论市场经济条件下的政府法制建设
蔡立辉
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内容提要市场经济条件下的政府法制建设,是市场经济的原则和特性在上层建筑领域中的反映,其根本目的就是为经济的发展提供法律的规范、引导、制约和保障。因此,无论是国家为政府行政活动提供的基本规范和程序,还是政府行政立法,其内容都必须正确地反映市场经济的发展规律。强化政府法制建设,也就是要根据国情和市场经济发展的具体阶段,运用宪法、法律把政府行政权力在经济体系中的使用限制在其应有的职能范围之内,使政府行为于法有据,依法行政。
关键词市场经济政府法制建设依法行政
政府法制建设是政府工作的重要基础,是社会主义法制建设的重要组成部分,它能否适应时代的要求,直接关系到市场经济能否发展,是涉及全局的大事1。因此,从理论与实践相结合的角度,深入地研究政府法制建设问题,对于规范政府行为,转变政府职能,推动和保障市场经济体制的建立和逐步完善,具有重大的理论意义和现实意义。
一、强化政府法制建设是市场经济发展的内在要求
政府法制,概括地说,就是关于政府的法律和制度,它包括政府如何去管理国家事务的法制和怎样把政府自身管理好的法制两方面。具体而言,从政府所管理国家事务的内容看,政府法制是宪法规定的政府职权的制度化、法律化;从政府对法律手段的具体运用看,政府法制包括着政府行政立法、执法、参与司法活动以及提高公民的法律意识等方面;从法律关系看,政府法制主要是指行政法律关系,是政府在行使国家公共权力和管理国家事务过程中所形成的,包括政治、经济、文化等内容的各种法律关系。由此看来, 政府法制的内涵极为丰富,凡宪法和法律规定应该由政府管理的事务,凡政府依法应该规定和处理的关系以及依法可以和应运用的法律手段,都是政府法制内涵的重要组成部分。本文所论述的政府法制建设只着重政府如何去管理国家事务这一方面。
政府法制的内涵告诉我们:强化政府法制建设是市场经济发展的内在要求这个命题,一方面表明了政府管理以及如何管理国家事务的根源,体现了政府对经济发展的反作用。政治与经济相比,政治是经济的集中表现。马克思主义认为,"国家绝不是从外部强加于社会的一种力量"2,"这种力量应当缓和冲突,把冲突保持在'秩序'的范围以内,这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量,就是国家"3。作为国家的伴生物--政府和法律,也不是从外部强加于社会的力量。国家及其政府和法律作用
于人类经济、社会活动之中,并且是保障人类生产交换这一维系人类生存活动必不可少的重要条件,以至于它成为了人类经济活动发展的一个决定性因素。自国家产生时起,作为国家利益代表的政府,不管其机构和职能怎样不完备,都已将对经济关系的干预,作为其主要任务,只不过这种干预不具有现代意义罢了。随着经济发展水平的不断提高,政府对经济活动干预的手段和管理的机构也在不断变换和发展,政府法制正是市场经济所要求的、现代意义的政府对经济和国家其它事务的依法管理。因此,政府行为就不是纯经济行为,而是具有政治与经济的一致性。这种政府行为的二重性,实际上是马克思主义国家理论关于国家是用以缓和冲突、保持"秩序"的国家本质和国家职能学说的主要内容。
另一方面,表明了政治关系不能脱离经济而孤立存在,它归根到底由经济关系所决定,有什么样的经济关系就产生什么样的政治关系;当经济关系发生变化时,就必然地要引起政治关系发生变化。法律的内容和结构取决于以经济关系为主导的社会结构。我国建国以来,社会主义公有制和计划经济,遏制了商品经济的发展,行政权力笼罩着经济领域支配着经济发展。政府主要依靠行政手段去管理国家事务,行政权力无法可依,加上"文化大革命"的冲击和破坏,政府法制实际上荡然无存。党的十一届三中全会以后,我国进入了以经济建设为中心,坚持改革开放的新时期。经济关系、经济体制伴随着对计划与市场问题及其相互关系认识的步步加深而发展变化。为了适应社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制这种变化,十三大从宏观上提出了加强政府法制建设的任务,使邓小平提出的"一手抓建设,一手抓法制"的战略思想开始付诸实施。十四大提出了建立社会主义市场经济体制,并指出,社会主义市场经济体制就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。
社会主义市场经济体制的确立与发展,是我国经济体制的根本性变革,涉及到了经济基础和上层建筑的诸多方面,必然地引起政府管理方式的变化;而越来越多的、错综复杂的经济活动和利益关系,比在计划经济体制下更加迫切地要求有健全的法制。在计划经济体制下,整个管理系统表现为一个庞大的金字塔式的党政权力结构。而在市场经济条件下,大量的经济关系和经济行为表现为独立的市场主体
之间横向的平等的契约关系和平等的竞争关系,以及行使约定的权利和履行约定的义务的行为,政府行政权力不能也不应对经济关系和经济行为实施直接干预。这样,就必然地要打破计划经济条件下政府全能主义
的权力结构,实现的具体途径就是通过加强政府法制建设和健全市场法律体系,明确政府的法律地位、作用、权限和职责范围,据此确定政府与市场的法律边界,确保政府依法行政和促进经济生活法制化。因此,建立和发展市场经济体制,离不开政府法制。政府法制是整个政府工作的重要基础。市场经济是法治经济,它内在地需要法制。市场经济的自主、平等、竞争、诚信等属性,市场主体的确立,市场秩序的维持,市场活动的进行,生产、交换、分配、消费的各个环节,政府对市场的宏观调控,都需要法制的规范、引导、制约和保障。
值得指出的是,在确定政府如何管理国家事务的法制时,必须结合我国的具体情况。我国市场化改革的方向和国民经济市场化进程就是要逐渐减少政府的约束,增大市场的约束,以市场的分散决策、竞争机制、主体利益多元化的产权利益约束,来替代政府集中经济决策、行政管理经济的约束,从而降低政府经济管理的高额直接成本,以及政府有限理性带来的决策失误等"政府失灵"所产生的经济低效率这一巨额的机会成本。但就现实情况来看,我国市场经济极不成熟,还处于发展的初始阶段,经济规范化程度差,法制基础相当薄弱。面对这一现实,国家法律赋予政府对经济进行宏观的、决策性干预的职权,是十分必要的。因此,强化政府法制建设,确定政府的法律地位、权限和职责范围,既要反映我国市场经济发展的基本规律,体现政府职能转变的精神,又要从现实出发,不能照搬自由资本主义时期的"政府法治主义"。在市场经济发展的现阶段和政府职能范围内,政府法制保证政府应拥有不可动摇的绝对权威,这同样也是市场经济建立和发展的内在要求。
二、转轨时期政府法制建设中的几个主要问题
在转轨时期,强化政府法制建设,应着重抓好如下几个主要问题。
第一,国家权力机关要通过制定法律,为政府行政活动提供基本的规范和程序。
基本的规范是指构成政府法制中带有总则性、支柱性或法典性的法律,包括政府在市场经济发展中的地位、职能和活动范围;政府行政活动应该遵循的基本原则;政府活动中职、责、权的关系;政府责任,包括行政责任、政治责任、法律责任的内容和适用;行政首长负责制和行政岗位职责的基本要求;政府行政法体系中法规、规章、决定、命令等的各自特点、任务、分工与相互关系;政府执法的内容、手段和范围;政府司法的内容、范围和准则;政府法制监督的体系、特点、手段和原则,等等。在社会主义市场经济条件下,贯彻现代法治原则,使政府行政行为于法有据,依法行政,前提就是国家权力机关要通过制定
法律,为政府行政活动提供基本的规范,这是强化政府法制建设的基本工程。但在实践中,恰恰是因为没有提供这种基本的规范,因而难以抑制和克服各行其是、各自为政、主观随意性严重、官僚主义盛行等弊病,终究使政府活动陷入无法可依的境地。
程序,就是政府行政活动的程序,是由行政行为的方式、步骤和时间、顺序所构成的行为过程,包括政府处理国家事务的基本程序;政府内部的工作程序;政府的立法程序;政府执法,包括作出处理决定和执行、行政处罚、行政强制执行的程序;行政救济程序,包括行政申诉、行政复议、行政仲裁程序,等等。政府行政权力属于国家公共权力的组成部分。国家对政府行政程序的法律规定,也就是国家管理、控制政府的一种规范,是有效地控制政府滥用行政权力,保护公民权利的手段,是加强政府法制建设的重要内容。任何行政活动都必然遵循一定的程序。颁行行政程序法,是法治国家法治行政的必不可少的基石之一。
需要特别指出的是,在市场经济条件下,以强调国家为政府行政活动提供基本的规范和程序为首要内容的政府法制建设,是进行政治体制改革、发展社会主义民主政治的重要内容之一,是为了克服政府工作中的一些弊端而提出的迫切任务。但这只是解决问题的一个方面,能否按照市场经济的内在要求, 来建立政府法制体系,国家为政府行政活动所提供的基本规范和程序的内容,能否反映市场经济发展的内在规律,则是更为重要的一方面。一种好的法制,必然是正确地反映了经济发展规律的法制。这是我们加强政府法制建设所应坚持的方向。
第二,重视政府对政治、经济、文化、社会等各方面国家事务管理的立法。
在这里所讲的重视政府对各方面国家事务管理的立法,并不是从法的数量上说的,而是强调如何使政府行政立法为市场经济的发展营造良好的法制环境,即是从政府行政立法的过程和内容而说的。
政府行政立法,就是指政府所制定的行政法规、规章,包括国务院及其所属部门制定、颁布的行政法规、规章及地方政府颁布的规章。这些法规和规章是政府行使立法权的结果,属于广义"法"的范畴。从世界范围来看,随着政府管理职能的加强,各国政府享有日益增大的立法权,政府立法权在国家立法体系中日益重要。我国也十分强调、重视政府行政立法。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,确立了我国中央、地方间的多级立法体制。为了全面适应市场经济发展的要求,对目前政府行政立法方面存在的问题,必须高度重视并予以解决。
1.关
于法制的统一性与特殊性问题。处理好行政立法中统一性与特殊性问题,是强化政府法制建设的首要工程。在现实中,随着以市场化为取向的改革深入开展,各个行政管理部门、各地方政府都有了自己相对独立的经济利益,而借助行政立法来反映主体的特定利益,是各国行政立法实践中普遍存在的现象,我国的情况也不例外。特别是随着行政立法地位的日益提高,政府部门通过立法争取和维护自身利益的意识也日益强烈,致使各个政府部门和地方政府在行政立法过程中,并没有呈现出主要从"全局利益"出发考虑的特征,而是作为本地区、本部门利益的代言人出现,从追求本地区、本部门利益的最大化角度去选择对其最有利的立法方案,并往往利用这种行政立法来确定和保护其自身的行政权力和垄断利益,因而不惜抵触宪法、法律和中央行政法规,造成法律规范效力等级模糊,上下级法律规范冲
突多、地区封锁、部门封锁等各自为政的情形出现。这不仅是对国家法制的破坏,而且也是国民经济市场化最大的障碍。因为法制的不统一,会导致市场部分规则的不平等,进而破坏不平等竞争。国内统一大市场的形成有赖于统一的法制。
统一性是我国社会主义法制的一条重要原则。强化政府法制建设,解决行政立法中统一性与特殊性问题,要注意以下几点:首先,从统一性来说,就是要坚持行政法规不得与宪法、法律相抵触,地方性规章不得与中央行政法规相抵触的宪法原则,对宪法、法律中所作的一些基本的、原则性的规定,决不允许动摇;对法律和中央行政法规已经作出明确、具体的统一规定且不允许任何特殊变通的,就决不允许有特殊性存在。其次,从特殊性来说,凡是在不违反法律法规有关规定的前提下可以照顾的属特殊情况的,或规定要求进一步具体化、或在某些方面统一的法制尚不健全、需要局部作带有试验性的规定等等,才需要各部门、各地区制定实施细则、补充规定和暂行办法。有意夸大特殊性,或以特殊性为名,对抗宪法、法律和中央行政法规的部门、地方性立法都必须坚决予以取缔。最后,坚持法制的统一性与特殊性相比,统一性是主要方面的原则。因为法制的统一,实质是表明了不同的国家机关在国家机关体系中的不同地位和作用的宪法原则,是坚持和维护国家政令的统一。如果各部门、各地区都创制、执行与国家法制不统一的各自规范,就既无法治可言,也无统一可言。
2.中央和地方立法的关系。我国立法体制由单一立法体制向多级立法体制的转变,促进了我国社会主义法制建设,其意义十分重大。但是,实践中,一些地方行政立法与中央立法的基本原则、基本
规范相矛盾冲突,搞诸侯法制;在地方行政立法工作中,各个地方相互攀比、重复立法,照抄照搬上位条文或其他地区规章的现象十分普遍,没有做到因地制宜,缺少创造性,造成法的内容庞杂,浪费了人力、物力,没有起到地方政府立法的应有作用。
鉴于上述问题,在强化政府法制建设时,必须采取如下措施:首先,要明确划分中央与地方政府的立法权限。关于国家专有立法权的规定,中央与地方立法权限的划分,外国宪法中一般都有明确的界定。为了适应市场经济的发展,在我国宪法中也必须对此作出类似的规定,明确政府行政立法体系中法规、规章、决定、命令等各自的特点、任务、分工及其相互关系。地方政府规章的内容应当根源于中央行政法规和规章,且不得与其相冲突,否则无效。同时,还必须明确享有地方行政立法权的是哪级地方政府,除此之外的地方政府所作出的决定、命令不具法律效力。这是克服目前政府法制工作中立法活动混乱状态的重要环节。其次,加强国家对地方政府行政立法监督的力度,切实建立和执行具有中国特色的违宪审查制度,把健全国家统一的法制与追究地方政府违宪立法的责任结合起来。再次,在立法技术上,中央立法应该融全国统一遵行适用的条款与局部地区适用的条款于一体,对地方可以酌情变动的条款作出明确规定。
3.政府行政立法权限问题。权限是与职能密切相关联的。根据宪法的规定,国家权力机关是专门的立法机关,是国家法律最主要的制定者。政府行政机关则主要是通过执法来贯彻实施法律,并从行政执法、履行国家事务管理职能的角度供给法律;同时,通过行使行政立法权、委任立法权,制定行政法规范。但是,现行许多新的行政法规、规章是在没有宪法依据的情况下制定的,出现了政府行政法规在市场经济管理中泛化的现象。政府行政法规的泛化,实质是强调了行政法规在市场经济管理中涉及领域广、干预力度大,政府进入了它不应介入的领域,行政法规事实上成为了"计划"的翻版。这种泛化现象出现的根本原因,就是宪法有关国家立法权、行政立法权、委任立法权的具体权限范围不清。
立法权限不清、轻重倒置,必然产生立法侵权行为。就政府行政法规对经济管理方面的立法而言,对许多本属于人大立法调整的基本经济关系加以行政法规规制,虽然许多行政法规也反映了市场经济的新内容,但却违背了市场经济的规律和原则。因为行政法规、规章的背后是政府行政权力的延伸,政府行政立法涉足大量的基本经济关系领域而代替人大制定经济法律,会导致政府通过行政立法巩固和扩大行政管理权,使得许多经济立法成为
部门利益立法;
甚至还会导致行政部门以立法的形式干预市场主体自主活动这一低效率的经济后果。政府行政法规泛化及其对市场干预过度的后果,又会成为政府进一步通过行政法规干预市场的理由,最终导致政府行政权力不断扩张和政府干预领域的不断扩张,市场领域逐渐地被政府取代,私法领域逐步被公法领域侵占,市场主体因政府的变相干预越来越失去了他们本来拥有的利益。虽然无论是成熟的或不成熟的市场经济,都不能没有政府的依法干预,但是市场经济规律决定了权力不能进入市场。政府行政权力一旦以泛化的行政立法这种形式进入市场,就易造成官商一体的局面,甚至为官商搞行政权力垄断提供法律上的托词,造成行政法规愈多、市场愈小这样一种法制建设适得其反的结果。而这种结果一旦在加强法制的旗号下任其发展,那么法律的效用就会减少,从而法制的健全就会落空4。因此,行政法规的泛化,并不是市场经济所要求的政府法制建设。
强化政府法制建设,如何确定政府立法权限,解决行政法规泛化的问题?首先,国家权力机关和政府两个立法主体性质上的不同以及地位上的从属,决定了它们在立法权限上的划分原则:法律可以创制实体上的权利与义务,而行政法规不能创设,它只是前者的具体化;重大的程序也必须由法律加以规定。行政法规要根据宪法和法律来制定,它是一个执行性的立法活动。因此,应该通过制定实施立法法,严格约束政府职权立法和委任立法5,包括加强人大立法,改变现行的以政府为主制定经济法规的政府立法模式为以人大为主的人大立法模式,并加强对政府行政法规的审查,严格立法程序,限制政府行政立法在其职能范围之内。其次,国家权力机关应当实际履行宪法所赋予的撤销政府制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、规章、决定和命令的相关职权,推进立法的民主化和科学化。为此国家权力机关还可以成立清理法规、规章办公室,通过撤销、变更等措施来减少和放松政府对市场的干预和管制。最后,根据市场经济发展的具体情况,允许非国家机关涉足法律的供给领域,诸如用民间仲裁取代行政仲裁;用审计、会计、律师事务所等中介机构的经济法律服务替代众多政府部门的法律监督等,这种由国家机关和非国家机关参与法律供给的多元模式,对于弱化国家机关的职能,形成市场经济所需的"大社会、小政府"的格局,具有积极意义。当然,符合市场经济发展要求的法律制度的供给和法制建设,必须以适应市场经济宪法原则的确立为前提。在我国当前就表现为市场经济发展所要求的政治体制改革和政府行政管理体制改革,政府法制建设也
只有与此相联系,才不会囿于过去的陈旧作法。
第三,加强和改善行政执法,重视政府法制监督。
从宪政意义上说,政府作为权力机关的执行机关,其主要活动是执法。执行法律法规,使之得到充分遵守和落实,是政府法制建设的最重要的任务之一,也是实现依法治国的关键条件。健全的法制固然不能是无法可依,但如果有法不依或执法者滥用执法权,就会破坏法制,妨害经济的发展。而我国目前法制建设中存在的问题,恰恰在于执法中的问题重于立法问题。有法不依、执法不严、违法不究的现象比较普遍,有些地方和部门甚至以言代法、以权压法、执法犯法、徇私枉法,滥用执法自由裁量权,随意侵犯市场主体的权利,对市场主体任意处罚和进行打击报复。执法不公的问题重于立法不公的问题。有些行政执法部门、经济管理部门和垄断性行业,在利益的驱使下,利用职权或者行业垄断地位,使权力进入市场和权力商品化,进而产生了以设租、寻租为典型特征的"以权谋私"、"权钱交易"。执法上的不平等,必然产生市场竞争中的不平等,从而破坏了市场经济的竞争机制。针对上述问题,加强政府法制建设,在执法方面应采取如下措施:
首先,实行政治与经济的二元化,割断权力与金钱的关系。执法过程中存在的问题告诉我们,执法权力与政府自身的经济利益和政治利益直接联系,政府利益的最大化是通过追求权力的最大化而实现。因此,在行政法规泛化,强调加强政府依法对市场秩序管理这一背景条件下,改善和加强行政执法举措中应加倍注意的一点,就是要努力防止政府执法将追求自身的利益与执法权力发生关系,采取诸如禁止政府执法部门经商办企业,执法机关不得下设带有收费性质的各种事业单位,实行执法活动罚款决定与收受罚款机构分离、权力与金钱分离等措施。相反,如果政治与经济结盟,政府行为尤其是地方政府行为的过分商业化,社会组织的"官本位"化以及法治结构与功能的被分割,使政府行政权力继续在社会生活的主要方面起着决定一切的作用,那么,最终会因政府行政权力膨胀失去了义务的制约而出现徇私枉法、违法执法的腐败现象。
其次,切实贯彻依法行政原则,严格约束政府执法自由裁量权。依法行政作为现代行政的核心原则,表明了政府的职权由法律而产生,政府必须依法律进行管理,由法律支配,其行为负法律责任。依法行政原则所体现的法治精神既已表明政府行政权力必须受到法的约束,因此作为行政权力组成部分的自由裁量权也必须受到约束。这种约束表现为,在行政执法中,行使自由裁量权应遵循注意符合客观规律性和有充分的客观依据、注意
符合法律目的、注意符合国家和人民的根本利益、注意符合社会道德和风尚等原则。在行政执法中强调合理地使用自由裁量权,是坚持依法行政的必然要求,也是依法行政的必要补充。
再次,进一步完善行政处罚和行政强制执行的制度。行政处罚是我国特有的执法手段。为适应市场经济发展的要求,1996年颁行的《中华人民共和国行政处罚法》,规定了"处罚法定原则"。但在实践中普遍存在着执法人员不严格执法,对应该制止和给予处罚的违法行为不制止、不处罚;存在着处罚设定权和处罚主体混乱的现象,不管哪一级行政机关,也不管有无处罚的权力,都纷纷作出处罚,这直接侵犯了行政管理相对人的人身权、财产权,甚至滋长了腐败之风。面对这一状况,完善行政处罚,可采取行政处罚与刑事处罚相结合,采用行政刑罚的做法,将涉及公民、法人重大权益的行政处罚行为转化为行政刑罚,通过司法程序予以解决。这样做,既可增强制裁力度,达到有效打击违法行为的目的,又可通过完备的司法程序保护被处罚者的合法权益。
我国的行政管理权与行政强制权是分离的,行政管理权并不当然包括行政强制权。但在实践中,无强制措施权的行政机关擅自采取强制措施,或有强制措施权的行政机关在采取强制措施时,无严格的程序制约,导致行政机关强制措施违法或"过当",损害了公民、法人或其他组织的合法权益。因此,行政强制执行制度还需要进一步系统化、具体化,在立法时要明确规定,哪些行政机关享有行使何种强制措施的权力,并规定明确、具体而又严格的程序。
最后,加强政府法制监督。政府法制监督,既包括政府对其所属各工作部门和下级政府的监督,也包括政府所属工作部门对下级政府工作部门和各执法部门对所属执法人员的监督。
与公民的权利不同,政府行政机关的职权不仅是可以行使,而且是必须行使。这种职权,相对于公民来说是权力,相对于政府行政机关来说是义务与责任。职权与职责是统一的。放弃职权、不依法行使职权,就是不履行义务,就是失职,就应该追究责任。不管引起具体责任的原因是由于领导者本身的违法、失职和不当行为造成的,还是由于领导者的怂恿、失职导致其下属违法所造成的,都应该无一例外地追究领导者的责任。加强政府法制监督,就是要把各种形式的监督与追究责任,包括行政法律责任、行政政治责任和行政违宪责任直接联系起来,就是通过追究政府责任的强制性,达到实现行政法治和人民民主权利的目的。离开了责任追究制度,政府法制监督就成了无源之水,无本之木。监督无力,也就无所谓责任政治。大量事实说明,掌握权
力却不受责任追究,是导致领导干部犯错误的根源。那种认为自己权力大、地位高,可以不受任何限制、不受任何责任追究的思想,是腐朽的封建特权思想,是与社会主义市场经济条件下的民主政治相违背的。推行执法责任制,就是将依法治国的方略变成实际行动,切实保障在党的领导下,使宪法和法律在经济和社会生活的各方面具体运用和有效实施。
1参见1993年10月9日国务院《关于加强政府法制工作的决定》。 2《马克思恩格斯全集》第21卷,第187页 3《马克思恩格斯选集》第4卷,第166页。 4参见周林彬著《法律经济学论纲》,北京大学出版社1998年版,第277页。 5李步云:《关于起草〈中华人民共和国立法法〉(专家建议稿)的若干问题》,载于中国人民大学报刊复印资料《法理学、法史学》1997年第4期,第28页。
论市场经济条件下的政府法制建设
蔡立辉
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内容提要市场经济条件下的政府法制建设,是市场经济的原则和特性在上层建筑领域中的反映,其根本目的就是为经济的发展提供法律的规范、引导、制约和保障。因此,无论是国家为政府行政活动提供的基本规范和程序,还是政府行政立法,其内容都必须正确地反映市场经济的发展规律。强化政府法制建设,也就是要根据国情和市场经济发展的具体阶段,运用宪法、法律把政府行政权力在经济体系中的使用限制在其应有的职能范围之内,使政府行为于法有据,依法行政。
关键词市场经济政府法制建设依法行政
政府法制建设是政府工作的重要基础,是社会主义法制建设的重要组成部分,它能否适应时代的要求,直接关系到市场经济能否发展,是涉及全局的大事1。因此,从理论与实践相结合的角度,深入地研究政府法制建设问题,对于规范政府行为,转变政府职能,推动和保障市场经济体制的建立和逐步完善,具有重大的理论意义和现实意义。
一、强化政府法制建设是市场经济发展的内在要求
政府法制,概括地说,就是关于政府的法律和制度,它包括政府如何去管理国家事务的法制和怎样把政府自身管理好的法制两方面。具体而言,从政府所管理国家事务的内容看,政府法制是宪法规定的政府职权的制度化、法律化;从政府对法律手段的具体运用看,政府法制包括着政府行政立法、执法、参与司法活动以及提高公民的法律意识等方面;从法律关系看,政府法制主要是指行政法律关系,是政府在行使国家公共权力和管理国家事务过程中所形成的,包括政治、经济、文化等内容的各种法律关系。由此看来, 政府法制的内涵极为丰富,凡宪法和法律规定应该由政府管理的事务,凡政府依法应该规定和处理的关系以及依法可以和应运用的法律手段,都是政府法制内涵的重要组成部分。本文所论述的政府法制建设只着重政府如何去管理国家事务这一方面。
政府法制的内涵告诉我们:强化政府法制建设是市场经济发展的内在要求这个命题,一方面表明了政府管理以及如何管理国家事务的根源,体现了政府对经济发展的反作用。政治与经济相比,政治是经济的集中表现。马克思主义认为,"国家绝不是从外部强加于社会的一种力量"2,"这种力量应当缓和冲突,把冲突保持在'秩序'的范围以内,这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量,就是国家"3。作为国家的伴生物--政府和法律,也不是从外部强加于社会的力量。国家及其政府和法律作用
于人类经济、社会活动之中,并且是保障人类生产交换这一维系人类生存活动必不可少的重要条件,以至于它成为了人类经济活动发展的一个决定性因素。自国家产生时起,作为国家利益代表的政府,不管其机构和职能怎样不完备,都已将对经济关系的干预,作为其主要任务,只不过这种干预不具有现代意义罢了。随着经济发展水平的不断提高,政府对经济活动干预的手段和管理的机构也在不断变换和发展,政府法制正是市场经济所要求的、现代意义的政府对经济和国家其它事务的依法管理。因此,政府行为就不是纯经济行为,而是具有政治与经济的一致性。这种政府行为的二重性,实际上是马克思主义国家理论关于国家是用以缓和冲突、保持"秩序"的国家本质和国家职能学说的主要内容。
另一方面,表明了政治关系不能脱离经济而孤立存在,它归根到底由经济关系所决定,有什么样的经济关系就产生什么样的政治关系;当经济关系发生变化时,就必然地要引起政治关系发生变化。法律的内容和结构取决于以经济关系为主导的社会结构。我国建国以来,社会主义公有制和计划经济,遏制了商品经济的发展,行政权力笼罩着经济领域支配着经济发展。政府主要依靠行政手段去管理国家事务,行政权力无法可依,加上"文化大革命"的冲击和破坏,政府法制实际上荡然无存。党的十一届三中全会以后,我国进入了以经济建设为中心,坚持改革开放的新时期。经济关系、经济体制伴随着对计划与市场问题及其相互关系认识的步步加深而发展变化。为了适应社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制这种变化,十三大从宏观上提出了加强政府法制建设的任务,使邓小平提出的"一手抓建设,一手抓法制"的战略思想开始付诸实施。十四大提出了建立社会主义市场经济体制,并指出,社会主义市场经济体制就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。
社会主义市场经济体制的确立与发展,是我国经济体制的根本性变革,涉及到了经济基础和上层建筑的诸多方面,必然地引起政府管理方式的变化;而越来越多的、错综复杂的经济活动和利益关系,比在计划经济体制下更加迫切地要求有健全的法制。在计划经济体制下,整个管理系统表现为一个庞大的金字塔式的党政权力结构。而在市场经济条件下,大量的经济关系和经济行为表现为独立的市场主体
之间横向的平等的契约关系和平等的竞争关系,以及行使约定的权利和履行约定的义务的行为,政府行政权力不能也不应对经济关系和经济行为实施直接干预。这样,就必然地要打破计划经济条件下政府全能主义
的权力结构,实现的具体途径就是通过加强政府法制建设和健全市场法律体系,明确政府的法律地位、作用、权限和职责范围,据此确定政府与市场的法律边界,确保政府依法行政和促进经济生活法制化。因此,建立和发展市场经济体制,离不开政府法制。政府法制是整个政府工作的重要基础。市场经济是法治经济,它内在地需要法制。市场经济的自主、平等、竞争、诚信等属性,市场主体的确立,市场秩序的维持,市场活动的进行,生产、交换、分配、消费的各个环节,政府对市场的宏观调控,都需要法制的规范、引导、制约和保障。
值得指出的是,在确定政府如何管理国家事务的法制时,必须结合我国的具体情况。我国市场化改革的方向和国民经济市场化进程就是要逐渐减少政府的约束,增大市场的约束,以市场的分散决策、竞争机制、主体利益多元化的产权利益约束,来替代政府集中经济决策、行政管理经济的约束,从而降低政府经济管理的高额直接成本,以及政府有限理性带来的决策失误等"政府失灵"所产生的经济低效率这一巨额的机会成本。但就现实情况来看,我国市场经济极不成熟,还处于发展的初始阶段,经济规范化程度差,法制基础相当薄弱。面对这一现实,国家法律赋予政府对经济进行宏观的、决策性干预的职权,是十分必要的。因此,强化政府法制建设,确定政府的法律地位、权限和职责范围,既要反映我国市场经济发展的基本规律,体现政府职能转变的精神,又要从现实出发,不能照搬自由资本主义时期的"政府法治主义"。在市场经济发展的现阶段和政府职能范围内,政府法制保证政府应拥有不可动摇的绝对权威,这同样也是市场经济建立和发展的内在要求。
二、转轨时期政府法制建设中的几个主要问题
在转轨时期,强化政府法制建设,应着重抓好如下几个主要问题。
第一,国家权力机关要通过制定法律,为政府行政活动提供基本的规范和程序。
基本的规范是指构成政府法制中带有总则性、支柱性或法典性的法律,包括政府在市场经济发展中的地位、职能和活动范围;政府行政活动应该遵循的基本原则;政府活动中职、责、权的关系;政府责任,包括行政责任、政治责任、法律责任的内容和适用;行政首长负责制和行政岗位职责的基本要求;政府行政法体系中法规、规章、决定、命令等的各自特点、任务、分工与相互关系;政府执法的内容、手段和范围;政府司法的内容、范围和准则;政府法制监督的体系、特点、手段和原则,等等。在社会主义市场经济条件下,贯彻现代法治原则,使政府行政行为于法有据,依法行政,前提就是国家权力机关要通过制定
法律,为政府行政活动提供基本的规范,这是强化政府法制建设的基本工程。但在实践中,恰恰是因为没有提供这种基本的规范,因而难以抑制和克服各行其是、各自为政、主观随意性严重、官僚主义盛行等弊病,终究使政府活动陷入无法可依的境地。
程序,就是政府行政活动的程序,是由行政行为的方式、步骤和时间、顺序所构成的行为过程,包括政府处理国家事务的基本程序;政府内部的工作程序;政府的立法程序;政府执法,包括作出处理决定和执行、行政处罚、行政强制执行的程序;行政救济程序,包括行政申诉、行政复议、行政仲裁程序,等等。政府行政权力属于国家公共权力的组成部分。国家对政府行政程序的法律规定,也就是国家管理、控制政府的一种规范,是有效地控制政府滥用行政权力,保护公民权利的手段,是加强政府法制建设的重要内容。任何行政活动都必然遵循一定的程序。颁行行政程序法,是法治国家法治行政的必不可少的基石之一。
需要特别指出的是,在市场经济条件下,以强调国家为政府行政活动提供基本的规范和程序为首要内容的政府法制建设,是进行政治体制改革、发展社会主义民主政治的重要内容之一,是为了克服政府工作中的一些弊端而提出的迫切任务。但这只是解决问题的一个方面,能否按照市场经济的内在要求, 来建立政府法制体系,国家为政府行政活动所提供的基本规范和程序的内容,能否反映市场经济发展的内在规律,则是更为重要的一方面。一种好的法制,必然是正确地反映了经济发展规律的法制。这是我们加强政府法制建设所应坚持的方向。
第二,重视政府对政治、经济、文化、社会等各方面国家事务管理的立法。
在这里所讲的重视政府对各方面国家事务管理的立法,并不是从法的数量上说的,而是强调如何使政府行政立法为市场经济的发展营造良好的法制环境,即是从政府行政立法的过程和内容而说的。
政府行政立法,就是指政府所制定的行政法规、规章,包括国务院及其所属部门制定、颁布的行政法规、规章及地方政府颁布的规章。这些法规和规章是政府行使立法权的结果,属于广义"法"的范畴。从世界范围来看,随着政府管理职能的加强,各国政府享有日益增大的立法权,政府立法权在国家立法体系中日益重要。我国也十分强调、重视政府行政立法。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,确立了我国中央、地方间的多级立法体制。为了全面适应市场经济发展的要求,对目前政府行政立法方面存在的问题,必须高度重视并予以解决。
1.关
于法制的统一性与特殊性问题。处理好行政立法中统一性与特殊性问题,是强化政府法制建设的首要工程。在现实中,随着以市场化为取向的改革深入开展,各个行政管理部门、各地方政府都有了自己相对独立的经济利益,而借助行政立法来反映主体的特定利益,是各国行政立法实践中普遍存在的现象,我国的情况也不例外。特别是随着行政立法地位的日益提高,政府部门通过立法争取和维护自身利益的意识也日益强烈,致使各个政府部门和地方政府在行政立法过程中,并没有呈现出主要从"全局利益"出发考虑的特征,而是作为本地区、本部门利益的代言人出现,从追求本地区、本部门利益的最大化角度去选择对其最有利的立法方案,并往往利用这种行政立法来确定和保护其自身的行政权力和垄断利益,因而不惜抵触宪法、法律和中央行政法规,造成法律规范效力等级模糊,上下级法律规范冲
突多、地区封锁、部门封锁等各自为政的情形出现。这不仅是对国家法制的破坏,而且也是国民经济市场化最大的障碍。因为法制的不统一,会导致市场部分规则的不平等,进而破坏不平等竞争。国内统一大市场的形成有赖于统一的法制。
统一性是我国社会主义法制的一条重要原则。强化政府法制建设,解决行政立法中统一性与特殊性问题,要注意以下几点:首先,从统一性来说,就是要坚持行政法规不得与宪法、法律相抵触,地方性规章不得与中央行政法规相抵触的宪法原则,对宪法、法律中所作的一些基本的、原则性的规定,决不允许动摇;对法律和中央行政法规已经作出明确、具体的统一规定且不允许任何特殊变通的,就决不允许有特殊性存在。其次,从特殊性来说,凡是在不违反法律法规有关规定的前提下可以照顾的属特殊情况的,或规定要求进一步具体化、或在某些方面统一的法制尚不健全、需要局部作带有试验性的规定等等,才需要各部门、各地区制定实施细则、补充规定和暂行办法。有意夸大特殊性,或以特殊性为名,对抗宪法、法律和中央行政法规的部门、地方性立法都必须坚决予以取缔。最后,坚持法制的统一性与特殊性相比,统一性是主要方面的原则。因为法制的统一,实质是表明了不同的国家机关在国家机关体系中的不同地位和作用的宪法原则,是坚持和维护国家政令的统一。如果各部门、各地区都创制、执行与国家法制不统一的各自规范,就既无法治可言,也无统一可言。
2.中央和地方立法的关系。我国立法体制由单一立法体制向多级立法体制的转变,促进了我国社会主义法制建设,其意义十分重大。但是,实践中,一些地方行政立法与中央立法的基本原则、基本
规范相矛盾冲突,搞诸侯法制;在地方行政立法工作中,各个地方相互攀比、重复立法,照抄照搬上位条文或其他地区规章的现象十分普遍,没有做到因地制宜,缺少创造性,造成法的内容庞杂,浪费了人力、物力,没有起到地方政府立法的应有作用。
鉴于上述问题,在强化政府法制建设时,必须采取如下措施:首先,要明确划分中央与地方政府的立法权限。关于国家专有立法权的规定,中央与地方立法权限的划分,外国宪法中一般都有明确的界定。为了适应市场经济的发展,在我国宪法中也必须对此作出类似的规定,明确政府行政立法体系中法规、规章、决定、命令等各自的特点、任务、分工及其相互关系。地方政府规章的内容应当根源于中央行政法规和规章,且不得与其相冲突,否则无效。同时,还必须明确享有地方行政立法权的是哪级地方政府,除此之外的地方政府所作出的决定、命令不具法律效力。这是克服目前政府法制工作中立法活动混乱状态的重要环节。其次,加强国家对地方政府行政立法监督的力度,切实建立和执行具有中国特色的违宪审查制度,把健全国家统一的法制与追究地方政府违宪立法的责任结合起来。再次,在立法技术上,中央立法应该融全国统一遵行适用的条款与局部地区适用的条款于一体,对地方可以酌情变动的条款作出明确规定。
3.政府行政立法权限问题。权限是与职能密切相关联的。根据宪法的规定,国家权力机关是专门的立法机关,是国家法律最主要的制定者。政府行政机关则主要是通过执法来贯彻实施法律,并从行政执法、履行国家事务管理职能的角度供给法律;同时,通过行使行政立法权、委任立法权,制定行政法规范。但是,现行许多新的行政法规、规章是在没有宪法依据的情况下制定的,出现了政府行政法规在市场经济管理中泛化的现象。政府行政法规的泛化,实质是强调了行政法规在市场经济管理中涉及领域广、干预力度大,政府进入了它不应介入的领域,行政法规事实上成为了"计划"的翻版。这种泛化现象出现的根本原因,就是宪法有关国家立法权、行政立法权、委任立法权的具体权限范围不清。
立法权限不清、轻重倒置,必然产生立法侵权行为。就政府行政法规对经济管理方面的立法而言,对许多本属于人大立法调整的基本经济关系加以行政法规规制,虽然许多行政法规也反映了市场经济的新内容,但却违背了市场经济的规律和原则。因为行政法规、规章的背后是政府行政权力的延伸,政府行政立法涉足大量的基本经济关系领域而代替人大制定经济法律,会导致政府通过行政立法巩固和扩大行政管理权,使得许多经济立法成为
部门利益立法;
甚至还会导致行政部门以立法的形式干预市场主体自主活动这一低效率的经济后果。政府行政法规泛化及其对市场干预过度的后果,又会成为政府进一步通过行政法规干预市场的理由,最终导致政府行政权力不断扩张和政府干预领域的不断扩张,市场领域逐渐地被政府取代,私法领域逐步被公法领域侵占,市场主体因政府的变相干预越来越失去了他们本来拥有的利益。虽然无论是成熟的或不成熟的市场经济,都不能没有政府的依法干预,但是市场经济规律决定了权力不能进入市场。政府行政权力一旦以泛化的行政立法这种形式进入市场,就易造成官商一体的局面,甚至为官商搞行政权力垄断提供法律上的托词,造成行政法规愈多、市场愈小这样一种法制建设适得其反的结果。而这种结果一旦在加强法制的旗号下任其发展,那么法律的效用就会减少,从而法制的健全就会落空4。因此,行政法规的泛化,并不是市场经济所要求的政府法制建设。
强化政府法制建设,如何确定政府立法权限,解决行政法规泛化的问题?首先,国家权力机关和政府两个立法主体性质上的不同以及地位上的从属,决定了它们在立法权限上的划分原则:法律可以创制实体上的权利与义务,而行政法规不能创设,它只是前者的具体化;重大的程序也必须由法律加以规定。行政法规要根据宪法和法律来制定,它是一个执行性的立法活动。因此,应该通过制定实施立法法,严格约束政府职权立法和委任立法5,包括加强人大立法,改变现行的以政府为主制定经济法规的政府立法模式为以人大为主的人大立法模式,并加强对政府行政法规的审查,严格立法程序,限制政府行政立法在其职能范围之内。其次,国家权力机关应当实际履行宪法所赋予的撤销政府制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、规章、决定和命令的相关职权,推进立法的民主化和科学化。为此国家权力机关还可以成立清理法规、规章办公室,通过撤销、变更等措施来减少和放松政府对市场的干预和管制。最后,根据市场经济发展的具体情况,允许非国家机关涉足法律的供给领域,诸如用民间仲裁取代行政仲裁;用审计、会计、律师事务所等中介机构的经济法律服务替代众多政府部门的法律监督等,这种由国家机关和非国家机关参与法律供给的多元模式,对于弱化国家机关的职能,形成市场经济所需的"大社会、小政府"的格局,具有积极意义。当然,符合市场经济发展要求的法律制度的供给和法制建设,必须以适应市场经济宪法原则的确立为前提。在我国当前就表现为市场经济发展所要求的政治体制改革和政府行政管理体制改革,政府法制建设也
只有与此相联系,才不会囿于过去的陈旧作法。
第三,加强和改善行政执法,重视政府法制监督。
从宪政意义上说,政府作为权力机关的执行机关,其主要活动是执法。执行法律法规,使之得到充分遵守和落实,是政府法制建设的最重要的任务之一,也是实现依法治国的关键条件。健全的法制固然不能是无法可依,但如果有法不依或执法者滥用执法权,就会破坏法制,妨害经济的发展。而我国目前法制建设中存在的问题,恰恰在于执法中的问题重于立法问题。有法不依、执法不严、违法不究的现象比较普遍,有些地方和部门甚至以言代法、以权压法、执法犯法、徇私枉法,滥用执法自由裁量权,随意侵犯市场主体的权利,对市场主体任意处罚和进行打击报复。执法不公的问题重于立法不公的问题。有些行政执法部门、经济管理部门和垄断性行业,在利益的驱使下,利用职权或者行业垄断地位,使权力进入市场和权力商品化,进而产生了以设租、寻租为典型特征的"以权谋私"、"权钱交易"。执法上的不平等,必然产生市场竞争中的不平等,从而破坏了市场经济的竞争机制。针对上述问题,加强政府法制建设,在执法方面应采取如下措施:
首先,实行政治与经济的二元化,割断权力与金钱的关系。执法过程中存在的问题告诉我们,执法权力与政府自身的经济利益和政治利益直接联系,政府利益的最大化是通过追求权力的最大化而实现。因此,在行政法规泛化,强调加强政府依法对市场秩序管理这一背景条件下,改善和加强行政执法举措中应加倍注意的一点,就是要努力防止政府执法将追求自身的利益与执法权力发生关系,采取诸如禁止政府执法部门经商办企业,执法机关不得下设带有收费性质的各种事业单位,实行执法活动罚款决定与收受罚款机构分离、权力与金钱分离等措施。相反,如果政治与经济结盟,政府行为尤其是地方政府行为的过分商业化,社会组织的"官本位"化以及法治结构与功能的被分割,使政府行政权力继续在社会生活的主要方面起着决定一切的作用,那么,最终会因政府行政权力膨胀失去了义务的制约而出现徇私枉法、违法执法的腐败现象。
其次,切实贯彻依法行政原则,严格约束政府执法自由裁量权。依法行政作为现代行政的核心原则,表明了政府的职权由法律而产生,政府必须依法律进行管理,由法律支配,其行为负法律责任。依法行政原则所体现的法治精神既已表明政府行政权力必须受到法的约束,因此作为行政权力组成部分的自由裁量权也必须受到约束。这种约束表现为,在行政执法中,行使自由裁量权应遵循注意符合客观规律性和有充分的客观依据、注意
符合法律目的、注意符合国家和人民的根本利益、注意符合社会道德和风尚等原则。在行政执法中强调合理地使用自由裁量权,是坚持依法行政的必然要求,也是依法行政的必要补充。
再次,进一步完善行政处罚和行政强制执行的制度。行政处罚是我国特有的执法手段。为适应市场经济发展的要求,1996年颁行的《中华人民共和国行政处罚法》,规定了"处罚法定原则"。但在实践中普遍存在着执法人员不严格执法,对应该制止和给予处罚的违法行为不制止、不处罚;存在着处罚设定权和处罚主体混乱的现象,不管哪一级行政机关,也不管有无处罚的权力,都纷纷作出处罚,这直接侵犯了行政管理相对人的人身权、财产权,甚至滋长了腐败之风。面对这一状况,完善行政处罚,可采取行政处罚与刑事处罚相结合,采用行政刑罚的做法,将涉及公民、法人重大权益的行政处罚行为转化为行政刑罚,通过司法程序予以解决。这样做,既可增强制裁力度,达到有效打击违法行为的目的,又可通过完备的司法程序保护被处罚者的合法权益。
我国的行政管理权与行政强制权是分离的,行政管理权并不当然包括行政强制权。但在实践中,无强制措施权的行政机关擅自采取强制措施,或有强制措施权的行政机关在采取强制措施时,无严格的程序制约,导致行政机关强制措施违法或"过当",损害了公民、法人或其他组织的合法权益。因此,行政强制执行制度还需要进一步系统化、具体化,在立法时要明确规定,哪些行政机关享有行使何种强制措施的权力,并规定明确、具体而又严格的程序。
最后,加强政府法制监督。政府法制监督,既包括政府对其所属各工作部门和下级政府的监督,也包括政府所属工作部门对下级政府工作部门和各执法部门对所属执法人员的监督。
与公民的权利不同,政府行政机关的职权不仅是可以行使,而且是必须行使。这种职权,相对于公民来说是权力,相对于政府行政机关来说是义务与责任。职权与职责是统一的。放弃职权、不依法行使职权,就是不履行义务,就是失职,就应该追究责任。不管引起具体责任的原因是由于领导者本身的违法、失职和不当行为造成的,还是由于领导者的怂恿、失职导致其下属违法所造成的,都应该无一例外地追究领导者的责任。加强政府法制监督,就是要把各种形式的监督与追究责任,包括行政法律责任、行政政治责任和行政违宪责任直接联系起来,就是通过追究政府责任的强制性,达到实现行政法治和人民民主权利的目的。离开了责任追究制度,政府法制监督就成了无源之水,无本之木。监督无力,也就无所谓责任政治。大量事实说明,掌握权
力却不受责任追究,是导致领导干部犯错误的根源。那种认为自己权力大、地位高,可以不受任何限制、不受任何责任追究的思想,是腐朽的封建特权思想,是与社会主义市场经济条件下的民主政治相违背的。推行执法责任制,就是将依法治国的方略变成实际行动,切实保障在党的领导下,使宪法和法律在经济和社会生活的各方面具体运用和有效实施。
1参见1993年10月9日国务院《关于加强政府法制工作的决定》。 2《马克思恩格斯全集》第21卷,第187页 3《马克思恩格斯选集》第4卷,第166页。 4参见周林彬著《法律经济学论纲》,北京大学出版社1998年版,第277页。 5李步云:《关于起草〈中华人民共和国立法法〉(专家建议稿)的若干问题》,载于中国人民大学报刊复印资料《法理学、法史学》1997年第4期,第28页。