引 言
行政诉讼的受案范围是指人民法院受理行政案件、裁判行政争议的范围，即法律法规规定由法院审判一定范围内行政案件的权限。在民事诉讼和刑事诉讼中一般不存在受案范围问题，可以说受案范围是行政诉讼中特有的问题。随着我国社会经济的发展和民主法治的进步，行政机关行政管理职权日益加强，各类行政争议不断涌现，而我国现行法律规定的受案范围比较狭窄，使行政相对人的合法权益受到了一定的限制，扩大行政诉讼的受案范围已在研究领域达成共识，但扩大到什么程度仍有争论。很多学者就“受案范围”问题做出过深入的探讨，本文将就准行政行为的可诉性进行探讨。
行政行为以法律效果的内容是效果意思还是观念表示为标准，可以分为行政行为和准行政行为1。行政主体针对相对人运用行政权所作的，以效果意思为内容的行为，称为行政行为；行政主体针对相对人运用行政权所作的，仅以观念表示为内容的行为，称为准行政行为。准行政行为不是一个法律用语，我国现行法律、法规和司法解释并没有准行政行为的提法，准行政行为更多地作为一个学术用语被学者们提起，从最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》确立“行政行为”而放弃“具体行政行为”提法可以看到，将行政行为定义在狭义，最狭义的范畴已不适应人民法院受案范围扩展的要求。因此，大多数学者们将行政行为定位在广义范畴，认为行政主体实施的所有公法行为都是行政行为，行政法律行为、事实行为及介于二者之间的准行政行为也都归于行政行为的名下。行政行为是我国行政法甚至是大陆法系国家行政法的核心概念，学者们对法律性行政行为的研究倾注了较大的热情，但对准行政行为的研究却未给与应有的关注，只是在一些非专门著作中偶有零星的论述。由于至今未能从理论上对准行政行为的性质进行界定，有人称之为“有争议的灰色地带问题”。2
本文运用理论联系实际的方法对准行政行为的可诉性进行了探讨，将要解决如下问题：什么是准行政行为？将准行政行为纳入行政诉讼受案范围的原因？准行政行为是否具有行政可诉性？怎样将准行政行为纳入行政诉讼的受案范围？笔者的主要观点是原则上应将准行政行为纳入行政诉讼的受案范围，但因准行政行为的表现形态多样，无法概括说其是否具有可诉性，在司法实践中应一一鉴别。
一、准行政行为的含义
一般而言，准行政行为即“程序行政行为”，是相对于法律性行政行为而言的一个理论概念，它对法律性行政行为的生效起着准备、辅助、影响作用，是其生效的前提条件，因而亦称之为“准行政行为”。对于其内涵的界定众说纷纭，大体可以归纳为以下两类观点：一是间接法律效果说。认为准行政行为是国家行政机关单方面做出的，自身不直接产生特定的法律效果，但对行政行为有直接影响，并间接地产生法律效果的行为；二是观念表示说。准行政行为是“行政机关就某种具体事实所作的判断、认识，以观念表示的精神作为构成要素，依法发生法律效果的行政活动，又称观念行为、表明行为”。
3综合以上两种观点，我认为，准行政行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式作
根据我国《行政诉讼法》第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对出的间接产生行政法律效果的行政行为。 下具体行政行为不服提起的行政诉讼”。这里将可诉行为限定在具体行政行为，如果严格执行此条规定，则准行政行为不可诉。但是，2000年3月10日开始实施的《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》的一个重要特点；就是搁置了具体行政行为的概念，扩大了行政案件的受案范围。其第一条第一款的规定“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”如果将行政行为定义在广义范畴，则准行政行为也就纳入了行政诉讼的受案范围，但由于法律未明确规定，行政诉讼法及司法解释又是通过概括肯定性列举和否定性列举来规定行政诉讼受案范围的，在司法实践中，法官们往往更多关注列举式的规定，则某一有关准行政行为的案件就进入行政诉讼受案范围的灰色地带。
二、将准行政行为纳入行政诉讼受案范围的原因
1、结合行政诉讼的目的和特征来讲，行政诉讼的目的是为了保护相对人的合法权益、解决行政纠纷，维护社会的公正，因而行政诉讼的受案标准要尽可能地考虑对相对人权益的保护，尤其是当法律规定不明确时，应作有利于相对人的解释。4
当我们将视角放得远些，“本质上说，确定行政诉讼受案范围不是一个法律性问题，而是一个政策性问题，但它不能偏离行政诉讼的立法目的，它应当是通过正常性的平衡使行政诉讼的受案范围更有助于实现行政诉讼的立法目的”。5从行政诉讼的目的在于纠正违法行政行为从而保护相对人合法权益来看，我国目前的行政诉讼受案范围显得太窄，应该是除了极个别案件法院不受理外，绝大多数行政争议都应纳入行政诉讼的受案范围，而准行政行为也不例外。
2、从法律规定上来分析，从我国现行立法及司法实践来看，虽然行政诉讼法未明确地将准行政行为纳入行政诉讼受案范围，但也没有将准行政行为列入不可诉的行为范围，因而公民、法人或其他组织对准行政行为提起行政诉讼的，法院应当受理。
3、随着我国经济与社会的发展，人们权利意识逐步增强，出现了不少的关于准行政行为的案件。加之现代“行政国家”趋势的强化，行政权相对司法、立法有膨胀的态势，在管理国家事务中对公民、法人和其他组织的合法权益侵害的威胁加剧，若采取一概将准行政行为排除在受案范围之外，则行政相对人的合法权益得不到保护，那将不利于社会主义法治建设。
4、行政行为是否可诉，决定于是否同时具备以下标准：6
第一、主体标准。可诉性行政行为是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人的行为。
第二、内容标准。可诉性行政行为必须是行使与国家职权有关的行为，包括国家行政行为和公共行政行为。
第三、结果标准。可诉的行政行为是对行政管理相对人的权益产生实际影响的行为。所谓实际影响是指对行政管理相对人已经造成了损害，其权利义务关系已经发生了变化。或者有的行政行为虽还没有执行，但行政行为已经产生确定力，如果相对人不自动履行，行政机关可以采取相应的强制措施，这也应当认为对当事人的权利义务产生影响。
第四、可能性标准。指根据法律、法规的规定，司法机关可以对行政行为的合法性做出明确判断的可能。这类标准具有强烈国家意志色彩，与国家对司法权监督、制约行政权的容许程度息息相关。在我国，目前有几种行为不适宜司法机关来审查：国家行为、抽象行政行为、内部行为、法律规定行政机关最终裁决的行为。除此之外的其他行政行为应具有行政诉讼的可能性。
第五、必要性标准。指对行政主体的行政行为如果不通过行政诉讼来救济，相对人就没有其他救济途径了，故必须赋予这类行政行为为可诉，才能根本保护公民、法人和其他组织的合法权益。虽然“有权利必有救济”，但不是所有行政主体行使职权的行为都有必要通过行政诉讼来救济，还存在通过其他方式救济的可能。
根据准行政行为的定义，准行政行为是行政主体以观念表示方式作出的具有间接法律效果的行政行为。从主体标准和内容标准看，准行政行为已具备可诉行政行为的某些特征。从可能性标准看，准行政行为亦不在法律、司法解释规定的排除行为之列，具有可诉的实定法基础。在这种情况下，准行政行为是否可诉，关键看结果标准和必要性标准。
可诉行政行为要求对相对人产生实际影响，而准行政行为对相对人不产生直接的法律效果。直接法律效果主要指行政行为与相对人权利义务的增减得失存在直接联系，实际影响则指行政行为已经对相对人权益造成损害而言，行政行为的直接法律效果可能产生实际影响，譬如，行政处罚给被处罚人直接设定义务，也因此对被处罚人的人身和财产产生了实际影响。但是实际影响并不都是具有直接法律效果的行为产生的，某些行政行为并不直接设定相对人的权利义务，但却可能对相对人的权益产生实际影响，某些涉及准行政行为的行政案件之所以被法院受理，盖因此由。正如有学者指出：当准行政行“以‘间接的形式’加强了新的主体对相关事实处分地效果，或者对抗该效果时，就意味着开始对权利义务产生直接的、实质性影响，这是它就具有了可诉性。”7
此外，就必要性标准来说，对准行政行为引发的争议，并不排除可以通过民事诉讼、行政监督、内部调整等方式加以解决，这是准行政行为法律效果的间接性，行为方式的预备性、中间性、阶段性特征决定的。“如果部分行为本身不完全具备最终影响是，它们作为一大程序的组成部分，不得单独引起昂贵的法律救济程序”。8但是，当间接法律效果转化为对相对人的实际影响，通过民事诉讼无法有效消除这种影响，或者预备性、
中间性、阶段性行政行为构成对相对人的实质损害，不对其及时救济可能造成更大损害时，准行政行为亦因此获得可诉的必要性。
因此，准行政行为尽管在主体标准、内容标准以及可能性标准方面符合可诉行政行为的某些特征，但在结果标准和必要性标准方面，准行政行为是否可诉，尚需通过对具体案件的考察方能得出结论。
三、准行政行为的表现形态及其可诉性分析
(一) 受理行为。受理行为是指“行政机关或法律法规授权的组织就行政相对人要求准许其享有某种权利或免除某种义务，或对提出的投诉、申请，在程序上作出接受、拒绝表示，或者接受后拖延、退回请求的具体行政行为。”9受理可以使书面的，也可以是口头的。行政主体针对相对人的申请，以接受申请或拒绝申请这种观念表示作出的行政行为，将产生这样的法律效果：相对人或者已跨过行政主体设置的程序“门槛”进入实现实体利益的“殿堂”，或者面临程序阻隔，被挡在“门槛”之外，从而彻底丧失进入“殿堂”实现实体利益的可能。从实现相对人实体利益的角度考虑，受理行为无疑是起到间接影响作用。
行政主体受理某一行政相对人的申请，其他利害关系人可否提起行政诉讼，理论上应作肯定回答。行政主体不接受行政相对人的申请或不予立案，行政相对人可否提起行政诉讼，一般情况下亦不存在问题，目前，有争议的是公安机关在实施刑事侦查行为方面的不作为能不能提起行政诉讼的问题。例如，某公民的财产被盗或被他人抢劫，要求公安机关追究加害人的刑事责任，或公民向公安机关报案，公安机关不受理或不立案，或者立案后拖着不办，对公安机关的这种不作为能不能提起行政诉讼？这个问题在学术界由不同的看法。有一种观点认为公安机关受理不受理均属于刑事诉讼的范围，应由检察机关进行监督。另一种观点认为，这种情况在公安机关立案前，不属于刑事诉讼的范围，可以通过行政诉讼进行监督，而在公安机关立案后，如果合法权益受到侵害，有检察机关进行监督，没有必要通过行政诉讼来救济。笔者也赞成第二种观点。
（二）通知（公告）行为。准行政行为意义上的通知，指行政主体将已经作出的行政决定告知相对人。一般说来，在通知行为中，为相对人设定权利义务的是行政决定，将行政决定传递给相对人的通知并不对相对人产生实际影响。通知的作用类似送达，目的是使相对人了解行政行为内容。譬如，交通管理机关向相对人发出《违章通知》，该通知并不是对相对人的处罚，而是要求相对人在规定时间、规定地点接受行政处罚，其意图是告诉相对人关于违章事实或状态的信息，让相对人主动接受行政机关的处罚。但是，如果通知内容直接确立或变更了相对人的权利义务，且没有其他可诉的行为存在，这时，对该通知提起行政诉讼就是必要的。
（三）确认行为。确认是指“行政主体对有疑义或有争议的特定法律关系和法律事实进行认定并宣告其存在与否或正确与否的宣告行为。” “行政行为产生的法律效果不
是认定行为的内容，而只是在认定行为的基础上、作用下产生的。所以认定行为往往被当作程序性的行为，或者被视为行政行为的一个过程环节。”10在现实生活中，确认行为广泛存在。譬如，权属的确认。工伤事故的确认。残废等级的确认、火灾事故的确认、交通事故的确认等、对于确认行为，一般都认为属于可诉性行为。目前尚有争议的是交通事故责任的确认，以一例说明：案情是甲驾驶摩托车，碰撞了在机动车道上行走的乙，造成乙重伤。交警部门认定乙在机动车道内行走，违反了《交通安全法》第61条的规定，也是造成事故的一个原因，认定乙承担事故的次要责任，甲承担主要责任。乙凭此认定书向法院提起民事赔偿诉讼，并申请查封甲的房屋。甲对这一认定不服，以交警部门不依据事实，违反程序，错误适用法律作出交通事故认定书为由，也向法院提起行政诉讼，请求人民法院判决撤销此认定书。一审法院经审查，认为甲的起诉不符合人民法院受理行政案件的有关规定，裁定不予受理甲的起诉。
从《中华人民共和国道路交通安全法》第73条规定和该法《实施条例》第91条规定11来看，如何认定交通事故责任，存在很大的主观性和随意性。这是对机动车与非机动车、行人之间发生交通事故赔偿责任的规定，即：“机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要的处置措施的，减轻机动车一方的责任”。从这一规定看是由机动车一方承担无过错责任。同时该法也规定了机动车一方可以减轻民事责任的抗辩事由。但是，交通事故的处理以及责任认定都是根据该法第73条事后由交通民警根据勘验笔录作出的，如果责任认定书有错误，按现行规定，机动车一方又不能对该责任认定行为提起行政复议，这将加大机动车一方当事人的责任。再加上该法严格要求机动车一方的责任，出现了非机动车驾驶人和行人的交通违章行为后，如果不服交通事故责任认定，连基本的行政复议也不存在的情况下，起诉到法院又不受理。则机动车一方的合法权益不能受到法律保护。
交通事故的确认在很大程度上已经远远超过了鉴定的范围，事实上已经做了定性处理，已经对当事人的权利义务做了确定的处分，在性质上很难说是鉴定行为，由于这种确认来源于国家授权，所以不同于民间确认，是具有行政效力的行政行为。
综上所述，法院不受理交通事故认定书的起诉是没有法律依据的。同理，因火灾事故责任认定而引起的争议也在行政诉讼法的受案范围内。
（四）证明行为。证明指行政主体对特定的法律关系或法律事实证明其存在与否的行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定。证明行为既包括公证行为，也包括一般的证明行为。证明之所以属于准行政行为，是因为“并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对已经形成的权利和义务加以某种形式的认可，增强该行为的确定性。”12譬如，司法局颁发律师资格证书、学校颁发毕业证书、公安局给居民办理身份证以及税务局出具完税凭证，无
不是对已经存在的某种权利义务关系或者事实加以认可，这种认可来源于法律授权，对相对人能够间接产生行政法上的效果。
关于不服公证行为能否提起行政诉讼，公证行为是否属于行政诉讼的受案范围，学术界一直有不同的观点。以一例说明。
赵风林与梁全德系母子关系，都住在梁父生前所盖的房内。2000年春，梁全德准备翻建该处住房，其母赵风林进行阻拦，双方发生房产纠纷。同年3月29日，赵风林拿着一盒录音带到县公证处，称是其夫梁保山生前所立遗嘱，要求办理遗嘱公证。遗嘱之内容主要是将房产给赵风林。公证处当场对两位证人进行询问并放录音，他们同时证明是其姐夫梁保山1992年2月17日所立遗嘱。4月1日，公证处出具公证书，证实该遗嘱是真实的。赵风林以此为依据到县政府办理了房产证。梁全德以公证处为被告提起行政诉讼，认为该录音不是其父梁保山的声音，父亲生前没有留下什么遗嘱；公证处出具公证书证明遗嘱的真实性，侵犯了自己的房产权，请求法院依法撤销该公证。
分歧意见：该条能否作为行政案件受理，在审查过程中存在两种意见：一是公证处不是行政机关，公证行为也不是具体行政行为。公证行为不具有行政管理的内容和属性，此案不能作为行政案件受理。另一是公证处是国家机关，公证行为虽然不直接创设权利义务，但涉及当事人的权利义务，属于准行政行为，应纳入行政诉讼的受案范围。我认为，当事人对公证行为不服提起诉讼，法院应当作为行政案件受理，因为：
1、公证机关是国家机构，具有行政属性，我国《公证暂行条例》第三条规定：“公证处是国家的证明机关。”由此可见，公证权属于国家授权，具有行使社会公共权力的特征，因而，公证组织也便具有国家公共机关的属性，具有了一定国家行政职能。
2、公证行为在一定情况下，将直接构成对特定相对人权利义务的侵犯，如，根据收养法的规定，外国人在华收养子女，应当到指定的公证处办理收养公证，否则其收养行为将不能成立。一旦公证机关拒绝该人申请，不予办理受理公证，则收养人与送养人之间的收养协议将不能产生法律效力，其收养子女的权利即受到侵犯，在此情况下，也有必要赋予相对人相应的申请诉讼救济的权利。
3、只有通过行政诉讼程序，才能从根本上纠正违法公证。此案在审理过程中，人民法院以公证处违反继承法及公证执行条例有关规定，曾两次给县公证处、司法局提出撤销公证书的建议，均遭拒绝。由此可见，对违反法定程序的公证书不能通过司法行政机关自身的监督得以彻底解决。只有通过行政审判途径，由法院来审查判断，才能对违法公证行为加以彻底纠正，从而真正起到督促公证处依法公证的目的。
以上四种属于行政法学界常说的准行政行为。
（五）登记行为。登记指法定行政机关根据相对人的申请，就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于相关簿册的行为。登记行为不包含行政主体的意思表示，没有设定任何行政法上的权利义务，只代表行政主体对客观事实的认知与判断，同样，行政主
体的不登记行为也是一种观念表示。“登记机关虽然也可作出不予登记的决定，但是该决定的作出只是在登记机关认为相对人的申请不符合法定条件的情况下所作出的一种观念判断而非意思表示。”13有关研究表明，在不动产物权登记中，产生物权法律关系变动的法律效果缘于民事主体的民事交易，并非行政主体的登记导致物权变动。登记行政行为基于法律的规定而非行政机关的意思对相对人产生影响，因为“登记行为中的行政机关的核实、登记等观念作用也只是在相对人的民事权利上叠加了一层官方认可的色彩，而民事权利的取得、变动等效果并未因登记而变化。”14
（六）鉴定行为。鉴定指鉴定人在行政程序中运用自己的专业知识，对专门性问题进行分析、鉴别、判断并得出事实性结论的行为。鉴定是技术分析的形式，虽通过鉴定可能在原法律事实的基础上增加新的内容，但通常并不对当事人的权利义务作出增减得失安排。鉴定结论对当事人主要通过以鉴定结论为依据的行政处理或者在司法诉讼中被采信而发挥影响力。
（七）答复行为。准行政行为意义上的答复，指行政主体针对当事人请求事项以书面或口头形式所作出的对当事人权利义务不产生实际影响的回复。在答复行为中，行政主体针对当事人要求处理特定事项的申请，告知其按过去已实施的行政决定办，作为一种观念表示，并没有给当事人增加新的权利义务。譬如，信访部门对当事人解决历史遗留问题的申请，答复按此前有关部门已作决定办，即属于对当事人不产生实际影响的行为。
（八）咨询（请示）行为。咨询指行政主体为准备作出行政行为而向有关行政机关、专家学者或上级部门征求可供选择的方案或意见的行为。通常这类行为属于行政主体作出行政行为的一个步骤，有关咨询或请示意见尚停留在行政主体工作人员的观念中，并未付诸实际，在行政行为未最终完成前并不构成对相对人的直接影响，若引起诉讼，通常因属于不成熟的行政行为而被裁定不予受理或驳回起诉。
以上所列举准行政行为的表现形态并不全面，行政行为的丰富多彩决定了准行政行为的表现形态也应多姿多样，只不过有些准行政行为还不为人们所认识。
四、对于将准行政行为纳入受案范围的两点建议
（一）以“肯定概括+否定列举”的规定模式
首先，用概括的方式规定法院应该受理的行政案件；其次，对于特殊行政行为法院不宜受理的，应当采用列举排除的方式加以规定。也就是说凡是法律明确排除的行为，采用否定列举规定，法院不得受理，除此之外，都属于行政诉讼的范围。这样就通过立法扩大了行政诉讼的受案范围，为准行政行为能被合理地解释在行政诉讼的受案范围内打下基础。
（二）创新司法解释
在目前立法尚未修改的情况下，还可以通过最高人民法院作出相应的司法解释来指
导各级法院受理准行政行为案件。因为准行政行为的表现形态多样，有些准行政行为还不为人们所认识，并且往往不具备相同的属性，因此很难概括地说它们都具有或都不具有可诉性。我认为，可以通过司法解释规定已被人们所认识的准行政行为的可诉性的情况和准行政行为可诉性的参照标准。当各级法院遇到新的准行政行为形态时可以参照标准来确定该行为的可诉性问题。需要指出，在我国现阶段的法制发展水平下，这种途径阻力较大，困难较多，但这并不能成为法院不开展此项工作的理由。
综上所述，法律规定的行政诉讼受案范围不能满足现实的需要，笔者认为，很有必要将准行政行为纳入其中，行政诉讼保护相对人的合法权益，解决行政纠纷，维护社会的公正这一目的才能达到。
注释
1 有的学者主张以法律效果的发生是直接还是间接为标准, 参见皮纯协. 中国行政法教程[M].北京:中国政法大学出版社,1988年版:70.
2 甘文. 行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题[M].北京:中国法制出版社,2000年5月版:3. 3 管欧. 中国行政法总论[M].台湾:蓝星打字排版有限公司,1981年版:152.
4 薛刚凌. 行政诉讼受案范围标准研究[J].法商研究,1998, （1）:41.
5 章剑生. 有关行政诉讼受案范围的几个理论问题探析[J].中国学，1998，（2）:47.
6 重庆高院为完成最高法院委托调研课题“准行政行为的受理”撰写的调查报告.
7 杨小君. 关于行政认定行为的法律思考[J].行政法学研究,1999年第1期:20.
8 马怀德. 行政诉讼范围研究[J].检察日报正义网2001年7月21日.
9 朱维究, 阎尔宝. 程序行政行为初论[J].政法论坛,1997年第3期:57.
10 孔繁华. 准行政行为[J].陨阳师范专科学校学报,2000年第2期:45~49.
11 《中华人民共和国道路交通安全法》第73条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实，成因和当事人的责任，并送达当事人。”该法《实施条例》第91条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用及过错的严重程度，确定当事人的责任。”
12 阎尔宝. 不动产物权登记、行政许可与国家赔偿责任[J].行政法学研究,1999年第2期:63~70. 13 杨生. 行政受理行为初论[J].行政法学研究,2000年第4期:16~20.
14 同12.
参考文献
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引 言
行政诉讼的受案范围是指人民法院受理行政案件、裁判行政争议的范围，即法律法规规定由法院审判一定范围内行政案件的权限。在民事诉讼和刑事诉讼中一般不存在受案范围问题，可以说受案范围是行政诉讼中特有的问题。随着我国社会经济的发展和民主法治的进步，行政机关行政管理职权日益加强，各类行政争议不断涌现，而我国现行法律规定的受案范围比较狭窄，使行政相对人的合法权益受到了一定的限制，扩大行政诉讼的受案范围已在研究领域达成共识，但扩大到什么程度仍有争论。很多学者就“受案范围”问题做出过深入的探讨，本文将就准行政行为的可诉性进行探讨。
行政行为以法律效果的内容是效果意思还是观念表示为标准，可以分为行政行为和准行政行为1。行政主体针对相对人运用行政权所作的，以效果意思为内容的行为，称为行政行为；行政主体针对相对人运用行政权所作的，仅以观念表示为内容的行为，称为准行政行为。准行政行为不是一个法律用语，我国现行法律、法规和司法解释并没有准行政行为的提法，准行政行为更多地作为一个学术用语被学者们提起，从最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》确立“行政行为”而放弃“具体行政行为”提法可以看到，将行政行为定义在狭义，最狭义的范畴已不适应人民法院受案范围扩展的要求。因此，大多数学者们将行政行为定位在广义范畴，认为行政主体实施的所有公法行为都是行政行为，行政法律行为、事实行为及介于二者之间的准行政行为也都归于行政行为的名下。行政行为是我国行政法甚至是大陆法系国家行政法的核心概念，学者们对法律性行政行为的研究倾注了较大的热情，但对准行政行为的研究却未给与应有的关注，只是在一些非专门著作中偶有零星的论述。由于至今未能从理论上对准行政行为的性质进行界定，有人称之为“有争议的灰色地带问题”。2
本文运用理论联系实际的方法对准行政行为的可诉性进行了探讨，将要解决如下问题：什么是准行政行为？将准行政行为纳入行政诉讼受案范围的原因？准行政行为是否具有行政可诉性？怎样将准行政行为纳入行政诉讼的受案范围？笔者的主要观点是原则上应将准行政行为纳入行政诉讼的受案范围，但因准行政行为的表现形态多样，无法概括说其是否具有可诉性，在司法实践中应一一鉴别。
一、准行政行为的含义
一般而言，准行政行为即“程序行政行为”，是相对于法律性行政行为而言的一个理论概念，它对法律性行政行为的生效起着准备、辅助、影响作用，是其生效的前提条件，因而亦称之为“准行政行为”。对于其内涵的界定众说纷纭，大体可以归纳为以下两类观点：一是间接法律效果说。认为准行政行为是国家行政机关单方面做出的，自身不直接产生特定的法律效果，但对行政行为有直接影响，并间接地产生法律效果的行为；二是观念表示说。准行政行为是“行政机关就某种具体事实所作的判断、认识，以观念表示的精神作为构成要素，依法发生法律效果的行政活动，又称观念行为、表明行为”。
3综合以上两种观点，我认为，准行政行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式作
根据我国《行政诉讼法》第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对出的间接产生行政法律效果的行政行为。 下具体行政行为不服提起的行政诉讼”。这里将可诉行为限定在具体行政行为，如果严格执行此条规定，则准行政行为不可诉。但是，2000年3月10日开始实施的《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》的一个重要特点；就是搁置了具体行政行为的概念，扩大了行政案件的受案范围。其第一条第一款的规定“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”如果将行政行为定义在广义范畴，则准行政行为也就纳入了行政诉讼的受案范围，但由于法律未明确规定，行政诉讼法及司法解释又是通过概括肯定性列举和否定性列举来规定行政诉讼受案范围的，在司法实践中，法官们往往更多关注列举式的规定，则某一有关准行政行为的案件就进入行政诉讼受案范围的灰色地带。
二、将准行政行为纳入行政诉讼受案范围的原因
1、结合行政诉讼的目的和特征来讲，行政诉讼的目的是为了保护相对人的合法权益、解决行政纠纷，维护社会的公正，因而行政诉讼的受案标准要尽可能地考虑对相对人权益的保护，尤其是当法律规定不明确时，应作有利于相对人的解释。4
当我们将视角放得远些，“本质上说，确定行政诉讼受案范围不是一个法律性问题，而是一个政策性问题，但它不能偏离行政诉讼的立法目的，它应当是通过正常性的平衡使行政诉讼的受案范围更有助于实现行政诉讼的立法目的”。5从行政诉讼的目的在于纠正违法行政行为从而保护相对人合法权益来看，我国目前的行政诉讼受案范围显得太窄，应该是除了极个别案件法院不受理外，绝大多数行政争议都应纳入行政诉讼的受案范围，而准行政行为也不例外。
2、从法律规定上来分析，从我国现行立法及司法实践来看，虽然行政诉讼法未明确地将准行政行为纳入行政诉讼受案范围，但也没有将准行政行为列入不可诉的行为范围，因而公民、法人或其他组织对准行政行为提起行政诉讼的，法院应当受理。
3、随着我国经济与社会的发展，人们权利意识逐步增强，出现了不少的关于准行政行为的案件。加之现代“行政国家”趋势的强化，行政权相对司法、立法有膨胀的态势，在管理国家事务中对公民、法人和其他组织的合法权益侵害的威胁加剧，若采取一概将准行政行为排除在受案范围之外，则行政相对人的合法权益得不到保护，那将不利于社会主义法治建设。
4、行政行为是否可诉，决定于是否同时具备以下标准：6
第一、主体标准。可诉性行政行为是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人的行为。
第二、内容标准。可诉性行政行为必须是行使与国家职权有关的行为，包括国家行政行为和公共行政行为。
第三、结果标准。可诉的行政行为是对行政管理相对人的权益产生实际影响的行为。所谓实际影响是指对行政管理相对人已经造成了损害，其权利义务关系已经发生了变化。或者有的行政行为虽还没有执行，但行政行为已经产生确定力，如果相对人不自动履行，行政机关可以采取相应的强制措施，这也应当认为对当事人的权利义务产生影响。
第四、可能性标准。指根据法律、法规的规定，司法机关可以对行政行为的合法性做出明确判断的可能。这类标准具有强烈国家意志色彩，与国家对司法权监督、制约行政权的容许程度息息相关。在我国，目前有几种行为不适宜司法机关来审查：国家行为、抽象行政行为、内部行为、法律规定行政机关最终裁决的行为。除此之外的其他行政行为应具有行政诉讼的可能性。
第五、必要性标准。指对行政主体的行政行为如果不通过行政诉讼来救济，相对人就没有其他救济途径了，故必须赋予这类行政行为为可诉，才能根本保护公民、法人和其他组织的合法权益。虽然“有权利必有救济”，但不是所有行政主体行使职权的行为都有必要通过行政诉讼来救济，还存在通过其他方式救济的可能。
根据准行政行为的定义，准行政行为是行政主体以观念表示方式作出的具有间接法律效果的行政行为。从主体标准和内容标准看，准行政行为已具备可诉行政行为的某些特征。从可能性标准看，准行政行为亦不在法律、司法解释规定的排除行为之列，具有可诉的实定法基础。在这种情况下，准行政行为是否可诉，关键看结果标准和必要性标准。
可诉行政行为要求对相对人产生实际影响，而准行政行为对相对人不产生直接的法律效果。直接法律效果主要指行政行为与相对人权利义务的增减得失存在直接联系，实际影响则指行政行为已经对相对人权益造成损害而言，行政行为的直接法律效果可能产生实际影响，譬如，行政处罚给被处罚人直接设定义务，也因此对被处罚人的人身和财产产生了实际影响。但是实际影响并不都是具有直接法律效果的行为产生的，某些行政行为并不直接设定相对人的权利义务，但却可能对相对人的权益产生实际影响，某些涉及准行政行为的行政案件之所以被法院受理，盖因此由。正如有学者指出：当准行政行“以‘间接的形式’加强了新的主体对相关事实处分地效果，或者对抗该效果时，就意味着开始对权利义务产生直接的、实质性影响，这是它就具有了可诉性。”7
此外，就必要性标准来说，对准行政行为引发的争议，并不排除可以通过民事诉讼、行政监督、内部调整等方式加以解决，这是准行政行为法律效果的间接性，行为方式的预备性、中间性、阶段性特征决定的。“如果部分行为本身不完全具备最终影响是，它们作为一大程序的组成部分，不得单独引起昂贵的法律救济程序”。8但是，当间接法律效果转化为对相对人的实际影响，通过民事诉讼无法有效消除这种影响，或者预备性、
中间性、阶段性行政行为构成对相对人的实质损害，不对其及时救济可能造成更大损害时，准行政行为亦因此获得可诉的必要性。
因此，准行政行为尽管在主体标准、内容标准以及可能性标准方面符合可诉行政行为的某些特征，但在结果标准和必要性标准方面，准行政行为是否可诉，尚需通过对具体案件的考察方能得出结论。
三、准行政行为的表现形态及其可诉性分析
(一) 受理行为。受理行为是指“行政机关或法律法规授权的组织就行政相对人要求准许其享有某种权利或免除某种义务，或对提出的投诉、申请，在程序上作出接受、拒绝表示，或者接受后拖延、退回请求的具体行政行为。”9受理可以使书面的，也可以是口头的。行政主体针对相对人的申请，以接受申请或拒绝申请这种观念表示作出的行政行为，将产生这样的法律效果：相对人或者已跨过行政主体设置的程序“门槛”进入实现实体利益的“殿堂”，或者面临程序阻隔，被挡在“门槛”之外，从而彻底丧失进入“殿堂”实现实体利益的可能。从实现相对人实体利益的角度考虑，受理行为无疑是起到间接影响作用。
行政主体受理某一行政相对人的申请，其他利害关系人可否提起行政诉讼，理论上应作肯定回答。行政主体不接受行政相对人的申请或不予立案，行政相对人可否提起行政诉讼，一般情况下亦不存在问题，目前，有争议的是公安机关在实施刑事侦查行为方面的不作为能不能提起行政诉讼的问题。例如，某公民的财产被盗或被他人抢劫，要求公安机关追究加害人的刑事责任，或公民向公安机关报案，公安机关不受理或不立案，或者立案后拖着不办，对公安机关的这种不作为能不能提起行政诉讼？这个问题在学术界由不同的看法。有一种观点认为公安机关受理不受理均属于刑事诉讼的范围，应由检察机关进行监督。另一种观点认为，这种情况在公安机关立案前，不属于刑事诉讼的范围，可以通过行政诉讼进行监督，而在公安机关立案后，如果合法权益受到侵害，有检察机关进行监督，没有必要通过行政诉讼来救济。笔者也赞成第二种观点。
（二）通知（公告）行为。准行政行为意义上的通知，指行政主体将已经作出的行政决定告知相对人。一般说来，在通知行为中，为相对人设定权利义务的是行政决定，将行政决定传递给相对人的通知并不对相对人产生实际影响。通知的作用类似送达，目的是使相对人了解行政行为内容。譬如，交通管理机关向相对人发出《违章通知》，该通知并不是对相对人的处罚，而是要求相对人在规定时间、规定地点接受行政处罚，其意图是告诉相对人关于违章事实或状态的信息，让相对人主动接受行政机关的处罚。但是，如果通知内容直接确立或变更了相对人的权利义务，且没有其他可诉的行为存在，这时，对该通知提起行政诉讼就是必要的。
（三）确认行为。确认是指“行政主体对有疑义或有争议的特定法律关系和法律事实进行认定并宣告其存在与否或正确与否的宣告行为。” “行政行为产生的法律效果不
是认定行为的内容，而只是在认定行为的基础上、作用下产生的。所以认定行为往往被当作程序性的行为，或者被视为行政行为的一个过程环节。”10在现实生活中，确认行为广泛存在。譬如，权属的确认。工伤事故的确认。残废等级的确认、火灾事故的确认、交通事故的确认等、对于确认行为，一般都认为属于可诉性行为。目前尚有争议的是交通事故责任的确认，以一例说明：案情是甲驾驶摩托车，碰撞了在机动车道上行走的乙，造成乙重伤。交警部门认定乙在机动车道内行走，违反了《交通安全法》第61条的规定，也是造成事故的一个原因，认定乙承担事故的次要责任，甲承担主要责任。乙凭此认定书向法院提起民事赔偿诉讼，并申请查封甲的房屋。甲对这一认定不服，以交警部门不依据事实，违反程序，错误适用法律作出交通事故认定书为由，也向法院提起行政诉讼，请求人民法院判决撤销此认定书。一审法院经审查，认为甲的起诉不符合人民法院受理行政案件的有关规定，裁定不予受理甲的起诉。
从《中华人民共和国道路交通安全法》第73条规定和该法《实施条例》第91条规定11来看，如何认定交通事故责任，存在很大的主观性和随意性。这是对机动车与非机动车、行人之间发生交通事故赔偿责任的规定，即：“机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要的处置措施的，减轻机动车一方的责任”。从这一规定看是由机动车一方承担无过错责任。同时该法也规定了机动车一方可以减轻民事责任的抗辩事由。但是，交通事故的处理以及责任认定都是根据该法第73条事后由交通民警根据勘验笔录作出的，如果责任认定书有错误，按现行规定，机动车一方又不能对该责任认定行为提起行政复议，这将加大机动车一方当事人的责任。再加上该法严格要求机动车一方的责任，出现了非机动车驾驶人和行人的交通违章行为后，如果不服交通事故责任认定，连基本的行政复议也不存在的情况下，起诉到法院又不受理。则机动车一方的合法权益不能受到法律保护。
交通事故的确认在很大程度上已经远远超过了鉴定的范围，事实上已经做了定性处理，已经对当事人的权利义务做了确定的处分，在性质上很难说是鉴定行为，由于这种确认来源于国家授权，所以不同于民间确认，是具有行政效力的行政行为。
综上所述，法院不受理交通事故认定书的起诉是没有法律依据的。同理，因火灾事故责任认定而引起的争议也在行政诉讼法的受案范围内。
（四）证明行为。证明指行政主体对特定的法律关系或法律事实证明其存在与否的行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定。证明行为既包括公证行为，也包括一般的证明行为。证明之所以属于准行政行为，是因为“并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对已经形成的权利和义务加以某种形式的认可，增强该行为的确定性。”12譬如，司法局颁发律师资格证书、学校颁发毕业证书、公安局给居民办理身份证以及税务局出具完税凭证，无
不是对已经存在的某种权利义务关系或者事实加以认可，这种认可来源于法律授权，对相对人能够间接产生行政法上的效果。
关于不服公证行为能否提起行政诉讼，公证行为是否属于行政诉讼的受案范围，学术界一直有不同的观点。以一例说明。
赵风林与梁全德系母子关系，都住在梁父生前所盖的房内。2000年春，梁全德准备翻建该处住房，其母赵风林进行阻拦，双方发生房产纠纷。同年3月29日，赵风林拿着一盒录音带到县公证处，称是其夫梁保山生前所立遗嘱，要求办理遗嘱公证。遗嘱之内容主要是将房产给赵风林。公证处当场对两位证人进行询问并放录音，他们同时证明是其姐夫梁保山1992年2月17日所立遗嘱。4月1日，公证处出具公证书，证实该遗嘱是真实的。赵风林以此为依据到县政府办理了房产证。梁全德以公证处为被告提起行政诉讼，认为该录音不是其父梁保山的声音，父亲生前没有留下什么遗嘱；公证处出具公证书证明遗嘱的真实性，侵犯了自己的房产权，请求法院依法撤销该公证。
分歧意见：该条能否作为行政案件受理，在审查过程中存在两种意见：一是公证处不是行政机关，公证行为也不是具体行政行为。公证行为不具有行政管理的内容和属性，此案不能作为行政案件受理。另一是公证处是国家机关，公证行为虽然不直接创设权利义务，但涉及当事人的权利义务，属于准行政行为，应纳入行政诉讼的受案范围。我认为，当事人对公证行为不服提起诉讼，法院应当作为行政案件受理，因为：
1、公证机关是国家机构，具有行政属性，我国《公证暂行条例》第三条规定：“公证处是国家的证明机关。”由此可见，公证权属于国家授权，具有行使社会公共权力的特征，因而，公证组织也便具有国家公共机关的属性，具有了一定国家行政职能。
2、公证行为在一定情况下，将直接构成对特定相对人权利义务的侵犯，如，根据收养法的规定，外国人在华收养子女，应当到指定的公证处办理收养公证，否则其收养行为将不能成立。一旦公证机关拒绝该人申请，不予办理受理公证，则收养人与送养人之间的收养协议将不能产生法律效力，其收养子女的权利即受到侵犯，在此情况下，也有必要赋予相对人相应的申请诉讼救济的权利。
3、只有通过行政诉讼程序，才能从根本上纠正违法公证。此案在审理过程中，人民法院以公证处违反继承法及公证执行条例有关规定，曾两次给县公证处、司法局提出撤销公证书的建议，均遭拒绝。由此可见，对违反法定程序的公证书不能通过司法行政机关自身的监督得以彻底解决。只有通过行政审判途径，由法院来审查判断，才能对违法公证行为加以彻底纠正，从而真正起到督促公证处依法公证的目的。
以上四种属于行政法学界常说的准行政行为。
（五）登记行为。登记指法定行政机关根据相对人的申请，就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于相关簿册的行为。登记行为不包含行政主体的意思表示，没有设定任何行政法上的权利义务，只代表行政主体对客观事实的认知与判断，同样，行政主
体的不登记行为也是一种观念表示。“登记机关虽然也可作出不予登记的决定，但是该决定的作出只是在登记机关认为相对人的申请不符合法定条件的情况下所作出的一种观念判断而非意思表示。”13有关研究表明，在不动产物权登记中，产生物权法律关系变动的法律效果缘于民事主体的民事交易，并非行政主体的登记导致物权变动。登记行政行为基于法律的规定而非行政机关的意思对相对人产生影响，因为“登记行为中的行政机关的核实、登记等观念作用也只是在相对人的民事权利上叠加了一层官方认可的色彩，而民事权利的取得、变动等效果并未因登记而变化。”14
（六）鉴定行为。鉴定指鉴定人在行政程序中运用自己的专业知识，对专门性问题进行分析、鉴别、判断并得出事实性结论的行为。鉴定是技术分析的形式，虽通过鉴定可能在原法律事实的基础上增加新的内容，但通常并不对当事人的权利义务作出增减得失安排。鉴定结论对当事人主要通过以鉴定结论为依据的行政处理或者在司法诉讼中被采信而发挥影响力。
（七）答复行为。准行政行为意义上的答复，指行政主体针对当事人请求事项以书面或口头形式所作出的对当事人权利义务不产生实际影响的回复。在答复行为中，行政主体针对当事人要求处理特定事项的申请，告知其按过去已实施的行政决定办，作为一种观念表示，并没有给当事人增加新的权利义务。譬如，信访部门对当事人解决历史遗留问题的申请，答复按此前有关部门已作决定办，即属于对当事人不产生实际影响的行为。
（八）咨询（请示）行为。咨询指行政主体为准备作出行政行为而向有关行政机关、专家学者或上级部门征求可供选择的方案或意见的行为。通常这类行为属于行政主体作出行政行为的一个步骤，有关咨询或请示意见尚停留在行政主体工作人员的观念中，并未付诸实际，在行政行为未最终完成前并不构成对相对人的直接影响，若引起诉讼，通常因属于不成熟的行政行为而被裁定不予受理或驳回起诉。
以上所列举准行政行为的表现形态并不全面，行政行为的丰富多彩决定了准行政行为的表现形态也应多姿多样，只不过有些准行政行为还不为人们所认识。
四、对于将准行政行为纳入受案范围的两点建议
（一）以“肯定概括+否定列举”的规定模式
首先，用概括的方式规定法院应该受理的行政案件；其次，对于特殊行政行为法院不宜受理的，应当采用列举排除的方式加以规定。也就是说凡是法律明确排除的行为，采用否定列举规定，法院不得受理，除此之外，都属于行政诉讼的范围。这样就通过立法扩大了行政诉讼的受案范围，为准行政行为能被合理地解释在行政诉讼的受案范围内打下基础。
（二）创新司法解释
在目前立法尚未修改的情况下，还可以通过最高人民法院作出相应的司法解释来指
导各级法院受理准行政行为案件。因为准行政行为的表现形态多样，有些准行政行为还不为人们所认识，并且往往不具备相同的属性，因此很难概括地说它们都具有或都不具有可诉性。我认为，可以通过司法解释规定已被人们所认识的准行政行为的可诉性的情况和准行政行为可诉性的参照标准。当各级法院遇到新的准行政行为形态时可以参照标准来确定该行为的可诉性问题。需要指出，在我国现阶段的法制发展水平下，这种途径阻力较大，困难较多，但这并不能成为法院不开展此项工作的理由。
综上所述，法律规定的行政诉讼受案范围不能满足现实的需要，笔者认为，很有必要将准行政行为纳入其中，行政诉讼保护相对人的合法权益，解决行政纠纷，维护社会的公正这一目的才能达到。
注释
1 有的学者主张以法律效果的发生是直接还是间接为标准, 参见皮纯协. 中国行政法教程[M].北京:中国政法大学出版社,1988年版:70.
2 甘文. 行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题[M].北京:中国法制出版社,2000年5月版:3. 3 管欧. 中国行政法总论[M].台湾:蓝星打字排版有限公司,1981年版:152.
4 薛刚凌. 行政诉讼受案范围标准研究[J].法商研究,1998, （1）:41.
5 章剑生. 有关行政诉讼受案范围的几个理论问题探析[J].中国学，1998，（2）:47.
6 重庆高院为完成最高法院委托调研课题“准行政行为的受理”撰写的调查报告.
7 杨小君. 关于行政认定行为的法律思考[J].行政法学研究,1999年第1期:20.
8 马怀德. 行政诉讼范围研究[J].检察日报正义网2001年7月21日.
9 朱维究, 阎尔宝. 程序行政行为初论[J].政法论坛,1997年第3期:57.
10 孔繁华. 准行政行为[J].陨阳师范专科学校学报,2000年第2期:45~49.
11 《中华人民共和国道路交通安全法》第73条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实，成因和当事人的责任，并送达当事人。”该法《实施条例》第91条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用及过错的严重程度，确定当事人的责任。”
12 阎尔宝. 不动产物权登记、行政许可与国家赔偿责任[J].行政法学研究,1999年第2期:63~70. 13 杨生. 行政受理行为初论[J].行政法学研究,2000年第4期:16~20.
14 同12.
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