解到国家税收收入的开支信息，使得纳税人对税务机关的缺乏信任，甚至充满了情绪。同时，社会对于纳税人的纳税信息的不对称，社会无法识别依法纳税人和偷逃税者。（2）税务机关政务不透明。在监督机制上，对税务征管工作的监督不够。（3）缺乏长期有效的激励约束机制。在协税机制上，护税协税网络主要依靠监督员、政府部门、街道经济科、社区主任等，护税协税的作用甚微，没有长期有效的激励和约束机制。
四、完善个人所得税征管制度的政策建议
针对南京市个人所得税存在的问题及原因，试从个税征管的本身出发，对完善个税征管制度提出建议。
1、建立严密的收入监控大系统。建立一个完善的收
入监控系统，不仅需要在全国的范围实现信息共享，而且需要靠银行、证券、海关等各部门协同配合。完善高效的
收入监控系统，是彻底改变当前个人所得税征管不到位的根本需要，也是监督广大纳税人依法纳税、扣缴义务人依法扣缴的有效措施。可以从以下三个方面逐步入手：
（1）完善个人存款实名制，建立银税一体化的信用管理网络。进一步完善个人存款实名制，健全银税一体化的信用管理网络。利用金融部门的存款实名制，以公民的身份证号码作为每个人的纳税识别号，每笔存款都必须写明来源，输入银行系统。实现银行电脑信用制与税务电脑申报制管理联网一体化，使税务征收机关能够掌握个人收入的真实情况，提高个人所得税的征管水平和工作效率。对企业要严格控制其开户银行，规范银行存款账，掌握资金的流入流出，有效监控企业分配给个人的收入。（2）广泛推广信用卡和个人支票，逐步缩小现金支付额和支付范围。广泛推广信用卡和个人支票，逐步的缩小个人的现金支付额和支付范围。银行应加强现金的收支管理，国家金融机构应着手研究和制定有关现金支付的制度，明确企业或个人的现金交易的额度和范围，对一定数额以上的交易或者特定的交易，必须通过银行系统进行，否则是违法，只有这样才能使个人所有收入尽可能的臵于税银联网的监控下。（3）构建部门之间信息互通的网络体系，实现个人信息资源的共享。要准确的掌握个人的收入信息，税务部门与银行、工商、公安、海关、证券、保险、房产局以及其他政府机关之间要形成网络体系，共享信息资
源。如向金融部门了解个人储蓄存款及利息收入和资金往来情况；向工商部门了解工商登记和变更登记的有关资料；向证券部门了解各类有价证券的转让及股息、红利支付情况；向海关了解居民特别是外籍人士的通关情况；向保险机构了解个人购买保险、领取保费及赔付的有关情况；向房地产部门了解房产的转让和租赁情况；向财产登记机关了解个人财产登记情况等。（4）在全国税务系统建立个人信息共享，实现对个人信息全国范围内的监控。税务部门首要在全国税务系统内部形成信息网络，让各地税务部门的税收征管信息可以在全国税务系统内共享。任何一个地方的税务部门，能够掌握到此人在全国范围内的收支情况，堵塞个人所得税征管的漏洞。
2、提高个人所得税征管效率。建立以高效实用信息化为支撑、以对自行申报纳税实施监控为重点个税征管模式。（1）建立高效的信息化工具。建立一个能支撑税务部门与银行、工商、公安、海关、证券、保险、房产局以及其他政府机关之间数据共享的信息化平台。（2）强化对特殊人群的重点监控管理。要对每一个个人所得税纳税人实行管理，至少在当前是无法实现的，因此个人所得税征管要抓住重点，及高收入个人、二处以上取得收入的个人和外籍个人。在现有人力条件下，要强调科学管理和逐步完善。（3）继续推进全员全额明细申报的管理。一是按照先进“笼子”后规范的原则，先扣缴义务人后纳税
人，先重点行业、企业和纳税人后一般行业、企业和纳税人，积极稳妥去推进。二是健全代扣代缴明细账制度，为后续实施动态管理打下基础。对扣缴义务人申报的纳税资料做到严格的审查核实。对《扣缴个人所得税报告表》和《支付个人收入明细表》没有按每一个人逐栏逐项填写的，或者填写内容不全的，严格要求扣缴义务人重新填报。对扣缴义务人报送的支付个人收入情况与其同期财务报表交叉比对，发现不符的，严格要求其说明情况，并依法查实处理。三是充分利用全员全额管理掌握各类信息，对自行申报纳税人纳税申报情况和扣缴义务人扣缴税情况的真实性、准确性进行分析、判断，开展个人所得税纳税评估，提高全员全额管理的质量。
3、纠正个人所得税执法缺位。提高南京市个人所得税执法刚性，应该从以下几个方面入手：（1）加强对税务人员的岗位技能培训。在培训的内容上，不仅是税收法律法规，还要注重税务人员的岗位操作技能，在南京地税建立岗位技能标准，针对技能标准确定的内容进行培训，提高税务人员的实际的岗位能力。在培训的形式上，应该把课堂授课与实践锻炼相结合，摒弃灌输式、说教式的培训法，采取业务竞赛、轮流讲课、交流研讨、技能达标、师徒帮扶、实战练兵、视频讲座、到企业跟班作业等方式，经历从理论到实践、再从实践到理论的良性循环。在培训类别上，可以按照年龄进行分类，青年员工重点是打
基础，使其有扎实的理论根底和提升能力的空间；中年员工重点是挖掘潜能，提高实际工作能力；年龄偏大的员工重点是适应信息技术的要求，并把工作经验传承下去；专业可分为税收业务、信息技术、行政管理、文秘等类型。在培训的激励上，完善激励机制，把在岗培训与岗位竞争、提拔任用、目标考核等工作结合起来，增强干部参与培训的积极性和主动性。（2）强化对税务人员执法有效性的监察。开展执法检查和执法监察，督查干部对个人所得税的有关执法行为是否合法，重点放在个人所得税的减免税审批、缓税审批等行政许可、审批方面的权限划分，减免税、缓税审批是否符合税法关于实体与程序的各项规定，个税纳税评估和税务稽查案件的程序和处理是否符合税法规定。针对检查所发现的问题，市地税部门应按照税收执法责任制的规定，对过错责任人员进行责任追究，发现违法、违纪问题的，要移交司法机关或纪检监察部门进一步查处。同时，结合全国开展的预防职务犯罪工作，把失职渎职作为职务犯罪一项典型的行为特征，对税务人员在执法和管理过程中，由于工作严重不负责任，失职渎职，导致国家财产严重流失、公共财产遭受重大损失的，追究其过错和责任。（3）加大对个人所得税偷逃税的打击力度。税务部门应当高度重视个人所得税的征管工作，重点针对金融、保险、证券、电力、电信、石油、石化、烟草、民航、铁道、房地产、学校、医院、城市供水供
气、出版社、公路管理、外商投资企业和外国企业、高新技术企业、中介机构、体育俱乐部等高收入行业人员开展专项评估和检查，还要包括民营经济投资者、影视明星、歌星、体育明星、模特等高收入个人；临时来华演出人员。对不申报或申报不实者，一经查实，从重处罚并要求预缴税款，增加其偷逃税行为的经济成本。另外，要大力推行个人所得税的举报奖励制度和办法，积极鼓励广大公民举报涉嫌隐瞒收入、偷逃税款的情况，加强对个人所得税的征管，对举报人给予重奖。
4、改善个人所得税外部环境。个人所得税征管的外部环境改善，对提高征管质量和征管效率有很大的作用。
（1）加大税收宣传的有效性。税法宣传要做到有组织、有计划、有目标，税法宣传实行常态化管理。可以结合个人所得税在实际征管过程中发现的问题，特别是“名人”案例、典型案例，针对不同的对象，采用不同的宣传方法，做到有的放矢，让纳税人知道违反税法要承担的法律责任。税收宣传采用立体式的宣传渠道，除了可以在报刊、杂志设立专版外，还应该充分的利用电台、电视台开展宣传，还有通过短信提醒、新办户的培训等方式，开展一些纳税服务工作，提高税收宣传的有效性。（2）开展政府信息公开。建立财政公报制度，定期的、面向纳税人的财政公报制度，实现政府财政的阳光化。对个人所得税实行专项支出，将个人所得税收专用于扶贫帮困、救灾救
济、改善福利等领域，结合公报制度以让纳税人知道个税用在何处，从而树立纳税人的积极性和主动性。继续推行开局寄送完税证明，完税证是显示纳税人依法纳税信息的工具，是解决社会对于纳税人纳税信息不对称问题的有效手段，发挥其信息传递作用。可以增强完税证的作用，作为纳税人经济能力和诚信水平的衡量工具，在各行业各领域全面推广。（3）完善税收信用体系的功能。增强税收信用等级评定的作用，先期可以拓展到高收入者和个体工商户，逐步构建完善的税收信用体系。一是地税部门应加强与国税、工商、海关、银行、外汇管理等部门配合，积极拓宽与相关部门的数据交换和互联互通渠道，提高纳税信用监控能力。二是扩大个人信用等级的影响程度。把税收信用作为个人信用评估体系的重要指标，间接地影响个人信贷、教育、日常消费、领取失业救济金及租房等。三是要认真落实《纳税信用等级评定管理办法》中规定的各项激励措施。（4）健全护税协税的激励和约束机制。推行个人所得税税源税户的社会化的监控管理，加强与社会各部门配合的协税制度，实行综合治税。加强和有关部门的协作，以及时掌握税源情况，如加强房管等部门的代扣代缴工作，防止财产转让所得个人所得税的流失；建立街道办事处、居委会等协税护税网络，发挥他们对街道、社区熟悉的特长，委托其代征个人出租房个人所得税等。同时，给配合部门一定的激励措施，给街道、社区的协税护
税人员一定的经费，对护税协税有力的单位或者个人，按照税款的一定比例提成奖金，给予正面的强化。
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