完善我国信用评级机构监管之探究
摘要：作为资本市场“看门人”，信用评级机构在减少信息不对称、提高市场效率方面发挥着不可替代的作用，但是我国评级机构发展水平较低，仅靠市场机制难以保证评级机构的独立性、客观性以及评级的质量。发达国家在金融危机后相继改革对评级机构的监管，这对我国强化评级机构监管提供了很多有益借鉴。通过立法规范、加强内部控制，成为完善我国信用评级机构监管的重要途径。
关键词：信用评级机构 政府监管 多德法案 法律责任
“世界上有两个超级权力拥有者„„: 美国和穆迪债券评级公司。„„而且，有时候，我们并不清楚谁拥有的权力更大。”①这句稍显夸张的话凸显出信用评级机构在当今世界经济中的重要地位。但是近些年来安然事件、次贷危机将评级机构一次次推上风口浪尖，暴露出很多问题。我国评级机构起步晚、发展慢、问题多，笔者试从发达国家监管改革入手，探讨完善我国评级机构监管的举措。
一、信用评级机构概念及其监管重要性
关于信用评级的含义，理论界对其有不同的界定。如有学者认为“信用评级指专业的评级机构对各类企业所负各种债务能否如约还本付息的能力和可信任程度的综合评估，是对债务偿还风险的综合评价，并用简单明了的符号表示。”②也有学者认为“信用评级是针对债券或债券发行人的信用强度进行评估的程序与结果。更狭义地说，信用评级是由公正客观而专业的信用评级机构对信用强度进行评估的程序与结果。”③
尽管各学者对信用评级具体的定义不尽相同，但还是能够从不同的定义中归纳出应具备的共同的基本要素，主要包括：（1）评级的主体要素，即评级机构；
（2）评级的对象要素，即债务人以及债务本身；（3）评级的内容要素，即对评级对象债务偿还能力及信用的评估，简言之就是评级对象的信用风险的评估。 ① See Thomas Friedman，Rating the Raters: Enron and the Credit Rating Agencies: Before the Senate Committee on Governmental Affairs,107th Cong. 471 ( March 20，2002).转引自高汉：《美国信用评级机构的责任演变与监管发展——从安然事件到次贷危机》，载《华东政法大学学报》2005年第5期。
② 参见李振宇等著：《资信评级原理》（修订版），中国方正出版社2003年版，第8页。 ③ 参见郭敏华著：《信用评级》，中国人民大学出版社2004年版，第3页。
④ 参见聂飞舟:《信用评级机构法律监管研究——美国法的考察和中国借鉴》，华东政法大学博士论文，2011年5月16日提交，第24页。 ④
明确了信用评级的定义具有的基本内涵，对于信用评级的主体——信用评级机构的界定就有了基础。信用评级机构即指对债务人及债务做出信用风险评估的独立的专业机构。需要特别指出的是，信用评级机构仅指独立的专业的评级机构，而不包括商业银行等机构的内部评级部门，尽管这些部门也对信用风险进行评估，但其不具有独立性。而独立性是信用评级机构得以存在和具有影响力的基本特性之一，信用评级机构基于自身不直接参与市场交易而保证自身评估的公正性和客观性。专业性是信用评级机构的另一重要特性，由于其对于金融风险专业的可靠性评估，被称为金融市场“守门人”。
基于所具有的独立性和专业性两大特性，信用评级机构在现在金融市场制度中发挥着重要的作用。在信用评级机构能够正常行使功能时，其对于管理市场风险、提高市场效率、推动市场发展都具有重要作用。具体来说，有三点作用：一是金融市场定价的作用，提供一个发布证券和证券投资的方法；二是通过解决发行人和投资者信息不对称问题，保护市场投资者利益；三是为监管机构提供辅助作用，引导和促进相关法律实施。①
反之，在信用评级机构由于缺乏有效监管不能正常发挥其作用时，会给金融市场带来重大危害。2001年安然事件暴露出以美国三大评级机构为代表的信用评级机构评级信誉危机，2007年由美国信用评级危机引发并席卷全球的金融危机充分说明信用评级机构监管不得力对本国和世界经济的危害性。这一系列评级信誉丧失导致的金融事件特别是金融危机的产生促使世界各国加强对信用评级机构的监管，美国、欧盟等发达国家相继修改制定法律，以完善监管制度。
二、我国信用评级机构监管现状以及存在问题
从评级机构历史来看，早期信用评级机构主要依靠评审委员会等内部控制制度以行业自律的形式保证其客观公正性，后来随着评级机构信用危机的爆发政府开始加强对其监管。我国也不例外，早期的信用评级以银行系统内部评级为主导、监管较少，后来随着企业债券发行规模的扩大，信用评级机构的数量越来越多，发改委、保监会、证监会、银监会等出台了多项规范对信用评级机构实行实质监管。
我国目前对评级机构的法律监管规范整体可以分为两大类。一类是专门颁布① 参见彭秀坤：《国际社会信用评级机构规制及其改革研究》，苏州大学博士论文，2012年3月提交，第21—22页。
的直接针对信用评级机构的法律监管规范，比较典型的是《信用评级管理指导意见》和《证券市场资信评级业务管理暂行办法》，两部规范对于评级机构主体要件、人员资格、行为规则、监督管理等方面进行全方位、综合性的具体规定。第二类是在各金融领域监管规范中附带有评级机构监管的规定。由于我国金融领域实行分业管理，与此相对应的信用评级监管也由不同政府部门实施。目前的监管格局是中国人民银行负责银行间债券市场和信贷市场、借款企业、担保机构信用评级的监管，证监会负责证券市场评级业务监管，发改委负责非上市公司企业债评级的监管，保监会负责保险公司投资企业债券评级的监管。①各部门针对所监管金融领域颁行的监管规范，比如证监会颁布的《公司债券发行试点办法》、中国人民银行颁布的《证券公司短期融资融券管理办法》、 保监会颁布的《保险公司次级定期债券管理暂行办法》等规范中都对评级机构提出了监管要求，只是各自侧重点有所不同。
尽管我国目前有关评级机构监管的法律规范从数量上看已经达到一定的规模，但实践中仍然缺乏对评级机构有效的法律监管，存在的问题主要表现在以下几方面。
一是相关规范法律位阶低，内容散乱粗糙。虽然针对信用评级机构，国家几大部委先后多次发文，但这些部门规章、办法等不仅缺乏系统性、专业性、实际操作性，也没有上升到法律的层面、实行起来威慑度不够，难以对信用评级业形成有效的法律约束。此外，散乱且位阶层次不齐的规定也容易造成政策上的重叠和空白，对于监管的运行也不利。
二是缺乏统一整体性，多头监管难以协调。目前发改委、银监会、证监会等各部门在监管上存在着明显的权力之争，各部门颁行的规范充斥着着部门利益色彩和分割市场的缺陷。②这体现在不同部门对评级机构认可的标准不同，使信用评级机构无所适从，二来多头监管也容易造成互相推脱的局面，形成实质上的监管缺位，此外多头监管对有限的监管资源而言也是一种浪费。
三是行政干预色彩浓厚，评级机构缺乏独立性。信用评级机构的独立特性应体现在既不能成为评估对象的利益共同体，也不能间接成为行政机关的附属。而① 参见陈莹：《我国信用评级业监管研究与监管体系构建》，载《南京财经大学学报》2010年第2期。
② 参见彭秀坤：《国际社会信用评级机构规制及其改革研究》，苏州大学博士论文，2012年3月提交，第86页。
我国目前的情况是，评级机构的发展一直是政府主导的模式，评级机构的发展依赖于政府对金融评级结果的强制性要求，政府对评级机构的评级标准、流程等进行干预，笼统地规定统一的行业标准。这使得评级机构缺乏独立性和灵活性，丧失独立性的信用评级机构只能成为行政机关的服务者，而不是中立的提供建议的社会专业机构。
由于我国评级机构监管中存在以上问题，加之我国评级机构自身发展的不完善，导致我国信用评级市场落后，造成了很多负面问题。从国内来看，根据商务部统计，中国企业每年因信用缺失导致直接和间接经济损失高达6000 亿元；从全球看，中国证券市场的市值全球排名第二，仅次于美国，2011 年IPO 融资额全球排名第一，是美国的2倍①，但是与此对应的对中国金融市场评级的主导权完全掌握在外国评级机构尤其是美国三大评级机构的手中，国内评级购没有国际话语权。
三、外国信用评级机构监管模式研究
从世界范围来看，美国信用评机构有着最悠久的发展历史和最具代表性的发展成果，如今垄断世界评级市场的三大信用评级机构全部位于美国，美国对信用评级机构的监管当然地走在前列，尤其在金融危机之后其进行了一系列的改革，有较多可供借鉴之处。
美国对评机机构监管长期以来一直奉行“声誉资本”理论，强调对评级机构监管以行业自律为主、规制为辅。这一理论在行业发展早期是非常正确的理论，此时评级行业是一个竞争性市场，评级机构规模普遍较小、竞争激烈。90年代后，随着美国政府特别是SEC指定少数评级机构为政府和法律认可的NRSRO，评级机构的垄断开始产生，美国政府长期只认定了三家评级机构为NRSRO，到今天也不过十家机构，这对于评级市场形成了垄断，原有的“声誉资本”理论在实践中受到质疑。2001年安然事件使评级机构陷入信誉危机，美国开始逐步加强对评级机构的监管，于2006年通过《信用评级机构改革法》。这是美国在信用评级机构诞生百年之际，颁布的第一部评级机构规制法案，也是世界上第一个生效的关于评级机构规制改革的国内法。该法案开始对NRSRO的认定进行一系列详细① 参见《中国企业每年因信用缺失经济损失高达6000亿元》，资料来源
http://www.chinanews.com/cj/2011/07-17/3187923.shtml，访问日期为2013年11月25日。
的规定，从注册登记、信息披露等方面强化对其监督。①2007年次贷危机再次将评级机构腿上风口浪尖，为此美国国会2010年通过了被誉为美国金融史上成为与“格拉斯—斯蒂格尔法案”比肩的又一座金融监管里程碑并可能成为全球金融监管改革新标尺的《多德·弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（简称《多德法案》）。②
《多德法案》专门在第九章第三节“改进信用评级机构的监管”中规定了九条监管规定，此处笔者只概括梳理被外界评价较高、成效显著的立法规定，这些规定可以概括分为两类。
第一类是强化评级机构内部控制，以此增强评级机构可靠性。具体包括要求评级机构设立独立董事和合规监察员，并向SEC提交年度报告；针对“发行人付费”模式影响评级机构的中立性的利益冲突，该法案要求评级机构设立内部防火墙，将评级部门与营销部门分离，同时禁止评级机构员工向被评估人提供与评级无关的顾问、咨询等服务以避免利益冲突；提高评级的透明度，扩大评级机构信息披露。
第二类是完善评级机构外部监管。包括在SEC内部设立信用评级办公室，专门负责对评级机构动态监管。此外就是此次改革中最为重要的通过增加评级机构法律责任来促使其保证客观独立性。在此之前，尽管评级机构同审计人员、投资银行家和律师一样被看作是资本市场的“守门人”，但在承担法律责任上却有天壤之别。评级机构经常性以通过字母符号表现的证券评级是“世界上最短的评论”来援引宪法第一修正案的保护。③既有美国法律体系中对于评级机构法律责任的规定是一片空白，许多法律甚至明确地将评级机构排除在责任追究之外。《多德法案》废除了评级机构可以豁免责任条款，允许投资者就评级公司的失误进行民事诉讼，追究信用评级机构““故意或草率”的“专家责任”。
除美国外，其他重要经济体也分别针对评级机构进行了一系列监管改革。欧盟于2010年12月起实施《信用评级机构监管指令》，旨在对信用评级机构进行全方位改革，该指令包含了有关利益冲突、评级分析师、评级方法、信用评级的① 参见彭秀坤：《国际社会信用评级机构规制及其改革研究》苏州大学博士论文，2012年3月提交，第72页。
② 参见伍巧芳：《〈2010 年华尔街改革和消费者保护法〉述评》，载《法学》2010 年第 8 期。 ③ 参见彭秀坤：《国际社会信用评级机构规制及其改革研究》苏州大学博士论文，2012年3月提交，第83页。
陈述与披露、透明度、注册以及同第三国的合作等大量细致的规定，目的在于建立全球范围内最高标准也是最为严厉的法律监管框架与体系。日本国会于2009年6月通过了《金融交易修改法案》，第一次以法律的形式明确了信用评级的监管框架。除了以注册制度为核心内容之外，日本新的监管方案也汲取金融危机的教训，包含了大量规定来提高评级质量、加大透明度和管理利益冲突等。
纵观国际社会成员对评级机构的规制改革，我们可以发现，在历经了美国次贷危机和全球金融危机的洗礼之后，各国评级机构规制改革呈现出很大共性，在改革内容上尤其侧重于通过对利益冲突的限制、增加评级机构透明度、加强市场竞争、提高评级质量等加强监管力度。这些最新的改革为我国评级机构监管的完善提供了良好的经验，我国应在完善监管方面借鉴其中成功之处。
四、完善我国信用评级机构监管体系
相比于美国评级机构超过百年的历史，我国评级机构可谓小而杂、多而乱，大量评级机构只是单一评级领域的地方性小公司，并且由于评级业务有限，没有形成经得起市场考验的评级方法，并因此带来拔高评级、不当竞争等失范现象，诚信规范水平较低。为加强评级市场竞争，推动评级机构更好发展以适应金融市场的需求，我们亟待借鉴美国、欧盟等监管经验，通过加强监管从立法层面和制度建构上提升我国评级机构的规范建设和诚信形象。具体而言，可从以下三个方面入手：
（一）统一立法规范与监管权力行使
1、针对我国监管规范位阶低、内容散乱的现象，应当加强立法。吸取次贷危机中美国对评级机构监管的教训，我国应该加紧评级机构监管立法工作，形成一个完整的评级机构外部监管框架体系，合理地厘定评级机构内部自律和外部监管的界线。有学者主张我国应当制定《信用评级监管法》，上升到法律层面。①然而从全国人大的立法规划和现实的立法环境来看，该建议过于超前，当前条件尚不具备、时机也不成熟。有学者主张制定部门规章，但是目前我国实行金融分业监管模式，部门规章不能从根本上解决各自为政、争夺部门利益的问题。因此，比较合适的选择是将其定位于由国务院制定行政法规的位阶，，这样既能达到法律位阶提升、保证监管规范的统一性，又能为将来全国大人立法提供很好基础。 ① 参见孙亦军：《信用评级与中国的金融安全》，载《中央财经大学学报》2010年第9期。
2、改变现行的监管模式，由分业监管变为混业监管。至于具体的监管部门，比较合适中国人民银行或者证监会。美国监管评级机构的是证券交易委员会，但这并不意味着我们一定要学习这一做法，确定我国的监管协调部门还要从我国实际出发。我国融资渠道中银行业仍然占据着绝对优势的地位，加之国务院要求人民银行成立征信管理局，因此可以由人民银行为主要监管部门。鉴于短期内改变金融业分业监管模式并不现实，应根据我国金融市场发展实际，可以设计一种体制为由统一监管部门与其他主管部门沟通协调，牵头制定评级业监管主干制度，其他部门根据监管的实际需要制定专项的监管规定。如笔者所述，这一主导监管部门适宜为人民银行。
（二）完善信用评级机构内部治理
1、完善信用评级机构利益冲突监管。同多数国家一样，我国信用评级机构均采取“发行人付费”模式，这与我国评级市场发展基础薄弱是密切联系的，具有一定的合理性，但是同时也存在问题需要防范。对此笔者认为我们可以借鉴美国《多德法案》中设立独立董事和内部分离的制度设计，加强内部控制。同时从立法上详细规定评级人员不得从事与评级业务有利益冲突的兼职业务范围以及由此应承担的处罚。
2、强化信用评级机构信息披露监管。我国目前强制评级机构披露的信息太少、信息披露方式散乱，这些信息散见于监管部门网站、评级机构网站及其他公众媒体上，完整查阅既费时又费力①。应当建立起类似于美国Form NRSRO的统一载体进行评级信息披露，同时强调评级机构披露以下信息: 分析师的姓名和职称、作出信用评级的重要素材和评级方法等，以增强信息评级的透明度。同时强调信息的持续性披露，可以沿用《证券市场资信评级业务管理暂行办法》分为季度、半年度和年度定期披露。
（三）强化信用评级机构法律责任追究
我国现有立法中对评级机构法律责任规定得最为集中的是《证券法》和《证券市场资信评级业务管理暂行办法》。《证券法》规定了信用评级机构出具资信评级报告有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的民事法律责任。《证券市场资信评级业务管理暂行办法》规定了证券评级机构违反规定从事评级业务行为的法律① 参见聂飞舟：《美国信用评级机构法律监管演变与发展动向——多德法案前后》，载《比较法研究》2011年第4期。
责任。总体来看，我国关于信用评级机构法律责任的规范不健全。法律责任条款比较粗陋，对于评级机构错误评级对发行人和投资者造成损失的法律责任却缺乏规定；重行政责任，轻民事责任，发行人和投资者利益得不到有效保障。
美国立法中特别是《多德法案》为我们提供了很好的制度借鉴，我国信用评级机构法律责任可以从以下两个方面构建。
1、私法上责任
在信用评级监管改革过程中，美欧均强化了评级机构的民事责任。2009年阿布扎比商业银行等集体诉讼大摩、穆迪、标准普尔案①，表明美国赋予了投资者更多的权利。我国应借鉴美欧经验。
评级机构因虚假陈述而产生的普通法责任主要有侵权责任和违约责任两种。由于被动评级是由发行人委托评级机构作出，投资者与评级机构之间没有合同关系，因此，投资者主张虚假陈述的普通法救济基础主要是侵权法，而委托评级机构提供评级服务的发行人则可以主张合同法救济。
当寻求合同法上的救济时，先要分析评级合同的法律性质，作为一种无名合同，对于评级合同的性质，学者间有争议，有的认为其是委托合同，有的认为其是承揽合同。笔者认为结合我国相关规范文件的表述，评级合同应是委托合同，况且评级合同重视的是完成工作的过程且其最后交付的工作成果未必都符合发行人的利益，所以认其为委托合同更合理，只是其具有一定的特殊性而已。
当寻求侵权法上的救济时，投资者诉讼的一大难题是必须证明自己信赖了评级结果以及其财产损失与虚假评级结果存在直接关联，才能要求评级机构赔偿其损失。然而要投资者承担此种举证责任无疑极为困难。为了减轻原告的举证责任，保护投资者，我国宜借鉴美国的市场欺诈理论。②即如果原告能够证明被告的评级结论存在任何重大不实或遗漏，市场价格受到了相应的影响，原告在该不实陈述做出后到真相揭露前的时间段内，买卖了评级结论所指向的证券，即可推定投资者信赖了该评级结构，并且受到了欺诈。引入这一制度有利于更好地维护投资者利益，避免投资者由于举证责任困难而无法维权。
2、公法上责任 ① 参见王康:《起诉评级公》，载《21世纪经济报道》2009年9月8 日第4版。
② 参见罗培新：《后金融危机时代信用评级机构法律责任之完善》，载《法学杂志》2009年第7期。
《证券法》对信用评级机构行政责任的规定，是在民事责任之外加以行政责任的约束，能更好地保障信用评级机构勤勉尽责、依规评级。但存在的问题是规定不够详细具体，比如究竟谁来监管的问题，这些都需要进一步明确以增强可操作性。
面对基础薄弱、发展艰辛的中国评级市场，完善我国评级机构监管之路注定任重而道远。设计监管规则，从“技术层面”上可以更多地借鉴美国等发达国家的做法，同时结合我国评级机构发展的阶段和国情，增强操作性、注重实时性，推动我国评级机构的快速成长发展，最终培育出独立的、具有国际竞争力的评级机构。
完善我国信用评级机构监管之探究
摘要：作为资本市场“看门人”，信用评级机构在减少信息不对称、提高市场效率方面发挥着不可替代的作用，但是我国评级机构发展水平较低，仅靠市场机制难以保证评级机构的独立性、客观性以及评级的质量。发达国家在金融危机后相继改革对评级机构的监管，这对我国强化评级机构监管提供了很多有益借鉴。通过立法规范、加强内部控制，成为完善我国信用评级机构监管的重要途径。
关键词：信用评级机构 政府监管 多德法案 法律责任
“世界上有两个超级权力拥有者„„: 美国和穆迪债券评级公司。„„而且，有时候，我们并不清楚谁拥有的权力更大。”①这句稍显夸张的话凸显出信用评级机构在当今世界经济中的重要地位。但是近些年来安然事件、次贷危机将评级机构一次次推上风口浪尖，暴露出很多问题。我国评级机构起步晚、发展慢、问题多，笔者试从发达国家监管改革入手，探讨完善我国评级机构监管的举措。
一、信用评级机构概念及其监管重要性
关于信用评级的含义，理论界对其有不同的界定。如有学者认为“信用评级指专业的评级机构对各类企业所负各种债务能否如约还本付息的能力和可信任程度的综合评估，是对债务偿还风险的综合评价，并用简单明了的符号表示。”②也有学者认为“信用评级是针对债券或债券发行人的信用强度进行评估的程序与结果。更狭义地说，信用评级是由公正客观而专业的信用评级机构对信用强度进行评估的程序与结果。”③
尽管各学者对信用评级具体的定义不尽相同，但还是能够从不同的定义中归纳出应具备的共同的基本要素，主要包括：（1）评级的主体要素，即评级机构；
（2）评级的对象要素，即债务人以及债务本身；（3）评级的内容要素，即对评级对象债务偿还能力及信用的评估，简言之就是评级对象的信用风险的评估。 ① See Thomas Friedman，Rating the Raters: Enron and the Credit Rating Agencies: Before the Senate Committee on Governmental Affairs,107th Cong. 471 ( March 20，2002).转引自高汉：《美国信用评级机构的责任演变与监管发展——从安然事件到次贷危机》，载《华东政法大学学报》2005年第5期。
② 参见李振宇等著：《资信评级原理》（修订版），中国方正出版社2003年版，第8页。 ③ 参见郭敏华著：《信用评级》，中国人民大学出版社2004年版，第3页。
④ 参见聂飞舟:《信用评级机构法律监管研究——美国法的考察和中国借鉴》，华东政法大学博士论文，2011年5月16日提交，第24页。 ④
明确了信用评级的定义具有的基本内涵，对于信用评级的主体——信用评级机构的界定就有了基础。信用评级机构即指对债务人及债务做出信用风险评估的独立的专业机构。需要特别指出的是，信用评级机构仅指独立的专业的评级机构，而不包括商业银行等机构的内部评级部门，尽管这些部门也对信用风险进行评估，但其不具有独立性。而独立性是信用评级机构得以存在和具有影响力的基本特性之一，信用评级机构基于自身不直接参与市场交易而保证自身评估的公正性和客观性。专业性是信用评级机构的另一重要特性，由于其对于金融风险专业的可靠性评估，被称为金融市场“守门人”。
基于所具有的独立性和专业性两大特性，信用评级机构在现在金融市场制度中发挥着重要的作用。在信用评级机构能够正常行使功能时，其对于管理市场风险、提高市场效率、推动市场发展都具有重要作用。具体来说，有三点作用：一是金融市场定价的作用，提供一个发布证券和证券投资的方法；二是通过解决发行人和投资者信息不对称问题，保护市场投资者利益；三是为监管机构提供辅助作用，引导和促进相关法律实施。①
反之，在信用评级机构由于缺乏有效监管不能正常发挥其作用时，会给金融市场带来重大危害。2001年安然事件暴露出以美国三大评级机构为代表的信用评级机构评级信誉危机，2007年由美国信用评级危机引发并席卷全球的金融危机充分说明信用评级机构监管不得力对本国和世界经济的危害性。这一系列评级信誉丧失导致的金融事件特别是金融危机的产生促使世界各国加强对信用评级机构的监管，美国、欧盟等发达国家相继修改制定法律，以完善监管制度。
二、我国信用评级机构监管现状以及存在问题
从评级机构历史来看，早期信用评级机构主要依靠评审委员会等内部控制制度以行业自律的形式保证其客观公正性，后来随着评级机构信用危机的爆发政府开始加强对其监管。我国也不例外，早期的信用评级以银行系统内部评级为主导、监管较少，后来随着企业债券发行规模的扩大，信用评级机构的数量越来越多，发改委、保监会、证监会、银监会等出台了多项规范对信用评级机构实行实质监管。
我国目前对评级机构的法律监管规范整体可以分为两大类。一类是专门颁布① 参见彭秀坤：《国际社会信用评级机构规制及其改革研究》，苏州大学博士论文，2012年3月提交，第21—22页。
的直接针对信用评级机构的法律监管规范，比较典型的是《信用评级管理指导意见》和《证券市场资信评级业务管理暂行办法》，两部规范对于评级机构主体要件、人员资格、行为规则、监督管理等方面进行全方位、综合性的具体规定。第二类是在各金融领域监管规范中附带有评级机构监管的规定。由于我国金融领域实行分业管理，与此相对应的信用评级监管也由不同政府部门实施。目前的监管格局是中国人民银行负责银行间债券市场和信贷市场、借款企业、担保机构信用评级的监管，证监会负责证券市场评级业务监管，发改委负责非上市公司企业债评级的监管，保监会负责保险公司投资企业债券评级的监管。①各部门针对所监管金融领域颁行的监管规范，比如证监会颁布的《公司债券发行试点办法》、中国人民银行颁布的《证券公司短期融资融券管理办法》、 保监会颁布的《保险公司次级定期债券管理暂行办法》等规范中都对评级机构提出了监管要求，只是各自侧重点有所不同。
尽管我国目前有关评级机构监管的法律规范从数量上看已经达到一定的规模，但实践中仍然缺乏对评级机构有效的法律监管，存在的问题主要表现在以下几方面。
一是相关规范法律位阶低，内容散乱粗糙。虽然针对信用评级机构，国家几大部委先后多次发文，但这些部门规章、办法等不仅缺乏系统性、专业性、实际操作性，也没有上升到法律的层面、实行起来威慑度不够，难以对信用评级业形成有效的法律约束。此外，散乱且位阶层次不齐的规定也容易造成政策上的重叠和空白，对于监管的运行也不利。
二是缺乏统一整体性，多头监管难以协调。目前发改委、银监会、证监会等各部门在监管上存在着明显的权力之争，各部门颁行的规范充斥着着部门利益色彩和分割市场的缺陷。②这体现在不同部门对评级机构认可的标准不同，使信用评级机构无所适从，二来多头监管也容易造成互相推脱的局面，形成实质上的监管缺位，此外多头监管对有限的监管资源而言也是一种浪费。
三是行政干预色彩浓厚，评级机构缺乏独立性。信用评级机构的独立特性应体现在既不能成为评估对象的利益共同体，也不能间接成为行政机关的附属。而① 参见陈莹：《我国信用评级业监管研究与监管体系构建》，载《南京财经大学学报》2010年第2期。
② 参见彭秀坤：《国际社会信用评级机构规制及其改革研究》，苏州大学博士论文，2012年3月提交，第86页。
我国目前的情况是，评级机构的发展一直是政府主导的模式，评级机构的发展依赖于政府对金融评级结果的强制性要求，政府对评级机构的评级标准、流程等进行干预，笼统地规定统一的行业标准。这使得评级机构缺乏独立性和灵活性，丧失独立性的信用评级机构只能成为行政机关的服务者，而不是中立的提供建议的社会专业机构。
由于我国评级机构监管中存在以上问题，加之我国评级机构自身发展的不完善，导致我国信用评级市场落后，造成了很多负面问题。从国内来看，根据商务部统计，中国企业每年因信用缺失导致直接和间接经济损失高达6000 亿元；从全球看，中国证券市场的市值全球排名第二，仅次于美国，2011 年IPO 融资额全球排名第一，是美国的2倍①，但是与此对应的对中国金融市场评级的主导权完全掌握在外国评级机构尤其是美国三大评级机构的手中，国内评级购没有国际话语权。
三、外国信用评级机构监管模式研究
从世界范围来看，美国信用评机构有着最悠久的发展历史和最具代表性的发展成果，如今垄断世界评级市场的三大信用评级机构全部位于美国，美国对信用评级机构的监管当然地走在前列，尤其在金融危机之后其进行了一系列的改革，有较多可供借鉴之处。
美国对评机机构监管长期以来一直奉行“声誉资本”理论，强调对评级机构监管以行业自律为主、规制为辅。这一理论在行业发展早期是非常正确的理论，此时评级行业是一个竞争性市场，评级机构规模普遍较小、竞争激烈。90年代后，随着美国政府特别是SEC指定少数评级机构为政府和法律认可的NRSRO，评级机构的垄断开始产生，美国政府长期只认定了三家评级机构为NRSRO，到今天也不过十家机构，这对于评级市场形成了垄断，原有的“声誉资本”理论在实践中受到质疑。2001年安然事件使评级机构陷入信誉危机，美国开始逐步加强对评级机构的监管，于2006年通过《信用评级机构改革法》。这是美国在信用评级机构诞生百年之际，颁布的第一部评级机构规制法案，也是世界上第一个生效的关于评级机构规制改革的国内法。该法案开始对NRSRO的认定进行一系列详细① 参见《中国企业每年因信用缺失经济损失高达6000亿元》，资料来源
http://www.chinanews.com/cj/2011/07-17/3187923.shtml，访问日期为2013年11月25日。
的规定，从注册登记、信息披露等方面强化对其监督。①2007年次贷危机再次将评级机构腿上风口浪尖，为此美国国会2010年通过了被誉为美国金融史上成为与“格拉斯—斯蒂格尔法案”比肩的又一座金融监管里程碑并可能成为全球金融监管改革新标尺的《多德·弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（简称《多德法案》）。②
《多德法案》专门在第九章第三节“改进信用评级机构的监管”中规定了九条监管规定，此处笔者只概括梳理被外界评价较高、成效显著的立法规定，这些规定可以概括分为两类。
第一类是强化评级机构内部控制，以此增强评级机构可靠性。具体包括要求评级机构设立独立董事和合规监察员，并向SEC提交年度报告；针对“发行人付费”模式影响评级机构的中立性的利益冲突，该法案要求评级机构设立内部防火墙，将评级部门与营销部门分离，同时禁止评级机构员工向被评估人提供与评级无关的顾问、咨询等服务以避免利益冲突；提高评级的透明度，扩大评级机构信息披露。
第二类是完善评级机构外部监管。包括在SEC内部设立信用评级办公室，专门负责对评级机构动态监管。此外就是此次改革中最为重要的通过增加评级机构法律责任来促使其保证客观独立性。在此之前，尽管评级机构同审计人员、投资银行家和律师一样被看作是资本市场的“守门人”，但在承担法律责任上却有天壤之别。评级机构经常性以通过字母符号表现的证券评级是“世界上最短的评论”来援引宪法第一修正案的保护。③既有美国法律体系中对于评级机构法律责任的规定是一片空白，许多法律甚至明确地将评级机构排除在责任追究之外。《多德法案》废除了评级机构可以豁免责任条款，允许投资者就评级公司的失误进行民事诉讼，追究信用评级机构““故意或草率”的“专家责任”。
除美国外，其他重要经济体也分别针对评级机构进行了一系列监管改革。欧盟于2010年12月起实施《信用评级机构监管指令》，旨在对信用评级机构进行全方位改革，该指令包含了有关利益冲突、评级分析师、评级方法、信用评级的① 参见彭秀坤：《国际社会信用评级机构规制及其改革研究》苏州大学博士论文，2012年3月提交，第72页。
② 参见伍巧芳：《〈2010 年华尔街改革和消费者保护法〉述评》，载《法学》2010 年第 8 期。 ③ 参见彭秀坤：《国际社会信用评级机构规制及其改革研究》苏州大学博士论文，2012年3月提交，第83页。
陈述与披露、透明度、注册以及同第三国的合作等大量细致的规定，目的在于建立全球范围内最高标准也是最为严厉的法律监管框架与体系。日本国会于2009年6月通过了《金融交易修改法案》，第一次以法律的形式明确了信用评级的监管框架。除了以注册制度为核心内容之外，日本新的监管方案也汲取金融危机的教训，包含了大量规定来提高评级质量、加大透明度和管理利益冲突等。
纵观国际社会成员对评级机构的规制改革，我们可以发现，在历经了美国次贷危机和全球金融危机的洗礼之后，各国评级机构规制改革呈现出很大共性，在改革内容上尤其侧重于通过对利益冲突的限制、增加评级机构透明度、加强市场竞争、提高评级质量等加强监管力度。这些最新的改革为我国评级机构监管的完善提供了良好的经验，我国应在完善监管方面借鉴其中成功之处。
四、完善我国信用评级机构监管体系
相比于美国评级机构超过百年的历史，我国评级机构可谓小而杂、多而乱，大量评级机构只是单一评级领域的地方性小公司，并且由于评级业务有限，没有形成经得起市场考验的评级方法，并因此带来拔高评级、不当竞争等失范现象，诚信规范水平较低。为加强评级市场竞争，推动评级机构更好发展以适应金融市场的需求，我们亟待借鉴美国、欧盟等监管经验，通过加强监管从立法层面和制度建构上提升我国评级机构的规范建设和诚信形象。具体而言，可从以下三个方面入手：
（一）统一立法规范与监管权力行使
1、针对我国监管规范位阶低、内容散乱的现象，应当加强立法。吸取次贷危机中美国对评级机构监管的教训，我国应该加紧评级机构监管立法工作，形成一个完整的评级机构外部监管框架体系，合理地厘定评级机构内部自律和外部监管的界线。有学者主张我国应当制定《信用评级监管法》，上升到法律层面。①然而从全国人大的立法规划和现实的立法环境来看，该建议过于超前，当前条件尚不具备、时机也不成熟。有学者主张制定部门规章，但是目前我国实行金融分业监管模式，部门规章不能从根本上解决各自为政、争夺部门利益的问题。因此，比较合适的选择是将其定位于由国务院制定行政法规的位阶，，这样既能达到法律位阶提升、保证监管规范的统一性，又能为将来全国大人立法提供很好基础。 ① 参见孙亦军：《信用评级与中国的金融安全》，载《中央财经大学学报》2010年第9期。
2、改变现行的监管模式，由分业监管变为混业监管。至于具体的监管部门，比较合适中国人民银行或者证监会。美国监管评级机构的是证券交易委员会，但这并不意味着我们一定要学习这一做法，确定我国的监管协调部门还要从我国实际出发。我国融资渠道中银行业仍然占据着绝对优势的地位，加之国务院要求人民银行成立征信管理局，因此可以由人民银行为主要监管部门。鉴于短期内改变金融业分业监管模式并不现实，应根据我国金融市场发展实际，可以设计一种体制为由统一监管部门与其他主管部门沟通协调，牵头制定评级业监管主干制度，其他部门根据监管的实际需要制定专项的监管规定。如笔者所述，这一主导监管部门适宜为人民银行。
（二）完善信用评级机构内部治理
1、完善信用评级机构利益冲突监管。同多数国家一样，我国信用评级机构均采取“发行人付费”模式，这与我国评级市场发展基础薄弱是密切联系的，具有一定的合理性，但是同时也存在问题需要防范。对此笔者认为我们可以借鉴美国《多德法案》中设立独立董事和内部分离的制度设计，加强内部控制。同时从立法上详细规定评级人员不得从事与评级业务有利益冲突的兼职业务范围以及由此应承担的处罚。
2、强化信用评级机构信息披露监管。我国目前强制评级机构披露的信息太少、信息披露方式散乱，这些信息散见于监管部门网站、评级机构网站及其他公众媒体上，完整查阅既费时又费力①。应当建立起类似于美国Form NRSRO的统一载体进行评级信息披露，同时强调评级机构披露以下信息: 分析师的姓名和职称、作出信用评级的重要素材和评级方法等，以增强信息评级的透明度。同时强调信息的持续性披露，可以沿用《证券市场资信评级业务管理暂行办法》分为季度、半年度和年度定期披露。
（三）强化信用评级机构法律责任追究
我国现有立法中对评级机构法律责任规定得最为集中的是《证券法》和《证券市场资信评级业务管理暂行办法》。《证券法》规定了信用评级机构出具资信评级报告有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的民事法律责任。《证券市场资信评级业务管理暂行办法》规定了证券评级机构违反规定从事评级业务行为的法律① 参见聂飞舟：《美国信用评级机构法律监管演变与发展动向——多德法案前后》，载《比较法研究》2011年第4期。
责任。总体来看，我国关于信用评级机构法律责任的规范不健全。法律责任条款比较粗陋，对于评级机构错误评级对发行人和投资者造成损失的法律责任却缺乏规定；重行政责任，轻民事责任，发行人和投资者利益得不到有效保障。
美国立法中特别是《多德法案》为我们提供了很好的制度借鉴，我国信用评级机构法律责任可以从以下两个方面构建。
1、私法上责任
在信用评级监管改革过程中，美欧均强化了评级机构的民事责任。2009年阿布扎比商业银行等集体诉讼大摩、穆迪、标准普尔案①，表明美国赋予了投资者更多的权利。我国应借鉴美欧经验。
评级机构因虚假陈述而产生的普通法责任主要有侵权责任和违约责任两种。由于被动评级是由发行人委托评级机构作出，投资者与评级机构之间没有合同关系，因此，投资者主张虚假陈述的普通法救济基础主要是侵权法，而委托评级机构提供评级服务的发行人则可以主张合同法救济。
当寻求合同法上的救济时，先要分析评级合同的法律性质，作为一种无名合同，对于评级合同的性质，学者间有争议，有的认为其是委托合同，有的认为其是承揽合同。笔者认为结合我国相关规范文件的表述，评级合同应是委托合同，况且评级合同重视的是完成工作的过程且其最后交付的工作成果未必都符合发行人的利益，所以认其为委托合同更合理，只是其具有一定的特殊性而已。
当寻求侵权法上的救济时，投资者诉讼的一大难题是必须证明自己信赖了评级结果以及其财产损失与虚假评级结果存在直接关联，才能要求评级机构赔偿其损失。然而要投资者承担此种举证责任无疑极为困难。为了减轻原告的举证责任，保护投资者，我国宜借鉴美国的市场欺诈理论。②即如果原告能够证明被告的评级结论存在任何重大不实或遗漏，市场价格受到了相应的影响，原告在该不实陈述做出后到真相揭露前的时间段内，买卖了评级结论所指向的证券，即可推定投资者信赖了该评级结构，并且受到了欺诈。引入这一制度有利于更好地维护投资者利益，避免投资者由于举证责任困难而无法维权。
2、公法上责任 ① 参见王康:《起诉评级公》，载《21世纪经济报道》2009年9月8 日第4版。
② 参见罗培新：《后金融危机时代信用评级机构法律责任之完善》，载《法学杂志》2009年第7期。
《证券法》对信用评级机构行政责任的规定，是在民事责任之外加以行政责任的约束，能更好地保障信用评级机构勤勉尽责、依规评级。但存在的问题是规定不够详细具体，比如究竟谁来监管的问题，这些都需要进一步明确以增强可操作性。
面对基础薄弱、发展艰辛的中国评级市场，完善我国评级机构监管之路注定任重而道远。设计监管规则，从“技术层面”上可以更多地借鉴美国等发达国家的做法，同时结合我国评级机构发展的阶段和国情，增强操作性、注重实时性，推动我国评级机构的快速成长发展，最终培育出独立的、具有国际竞争力的评级机构。