人民法院报/2014年/1月/23日/第008版
调研工作
完善司法确认制度 健全纠纷解决机制
——北京市丰台区法院关于人民调解协议司法确认案件审理情况的调研报告
课题组成员 宋堃 李冬冬 韩炜 柴海燕
人民调解协议司法确认制度是我国近些年来审判实践经验积累的重要成果，在化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中起到了积极的作用，但同时也存在一些突出的问题。为更好地完善人民调解协议司法确认制度，北京市丰台区人民法院对此类案件进行专题调研，以期对建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制有所裨益。
一、基本情况和特点
从2011年3月30日至2013年7月20日，丰台法院受理请求确认人民调解协议案件共103件，审结103件，平均审理周期为9.19天，准予确认申请案件的涉案金额共计5249585.6元。从结案方式看，准予确认申请55件，占审结案件的53.4%；驳回确认申请10件，占9.7%；撤回确认申请38件，占36.9%。其中，申请确认人民调解协议102件，申请撤销人民调解协议1件。上述案件呈现如下特点：
（一）案件数量逐年上升。2011年收案数为5件，2012年为33件。2013年截止到7月20日收案65件，案件数量上升趋势明显。
（二）涉及纠纷类型多样。在受理的103件案件中，有人格权纠纷、婚姻家庭纠纷、继承纠纷、合同纠纷、侵权责任纠纷、劳动争议，共计6大类案件，涉及16种三级民事案由。
（三）申请确认的调解协议来源较为集中。丰台区现有人民调解委员会386个，但受理的案件仅来自于其中5个人民调解委员会。其中，99件来自于设在法院的人民调解委员会，占收案总数的96.1%，其他4个人民调解委员会各有1件。
（四）案件准予确认率偏低。在已结的103件案件中，予以确认的案件55件，占审结案件的53.4%；驳回申请和撤回申请的案件共计48件，占46.6%。
二、存在的问题及原因
（一）人民调解员法律知识相对缺位导致调解协议瑕疵多。截止到2012年，丰台区人民调解员共计13141人，其中高中以上学历7928人，占总人数的60.3%，高中以下学历5213人，占39.7%。从数据上看，人民调解员整体学历偏低，也从侧面反映出人民调解员法律素质较低的现状。虽然人民调解员的选任途径在不断丰富，但由于法律知识的缺乏，造成调解协议的质量难以保证。调解员主持下达成的部分调解协议具有明显的瑕疵，如当事人委托手续不全、达成协议所依据的遗嘱形式有缺陷、协议内容违反法律规定或者侵害案外人合法权益等等。
（二）部分案件涉嫌虚假诉讼。人民调解委员会对于进入调解的案件审查程度较低，这也就给了虚假诉讼以可乘之机。即使法院在审查过程中怀疑涉嫌虚假诉讼，但由于查证难度较大，法官仅能对存疑的案件不予司法确认，这样的否定评价对当事人来说几乎是“零风险”。成本与风险的严重失衡，导致行为人不惜采取各种手段来制造虚假调解协议以达到非法目的。
（三）案件审查程度把握不一致。《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》和《中华人民共和国民事诉讼法》均规定法院应当对调解协议进行审查，但未明确是形式审查还是实质审查。如果按照实质标准来审查，需投入较大的审判资源，审判效率也会随之降低，这与司法确认制度简便快捷的价值追求产生冲突。如果贯彻司法确认制度的简便快捷性，采取形式审查，则存在当事人利用司法确认程序获取非法利益之虞。应当采取何种审查标准，实务中仍
存在争议。
（四）裁判文书格式不统一。确认人民调解协议案件的文书形式，经历了从调解书到决定书，再到民事诉讼法规定的裁定书。虽然文书的种类已有定论，但是由于此类案件缺乏固定的文书样式，因此实践中文书制作问题突出。如当事人诉讼地位表述不一致、裁定书主文表述不严谨、文书尾部书写比较随意。尽管上述差异性不会影响申请人的权利，但缺乏严肃性和统一性的文书形式，仍可能会给法院工作带来潜在的负面影响。
三、对策与建议
（一）完善人民调解制度和司法确认程序的立法。规范人民调解程序，细化调解的启动、进行、记录以及调解员的选择和当事人的权利义务。明确调解协议的范围、达成、内容以及效力问题，尤其在受理范围方面，应当仅限于具有民事给付内容的调解协议。完善司法确认的审查程序，建立以形式审查为主、实质审查为辅的审查标准，充分发挥司法确认程序简易、高效的特点。统一发布文书样式，确保司法的严肃性和统一性。
（二）建立人民法院与人民调解组织的联动机制。重点是加强人民法院与人民调解组织之间的信息沟通与协作配合。一方面人民调解组织可联系基层人民法院对特别复杂或疑难案件进行指导，特别是涉及到法律法规的适用问题、调解协议书的规范制作等方面。另一方面人民调解组织有选择地全程参与到人民法院的司法确认过程中去，不仅可以现场学习法官的调解方法和技巧，提高自身的业务水平和化解纠纷的能力，而且还有利于法官通过调解员了解案情和协议的达成过程等情况。
（三）加大审查力度，防范虚假诉讼。建立一支专业化较强、素质较高、调解技能强的专职人民调解员队伍，重点聘请具有法律专业背景的公民作为专职人民调解员，如法学专家、离退休法官和检察官、律师、仲裁员。同时，可以聘请司法经验丰富的法官作为调解指导员，通过专题培训、案例通报等方式增强人民调解员对虚假协议的防范意识和防范措施。此外，对有涉嫌确认虚假协议的案件，法院应当采取必要的措施，加大调查取证力度，以尽可能预防和发现虚假诉讼。
（四）加强宣传力度，正确引导当事人进行司法确认。借助报纸、网络、电视台等媒体，多渠道宣传司法确认制度的重要作用。派出法庭要积极和有关调解组织进行协作，通过进社区这种贴近群众的宣传方式，扩展宣传的广度和深度，让更多的公众充分认识、了解司法确认制度。同时，增加司法确认告知程序，必要时可以制作便民服务指南等形式，公示司法确认有关规定和申办流程，提供司法确认申请书样本，从而引导当事人积极、正确进行司法确认。
人民法院报/2014年/1月/23日/第008版
调研工作
完善司法确认制度 健全纠纷解决机制
——北京市丰台区法院关于人民调解协议司法确认案件审理情况的调研报告
课题组成员 宋堃 李冬冬 韩炜 柴海燕
人民调解协议司法确认制度是我国近些年来审判实践经验积累的重要成果，在化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中起到了积极的作用，但同时也存在一些突出的问题。为更好地完善人民调解协议司法确认制度，北京市丰台区人民法院对此类案件进行专题调研，以期对建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制有所裨益。
一、基本情况和特点
从2011年3月30日至2013年7月20日，丰台法院受理请求确认人民调解协议案件共103件，审结103件，平均审理周期为9.19天，准予确认申请案件的涉案金额共计5249585.6元。从结案方式看，准予确认申请55件，占审结案件的53.4%；驳回确认申请10件，占9.7%；撤回确认申请38件，占36.9%。其中，申请确认人民调解协议102件，申请撤销人民调解协议1件。上述案件呈现如下特点：
（一）案件数量逐年上升。2011年收案数为5件，2012年为33件。2013年截止到7月20日收案65件，案件数量上升趋势明显。
（二）涉及纠纷类型多样。在受理的103件案件中，有人格权纠纷、婚姻家庭纠纷、继承纠纷、合同纠纷、侵权责任纠纷、劳动争议，共计6大类案件，涉及16种三级民事案由。
（三）申请确认的调解协议来源较为集中。丰台区现有人民调解委员会386个，但受理的案件仅来自于其中5个人民调解委员会。其中，99件来自于设在法院的人民调解委员会，占收案总数的96.1%，其他4个人民调解委员会各有1件。
（四）案件准予确认率偏低。在已结的103件案件中，予以确认的案件55件，占审结案件的53.4%；驳回申请和撤回申请的案件共计48件，占46.6%。
二、存在的问题及原因
（一）人民调解员法律知识相对缺位导致调解协议瑕疵多。截止到2012年，丰台区人民调解员共计13141人，其中高中以上学历7928人，占总人数的60.3%，高中以下学历5213人，占39.7%。从数据上看，人民调解员整体学历偏低，也从侧面反映出人民调解员法律素质较低的现状。虽然人民调解员的选任途径在不断丰富，但由于法律知识的缺乏，造成调解协议的质量难以保证。调解员主持下达成的部分调解协议具有明显的瑕疵，如当事人委托手续不全、达成协议所依据的遗嘱形式有缺陷、协议内容违反法律规定或者侵害案外人合法权益等等。
（二）部分案件涉嫌虚假诉讼。人民调解委员会对于进入调解的案件审查程度较低，这也就给了虚假诉讼以可乘之机。即使法院在审查过程中怀疑涉嫌虚假诉讼，但由于查证难度较大，法官仅能对存疑的案件不予司法确认，这样的否定评价对当事人来说几乎是“零风险”。成本与风险的严重失衡，导致行为人不惜采取各种手段来制造虚假调解协议以达到非法目的。
（三）案件审查程度把握不一致。《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》和《中华人民共和国民事诉讼法》均规定法院应当对调解协议进行审查，但未明确是形式审查还是实质审查。如果按照实质标准来审查，需投入较大的审判资源，审判效率也会随之降低，这与司法确认制度简便快捷的价值追求产生冲突。如果贯彻司法确认制度的简便快捷性，采取形式审查，则存在当事人利用司法确认程序获取非法利益之虞。应当采取何种审查标准，实务中仍
存在争议。
（四）裁判文书格式不统一。确认人民调解协议案件的文书形式，经历了从调解书到决定书，再到民事诉讼法规定的裁定书。虽然文书的种类已有定论，但是由于此类案件缺乏固定的文书样式，因此实践中文书制作问题突出。如当事人诉讼地位表述不一致、裁定书主文表述不严谨、文书尾部书写比较随意。尽管上述差异性不会影响申请人的权利，但缺乏严肃性和统一性的文书形式，仍可能会给法院工作带来潜在的负面影响。
三、对策与建议
（一）完善人民调解制度和司法确认程序的立法。规范人民调解程序，细化调解的启动、进行、记录以及调解员的选择和当事人的权利义务。明确调解协议的范围、达成、内容以及效力问题，尤其在受理范围方面，应当仅限于具有民事给付内容的调解协议。完善司法确认的审查程序，建立以形式审查为主、实质审查为辅的审查标准，充分发挥司法确认程序简易、高效的特点。统一发布文书样式，确保司法的严肃性和统一性。
（二）建立人民法院与人民调解组织的联动机制。重点是加强人民法院与人民调解组织之间的信息沟通与协作配合。一方面人民调解组织可联系基层人民法院对特别复杂或疑难案件进行指导，特别是涉及到法律法规的适用问题、调解协议书的规范制作等方面。另一方面人民调解组织有选择地全程参与到人民法院的司法确认过程中去，不仅可以现场学习法官的调解方法和技巧，提高自身的业务水平和化解纠纷的能力，而且还有利于法官通过调解员了解案情和协议的达成过程等情况。
（三）加大审查力度，防范虚假诉讼。建立一支专业化较强、素质较高、调解技能强的专职人民调解员队伍，重点聘请具有法律专业背景的公民作为专职人民调解员，如法学专家、离退休法官和检察官、律师、仲裁员。同时，可以聘请司法经验丰富的法官作为调解指导员，通过专题培训、案例通报等方式增强人民调解员对虚假协议的防范意识和防范措施。此外，对有涉嫌确认虚假协议的案件，法院应当采取必要的措施，加大调查取证力度，以尽可能预防和发现虚假诉讼。
（四）加强宣传力度，正确引导当事人进行司法确认。借助报纸、网络、电视台等媒体，多渠道宣传司法确认制度的重要作用。派出法庭要积极和有关调解组织进行协作，通过进社区这种贴近群众的宣传方式，扩展宣传的广度和深度，让更多的公众充分认识、了解司法确认制度。同时，增加司法确认告知程序，必要时可以制作便民服务指南等形式，公示司法确认有关规定和申办流程，提供司法确认申请书样本，从而引导当事人积极、正确进行司法确认。