经济研究参考2007年第62期(总第2118期)
发展廉租房 解决低收入人群基本住房问题
财政部财政科学研究所 王朝才
张 东
内容提要 , , 府失灵。, , 另一方面, 经济适用房政策存在诸多弊端, 有的地方经济适用房无人问津导致空置, 有的地方排队抢购落入“富人”腰包。我们将经济适用房与廉租房的政策效果进行了比较, 两者在调控房价和对居住者补贴等方面的政策效果是一样的, 但在节约土地资源、促进社会公平和确保低收入人群受益等方面, 廉租房明显优越于经济适用房。因此, 我们主张用廉租房取代经济适用房。
在廉租房制度建设中, 应建立严格、规范的准入和退出制度, 确保真正的低收入阶层住进廉租房。现廉租房准入制度中存在二元结构思维, 廉租房退出制度中存在规定不全面、处罚不力等情况。在廉租房的发展中要注意:明确地方政府建设廉租房的责任, 不能随意扩大廉租房的适用范围, 必须是小户型, 而且要适当地分散建造等。目前我国廉租房供给缺口较大, 需大力发展, 但是目前的融资渠道单一, 很难满足需要, 建议创设廉租房投资信托基金, 开辟融资新途径, 加快廉租房的发展。
用廉租房取代经济适用房, 解决低收入人群的居住问题, 已引起了相关部门及学术界的关注。本文拟将该两项制度进行比较, 论证以廉租房取代经济适用房的必然性。并在此基础上, 对推进廉租房建设的政策措施进行探讨, 重点研究创设廉租房投资信托基金的相关问题。 一、经济适用房政策中的政府失灵
(一) 保障低收入人群的基本住房是政府的
到保障的条件下, 一切产品都有可能成为“准公共产品”。其实, 和大多数产品一样, 住房本质上是私人产品, 而不是公共产品, 因为区分私人产品与公共产品的最根本标准是看它是否具有排他性。如果住房的消费不具有排他性, 成为可以让人“搭便车”的公共产品, 那无疑是一件相当可怕的事情。所以, 作为私人产品, 住房应以市场提供为主, 由政府提供往往是缺乏效率的。然而, 无情的市场竞争使少部分家庭成为难以自立的低收入阶层, 他们不仅长期买房无望, 而且即使给予适当补贴也很难解决租房问题, 这在一些大型中心城市尤为突出, 因为那里的房价和租金
职责。
有人认为, 住房是一种“准公共产品”, 政府应该采取行政手段, 直接提供住房。但是, “准公共产品”是一个非常含混的词, 因为在产权得不2
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都很高。因此, 基于资源节约的原则, 政府应该考虑动用行政手段, 向低收入阶层直接提供作为生活必需品的住房, 以保障他们的居住权。
“经济适用房制度在中国推行了10年, 虽然圆了一部分中低收入者的购房梦, 但也存在着一些问题。其中最主要的问题是政府要不断地消耗土地去建经济适用房, 政府的压力很大。而如果通过廉租房来解决低收入者的住房问题, 一次性使用一定数量的土地就够了。”两会期间, 全国政协委员、理彭磷基关于“代经济适用房”是继续建造经济适用房其实早有争论, 彭委员的这一提案更是引起了新一轮的争论高潮。有赞同的, 有质疑的, 有反对的, 观点不一而足。有人认为, 政府调控住房市场的目标就是要让所有人能够拥有住房, 即做到“居者有其屋”。的确, 与许多一般商品不同, 住房是生活必需品, 每个公民拥有神圣的居住权。因此, 保障公民的居住权是政府不可推卸的责任, 对住房市场进行干预是非常必要的, 如此才能保障公民的居住权, 尤其是低收入以及中低收入家庭的居住权。但是, 与一般生活必需品不同, 住房总价高, 缺乏“流动性”, 是一种特殊的生活必需品。很显然, 在贫富差距属于正常、人口流动频繁的市场经济里, 让所有人通过“购买”方式满足居住需要不仅不太现实, 而且是没有必要的, 对于房价较高和流动性较强的中心城市来说更是如此。因此, 把居住权狭隘地理解为对住房的所有权是不太正确的。其实, 这种居住权既可以是购房居住, 也可以是租房居住。
(二) 经济适用房政策中的政府失灵。
有要求, 但地方政府对提供经济适用房却越来越不积极, 如2000年, 经济适用房占全部住宅开发量的2217%, 到2004年已下降到916%, ①而且经济适用房开发区域均为远郊生活不方便之处, 显然地方政府没有自觉把低收入人群居住问题作为政府最重要的责任承担起来。另一方面, 经济适用房的诸多弊端已有很多披露, 无论是无人问津导致住房空置, 富人”, 。
, 。经济适用房政策中政府失灵, 是在解决低收入人群住房问题上政府与市场相混淆所导致的。也就是说, 将社会福利与市场机制相混淆, 使一部分由社会福利配置的住宅资源转变为商品化配置而产生的。具体讲, 住宅商品化过程是社会分工、买卖两极分离并由市场交易而结合的过程。伴随这一过程的并能使商品房市场出现失灵的主要原因是信息不对称。信息不对称既导致市场失灵, 也导致政府政策的失灵。
11政府很难给经济适用房的购买主体明确
定位。由于政府不能全面而准确地把握购买主体的信息, 无法区分穷人和富人。谁都知道穷人和富人可依据收入的高低来区分, 可是, 关于收入的信息通常具有分散性、流动性和有偿性。(1) 分散性是指关于收入的信息分散在每个人
的手中, 政府很难全面把握。而且, 由于住房是可以转售的商品, 有些人低价购进经济适用房, 转手高价出售。在高利润的激励下, 不少购房者一手拿着收入低的证明(以取得购买资格) , 一手拿着收入高的证明(以取得银行贷款资格) , 虚假的信息不断出现, 使经济适用房成为不少有钱人投资谋利的方式。(2) 流动性是指穷人和富人并不是一成不变的, 今天的穷人明天可以变
一方面, 地方政府在提供经济适用房上态度消极。在为低收入人群提供住房方面国家早就
①
《中国统计年鉴》2001年版和2005年版
。
3
经济研究参考2007年第62期(总第2118期) 成富人, 今天的富人明天可以变成穷人。只要加入穷人队伍就具备了购买经济适用房的资格, 而已脱穷的人并没有必要将已购买的经济适用房退出。这样, 经济适用房需求不断增加, 任何数量的供给都显得不足。政府无法跟上变化的脚步, 这就造成政府投在经济适用房上的补贴越来越多, 负担越来越重; 而另一方面则是广大中低收入者因排不上队、等不到号, 使购买需求得不到满足而怨声载道。(3) 有偿性指获取信息需要支付代价(或交易成本) , 、, 其间很可能遇到难以估计的困难和阻力。总之, 获取信息的成本相当地大, 甚至有可能大于经济适用房所带来的收益。对此, 作为理性经济人的政府当然就会选择回避, 回避较高的信息成本, 于是政府将经济适用房购买者资格认定工作转移给开发商。同样作为理性经济人的开发商, 也会基于同样的理由作出同样的选择:对购买者资格认定工作, 睁一只眼、闭一只眼。而惟一让开发商睁大双眼的就是货币, 谁出价越高(相对应的是房屋面积越大、装修越豪华) , 就卖给谁。至于谁应是经济适用房政策的真正受益者, 开发商则懒得伤脑筋了。这样, 政府补贴自然而然就会补给了不该接受补贴的人———中高收入者, 从而造成了当今的经济适用房政策既不公平又无效率。
21政府很难对开发商做到严密监管。经济
于经济适用房建设项目, 并自觉做到微利销售。但这种自觉行为在强大的利益冲击下不堪一击, 开发商或以建经济适用房的名义取得土地后, 改变土地用途, 变相搞商品房开发; 或在经济适用房建设过程中偷工减料(使经济适用房质量降低) 、虚列成本(使经济适用房价格上升) , 变相提高投资回报率。为避免开发商的这种机会主。政府要对开, 成本应选其小。于是, 政府的监督更多地停留在开发商的资质鉴别上。但是这种鉴别, 即使政府不计成本地进行, 也只是就开发商凝固在某一时点或某一时段的信息进行鉴别。信息是不断变化的, 政府永远不能准确地掌握开发商的流动信息。政府所掌握的凝固信息和开发商拥有的流动信息的不平衡, 造成了政府补贴了不该补贴的人———开发商, 补贴了不该补贴的项目———商品房项目。
总之, 在经济适用房政策市场化运作过程中, 进入市场的两个主体:买者———购房人, 卖者———开发商, 与政府之间存在着信息不对称。而无论是开发商, 还是购房人, 当他们发现利用自己掌握的他人所不知的信息可以给自己带来利好时, 就会产生欺诈等一些机会主义行为。并且, 在长期的博弈实践中他们还发现合作将有利于各自利益的实现, 于是买卖双方又勾结起来。这一切都将使经济适用房政策在实践中达不到预期的效果, 既不能提高效率, 又不能增进公平, 从而造成政府政策失灵。
因此, 解决问题的根本出路不在于如何使政府与买卖双方的信息对称。且不说做不到, 就是下大决心不计代价地进行, 也是得不偿失, 且与房地产市场化改革提高资源配置效率的宗旨相背。所以, 避开这一产生巨大信息成本的政策才
适用房资源虽由开发商通过市场化方式分配, 但其中包含了诸多的政府管制, 比如, 对经济适用房的价格管制, 使之处于较低的水平。为此, 政府或通过降低经济适用房的生产建设成本、或通过限制经济适用房的销售利润来实现。前者如减免建设中的各种税费, 后者如将开发商的利润限定在3%。而要做到这一切, 就要求开发商在经营过程中遵纪守法, 严格将政府的各种补贴用4
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是根本出路。也就是说, 在解决低收入人群住房问题上, 将社会福利与市场交换机制完全分开。
首先, 在市场经济条件下所有的人, 无论收入高低, 都应当在市场交易中解决各自的住房问题。就像穿什么档次的衣服、乘什么形式的交通工具一样, 住多大面积的房子、是新房还是旧房等都应当根据自身的约束条件由市场来决定。逐利的开发商在房地产市场竞争中会进行市场细分定位, 开发出适合不同收入阶层的需要的住房。
其次, 的家庭, 一批社会福利房, 权, 不可交易转让; 或采取廉租房政策, 使穷人有房住。
总之, 双轨制是不成功的。彻底的市场化和政府公共保障才是解决穷人住房问题的根本出路, 才能真正实现既经济又适用、既符合效率又符合社会公平的目标。
二、经济适用房与廉租房的政策效果比较
政府提供经济适用房或廉租房的目的主要是解决低收入者的住房问题。政府在为低收入者提供住房时, 不仅要考虑成本问题, 尤其是节约土地问题, 而且还需针对我国房地产市场一直很热和房价上涨快的情况, 考虑它对市场的影响, 或者说要考虑运用政策调控市场的问题。
(一) 调控房价效果比较。
土地政策多方干预, 但市场不为所动。在我国城市化高速推进、每年2000万人口城市化的大背景下, 通过抑制土地供给和房地产开发贷款压缩房产供给, 只能使房地产价格上涨更猛。2005年以来中央政府提出大力增加经济适用
房的供给, 而有的学者建议取消经济适用房的建设, 代之以廉租房政策, ①为此各方发生激烈争论。A 、投资需求
B , 以及由于预期而导致的新需求C (提前购房的
预防性需求) 和投机需求G 等, 即住宅总需求
D =f (A 、B 、C 、G ) 。房地产的供给者是大量的房
地产商, 表面上看双方在市场中构建了平等主体, 也可讨价还价, 但实质上控制中国房地产趋势的另一个更重要的、甚至是决定性的力量是地方政府, 因为地方政府是土地的惟一垄断供给者, 土地供给的规模决定着商品房供给的规
②
模。因此, 房地产价格的最终决定者是地方政
府而非开发商或消费者。如果设土地的供应量为L, 则商品房的供给面积S 是土地的函数, S =η(L ) , K 为容积率系数, K 越大S 面积越大。K K
的决定权在政府手中, 由政府调控。L 和S 的关系见图1。如果市场中的需求在某一时点是稳定的, 如土地供给量为L 0, 则商品住宅供应量为
S 0。如果政府减少或增加土地供给, 如图1中L 1
近年来我国住宅价格上涨非常猛烈, 2000～2005年商品住宅年均涨幅712%, 涨幅高的城市
或L 2, 则对应的住宅面积为S 1或S 2。住宅市场的静态供求均衡如图2, 当供给量S 0与需求量
D 0均衡于E 0点时, 价格为P 0。如果政府减少土
平均房价涨幅达两倍, 一些好的地段还超过了这一幅度。对此, 中央政府2003年就开始关注, 通过吹哨子、公开喊话, 到动用税收、货币和
地供给则商品住宅供给变为S 1, 均衡点变为E 1, 价格上升到P 1, 反之则下降。显然, 土地供给是
①②
钟岩、马永莉:《商品房、经济适用房和廉租房的经济学分析》, 载于《华东经济管理》2006年第8期。考察1998～2005年房地产企业经营情况数据可以看出, 土地购置量与商品房交易量高度正相关
。
5
经济研究参考2007年第62期(总第2118期) 房价的决定因素之一, 近几年实行严格的土地供给制度导致土地紧缺, 也促使房价上升。从需求来看, 城市化进程加快和改善居住要求的强化也使需求非常旺盛如图中D 1, 这是导致房地产价格上升的第二个决定性因素。
21存在经济适用房下的房地产市场均衡。
如果地方政府提供经济适用房, 将使一部分中低收入者的需求发生转移。同时政府以划拨形式出让经济适用房用地, 经济适用房价格低廉。如果政府能限制此类住房的投机行为, 产生挤出效应, 3。图3右侧表示商品房市场, 左侧表示经济适用房供给。如果不存在经济适用房, 市场商品房供给为S 0, 市场需求为D 0, 均衡点为E 0, 价格为P 0。如果政府提供J 1面积的经济适用房, 且价格为P J 并低于商品房价格, 则商品房市场的需求曲线左移至D 1(移动幅度与J 1的长度相等) , 新的均衡点为E 1, 价格为P 1, 价格下降了。如果政府提供的经济适用房面积为J 2, 则商品房市场均衡点为
E 2, 价格降到P 2。显然, 经济适用房的供给将抑
图2
商品房地产均衡图
制商品房价的上升
。
图3 存在经济适用房或廉租房的房地产均衡 31存在廉租房下的房地产市场均衡。如果政府建成一批廉租房, 并提供必要的租金补贴投入房地产市场, 那么这种房子的供给同样存在挤出效应, 情况类似经济适用房的分析, 见图3。假设政府没有推出廉租房的均衡点为
图1
土地与房屋供给的关系示意图6
E 0, 价格为P 0。如果政府推出J 1面积的廉租
房, 将使商品房市场减少J 1的总需求, 需求曲
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线左移D 1, 新均衡点为E 1, 价格为P 1, 价格下降。显然廉租房的推出也将有力的抑制房地产价格上升。
(二) 社会福利效果比较。
31廉租房的受益者是真正的低收入阶层。
有人认为, 廉租房不能取代经济适用房, 原因在于它们适合的人群不同, 前者是低收入者, 后者是中低收入者。固然, 我们目前无法考证政府提供经济适用房的最初动机, 因为不同城市执行的情况是不一样的, 甚至个别城市曾经取消了经济适用房, 如上海和广州。然而, 作为私人产品的住房, 由政府直接向占社会大多数的人员提供, 。我国, 无论如何加强监, 。在解决中低收入人群的居住问题上, 只能主要依靠市场, 因为市场是一种更加有效的方法。
政府的主要职责是, 采取货币政策和财政政策等宏观调控手段, 引导和推动开发商提供更多的“中小户型”普通商品房。这样, 就可以方便中低收入家庭根据自身情况决定“购买”还是“租赁”。因此, 经济适用房没有它存在的适合人群, 而在解决真正的低收入人群居住问题上, 廉租房更为合适。
(三) 资源节约效果比较。
11经济适用房的福利经济学分析。如果
没有经济适用房, 则从图3可知, 在E 0均衡时, 房价为P 0, 价格中包含建筑成本、利润和地租。如果政府推出J 1面积的经济适用房, 则商品房价格下降到P 1。我国经济适用房的土地供给是划拨的, 不支付地租, 率也控制在3%～, 均利润率的话, P J 就是建筑成本+平均利润, 此成本也可为其他房屋的成本, P 1P J 就是每单位房屋面积的地租,
P 1P J M E 1转化为政府应得地租, P 0P 1E 1E 0为房
价下跌政府损失的地租, 也即转移给商品房购买者的福利。与此同时, 政府划拨经济适用房用地也将失去P 1P J TF 的地租, 这部分地租为政府提供给经济适用房购买者的福利。政府建设的经济适用房越多, 失去的地租越多(如J 2面积时, 政府损失的总地租是P 0P 2E 2E 0+
P 2P J Q K ) , 相应地为商品房和经济适用房购买者
经济适用房和廉租房都是由政府提供的, 是政府对住房市场采取的行政干预手段。但是, 考虑到土地的有限性制约, 土地资源节约应是判断经济适用房与廉租房优劣的重要标准之一。现在让我们从资源节约的角度, 对二者的优劣进行具体分析。
由前面的分析可知, 无论是经济适用房还是廉租房, 政府都必须拿出(划拨) 一部分土地。而不同的是, 用于经济适用房的土地, 一经划出就变成了私人财产(可能只是几十年的土地使用权) , 而用于廉租房的土地则永远归政府所有。从政府的角度或公众的角度讲, 廉租房节约土地。
由于廉租房属于公屋性质, 它只是用于出
7
提供的福利越多。
21廉租房的福利经济学分析。如果把图3
的P 理解为租金率, 可以得出这样的结论:当政府提供J 1面积的廉租房并将租金价格定为
P J 时, 政府对廉租房单位补贴为P 1P J , 总补贴
额为P 1P J TF, 市场房租由P 0下降至P 1, 政府损失总地租为P 0P 1E 1E 0+P 1P J TF, 其中
P 1P J TF 转移给了廉租房居住人。相应地, 如果
政府扩大廉租房的供给到J 2, 则市场房租下降到P 2, 政府对廉租房居住者的总补贴额为
P 2P J Q K 。由此可见, 从政府转移地租给低收入
人群的角度看, 廉租房与经济适用房的社会福利效果是一样的。
经济研究参考2007年第62期(总第2118期) 租而不出售, 不像经济适用房那样需要连续不断地大规模建造, 往往“一次性”建造就可以了, 因为低收入家庭在整个社会所占的比例始终是一个相对稳定的少数。至于廉租房是采取财政拨款方式建造, 还是采取把廉租房土地打包方式拍卖给开发商建造, 这可以作进一步研究。当然, 在我国还可以把部分现有老公房改建为廉租房。但是, 无论是与经济适用房还是与租房补贴相比, 在中心城市提供廉租房是解决低收入者住房问题的最佳方案的战略角度看, 城市, 不仅能够有效解决低收入家庭的住房问题, 而且还能够大大减少政府的财政负担, 有利于规避地价和租金上涨带来的损失。
政府向中低收入家庭提供经济适用房的迫切心情是可以理解的, 但如果用错了干预手段, 不仅欲速不达, 反而导致资源严重浪费。从世界先进国家或地区已有的做法来看, 廉租房是解决低收入阶层住房问题的通行做法。他们之所以选择廉租房而不是经济适用房, 原因就在于提供廉租房不仅能够更好地解决低收入阶层住房问题, 而且能够更加有效地节约土地资源。
(四) 成本与社会公平效果比较。
11政府无论是提供经济适用房还是廉租
用来出售的, 如果把经济适用房政策常规化, 那就意味着需要不断地建造更多的经济适用房, 需要不断地划拨更多的土地。虽然政府不需要投入现金, 但是却在不断地损失拍卖土地的收入。考虑到土地资源的有限性制约, 政府在建设经济适用房时的成本更高。
21从社会公平的角度看, 廉租房优越于经
济适用房。首先, , 经, 1P J TF 加上此后产归房屋所有者所有, 这产生了一种新的不公平。而廉租房制度中, 土地永远归政府所有, 不产生政府地租个人化问题, 不产生新的不公平。其次, 从适合人群的角度看。廉租房把供给对象牢牢地锁定在真正的低收入者, 这部分低收入家庭不仅数量少, 而且居住困难的情况是真实的, 只要到实地查看就一目了然了。而且, 关键的问题是, 尽管经济适用房以明显低于商品房的价格出售, 但真正的低收入者还是无力购买的, 因而造成部分城市的经济适用房大量空置。另外, 也有部分城市把经济适用房的适合人群定位在中低收入阶层, 如北京市把申请的条件规定在家庭年收入6万元以下。据统计, 70%多的北京居民符合这一条件, 这给资格审查带来极高的难度, 因而出现奇怪的火暴排队购买现象以及不少被“富人”骗购的情况。
(五) 结论。
房, 均有地租损失, 且是一样的。如图3所示, 当政府推出J 1面积的经济适用房或廉租房时, 损失地租为P 0P 1E 1E 0+P 1P J TF 。如提供J 2面积的经济适用房或廉租房, 则地方政府损失的总地租是P 0P 2E 2E 0+P 2P J Q K 。
有人认为, 经济适用房的建造成本低, 因为政府不需要投入任何资金, 只需给政策和划拨土地就可以轻松委托开发商微利建造。这是一个不把国家土地当成资源的观点。经济适用房是8
我们将以上分析结果总结如下(参见表1) :经济适用房与廉租房在调控房价和对居住
者补贴等方面的政策效果是一样的, 但是在节约土地资源、促进社会公平和确保低收入人群受益等方面, 廉租房明显优越于经济适用房。这就是我们主张用廉租房取代经济适用房的原因所在。
经济研究参考2007年第62期(总第2118期)
表1
项 目调控房价
补贴效果
社会福利
受益人群
土地资源节约成 本
产生不公平
社会公平
受购买力影响
有
中低收入者
失效土地有
低收入者有效建设费用
无
经济适用房与廉租房的政策效果比较
经济适用房
有效有效
廉租房有效有效
三、廉租房准入、房问题, 他们相应的租金补贴以在外面租赁房屋。廉租房制度属于社会保障的范畴, 具有社会救助的性质, 因为它所保障的对象是通过自身的努力无法获得合适居住空间的社会群体, 政府在其中承担了主要的救助义务。建立严格、规范的准入和退出制度, 确保真正的低收入阶层住进廉租房, 是十分重要的。
(一) 廉租房准入制度中存在二元结构
, 也使真正的弱势群体得到应有的权益保障。
对于廉租房法定适用主体的界定, 我国已颁布的法规主要涉及三个标准:一为身份标准, 我国在1999年出台的《城镇廉租房的管理办法》、2004年出台的《城镇最低收入家庭廉租住房管
理新办法》、2005年颁布的《城镇最低收入家庭廉租住房申请、
审核及退出管理办法》都明确规定, “申请家庭成员中至少有1人为当地非农业常住户口”, 由此, 我国的廉租房制度具有明显的城乡区别对待的性质; 二为收入状况标准, 一般规定为城市低保线以下; 三为现有住房面积标准。社会主体的收入状况和现有住房面积一般与社会经济发展水平有一定的关系, 变动性与灵活性较大, 各个地方的具体情况也不尽相同, 全国性法规一般不需作出太多的评价和规范, 可交由地方自行确定, 而且我国现有法规的规定也比较符合中国实际, 没有太大的瑕疵。但对于以城乡区别的方式去确定廉租房的适用主体, 从法律角度看, 这样的制度设计存在不合理性。
11作为中华人民共和国的公民都有从国家
思维。
廉租房准入制度主要涉及两个问题, 一为廉租房法定适用主体的合理界定, 哪些社会主体有权享受到国家提供的这一社会救助? 标准如何进行确立? 二为法定准入程序问题, 即合适的社会主体按照何种法定程序去实际获得廉租房的居住权? 这两个问题的合理设计对于实现廉租房制度的最终目的具有关键的作用。对此, 国家已出台了相关法规进行解决, 尤其是关于法定程序问题, 2004年出台的《城镇最低收入家庭廉租住房管理新办法》在1999年的《城镇廉租房的管理办法》基础上作了进一步的完善, 以“书面申请→审核→公示→登记→调查→核实→排队轮候→公布结果”的程序安排来保证合理的社会主体依法获得居住权利。这种法定程序的规定规
那里获得住房保障的权利, 以维持他们基本的生存状态。在我国现实中, 弱势群体并不仅限于城镇居民, 随着我国城市化进程的加快, 大批的农民工涌向了城市, 他们的居住状况更是恶劣, “我们可以用‘边缘化’来刻画我国农村流动人口的
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经济研究参考2007年第62期(总第2118期) 居住状况。这种边缘化表现在两个方面:第一, 农村流动人口是城市低租金、非正式的房屋租赁市场的最大主顾; 第二, 他们居住在城市最简陋、环境最恶劣、区位最差的房子里”, ①作为中华人民共和国的公民, 农民工承担了纳税等其他基本义务, 应该拥有住房保障权, 他们同样应有权获得申请廉租住房的资格。
21正义是法律和其他社会制度基本的价值
以合法的方式获得租金低廉的房屋, 能够减轻他们的生活压力, 降低其犯罪率, 促进社会相对安全的社会保障目的也得以实现。
随着我国社会的转型, 城市化进程的加快, 以城乡身份区别的方式来确立廉租房适用主体日益显示出其弊端及不合理性。这种安排不仅有违公平的价值理念, 还会对现实的社会秩序造成冲击。因此, , , 扩大廉租房成本支出, 对于以上问题的解决, 还须其他配套制度的完善。
(二) 廉租房退出制度中存在规定不全面、
取向。“正义是社会制度的首要价值, 正像真理是思想体系的首要价值一样。法律和制度, 它们如何有效和有条理, , 城乡二元结构的设计违背了正义的精神。依照罗尔斯的划分, 正义分为形式正义、实质正义和程序正义, 形式正义为同种情况同样对待, 实质正义为不同情况区别对待。同样是收入低下, 住房困难的农民工却无法获得同样的对待, 这明显违背了形式正义的要求。对于农民工而言, 尽管他们在农村有宅基地, 但其中的许多人长期住在城市, 他们在城市中居住环境极其恶劣, 也无力改变这种状况, 在进行制度安排时, 不能忽视这种客观现实, 这种情况也不符合实质正义的精神。
31廉租房制度是社会保障制度的重要组成
处罚不力等情况。
廉租房是国家为弱势群体所提供的社会保障, 然而, 除了一些孤老、烈属等特殊家庭外, 弱势群体的“弱势”会处于一种变动状态。他们可能通过自己的努力或其他方式使自己的收入高于“双保线”标准或获得了超过保障范围的住房。及时地使非弱势群体退出廉租房的保障范围不仅体现了公平原则, 而且有利于减轻国家的财政负担。对此, 2005年, 建设部与民政部联合颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》, 尽管这部规章与《城镇最低收入家庭廉租住房管理新办法》都对廉租房的退出作了规范, 但现实中规章的实施效果并不十分理想。
11对于廉租房退出制度进行规范的规章法
部分, 其对于社会主体区别身份以进行相应的保障违背了社会保障制度所追求的实现社会经济安全和良好社会秩序的目的。从我国现实来看, 农民工在城市中的比重越来越大, 他们日益成为影响我国社会稳定的重要因素。“深圳特区所发生的抢劫、杀人等恶性刑事案件, 90%以上是来
③自各地的‘三无’人员所为”。保证进城农民工
律效力层次太低, 其法律的影响力不够强大, 威慑力不足。如前所述, 在我国目前的法律法规体
①②③
李真:《流动与融合—农民工公共政策改革与服务创新论集》, 团结出版社2005年版。罗尔斯:《正义论》, 中国社会文献出版社1999年版。
黄建钢、宋富军等:《社会稳定问题研究》, 红旗出版社2005年版
。
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经济研究参考2007年第62期(总第2118期)
系中, 涉及廉租房退出制度的全国性法规只有《城镇最低收入家庭廉租住房管理新办法》和《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》两个部门规章。在我国, 普法的社会化程度不是很高, 普通的社会主体通常不会知道这些部门规章的存在并做到主动遵守。基于对个人利益的考虑, 生活状况改善了的廉租房住户一般不会主动提出退出廉租房制度的保障范围, 直到相关部门通知, 有些人甚至故意进行拖延, 这会增加廉租房制度的实施成本, 率。, , 如“美国1934年就通过了《国家住房法》, 英国80年代颁
①布了《住宅法》”。廉租房制度是解决我国社会
的廉租房住户都能真正的退出, 这也有利于执法者的严格执法。另一方面, 部门规章对相关法律责任的规定不够全面和严厉。
首先, 从具体法规的角度, 依据《城镇最低收入家庭廉租住房管理新办法》等规章, 对违法的廉租房住户的责任处理主要是退还或补交租金补贴、退出廉租住房, 最严重的也只是取消廉租房住户资格甚至处以1000元以下的罚款。“法补偿、强制等三种, , 补偿的作用
②
。”租金补贴、
租赁的房屋本来不属于廉租房住户私人所有, 返还给国家或出租人只是恢复到原有的社会关系状态, 暂时取消廉租房住户资格也不会造成违法廉租房住户自身利益的损失。由此, 关于廉租房退出制度的法律责任补偿性特征突出, 惩罚性的特征比较弱。这种弱化的惩罚性规定会造成行为主体对法律法规的漠视, 依据法学的观点, 惩罚的程度与犯罪率是有一定关系的, 惩罚程度越高, 犯罪率就会下降。
其次, 相关主体所承担的法律责任一般是与其行为对社会的危害程度相联系的, 危害程度越大, 法律责任的规定就应越严格, 在廉租房退出制度中, 廉租房住户不按时退出廉租房表面没有造成任何实质性利益的损失, 但其潜在的损害还是比较大的。其一, 这种行为导致了本该享受廉租房的家庭无法获得实际的社会保障。我国目前廉租房的房源并不充裕, 廉租房的投入资金也不足, 因此, 具备廉租房申请资格的家庭通常会排队以等待房源的供给, 这也是法定程序之一。不再符合廉租房资格的违法廉租房住户霸占或骗取廉租房居住权会造成合法廉租房住户无法
主体生存问题的重要举措, 它不是权宜之计, 为了保障其实施效果, 应尽快提高规范该制度的立法层次, 上升为行政法规或基本法律。
21从部门规章的规定看, 相应法律规范的
设计不利于退出制度的实施。一方面, 对退出情形的规定不够周全。《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》比《城镇最低收入家庭廉租住房管理新办法》规定的更明确和全面, 但它也只是以列举的方式规定了廉租房住户退出廉租保障的六种情况。而现实的情况灵活复杂, 廉租房住户应该退出的情况应不止规章中列举的情形。在现行制度背景下, 了解规章的廉租房住户可能会采取相应的方式以规避规章的规定, 这明显会背离廉租房制度的设计理念。从立法技术角度, 法律条文的规定应力争做到周全, 不全面的规定会导致法律实然状态的不公正。针对廉租房制度, 应对退出情形的条文规定增加一兜底性条款, 以保证不符合制度设计精神
①②
金俭:《中国住宅法研究》, 法律出版社2004年版。张文显:《法理学》, 高等教育出版社2004年版
。
11
经济研究参考2007年第62期(总第2118期) 按时获得房屋, 真正的弱势群体的居住权明显受到侵害, 这实际是一种间接的侵权行为。其二, 这种行为造成了国家执法成本的增加。不再符合廉租房住户居住标准的主体往往采取非正常的措施去获得廉租房的居住权, 如不如实申报家庭收入、家庭人口, 或者不去主动地退掉廉租房等。这些都会促使廉租房主管机关使用各种方法去获得真实的信息, 以做到公正执法。这种博奕需要国家对廉租房管理机关更多经费的投入, 管理成本也由此提高。其三, 住户采取这种不法行为, 而且并没有因此受到任何个人利益的损失, 其他社会主体出于对利益的追求也可能会进行效仿, 这会导致一种更恶劣的社会后果。良好法律环境的构建并不因为法律的存在, 而是因为法律的合理和完善。
再次, 在我国当前的社会背景下, 不仅是廉租房制度, 大部分社会保障制度的实施, 资金的欠缺都是其瓶颈, 应尽量降低不必要的成本。从制度设计的角度, 应考虑如何让廉租房住户主动积极地去申报个人的信息从而及时退出房屋, 而不应让主管部门主动地去寻找不符合廉租资格的住户, 这会大大降低行政资源的支出, 对于违法的廉租房住户规定强度较大的惩罚性规定不失为一个良好的选择。惩罚性的规定会督促相关主体去自主关心自己的事务并作出合理选择。
当然, 在确定惩罚性规定时, 一定要依据客观情况。针对不同的主观恶性, 不同的损害程度应确立不同的惩罚性规定。惩罚性规定可以选择资格罚或财产罚。资格罚即附期限剥夺或永久剥夺廉租房租住资格。居住权毕竟属于生存权的范畴, 如果某些社会主体因为一时的违法就长久或永久剥夺他的居住权是否公正呢? 因为该廉租房住户现在不具备廉租资格, 但一段时间12
后可能又符合租住标准, 这就涉及权益权衡与比较的问题。所以, 确立剥夺廉租房租住资格的期限一定要谨慎, 期限过长则侵犯了基本人权; 期限过短则无法达到惩罚目的。对于财产罚, 此种方式更为简单和直接, 也比较容易操作, 不会涉及更多的权益比较。笔者建议, 应根据违法类型设置有更多幅度的财产罚。
31, 它还需要。, 廉, 它不仅能用以有效地核查廉租房住户的资格, 还是廉租房管理机关有效公正执法的依据。因此, 法律专门对廉租房住户信息资料的获取作了一些规范, 如《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》第14条规定:“享受廉租住房保障的最低收入家庭应当按年度向房地产行政主管部门如实申报家庭收入、人口及住房变动情况。房地产行政主管部门应当进行复核。”但依据经济学原理, 廉租房住户是一个理性的经济人, 他们逃脱不了追求个人利益最大化的本质属性。如前文所述, 廉租房住户的经济状况也处于一种变化的状态, 他们的收入来源也并不单一, 这些都会影响制度的实施。总之, 以各种途径来解决信息不对称问题是比较迫切的, 其中很重要的一环就是个人信用征信法律制度的构建与完善。在美国, 个人信用体系采取“一生一号”的模式, 公民是否有资格领取住房租金补贴依据信用记录即可确定。但我国的个人征信业刚刚起步, 法律的供给也严重不足。所以, 要完善廉租房退出制度, 必须加强个人信用法律制度的建设。
四、创设廉租房投资信托基金, 推进廉租房发展
2006年5月17日, 温家宝总理针对当前国
经济研究参考2007年第62期(总第2118期)
内房地产市场所存在的问题提出了六条措施, 其中第一条和第五条都涉及了如何调整我国的住房供应结构, 加快发展廉租住房建设。从国外的经验以及廉租房本身的制度设计来看, 它的确是解决弱势群体住房问题的一个很好的方案。
(一) 实行廉租房制度应注意的几个问题。11明确地方政府建设廉租房的责任。从前
低收入者融入社会。要帮助廉租房的租住者脱贫, 尤其要动员全社会关心低收入家庭的子女教育问题, 帮助他们树立信心, 提高个人竞争力, 让他们尽早“毕业”和走出廉租房。要建立专门的监管机构, 保证廉租房的廉洁。一方面要加强对廉租房的招标和建造过程的监管, 另一方面要加强对廉租房使用的监管。
(二) , 推进廉租
述分析可以看出, 地方政府为了实现地租收益最大化, 是不愿意多建经济适用房或廉租房的。但我国城市化正进入快速阶段, 每年都有2000万农村人口进城, 之路。鉴于地方政府对于廉租房建设没有积极性, 应由人大立法确定商品房与廉租房的建设比例, 防止政府追求地租最大化而人为减少廉租房土地供给或将其安排在城市远郊生活不便之地。根据我国国情, 我们认为廉租房和商品房的比例至少应达到1∶10, 即廉租房占到全部住宅开发面积的10%左右, 可将其作为评价地方政府执政业绩的基本指标之一。
21不能随意扩大廉租房的适用范围, 要避
。
, 也是解决我国当前房地产市场结构性失衡的关键性措施之一, 更是我国福利保障体系的重要环节。在当前构建和谐社会的进程中, 为低收入者提供廉租住房显得尤为重要, 因而其发展和完善刻不容缓。其实, 我国廉租房制度的建立自1988年《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》颁布起算已历时不短, 但廉租房发展的现状并不理想。建设部2006年3月底的通报显示, 截至2005年底, 全国仅有3219万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围, 覆盖面过小。部分城市廉租住房制度不完善, 全国仍有70个地级以上城市没有建立廉租住房制度, 实施廉租住房制度的城市不足50%。
从目前廉租住房体系发展缓慢的情况来看, 固然有地方政府主观上重视不够的因素。但是造成廉租房供应不足更为关键的因素则是由于廉租房供应没有建立稳定的资金来源渠道, 收购及建设廉租房的资金不足。截至2005年底, 我国享有最低生活保障的城镇居民达2233万人, 这部分人口绝大部分需要政府提供住房保障, 若按2005年全国城镇人均住宅建筑面积26111平方米的60%计算, 廉租房人均住宅建筑面积以及参考当前实物配租的比例, 初步估算总共需要实物廉租房建筑面积5000万平方米。若主要通过分散购买二手房供应, 按照2005年全国商品
13
免廉租房成为培养懒惰和依赖思想的温床。在适合享受廉租房的对象上, 必须是持有户籍或长期在城市务工的低收入者, 而且必须严格设定一个比例, 比如占总人口的10%左右。
31廉租房面积不能太大, 必须是小户型。
廉租房只能帮助低收入者解决低标准的居住问题, 超过标准是对其他中低收入者的不公, 也是对效率的破坏。而且, 小户型具有自动筛选适合对象的作用, 因为消费具有不可逆性, 从而使骗租者“无利可图”。在发放适当租房补贴的前提条件下, 要尊重低收入者的个人选择, 不能强迫他们居住廉租房。
41廉租房不能太集中, 要适当地分散建造。
这不仅有利于廉租房区域的管理, 而且还有利于
经济研究参考2007年第62期(总第2118期) 住宅均价3009157元/平方米计算, 则需配备约1500亿元资金。而截至2005年底, 我国累计用
税、开发商能够通过规范的渠道及时回笼资金等诸多优点, 以及独特的风险收益特征, 决定了其可以成为廉租房供应的融资生力军。
当前, 在我国创设廉租房RE I Ts, 除为我国廉租房供应开辟融资新途径之外, 还具有诸多现实意义。首先, 由于房地产投资信托基金直接融资的特性, 可以在不增大银行风险和政府负担的情况下, , , , 其本身的固定性。而廉租房只租不售的特点, 更决定了其产权的固定特征。因此, 仅靠租金收益的廉租房较一般的商业房地产更加难以回笼资金。而RE I Ts 作为一种房地产证券化产品, 正好可以解决这一难题。它们通常采用股票或者收益凭证的形式, 赋予房地产这种不动产很强的流动性, 便于投资者参与或退出投资。此外, 廉租房RE I Ts 可以将廉租房经营过程中产生的持续、稳定租金收入用来分红, 为广大投资者提供一个风险较小、收益稳定的投资品种。当这种廉租房RE I Ts 形成规模效应后, 还会带动其他社会资金的投入, 并扩大其影响范围, 形成包括廉租房市场、一般租赁市场、二手房市场在内的完整的住宅存量市场。这就使得今后除了传统的资金、土地供给等方面的调控手段之外, 政府还可以通过对廉租房租金水平和数量的控制, 用扩大低端供应来调控房地产价格, 促进住宅产业的可持续发展。
21当前我国创设廉租房RE I Ts 的建议。我
于最低收入家庭的住房保障资金总共才4714亿元。若进一步考虑我国现行与国际标准相比较低的廉租房配发标准以及当前正在加速的城市化进程, 其中资金缺口将非常巨大。另一方面, 目前我国廉租房供应的融资渠道单一, 从已开展廉租住房试点城市的情况来看, 目前资金来源渠道主要包括财政拨款、住房公积金增值收益和社会捐赠, 以及新近规定的土地出让金净收益。
11创设廉租房投资信托基金, 开辟融资新
途径。房地产投资信托基金(Rea1Estate I nvest m ent Trusts, 简称RE I Ts ) 是一种以房地产
及相关资产为投向的资金信托投资方式, 即信托公司制定信托投资计划, 与委托人(投资人) 签订信托投资合同。委托人将自有合法资金委托给信托公司进行房地产投资, 或者进行房地产抵押贷款或购买房地产抵押贷款证券。因此, 房地产投资信托基金是专门用于房地产领域, 是集众多分散的资金于一体, 同时采用专家经营、专业化管理的一种投资体制, 同时也是一种“租约变现”的房地产融资方式。
国际上RE I Ts 已有几十年的成功发展历史, 在美国、澳大利亚、新加坡、香港均已有相当的规模。其中, 美国目前有300多家RE I Ts 在运作之中, 管理的资产总值超过3000亿美元, 而且, 其中有近2/3在证券交易所上市交易。香港第一支上市RE I Ts, 是从事香港公屋供应的房委会, 通过分拆出售旗下大部分商场和停车场的方式, 于2005年成立的领汇房地产信托投资基金。RE I Ts 具有诸如多样化投资分散风险、可通过上
国廉租房RE I Ts 总体设计思路可以是:(1) 由廉租房RE I Ts 向社会募集资金用来收购或建设充足的廉租房源, 以满足广大低收入群体的住房需求; (2) 政府负责制定廉租房的标准、审批入住资格, 同时, 政府承诺用每年投入的预算资金或税收优惠来保障廉租房租金和资本市场回报率
市交易增强流动性、投资者不必亲自经营房地产即可分享房地产投资的高收益、可规避双重征14
经济研究参考2007年第62期(总第2118期)
之间的缺口(差额) , 从而保证廉租房RE I Ts 的投资吸引力; (3) 金融机构负责发行信托产品和管理信托资金, 并负责聘请专业的机构对所购物业进行管理。
由于目前存在着大量的20世纪80～90年代建设的暂时还达不到拆迁标准的二手房, 再建设低成本廉租房无疑是低水平的重复建设。同时, 如果低收入者过于集中居住有可能形成新的贫民窟。因此, 建议采用廉租房RE I Ts 分散购买的二手房作为廉租房的主要房源, 房小区为补充房源, 市场投资氛围, 可以参考美国采用政府补贴的方法, 保证投资者获得期望的回报率。最初, 美国的廉租房RE I Ts 由于投资廉租房利润不高, 整体市场风险较大, 因此未能形成很好的市场投资氛围。直到1986年, 低收入住房返税政策(Low 2income Housing Tax Credit, L I HTC ) 出台后, 才彻
且其中90%由政府补贴, 每年政府的支出大约为45亿元, 政府应是可以负担的。
在廉租房RE I Ts 的模式选择方面, 根据RE I Ts 的资金投向的不同有三大类, 即权益类(Equity ) 、抵押类(Mortgage ) 和混合类(Hybrid ) ,
总体来说, 权益类RE I Ts 由于其收入主要来源于房地产的租金, 更适合于我国廉租房的特性。同时, 银监会2005年8《关于加强信托投》, 也对抵押型() RE I Ts 是廉租房RE I Ts 模式的合理选择。另外, 权益型RE I Ts 较其他两种模式受利率的影响相对更小, 因而可以更好的规避利率风险, 有利于稳健投资。从国际经验看, 权益型RE I Ts 也是占据了最为重要的位置。在美国, 权益型RE I Ts 的资产规模占到了RE I Ts 总规模的91%, 而其他两类只分别占7%和2%。
此外, 当前我国《产业投资基金法》还未出台, 只能在“信托法”的框架内创设廉租房RE I Ts 。因此, 要真正实现廉租房RE ITs 规模化
底改变这一局面, 并掀起了一股廉租房RE I Ts 的投资高潮。
L I HT C 是美国政府在1986年的税制改革中
发展, 还必须解决以下两个问题:(1) 房地产信托产品的标准化。这需要监管层从行业的高度制定标准和规范, 建立完善的操作、管理和监管机制, 打破现有房地产信托小规模私募, 各家信托公司自主发明、自我设计的“作坊”状态。(2) 建立合适的交易平台和二级市场的退出机
推出的一项旨在促进中低收入家庭住房建设的方案。该方案规定:任何公司或者RE I Ts, 如果投资于符合一定建设标准的住房, 政府将在10年内返还占整个工程造价4%的税费, 减免额在10年内分期返还。据美国财经杂志《Barr on πs 》的
统计, 享受了L I HTC 的政策优惠之后, 廉租房RE I Ts 的收益率能达到715%～8%。虽然这不
制, 以解决信托产品的流动性问题。廉租房RE I Ts 作为一种房地产信托投资基金具有长期
是最高的RE I Ts 收益率, 但由于廉租房的投资风险小, 收益相对稳定, 因此吸引了许多对资金安全性要求较高的投资者。当前, 我国可以利用政府预算资金直接给予补贴或给予税收返还等形式, 保证投资者投资廉租房RE I Ts 的投资回报率。假设全国通过发行廉租房RE I Ts 筹集1000亿元资金, 按照信托5%左右的年资金回报要求
性、流动性和集合性的特点, 当前信托公司内部的柜台交易无法满足信托产品的流动性需要。让标准化的信托产品在证券市场上上市交易, 使投资者可以随时参与或退出, 这不但能够增加投资者的购买意愿, 增加中长期投资品种推出的可能, 也才真正能够建立信托产品的风险释放机制。
15
经济研究参考2007年第62期(总第2118期)
发展廉租房 解决低收入人群基本住房问题
财政部财政科学研究所 王朝才
张 东
内容提要 , , 府失灵。, , 另一方面, 经济适用房政策存在诸多弊端, 有的地方经济适用房无人问津导致空置, 有的地方排队抢购落入“富人”腰包。我们将经济适用房与廉租房的政策效果进行了比较, 两者在调控房价和对居住者补贴等方面的政策效果是一样的, 但在节约土地资源、促进社会公平和确保低收入人群受益等方面, 廉租房明显优越于经济适用房。因此, 我们主张用廉租房取代经济适用房。
在廉租房制度建设中, 应建立严格、规范的准入和退出制度, 确保真正的低收入阶层住进廉租房。现廉租房准入制度中存在二元结构思维, 廉租房退出制度中存在规定不全面、处罚不力等情况。在廉租房的发展中要注意:明确地方政府建设廉租房的责任, 不能随意扩大廉租房的适用范围, 必须是小户型, 而且要适当地分散建造等。目前我国廉租房供给缺口较大, 需大力发展, 但是目前的融资渠道单一, 很难满足需要, 建议创设廉租房投资信托基金, 开辟融资新途径, 加快廉租房的发展。
用廉租房取代经济适用房, 解决低收入人群的居住问题, 已引起了相关部门及学术界的关注。本文拟将该两项制度进行比较, 论证以廉租房取代经济适用房的必然性。并在此基础上, 对推进廉租房建设的政策措施进行探讨, 重点研究创设廉租房投资信托基金的相关问题。 一、经济适用房政策中的政府失灵
(一) 保障低收入人群的基本住房是政府的
到保障的条件下, 一切产品都有可能成为“准公共产品”。其实, 和大多数产品一样, 住房本质上是私人产品, 而不是公共产品, 因为区分私人产品与公共产品的最根本标准是看它是否具有排他性。如果住房的消费不具有排他性, 成为可以让人“搭便车”的公共产品, 那无疑是一件相当可怕的事情。所以, 作为私人产品, 住房应以市场提供为主, 由政府提供往往是缺乏效率的。然而, 无情的市场竞争使少部分家庭成为难以自立的低收入阶层, 他们不仅长期买房无望, 而且即使给予适当补贴也很难解决租房问题, 这在一些大型中心城市尤为突出, 因为那里的房价和租金
职责。
有人认为, 住房是一种“准公共产品”, 政府应该采取行政手段, 直接提供住房。但是, “准公共产品”是一个非常含混的词, 因为在产权得不2
经济研究参考2007年第62期(总第2118期)
都很高。因此, 基于资源节约的原则, 政府应该考虑动用行政手段, 向低收入阶层直接提供作为生活必需品的住房, 以保障他们的居住权。
“经济适用房制度在中国推行了10年, 虽然圆了一部分中低收入者的购房梦, 但也存在着一些问题。其中最主要的问题是政府要不断地消耗土地去建经济适用房, 政府的压力很大。而如果通过廉租房来解决低收入者的住房问题, 一次性使用一定数量的土地就够了。”两会期间, 全国政协委员、理彭磷基关于“代经济适用房”是继续建造经济适用房其实早有争论, 彭委员的这一提案更是引起了新一轮的争论高潮。有赞同的, 有质疑的, 有反对的, 观点不一而足。有人认为, 政府调控住房市场的目标就是要让所有人能够拥有住房, 即做到“居者有其屋”。的确, 与许多一般商品不同, 住房是生活必需品, 每个公民拥有神圣的居住权。因此, 保障公民的居住权是政府不可推卸的责任, 对住房市场进行干预是非常必要的, 如此才能保障公民的居住权, 尤其是低收入以及中低收入家庭的居住权。但是, 与一般生活必需品不同, 住房总价高, 缺乏“流动性”, 是一种特殊的生活必需品。很显然, 在贫富差距属于正常、人口流动频繁的市场经济里, 让所有人通过“购买”方式满足居住需要不仅不太现实, 而且是没有必要的, 对于房价较高和流动性较强的中心城市来说更是如此。因此, 把居住权狭隘地理解为对住房的所有权是不太正确的。其实, 这种居住权既可以是购房居住, 也可以是租房居住。
(二) 经济适用房政策中的政府失灵。
有要求, 但地方政府对提供经济适用房却越来越不积极, 如2000年, 经济适用房占全部住宅开发量的2217%, 到2004年已下降到916%, ①而且经济适用房开发区域均为远郊生活不方便之处, 显然地方政府没有自觉把低收入人群居住问题作为政府最重要的责任承担起来。另一方面, 经济适用房的诸多弊端已有很多披露, 无论是无人问津导致住房空置, 富人”, 。
, 。经济适用房政策中政府失灵, 是在解决低收入人群住房问题上政府与市场相混淆所导致的。也就是说, 将社会福利与市场机制相混淆, 使一部分由社会福利配置的住宅资源转变为商品化配置而产生的。具体讲, 住宅商品化过程是社会分工、买卖两极分离并由市场交易而结合的过程。伴随这一过程的并能使商品房市场出现失灵的主要原因是信息不对称。信息不对称既导致市场失灵, 也导致政府政策的失灵。
11政府很难给经济适用房的购买主体明确
定位。由于政府不能全面而准确地把握购买主体的信息, 无法区分穷人和富人。谁都知道穷人和富人可依据收入的高低来区分, 可是, 关于收入的信息通常具有分散性、流动性和有偿性。(1) 分散性是指关于收入的信息分散在每个人
的手中, 政府很难全面把握。而且, 由于住房是可以转售的商品, 有些人低价购进经济适用房, 转手高价出售。在高利润的激励下, 不少购房者一手拿着收入低的证明(以取得购买资格) , 一手拿着收入高的证明(以取得银行贷款资格) , 虚假的信息不断出现, 使经济适用房成为不少有钱人投资谋利的方式。(2) 流动性是指穷人和富人并不是一成不变的, 今天的穷人明天可以变
一方面, 地方政府在提供经济适用房上态度消极。在为低收入人群提供住房方面国家早就
①
《中国统计年鉴》2001年版和2005年版
。
3
经济研究参考2007年第62期(总第2118期) 成富人, 今天的富人明天可以变成穷人。只要加入穷人队伍就具备了购买经济适用房的资格, 而已脱穷的人并没有必要将已购买的经济适用房退出。这样, 经济适用房需求不断增加, 任何数量的供给都显得不足。政府无法跟上变化的脚步, 这就造成政府投在经济适用房上的补贴越来越多, 负担越来越重; 而另一方面则是广大中低收入者因排不上队、等不到号, 使购买需求得不到满足而怨声载道。(3) 有偿性指获取信息需要支付代价(或交易成本) , 、, 其间很可能遇到难以估计的困难和阻力。总之, 获取信息的成本相当地大, 甚至有可能大于经济适用房所带来的收益。对此, 作为理性经济人的政府当然就会选择回避, 回避较高的信息成本, 于是政府将经济适用房购买者资格认定工作转移给开发商。同样作为理性经济人的开发商, 也会基于同样的理由作出同样的选择:对购买者资格认定工作, 睁一只眼、闭一只眼。而惟一让开发商睁大双眼的就是货币, 谁出价越高(相对应的是房屋面积越大、装修越豪华) , 就卖给谁。至于谁应是经济适用房政策的真正受益者, 开发商则懒得伤脑筋了。这样, 政府补贴自然而然就会补给了不该接受补贴的人———中高收入者, 从而造成了当今的经济适用房政策既不公平又无效率。
21政府很难对开发商做到严密监管。经济
于经济适用房建设项目, 并自觉做到微利销售。但这种自觉行为在强大的利益冲击下不堪一击, 开发商或以建经济适用房的名义取得土地后, 改变土地用途, 变相搞商品房开发; 或在经济适用房建设过程中偷工减料(使经济适用房质量降低) 、虚列成本(使经济适用房价格上升) , 变相提高投资回报率。为避免开发商的这种机会主。政府要对开, 成本应选其小。于是, 政府的监督更多地停留在开发商的资质鉴别上。但是这种鉴别, 即使政府不计成本地进行, 也只是就开发商凝固在某一时点或某一时段的信息进行鉴别。信息是不断变化的, 政府永远不能准确地掌握开发商的流动信息。政府所掌握的凝固信息和开发商拥有的流动信息的不平衡, 造成了政府补贴了不该补贴的人———开发商, 补贴了不该补贴的项目———商品房项目。
总之, 在经济适用房政策市场化运作过程中, 进入市场的两个主体:买者———购房人, 卖者———开发商, 与政府之间存在着信息不对称。而无论是开发商, 还是购房人, 当他们发现利用自己掌握的他人所不知的信息可以给自己带来利好时, 就会产生欺诈等一些机会主义行为。并且, 在长期的博弈实践中他们还发现合作将有利于各自利益的实现, 于是买卖双方又勾结起来。这一切都将使经济适用房政策在实践中达不到预期的效果, 既不能提高效率, 又不能增进公平, 从而造成政府政策失灵。
因此, 解决问题的根本出路不在于如何使政府与买卖双方的信息对称。且不说做不到, 就是下大决心不计代价地进行, 也是得不偿失, 且与房地产市场化改革提高资源配置效率的宗旨相背。所以, 避开这一产生巨大信息成本的政策才
适用房资源虽由开发商通过市场化方式分配, 但其中包含了诸多的政府管制, 比如, 对经济适用房的价格管制, 使之处于较低的水平。为此, 政府或通过降低经济适用房的生产建设成本、或通过限制经济适用房的销售利润来实现。前者如减免建设中的各种税费, 后者如将开发商的利润限定在3%。而要做到这一切, 就要求开发商在经营过程中遵纪守法, 严格将政府的各种补贴用4
经济研究参考2007年第62期(总第2118期)
是根本出路。也就是说, 在解决低收入人群住房问题上, 将社会福利与市场交换机制完全分开。
首先, 在市场经济条件下所有的人, 无论收入高低, 都应当在市场交易中解决各自的住房问题。就像穿什么档次的衣服、乘什么形式的交通工具一样, 住多大面积的房子、是新房还是旧房等都应当根据自身的约束条件由市场来决定。逐利的开发商在房地产市场竞争中会进行市场细分定位, 开发出适合不同收入阶层的需要的住房。
其次, 的家庭, 一批社会福利房, 权, 不可交易转让; 或采取廉租房政策, 使穷人有房住。
总之, 双轨制是不成功的。彻底的市场化和政府公共保障才是解决穷人住房问题的根本出路, 才能真正实现既经济又适用、既符合效率又符合社会公平的目标。
二、经济适用房与廉租房的政策效果比较
政府提供经济适用房或廉租房的目的主要是解决低收入者的住房问题。政府在为低收入者提供住房时, 不仅要考虑成本问题, 尤其是节约土地问题, 而且还需针对我国房地产市场一直很热和房价上涨快的情况, 考虑它对市场的影响, 或者说要考虑运用政策调控市场的问题。
(一) 调控房价效果比较。
土地政策多方干预, 但市场不为所动。在我国城市化高速推进、每年2000万人口城市化的大背景下, 通过抑制土地供给和房地产开发贷款压缩房产供给, 只能使房地产价格上涨更猛。2005年以来中央政府提出大力增加经济适用
房的供给, 而有的学者建议取消经济适用房的建设, 代之以廉租房政策, ①为此各方发生激烈争论。A 、投资需求
B , 以及由于预期而导致的新需求C (提前购房的
预防性需求) 和投机需求G 等, 即住宅总需求
D =f (A 、B 、C 、G ) 。房地产的供给者是大量的房
地产商, 表面上看双方在市场中构建了平等主体, 也可讨价还价, 但实质上控制中国房地产趋势的另一个更重要的、甚至是决定性的力量是地方政府, 因为地方政府是土地的惟一垄断供给者, 土地供给的规模决定着商品房供给的规
②
模。因此, 房地产价格的最终决定者是地方政
府而非开发商或消费者。如果设土地的供应量为L, 则商品房的供给面积S 是土地的函数, S =η(L ) , K 为容积率系数, K 越大S 面积越大。K K
的决定权在政府手中, 由政府调控。L 和S 的关系见图1。如果市场中的需求在某一时点是稳定的, 如土地供给量为L 0, 则商品住宅供应量为
S 0。如果政府减少或增加土地供给, 如图1中L 1
近年来我国住宅价格上涨非常猛烈, 2000～2005年商品住宅年均涨幅712%, 涨幅高的城市
或L 2, 则对应的住宅面积为S 1或S 2。住宅市场的静态供求均衡如图2, 当供给量S 0与需求量
D 0均衡于E 0点时, 价格为P 0。如果政府减少土
平均房价涨幅达两倍, 一些好的地段还超过了这一幅度。对此, 中央政府2003年就开始关注, 通过吹哨子、公开喊话, 到动用税收、货币和
地供给则商品住宅供给变为S 1, 均衡点变为E 1, 价格上升到P 1, 反之则下降。显然, 土地供给是
①②
钟岩、马永莉:《商品房、经济适用房和廉租房的经济学分析》, 载于《华东经济管理》2006年第8期。考察1998～2005年房地产企业经营情况数据可以看出, 土地购置量与商品房交易量高度正相关
。
5
经济研究参考2007年第62期(总第2118期) 房价的决定因素之一, 近几年实行严格的土地供给制度导致土地紧缺, 也促使房价上升。从需求来看, 城市化进程加快和改善居住要求的强化也使需求非常旺盛如图中D 1, 这是导致房地产价格上升的第二个决定性因素。
21存在经济适用房下的房地产市场均衡。
如果地方政府提供经济适用房, 将使一部分中低收入者的需求发生转移。同时政府以划拨形式出让经济适用房用地, 经济适用房价格低廉。如果政府能限制此类住房的投机行为, 产生挤出效应, 3。图3右侧表示商品房市场, 左侧表示经济适用房供给。如果不存在经济适用房, 市场商品房供给为S 0, 市场需求为D 0, 均衡点为E 0, 价格为P 0。如果政府提供J 1面积的经济适用房, 且价格为P J 并低于商品房价格, 则商品房市场的需求曲线左移至D 1(移动幅度与J 1的长度相等) , 新的均衡点为E 1, 价格为P 1, 价格下降了。如果政府提供的经济适用房面积为J 2, 则商品房市场均衡点为
E 2, 价格降到P 2。显然, 经济适用房的供给将抑
图2
商品房地产均衡图
制商品房价的上升
。
图3 存在经济适用房或廉租房的房地产均衡 31存在廉租房下的房地产市场均衡。如果政府建成一批廉租房, 并提供必要的租金补贴投入房地产市场, 那么这种房子的供给同样存在挤出效应, 情况类似经济适用房的分析, 见图3。假设政府没有推出廉租房的均衡点为
图1
土地与房屋供给的关系示意图6
E 0, 价格为P 0。如果政府推出J 1面积的廉租
房, 将使商品房市场减少J 1的总需求, 需求曲
经济研究参考2007年第62期(总第2118期)
线左移D 1, 新均衡点为E 1, 价格为P 1, 价格下降。显然廉租房的推出也将有力的抑制房地产价格上升。
(二) 社会福利效果比较。
31廉租房的受益者是真正的低收入阶层。
有人认为, 廉租房不能取代经济适用房, 原因在于它们适合的人群不同, 前者是低收入者, 后者是中低收入者。固然, 我们目前无法考证政府提供经济适用房的最初动机, 因为不同城市执行的情况是不一样的, 甚至个别城市曾经取消了经济适用房, 如上海和广州。然而, 作为私人产品的住房, 由政府直接向占社会大多数的人员提供, 。我国, 无论如何加强监, 。在解决中低收入人群的居住问题上, 只能主要依靠市场, 因为市场是一种更加有效的方法。
政府的主要职责是, 采取货币政策和财政政策等宏观调控手段, 引导和推动开发商提供更多的“中小户型”普通商品房。这样, 就可以方便中低收入家庭根据自身情况决定“购买”还是“租赁”。因此, 经济适用房没有它存在的适合人群, 而在解决真正的低收入人群居住问题上, 廉租房更为合适。
(三) 资源节约效果比较。
11经济适用房的福利经济学分析。如果
没有经济适用房, 则从图3可知, 在E 0均衡时, 房价为P 0, 价格中包含建筑成本、利润和地租。如果政府推出J 1面积的经济适用房, 则商品房价格下降到P 1。我国经济适用房的土地供给是划拨的, 不支付地租, 率也控制在3%～, 均利润率的话, P J 就是建筑成本+平均利润, 此成本也可为其他房屋的成本, P 1P J 就是每单位房屋面积的地租,
P 1P J M E 1转化为政府应得地租, P 0P 1E 1E 0为房
价下跌政府损失的地租, 也即转移给商品房购买者的福利。与此同时, 政府划拨经济适用房用地也将失去P 1P J TF 的地租, 这部分地租为政府提供给经济适用房购买者的福利。政府建设的经济适用房越多, 失去的地租越多(如J 2面积时, 政府损失的总地租是P 0P 2E 2E 0+
P 2P J Q K ) , 相应地为商品房和经济适用房购买者
经济适用房和廉租房都是由政府提供的, 是政府对住房市场采取的行政干预手段。但是, 考虑到土地的有限性制约, 土地资源节约应是判断经济适用房与廉租房优劣的重要标准之一。现在让我们从资源节约的角度, 对二者的优劣进行具体分析。
由前面的分析可知, 无论是经济适用房还是廉租房, 政府都必须拿出(划拨) 一部分土地。而不同的是, 用于经济适用房的土地, 一经划出就变成了私人财产(可能只是几十年的土地使用权) , 而用于廉租房的土地则永远归政府所有。从政府的角度或公众的角度讲, 廉租房节约土地。
由于廉租房属于公屋性质, 它只是用于出
7
提供的福利越多。
21廉租房的福利经济学分析。如果把图3
的P 理解为租金率, 可以得出这样的结论:当政府提供J 1面积的廉租房并将租金价格定为
P J 时, 政府对廉租房单位补贴为P 1P J , 总补贴
额为P 1P J TF, 市场房租由P 0下降至P 1, 政府损失总地租为P 0P 1E 1E 0+P 1P J TF, 其中
P 1P J TF 转移给了廉租房居住人。相应地, 如果
政府扩大廉租房的供给到J 2, 则市场房租下降到P 2, 政府对廉租房居住者的总补贴额为
P 2P J Q K 。由此可见, 从政府转移地租给低收入
人群的角度看, 廉租房与经济适用房的社会福利效果是一样的。
经济研究参考2007年第62期(总第2118期) 租而不出售, 不像经济适用房那样需要连续不断地大规模建造, 往往“一次性”建造就可以了, 因为低收入家庭在整个社会所占的比例始终是一个相对稳定的少数。至于廉租房是采取财政拨款方式建造, 还是采取把廉租房土地打包方式拍卖给开发商建造, 这可以作进一步研究。当然, 在我国还可以把部分现有老公房改建为廉租房。但是, 无论是与经济适用房还是与租房补贴相比, 在中心城市提供廉租房是解决低收入者住房问题的最佳方案的战略角度看, 城市, 不仅能够有效解决低收入家庭的住房问题, 而且还能够大大减少政府的财政负担, 有利于规避地价和租金上涨带来的损失。
政府向中低收入家庭提供经济适用房的迫切心情是可以理解的, 但如果用错了干预手段, 不仅欲速不达, 反而导致资源严重浪费。从世界先进国家或地区已有的做法来看, 廉租房是解决低收入阶层住房问题的通行做法。他们之所以选择廉租房而不是经济适用房, 原因就在于提供廉租房不仅能够更好地解决低收入阶层住房问题, 而且能够更加有效地节约土地资源。
(四) 成本与社会公平效果比较。
11政府无论是提供经济适用房还是廉租
用来出售的, 如果把经济适用房政策常规化, 那就意味着需要不断地建造更多的经济适用房, 需要不断地划拨更多的土地。虽然政府不需要投入现金, 但是却在不断地损失拍卖土地的收入。考虑到土地资源的有限性制约, 政府在建设经济适用房时的成本更高。
21从社会公平的角度看, 廉租房优越于经
济适用房。首先, , 经, 1P J TF 加上此后产归房屋所有者所有, 这产生了一种新的不公平。而廉租房制度中, 土地永远归政府所有, 不产生政府地租个人化问题, 不产生新的不公平。其次, 从适合人群的角度看。廉租房把供给对象牢牢地锁定在真正的低收入者, 这部分低收入家庭不仅数量少, 而且居住困难的情况是真实的, 只要到实地查看就一目了然了。而且, 关键的问题是, 尽管经济适用房以明显低于商品房的价格出售, 但真正的低收入者还是无力购买的, 因而造成部分城市的经济适用房大量空置。另外, 也有部分城市把经济适用房的适合人群定位在中低收入阶层, 如北京市把申请的条件规定在家庭年收入6万元以下。据统计, 70%多的北京居民符合这一条件, 这给资格审查带来极高的难度, 因而出现奇怪的火暴排队购买现象以及不少被“富人”骗购的情况。
(五) 结论。
房, 均有地租损失, 且是一样的。如图3所示, 当政府推出J 1面积的经济适用房或廉租房时, 损失地租为P 0P 1E 1E 0+P 1P J TF 。如提供J 2面积的经济适用房或廉租房, 则地方政府损失的总地租是P 0P 2E 2E 0+P 2P J Q K 。
有人认为, 经济适用房的建造成本低, 因为政府不需要投入任何资金, 只需给政策和划拨土地就可以轻松委托开发商微利建造。这是一个不把国家土地当成资源的观点。经济适用房是8
我们将以上分析结果总结如下(参见表1) :经济适用房与廉租房在调控房价和对居住
者补贴等方面的政策效果是一样的, 但是在节约土地资源、促进社会公平和确保低收入人群受益等方面, 廉租房明显优越于经济适用房。这就是我们主张用廉租房取代经济适用房的原因所在。
经济研究参考2007年第62期(总第2118期)
表1
项 目调控房价
补贴效果
社会福利
受益人群
土地资源节约成 本
产生不公平
社会公平
受购买力影响
有
中低收入者
失效土地有
低收入者有效建设费用
无
经济适用房与廉租房的政策效果比较
经济适用房
有效有效
廉租房有效有效
三、廉租房准入、房问题, 他们相应的租金补贴以在外面租赁房屋。廉租房制度属于社会保障的范畴, 具有社会救助的性质, 因为它所保障的对象是通过自身的努力无法获得合适居住空间的社会群体, 政府在其中承担了主要的救助义务。建立严格、规范的准入和退出制度, 确保真正的低收入阶层住进廉租房, 是十分重要的。
(一) 廉租房准入制度中存在二元结构
, 也使真正的弱势群体得到应有的权益保障。
对于廉租房法定适用主体的界定, 我国已颁布的法规主要涉及三个标准:一为身份标准, 我国在1999年出台的《城镇廉租房的管理办法》、2004年出台的《城镇最低收入家庭廉租住房管
理新办法》、2005年颁布的《城镇最低收入家庭廉租住房申请、
审核及退出管理办法》都明确规定, “申请家庭成员中至少有1人为当地非农业常住户口”, 由此, 我国的廉租房制度具有明显的城乡区别对待的性质; 二为收入状况标准, 一般规定为城市低保线以下; 三为现有住房面积标准。社会主体的收入状况和现有住房面积一般与社会经济发展水平有一定的关系, 变动性与灵活性较大, 各个地方的具体情况也不尽相同, 全国性法规一般不需作出太多的评价和规范, 可交由地方自行确定, 而且我国现有法规的规定也比较符合中国实际, 没有太大的瑕疵。但对于以城乡区别的方式去确定廉租房的适用主体, 从法律角度看, 这样的制度设计存在不合理性。
11作为中华人民共和国的公民都有从国家
思维。
廉租房准入制度主要涉及两个问题, 一为廉租房法定适用主体的合理界定, 哪些社会主体有权享受到国家提供的这一社会救助? 标准如何进行确立? 二为法定准入程序问题, 即合适的社会主体按照何种法定程序去实际获得廉租房的居住权? 这两个问题的合理设计对于实现廉租房制度的最终目的具有关键的作用。对此, 国家已出台了相关法规进行解决, 尤其是关于法定程序问题, 2004年出台的《城镇最低收入家庭廉租住房管理新办法》在1999年的《城镇廉租房的管理办法》基础上作了进一步的完善, 以“书面申请→审核→公示→登记→调查→核实→排队轮候→公布结果”的程序安排来保证合理的社会主体依法获得居住权利。这种法定程序的规定规
那里获得住房保障的权利, 以维持他们基本的生存状态。在我国现实中, 弱势群体并不仅限于城镇居民, 随着我国城市化进程的加快, 大批的农民工涌向了城市, 他们的居住状况更是恶劣, “我们可以用‘边缘化’来刻画我国农村流动人口的
9
经济研究参考2007年第62期(总第2118期) 居住状况。这种边缘化表现在两个方面:第一, 农村流动人口是城市低租金、非正式的房屋租赁市场的最大主顾; 第二, 他们居住在城市最简陋、环境最恶劣、区位最差的房子里”, ①作为中华人民共和国的公民, 农民工承担了纳税等其他基本义务, 应该拥有住房保障权, 他们同样应有权获得申请廉租住房的资格。
21正义是法律和其他社会制度基本的价值
以合法的方式获得租金低廉的房屋, 能够减轻他们的生活压力, 降低其犯罪率, 促进社会相对安全的社会保障目的也得以实现。
随着我国社会的转型, 城市化进程的加快, 以城乡身份区别的方式来确立廉租房适用主体日益显示出其弊端及不合理性。这种安排不仅有违公平的价值理念, 还会对现实的社会秩序造成冲击。因此, , , 扩大廉租房成本支出, 对于以上问题的解决, 还须其他配套制度的完善。
(二) 廉租房退出制度中存在规定不全面、
取向。“正义是社会制度的首要价值, 正像真理是思想体系的首要价值一样。法律和制度, 它们如何有效和有条理, , 城乡二元结构的设计违背了正义的精神。依照罗尔斯的划分, 正义分为形式正义、实质正义和程序正义, 形式正义为同种情况同样对待, 实质正义为不同情况区别对待。同样是收入低下, 住房困难的农民工却无法获得同样的对待, 这明显违背了形式正义的要求。对于农民工而言, 尽管他们在农村有宅基地, 但其中的许多人长期住在城市, 他们在城市中居住环境极其恶劣, 也无力改变这种状况, 在进行制度安排时, 不能忽视这种客观现实, 这种情况也不符合实质正义的精神。
31廉租房制度是社会保障制度的重要组成
处罚不力等情况。
廉租房是国家为弱势群体所提供的社会保障, 然而, 除了一些孤老、烈属等特殊家庭外, 弱势群体的“弱势”会处于一种变动状态。他们可能通过自己的努力或其他方式使自己的收入高于“双保线”标准或获得了超过保障范围的住房。及时地使非弱势群体退出廉租房的保障范围不仅体现了公平原则, 而且有利于减轻国家的财政负担。对此, 2005年, 建设部与民政部联合颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》, 尽管这部规章与《城镇最低收入家庭廉租住房管理新办法》都对廉租房的退出作了规范, 但现实中规章的实施效果并不十分理想。
11对于廉租房退出制度进行规范的规章法
部分, 其对于社会主体区别身份以进行相应的保障违背了社会保障制度所追求的实现社会经济安全和良好社会秩序的目的。从我国现实来看, 农民工在城市中的比重越来越大, 他们日益成为影响我国社会稳定的重要因素。“深圳特区所发生的抢劫、杀人等恶性刑事案件, 90%以上是来
③自各地的‘三无’人员所为”。保证进城农民工
律效力层次太低, 其法律的影响力不够强大, 威慑力不足。如前所述, 在我国目前的法律法规体
①②③
李真:《流动与融合—农民工公共政策改革与服务创新论集》, 团结出版社2005年版。罗尔斯:《正义论》, 中国社会文献出版社1999年版。
黄建钢、宋富军等:《社会稳定问题研究》, 红旗出版社2005年版
。
10
经济研究参考2007年第62期(总第2118期)
系中, 涉及廉租房退出制度的全国性法规只有《城镇最低收入家庭廉租住房管理新办法》和《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》两个部门规章。在我国, 普法的社会化程度不是很高, 普通的社会主体通常不会知道这些部门规章的存在并做到主动遵守。基于对个人利益的考虑, 生活状况改善了的廉租房住户一般不会主动提出退出廉租房制度的保障范围, 直到相关部门通知, 有些人甚至故意进行拖延, 这会增加廉租房制度的实施成本, 率。, , 如“美国1934年就通过了《国家住房法》, 英国80年代颁
①布了《住宅法》”。廉租房制度是解决我国社会
的廉租房住户都能真正的退出, 这也有利于执法者的严格执法。另一方面, 部门规章对相关法律责任的规定不够全面和严厉。
首先, 从具体法规的角度, 依据《城镇最低收入家庭廉租住房管理新办法》等规章, 对违法的廉租房住户的责任处理主要是退还或补交租金补贴、退出廉租住房, 最严重的也只是取消廉租房住户资格甚至处以1000元以下的罚款。“法补偿、强制等三种, , 补偿的作用
②
。”租金补贴、
租赁的房屋本来不属于廉租房住户私人所有, 返还给国家或出租人只是恢复到原有的社会关系状态, 暂时取消廉租房住户资格也不会造成违法廉租房住户自身利益的损失。由此, 关于廉租房退出制度的法律责任补偿性特征突出, 惩罚性的特征比较弱。这种弱化的惩罚性规定会造成行为主体对法律法规的漠视, 依据法学的观点, 惩罚的程度与犯罪率是有一定关系的, 惩罚程度越高, 犯罪率就会下降。
其次, 相关主体所承担的法律责任一般是与其行为对社会的危害程度相联系的, 危害程度越大, 法律责任的规定就应越严格, 在廉租房退出制度中, 廉租房住户不按时退出廉租房表面没有造成任何实质性利益的损失, 但其潜在的损害还是比较大的。其一, 这种行为导致了本该享受廉租房的家庭无法获得实际的社会保障。我国目前廉租房的房源并不充裕, 廉租房的投入资金也不足, 因此, 具备廉租房申请资格的家庭通常会排队以等待房源的供给, 这也是法定程序之一。不再符合廉租房资格的违法廉租房住户霸占或骗取廉租房居住权会造成合法廉租房住户无法
主体生存问题的重要举措, 它不是权宜之计, 为了保障其实施效果, 应尽快提高规范该制度的立法层次, 上升为行政法规或基本法律。
21从部门规章的规定看, 相应法律规范的
设计不利于退出制度的实施。一方面, 对退出情形的规定不够周全。《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》比《城镇最低收入家庭廉租住房管理新办法》规定的更明确和全面, 但它也只是以列举的方式规定了廉租房住户退出廉租保障的六种情况。而现实的情况灵活复杂, 廉租房住户应该退出的情况应不止规章中列举的情形。在现行制度背景下, 了解规章的廉租房住户可能会采取相应的方式以规避规章的规定, 这明显会背离廉租房制度的设计理念。从立法技术角度, 法律条文的规定应力争做到周全, 不全面的规定会导致法律实然状态的不公正。针对廉租房制度, 应对退出情形的条文规定增加一兜底性条款, 以保证不符合制度设计精神
①②
金俭:《中国住宅法研究》, 法律出版社2004年版。张文显:《法理学》, 高等教育出版社2004年版
。
11
经济研究参考2007年第62期(总第2118期) 按时获得房屋, 真正的弱势群体的居住权明显受到侵害, 这实际是一种间接的侵权行为。其二, 这种行为造成了国家执法成本的增加。不再符合廉租房住户居住标准的主体往往采取非正常的措施去获得廉租房的居住权, 如不如实申报家庭收入、家庭人口, 或者不去主动地退掉廉租房等。这些都会促使廉租房主管机关使用各种方法去获得真实的信息, 以做到公正执法。这种博奕需要国家对廉租房管理机关更多经费的投入, 管理成本也由此提高。其三, 住户采取这种不法行为, 而且并没有因此受到任何个人利益的损失, 其他社会主体出于对利益的追求也可能会进行效仿, 这会导致一种更恶劣的社会后果。良好法律环境的构建并不因为法律的存在, 而是因为法律的合理和完善。
再次, 在我国当前的社会背景下, 不仅是廉租房制度, 大部分社会保障制度的实施, 资金的欠缺都是其瓶颈, 应尽量降低不必要的成本。从制度设计的角度, 应考虑如何让廉租房住户主动积极地去申报个人的信息从而及时退出房屋, 而不应让主管部门主动地去寻找不符合廉租资格的住户, 这会大大降低行政资源的支出, 对于违法的廉租房住户规定强度较大的惩罚性规定不失为一个良好的选择。惩罚性的规定会督促相关主体去自主关心自己的事务并作出合理选择。
当然, 在确定惩罚性规定时, 一定要依据客观情况。针对不同的主观恶性, 不同的损害程度应确立不同的惩罚性规定。惩罚性规定可以选择资格罚或财产罚。资格罚即附期限剥夺或永久剥夺廉租房租住资格。居住权毕竟属于生存权的范畴, 如果某些社会主体因为一时的违法就长久或永久剥夺他的居住权是否公正呢? 因为该廉租房住户现在不具备廉租资格, 但一段时间12
后可能又符合租住标准, 这就涉及权益权衡与比较的问题。所以, 确立剥夺廉租房租住资格的期限一定要谨慎, 期限过长则侵犯了基本人权; 期限过短则无法达到惩罚目的。对于财产罚, 此种方式更为简单和直接, 也比较容易操作, 不会涉及更多的权益比较。笔者建议, 应根据违法类型设置有更多幅度的财产罚。
31, 它还需要。, 廉, 它不仅能用以有效地核查廉租房住户的资格, 还是廉租房管理机关有效公正执法的依据。因此, 法律专门对廉租房住户信息资料的获取作了一些规范, 如《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》第14条规定:“享受廉租住房保障的最低收入家庭应当按年度向房地产行政主管部门如实申报家庭收入、人口及住房变动情况。房地产行政主管部门应当进行复核。”但依据经济学原理, 廉租房住户是一个理性的经济人, 他们逃脱不了追求个人利益最大化的本质属性。如前文所述, 廉租房住户的经济状况也处于一种变化的状态, 他们的收入来源也并不单一, 这些都会影响制度的实施。总之, 以各种途径来解决信息不对称问题是比较迫切的, 其中很重要的一环就是个人信用征信法律制度的构建与完善。在美国, 个人信用体系采取“一生一号”的模式, 公民是否有资格领取住房租金补贴依据信用记录即可确定。但我国的个人征信业刚刚起步, 法律的供给也严重不足。所以, 要完善廉租房退出制度, 必须加强个人信用法律制度的建设。
四、创设廉租房投资信托基金, 推进廉租房发展
2006年5月17日, 温家宝总理针对当前国
经济研究参考2007年第62期(总第2118期)
内房地产市场所存在的问题提出了六条措施, 其中第一条和第五条都涉及了如何调整我国的住房供应结构, 加快发展廉租住房建设。从国外的经验以及廉租房本身的制度设计来看, 它的确是解决弱势群体住房问题的一个很好的方案。
(一) 实行廉租房制度应注意的几个问题。11明确地方政府建设廉租房的责任。从前
低收入者融入社会。要帮助廉租房的租住者脱贫, 尤其要动员全社会关心低收入家庭的子女教育问题, 帮助他们树立信心, 提高个人竞争力, 让他们尽早“毕业”和走出廉租房。要建立专门的监管机构, 保证廉租房的廉洁。一方面要加强对廉租房的招标和建造过程的监管, 另一方面要加强对廉租房使用的监管。
(二) , 推进廉租
述分析可以看出, 地方政府为了实现地租收益最大化, 是不愿意多建经济适用房或廉租房的。但我国城市化正进入快速阶段, 每年都有2000万农村人口进城, 之路。鉴于地方政府对于廉租房建设没有积极性, 应由人大立法确定商品房与廉租房的建设比例, 防止政府追求地租最大化而人为减少廉租房土地供给或将其安排在城市远郊生活不便之地。根据我国国情, 我们认为廉租房和商品房的比例至少应达到1∶10, 即廉租房占到全部住宅开发面积的10%左右, 可将其作为评价地方政府执政业绩的基本指标之一。
21不能随意扩大廉租房的适用范围, 要避
。
, 也是解决我国当前房地产市场结构性失衡的关键性措施之一, 更是我国福利保障体系的重要环节。在当前构建和谐社会的进程中, 为低收入者提供廉租住房显得尤为重要, 因而其发展和完善刻不容缓。其实, 我国廉租房制度的建立自1988年《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》颁布起算已历时不短, 但廉租房发展的现状并不理想。建设部2006年3月底的通报显示, 截至2005年底, 全国仅有3219万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围, 覆盖面过小。部分城市廉租住房制度不完善, 全国仍有70个地级以上城市没有建立廉租住房制度, 实施廉租住房制度的城市不足50%。
从目前廉租住房体系发展缓慢的情况来看, 固然有地方政府主观上重视不够的因素。但是造成廉租房供应不足更为关键的因素则是由于廉租房供应没有建立稳定的资金来源渠道, 收购及建设廉租房的资金不足。截至2005年底, 我国享有最低生活保障的城镇居民达2233万人, 这部分人口绝大部分需要政府提供住房保障, 若按2005年全国城镇人均住宅建筑面积26111平方米的60%计算, 廉租房人均住宅建筑面积以及参考当前实物配租的比例, 初步估算总共需要实物廉租房建筑面积5000万平方米。若主要通过分散购买二手房供应, 按照2005年全国商品
13
免廉租房成为培养懒惰和依赖思想的温床。在适合享受廉租房的对象上, 必须是持有户籍或长期在城市务工的低收入者, 而且必须严格设定一个比例, 比如占总人口的10%左右。
31廉租房面积不能太大, 必须是小户型。
廉租房只能帮助低收入者解决低标准的居住问题, 超过标准是对其他中低收入者的不公, 也是对效率的破坏。而且, 小户型具有自动筛选适合对象的作用, 因为消费具有不可逆性, 从而使骗租者“无利可图”。在发放适当租房补贴的前提条件下, 要尊重低收入者的个人选择, 不能强迫他们居住廉租房。
41廉租房不能太集中, 要适当地分散建造。
这不仅有利于廉租房区域的管理, 而且还有利于
经济研究参考2007年第62期(总第2118期) 住宅均价3009157元/平方米计算, 则需配备约1500亿元资金。而截至2005年底, 我国累计用
税、开发商能够通过规范的渠道及时回笼资金等诸多优点, 以及独特的风险收益特征, 决定了其可以成为廉租房供应的融资生力军。
当前, 在我国创设廉租房RE I Ts, 除为我国廉租房供应开辟融资新途径之外, 还具有诸多现实意义。首先, 由于房地产投资信托基金直接融资的特性, 可以在不增大银行风险和政府负担的情况下, , , , 其本身的固定性。而廉租房只租不售的特点, 更决定了其产权的固定特征。因此, 仅靠租金收益的廉租房较一般的商业房地产更加难以回笼资金。而RE I Ts 作为一种房地产证券化产品, 正好可以解决这一难题。它们通常采用股票或者收益凭证的形式, 赋予房地产这种不动产很强的流动性, 便于投资者参与或退出投资。此外, 廉租房RE I Ts 可以将廉租房经营过程中产生的持续、稳定租金收入用来分红, 为广大投资者提供一个风险较小、收益稳定的投资品种。当这种廉租房RE I Ts 形成规模效应后, 还会带动其他社会资金的投入, 并扩大其影响范围, 形成包括廉租房市场、一般租赁市场、二手房市场在内的完整的住宅存量市场。这就使得今后除了传统的资金、土地供给等方面的调控手段之外, 政府还可以通过对廉租房租金水平和数量的控制, 用扩大低端供应来调控房地产价格, 促进住宅产业的可持续发展。
21当前我国创设廉租房RE I Ts 的建议。我
于最低收入家庭的住房保障资金总共才4714亿元。若进一步考虑我国现行与国际标准相比较低的廉租房配发标准以及当前正在加速的城市化进程, 其中资金缺口将非常巨大。另一方面, 目前我国廉租房供应的融资渠道单一, 从已开展廉租住房试点城市的情况来看, 目前资金来源渠道主要包括财政拨款、住房公积金增值收益和社会捐赠, 以及新近规定的土地出让金净收益。
11创设廉租房投资信托基金, 开辟融资新
途径。房地产投资信托基金(Rea1Estate I nvest m ent Trusts, 简称RE I Ts ) 是一种以房地产
及相关资产为投向的资金信托投资方式, 即信托公司制定信托投资计划, 与委托人(投资人) 签订信托投资合同。委托人将自有合法资金委托给信托公司进行房地产投资, 或者进行房地产抵押贷款或购买房地产抵押贷款证券。因此, 房地产投资信托基金是专门用于房地产领域, 是集众多分散的资金于一体, 同时采用专家经营、专业化管理的一种投资体制, 同时也是一种“租约变现”的房地产融资方式。
国际上RE I Ts 已有几十年的成功发展历史, 在美国、澳大利亚、新加坡、香港均已有相当的规模。其中, 美国目前有300多家RE I Ts 在运作之中, 管理的资产总值超过3000亿美元, 而且, 其中有近2/3在证券交易所上市交易。香港第一支上市RE I Ts, 是从事香港公屋供应的房委会, 通过分拆出售旗下大部分商场和停车场的方式, 于2005年成立的领汇房地产信托投资基金。RE I Ts 具有诸如多样化投资分散风险、可通过上
国廉租房RE I Ts 总体设计思路可以是:(1) 由廉租房RE I Ts 向社会募集资金用来收购或建设充足的廉租房源, 以满足广大低收入群体的住房需求; (2) 政府负责制定廉租房的标准、审批入住资格, 同时, 政府承诺用每年投入的预算资金或税收优惠来保障廉租房租金和资本市场回报率
市交易增强流动性、投资者不必亲自经营房地产即可分享房地产投资的高收益、可规避双重征14
经济研究参考2007年第62期(总第2118期)
之间的缺口(差额) , 从而保证廉租房RE I Ts 的投资吸引力; (3) 金融机构负责发行信托产品和管理信托资金, 并负责聘请专业的机构对所购物业进行管理。
由于目前存在着大量的20世纪80～90年代建设的暂时还达不到拆迁标准的二手房, 再建设低成本廉租房无疑是低水平的重复建设。同时, 如果低收入者过于集中居住有可能形成新的贫民窟。因此, 建议采用廉租房RE I Ts 分散购买的二手房作为廉租房的主要房源, 房小区为补充房源, 市场投资氛围, 可以参考美国采用政府补贴的方法, 保证投资者获得期望的回报率。最初, 美国的廉租房RE I Ts 由于投资廉租房利润不高, 整体市场风险较大, 因此未能形成很好的市场投资氛围。直到1986年, 低收入住房返税政策(Low 2income Housing Tax Credit, L I HTC ) 出台后, 才彻
且其中90%由政府补贴, 每年政府的支出大约为45亿元, 政府应是可以负担的。
在廉租房RE I Ts 的模式选择方面, 根据RE I Ts 的资金投向的不同有三大类, 即权益类(Equity ) 、抵押类(Mortgage ) 和混合类(Hybrid ) ,
总体来说, 权益类RE I Ts 由于其收入主要来源于房地产的租金, 更适合于我国廉租房的特性。同时, 银监会2005年8《关于加强信托投》, 也对抵押型() RE I Ts 是廉租房RE I Ts 模式的合理选择。另外, 权益型RE I Ts 较其他两种模式受利率的影响相对更小, 因而可以更好的规避利率风险, 有利于稳健投资。从国际经验看, 权益型RE I Ts 也是占据了最为重要的位置。在美国, 权益型RE I Ts 的资产规模占到了RE I Ts 总规模的91%, 而其他两类只分别占7%和2%。
此外, 当前我国《产业投资基金法》还未出台, 只能在“信托法”的框架内创设廉租房RE I Ts 。因此, 要真正实现廉租房RE ITs 规模化
底改变这一局面, 并掀起了一股廉租房RE I Ts 的投资高潮。
L I HT C 是美国政府在1986年的税制改革中
发展, 还必须解决以下两个问题:(1) 房地产信托产品的标准化。这需要监管层从行业的高度制定标准和规范, 建立完善的操作、管理和监管机制, 打破现有房地产信托小规模私募, 各家信托公司自主发明、自我设计的“作坊”状态。(2) 建立合适的交易平台和二级市场的退出机
推出的一项旨在促进中低收入家庭住房建设的方案。该方案规定:任何公司或者RE I Ts, 如果投资于符合一定建设标准的住房, 政府将在10年内返还占整个工程造价4%的税费, 减免额在10年内分期返还。据美国财经杂志《Barr on πs 》的
统计, 享受了L I HTC 的政策优惠之后, 廉租房RE I Ts 的收益率能达到715%～8%。虽然这不
制, 以解决信托产品的流动性问题。廉租房RE I Ts 作为一种房地产信托投资基金具有长期
是最高的RE I Ts 收益率, 但由于廉租房的投资风险小, 收益相对稳定, 因此吸引了许多对资金安全性要求较高的投资者。当前, 我国可以利用政府预算资金直接给予补贴或给予税收返还等形式, 保证投资者投资廉租房RE I Ts 的投资回报率。假设全国通过发行廉租房RE I Ts 筹集1000亿元资金, 按照信托5%左右的年资金回报要求
性、流动性和集合性的特点, 当前信托公司内部的柜台交易无法满足信托产品的流动性需要。让标准化的信托产品在证券市场上上市交易, 使投资者可以随时参与或退出, 这不但能够增加投资者的购买意愿, 增加中长期投资品种推出的可能, 也才真正能够建立信托产品的风险释放机制。
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