编者按:继2007年7月在首批27个县(市)开展“扩权强县”试点之后,今年3月,我省决定再增加32个试点县(市)。“扩权强县”,再度成为人们关注的话题。 一直以来,四川省委党校农村综合体制改革课题组对我省首批“扩权强县”的27个试点县(市)进行调查研究,形成了一份万余字的调研报告,分析了“扩权强县”的主要成效和困难,提出在有条件的地方逐步实现从“财政省管县”到“行政省管县”改革目标的对策建议。本刊编辑部摘其精要部分,供读者参阅。 2007年7月,我省正式启动“扩权强县”试点工作,对27个试点县(市)赋予了8个方面的管理权限,共56个项目经济管理权限,旨在为县域经济发展创造好的政策环境,激发县域经济发展活力,增强全省县域经济综合实力。 社会经济发展取得显著成效 加快发展的条件更加充分,经济发展更加快速。由于扩权县被赋予了市级经济管理权和审批权,实现了省与县的“直通车”,减少了经济管理层级和中间环节,提高了行政工作效能,政策信息了解更加及时,产业发展和项目建设的报批更加便捷,省级部门对县的支持力度进一步加大。 缓解了县财政困难,提高了县财政预算管理质量。实行“省管县”财政体制后,第一,市级财政与县级财政同级,省财政直接结算到县(市),既避免了市级集中县财力的问题,又可使县级财政困难直接反馈到省财政,使省财政及时解决县财政的困难。第二,财政省直管县提高了省对县的调控能力,使信息和资金都得以顺畅直达,提高了资金使用效率。第三,省管县后,省可以掌握县(市)财政基本保障能力及预算编制的第一手资料,进一步提高了各地预算编制的质量。 促进县级政府加强服务型和法治型政府建设。各试点县均以扩权试点为契机,推进了县级行政体制改革。例如自贡市富顺县按照大部制的思路推进政府机构改革,将县委目标督察室与县政府目标督察室、县发改局与县招商局、县旅游局与县文体局进行了整合;严格控制机关事业人员编制,实行“实名制”管理,要求各部门不能新增工作人员等。 工作仍存问题和障碍 磨合期行政运行成本有所增加。由于处于改革的过渡期,县与省、市政府的关系尚未理顺,各试点县的工作经费 和运行成本普遍增加。比如,不少县在成都设联络站或办事机构,相应增大了日常工作经费开支等。 市县关系尚未理顺,并出现新的矛盾。一些市在放权过程中,将应尽的权利和义务也甩出。如某“扩权强县”试点县反映,由于历史上老工业企业较多,县级的再就业资金、失业救助金原由市统筹,每年要支出300多万元,扩权后这一块下放到县后,县上每年的社会保障收入却只有80-90万元的支付能力。 县级政府的管理能力和干部队伍素质亟需提高。在长期的省、市管辖下,县级政府各部门养成了较强的依赖性和被动性,对本辖区的管理缺乏创造性,干部队伍在思想观念、思维方式、政策水平和业务能力等方面存在明显差距,专业人才也十分缺乏。同时,基层干部的老龄化也日益严重。 省级管理工作量和难度增大,尚未建立起直接面对基层的工作机制。实行“扩权强县”后,一方面增大了省级各主管部门的工作量和工作压力,另一方面使得县域经济情况更加复杂,信息不对称问题被进一步放大。要使“扩权强县”收到预期的效果,省级政府管理能力和人才素质的提高、省级政府机构改革和职能转变必将提上日程。 探索完善各项配套改革 分类制定扩权县(市)的发展目标和扶持政策。根据我省的要求,到2010年,试点县主要经济指标的增长幅度要高于全省县级平均增长幅度,并在2006年基础上翻一番。但由于各试点县的基础不同,达到这一指标难易程度也不一样。建议根据不同类别的县出台相应标准和扶持政策,特别是要按照功能分区和定位,确定不同的发展速度、任务目标和考核指标。 完善以“分税制”为核心的县级财税体制。我省27个试点县的“财政省管县”,主要是在财政预算支出方面实现了省县对接。建议调整现行财政体制,增大试点县的税收分享比例,使试点县有更多自主财力用于发展,在“强县”的基础上逐步建立起相对规范的分税制财政体制。 省级政府和相关部门也要转变职能,提高管理能力和水平。“省管县”的改革不仅使县的责权增强,同时通过自下而上,对省的职能转变、管理水平和人才素质提出了更高的要求。因此,扩权后,省级政府和部门必须转变职能,建立专门面对所管市县的办事机构和工作机制,保持对市县的信息畅通,规范办事程序,用制度管资金、管项目、管预算。减少市县的联络点或办事处现象,帮助和监督市县政府节约行政成本。 市级政府要打消顾虑,与试点县平等合作共同发展。市对县的支持,是保证扩权顺利推进最为重要的因素之一,如“眉山模式”。但也有不少地区的市级政府工作运转主要靠集中县财力来维持,实行“财政省管县”后,极大地减少了市级财政的收入,例如达州市共有3个扩权县,市级因经济管理权限缩小造成可供统筹安排使用的财力大大减少。对财力冲击和影响较大的市,省上要给予扶持,要采取政策促进市级政府支持扩权县的改革。 以各级政府的事权划分为核心,重构我国的行政管理体制。长期以来,我国的行政管理结构是层层委托代理的体制,容易引发机构重叠、职能交叉、政出多门以及工作效率低、信息失真等严重问题。因此,下一步改革还需要明确各级政府的事权和职能,形成分工明确,各司其职的平等合作关系。
编者按:继2007年7月在首批27个县(市)开展“扩权强县”试点之后,今年3月,我省决定再增加32个试点县(市)。“扩权强县”,再度成为人们关注的话题。 一直以来,四川省委党校农村综合体制改革课题组对我省首批“扩权强县”的27个试点县(市)进行调查研究,形成了一份万余字的调研报告,分析了“扩权强县”的主要成效和困难,提出在有条件的地方逐步实现从“财政省管县”到“行政省管县”改革目标的对策建议。本刊编辑部摘其精要部分,供读者参阅。 2007年7月,我省正式启动“扩权强县”试点工作,对27个试点县(市)赋予了8个方面的管理权限,共56个项目经济管理权限,旨在为县域经济发展创造好的政策环境,激发县域经济发展活力,增强全省县域经济综合实力。 社会经济发展取得显著成效 加快发展的条件更加充分,经济发展更加快速。由于扩权县被赋予了市级经济管理权和审批权,实现了省与县的“直通车”,减少了经济管理层级和中间环节,提高了行政工作效能,政策信息了解更加及时,产业发展和项目建设的报批更加便捷,省级部门对县的支持力度进一步加大。 缓解了县财政困难,提高了县财政预算管理质量。实行“省管县”财政体制后,第一,市级财政与县级财政同级,省财政直接结算到县(市),既避免了市级集中县财力的问题,又可使县级财政困难直接反馈到省财政,使省财政及时解决县财政的困难。第二,财政省直管县提高了省对县的调控能力,使信息和资金都得以顺畅直达,提高了资金使用效率。第三,省管县后,省可以掌握县(市)财政基本保障能力及预算编制的第一手资料,进一步提高了各地预算编制的质量。 促进县级政府加强服务型和法治型政府建设。各试点县均以扩权试点为契机,推进了县级行政体制改革。例如自贡市富顺县按照大部制的思路推进政府机构改革,将县委目标督察室与县政府目标督察室、县发改局与县招商局、县旅游局与县文体局进行了整合;严格控制机关事业人员编制,实行“实名制”管理,要求各部门不能新增工作人员等。 工作仍存问题和障碍 磨合期行政运行成本有所增加。由于处于改革的过渡期,县与省、市政府的关系尚未理顺,各试点县的工作经费 和运行成本普遍增加。比如,不少县在成都设联络站或办事机构,相应增大了日常工作经费开支等。 市县关系尚未理顺,并出现新的矛盾。一些市在放权过程中,将应尽的权利和义务也甩出。如某“扩权强县”试点县反映,由于历史上老工业企业较多,县级的再就业资金、失业救助金原由市统筹,每年要支出300多万元,扩权后这一块下放到县后,县上每年的社会保障收入却只有80-90万元的支付能力。 县级政府的管理能力和干部队伍素质亟需提高。在长期的省、市管辖下,县级政府各部门养成了较强的依赖性和被动性,对本辖区的管理缺乏创造性,干部队伍在思想观念、思维方式、政策水平和业务能力等方面存在明显差距,专业人才也十分缺乏。同时,基层干部的老龄化也日益严重。 省级管理工作量和难度增大,尚未建立起直接面对基层的工作机制。实行“扩权强县”后,一方面增大了省级各主管部门的工作量和工作压力,另一方面使得县域经济情况更加复杂,信息不对称问题被进一步放大。要使“扩权强县”收到预期的效果,省级政府管理能力和人才素质的提高、省级政府机构改革和职能转变必将提上日程。 探索完善各项配套改革 分类制定扩权县(市)的发展目标和扶持政策。根据我省的要求,到2010年,试点县主要经济指标的增长幅度要高于全省县级平均增长幅度,并在2006年基础上翻一番。但由于各试点县的基础不同,达到这一指标难易程度也不一样。建议根据不同类别的县出台相应标准和扶持政策,特别是要按照功能分区和定位,确定不同的发展速度、任务目标和考核指标。 完善以“分税制”为核心的县级财税体制。我省27个试点县的“财政省管县”,主要是在财政预算支出方面实现了省县对接。建议调整现行财政体制,增大试点县的税收分享比例,使试点县有更多自主财力用于发展,在“强县”的基础上逐步建立起相对规范的分税制财政体制。 省级政府和相关部门也要转变职能,提高管理能力和水平。“省管县”的改革不仅使县的责权增强,同时通过自下而上,对省的职能转变、管理水平和人才素质提出了更高的要求。因此,扩权后,省级政府和部门必须转变职能,建立专门面对所管市县的办事机构和工作机制,保持对市县的信息畅通,规范办事程序,用制度管资金、管项目、管预算。减少市县的联络点或办事处现象,帮助和监督市县政府节约行政成本。 市级政府要打消顾虑,与试点县平等合作共同发展。市对县的支持,是保证扩权顺利推进最为重要的因素之一,如“眉山模式”。但也有不少地区的市级政府工作运转主要靠集中县财力来维持,实行“财政省管县”后,极大地减少了市级财政的收入,例如达州市共有3个扩权县,市级因经济管理权限缩小造成可供统筹安排使用的财力大大减少。对财力冲击和影响较大的市,省上要给予扶持,要采取政策促进市级政府支持扩权县的改革。 以各级政府的事权划分为核心,重构我国的行政管理体制。长期以来,我国的行政管理结构是层层委托代理的体制,容易引发机构重叠、职能交叉、政出多门以及工作效率低、信息失真等严重问题。因此,下一步改革还需要明确各级政府的事权和职能,形成分工明确,各司其职的平等合作关系。