国有企业改制中土地资产处置
!姚黎明
以建立现代企业制度的国有企业改革已成为我国目前整个经济改革的主旋律，在企业改制过程中，不论是重组有限责任公司、股份有限公司，还是企业兼并、租赁和破产都要涉及到企业土地资产的处置，处置土地资产是国有企业改制的重要组成部分。土地资产在改制企业的国有资产中占有相当重要的地位，其资产额一般占总资产额的!
一、减轻国有改制企业负债，推动土地资产处置
国有改制企业认为不公平。这种心理上的不平衡，一方面影响未改制企业的改制积极性，另一方面使得改制后的企业擅自处置原划拨土地，对土地资产不登记、不评估、不处置，使土地资产处于企业资产体外运行的状态，造成国有土地资产的大量流失。因此，应鼓励国有改制企业采取积极措施，把优化企业资本结构和优化土地结构结合起来，集约利用和盘活现有存量用地，改善国有改制企业负债。一是降低国有改制企业中土地间接成本。国有改制企业对土地资产重新配置不同于一般意义上的土地资产转让，可实施“无税费配置”，即不收土地增值税、土地契税、土地营业税：降低教育附加、城建维护费。二是根据企业在生产经营过程中对土地利用的不同要求，进一步细化土地权利配置，赋予企业需要的士地权利、降低权利配置成本。国有企业因铺设地上、地下管线或采光、消防、通讯等需要通过或部分占用集体土地或其他单位、个人使用的国有土地，可以通过设定必要的他项权利的方式，保证企业的正常生产经营即可，而不必设置过剩的土地权利或硬性规定企业取得完整的土地产权所造成企业将因此付出更多的成本。企业只需因行使特定的土地他项权利而对涉及土地所有者、使用者造成的损失给予相应补偿。三是在国
有改制企业中拥有的非生产%经营性&的土地资产有许多，如职工住宅用地等等。妥善处置这些非生产%经营性&用地，对促进国有企业改制具有重要意义。如果以出让、作价入股、租赁方式来处置非生产
使之进入改制企业，往往%经营&性用地，
是难以做到的。因为，非生产%经营&性用地无法创造效益，要企业对这部分用地支付有偿使用金额，是难以实现的。四是对未改制企业的划拨土地使用权征收适量地租，将大量的行政划拨用地尽快纳入有偿使用范围。如果允许过去形成的大量划拨土地使用权永远无偿使用，那么就没有人愿意通过改制来承担土地有偿使用的义务了。因此，要采取措施增强现行划拨用地的有偿力度，应取消属于地租内涵的国有土地使用税，由土地行政主管部门依法代表国家对划拨土地使用者收取适宜地租。以缩小改制企业与未改制企业在土地使用上的不平等地位，这样有利于公平竞争。
二、完善土地资产处置方式政策法规我国实行土地有偿使用的方式主要是出让、作价入股、租赁三种。三种方式中涉及到出让金、股本金、租金的确定。但是，从全国的有关土地资产处置方式的法规中缺乏对出让金、股本金、租金的具体的量化规定，导致各地区在处置土地时，形成各自的处置标准和优惠政策。不同地区的处置标准有的相差较大，即使同一块土地使用不同处置方式，土地资产额的界定大相径庭。这些现象是与市场经济公平竞争相违背的。建议从政策法规方面来确定出让金、股本金、租金的标准，以便各地区在处置土地资产时有一个参考标准和衡量依据。
土地资产处置方式的组合应用，可起到互补效应，在一定程度上克服或减少单种方式处置土地资产的弱点。土地使用权出让方式与作价入股方式组合应用，既可使国家在现阶段获取一定额度的土地出让金，在一定程度上缓解城市建设中的资金供需矛盾，又没有使股份公司的国有股本过度增大；既解决了股份公司一次性交纳巨额出让金的困难，
又避免了以过多国有土地使用权作价入股后的投资风险。土地使用权出让方式与租赁方式组合应用，除了能使国家获取稳定的土地收益外，又不至于使企业一次性支付过多的使用金额；同时，又使股份公司获取部分土地使用权的充分的土地权益，使土地资产能够在企业经营中发挥作用%如利用土地使用权举办合营企业、土地使用权转让、出租、抵押
作价入股与租赁方式组合应等&。另外，
用，出让方式、作价入股方式、租赁方式的组合应用，都可在一定程度上弥补单种方式处置的不足。
三、规范土地资产评估
土地价格即以地租的资本化和土地投资的折旧及利息两部分构成。在国有企业改制中土地资产评估就应全面考虑地价的构成，而不应简单的认为，征地费就是土地价格或土地开发费即土地价格。从地价构成土地价格一般由以下六大部分构成：土地取得费、土地开发费、税费、投资利息、投资利润、土地所有权收益。对于土地开发费应根据实际情况作来计算，实际上，国有企业改制中的土地资产评估反映的是土地在估价时现实状况客观存在的价值，而不是土地的预期价格。另外大量国有改制企业的土地都存在着再开发的需要，原有设施的作用远不如重置新建设施的功能，因此，在国有企业改制的土地资产评估中必须考虑土地开发费所对应的物体的折旧，取其在估价时期折旧后的现值作为开发费用。其具体估价公式是：土地开发费’土地开发费用的重置价格(成新率。另外，国有企业中旧有建筑物的存在不但不会增加土地的价值，反而会降低土地的价值，购买者购买土地后还须花费代价拆除旧有建筑物。因此，无论采用哪种方法都必须考虑旧有建筑物对地价的影响，有必要进行一些减价修正。其减价修正方法如下：附有陈旧建筑物的土地价值的减价额’%建筑物拆除费)建筑物残值&(旧有建筑物建筑面积。
加大对土地评估机构的管理力度。要与有关部门配合，按照《公司法》的规
定，进一步规范土地评估机构的设立条
件，对不符合设立条件或执业中违规的机构，要坚决取消其土地评估资格；要加强土地评估机构的备案管理，完善资质等级评审制度，引入升降、淘汰机制；机构本身也要加强内部管理，建立和完善内部质量控制、档案管理、财务和技术负责人等制度，规范运作，不断提高评估水平和质量。以形成土地评估机构状况由偏向数量发展朝注重质量进步的方向过渡。加强对地价评估的管理，要定期公布基准地价，建立地价信息交流网络。同时，还要加强对土地估价人员的管理，提高估价人员的整体素质。
四、明晰土地产权
在国有企业改制中土地资产处置方式是不同的，企业拥有土地产权的权能也就不同的，所以必须设置相适应的权能予以调整。在国有企业改制中，改制企业的土地由原来的无偿变为有偿使用，土地产权权能尤其要得到明晰。只有明晰了产权权能，国有改制企业才愿意以成本代价获得与其付出相当的土地产权权能。为了推进土地资产处置的步伐，国有改制企业中土地资产处置涉及的主要土地产权所具有的权能如下：
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我国在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条也明文规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家交付土地使用权出让金的行为”。这就是说，土地使用权从土地所有权中分离出来。选择出让方式处置后的国有土地使用权，由于土地使用者己向土地所有者交纳了土地使用权出让金，因而成为一种完整意义上的财产权。在出让期限内土地使用者享有占有、使用、收益和部分处分等权能，即可以依法进行使用权的转让、出租、抵押等权利，其他任何单位、组织和个人不得非法干预。
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所持有的“某种完整意义上的财产权，土地使用者享有占有、使用、收益和部分处分等权能，即可以依法进行使用权的转让、出租、抵押等权利”。在!&&’年原国家土地管理局颁布的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第三条中也有规定：“国家以土地使用权作价出资$入股%，是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。”
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在国有企业改制中，改制企业普遍效益低下，大部分无法采取出让方式处置土地使用权。而为了推进土地使用制度的改革深入，就应根据企业的实际经营状况和支付能力，而采取租赁制。为了促进企业的进一步发展，增强活力，可以给予企业一定的优惠政策，允许租赁土地使用权在合法前提下享有占有、使用、收益和部分处分等权能，即可以依法进行使用权的转让、出租、抵押等权利。从长远利益看，实行租赁权的债权物权化是我国国企改革和土地使用制度改革的大势所趋，是有利于社会经济发展的。
)
以授权经营方式处置国有土地使用权，土地所有者$国家%以一年期的国有土地使用权作价后授权给国家控股公司、国有独资公司和集团公司经营管理，企业只是在土地所有者$国家%授权范围内对国有土地使用权进行经营管理，企业所持有的土地使用权并未成为完整意义上的财产权。目前，有关被授权经营主体权能的规定是不系统的，没有相应的法律、法规来规范。因而，建议国家从法律法规的方面来确定授权经营的具体权能。本文认为，授权经营不能获得和土地使用权出让较为自由的权能，而只能拥有政府授予的在其单位内部之间的占有、使用权、收益、部分处分权能，且不能向下层层授权。对于授权经营主体向其控股企业处置土地资产时，要对被授权单位控股企业的控股程度作进一步限制，例如，确定控股比例的最低限度等，尽快堵住法规实施过程中的漏洞。对于被授权单位参股企业出资$入股%、租赁或参股企业之间转让的，有悖于授权经营的目的。授权经营的目的无非是在对大型国有企业集团进行政策倾斜的基础上盘活土地资产，但现代市场经济的发展，
各投资主体相互渗透，关系日益复杂。因
此建议国土资源部取消被授权单位在参股企业之间进行转让土地使用权的权利。同时，要加强对被授权部门的监督管理和指导，使授权经营处置方式规范化、合理化。
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划拨土地使用权的法律特征是：限于划拨时的用地要求使用，不能以此图谋收益和转让。在!&&#年原国家土地管理局颁布的《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条规定：“未经市、县人民政府国土资源管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。”对于特殊的国有企业改制土地资产处置方式可以短期内采用保留划拨的形式。划拨土地只能自用。那么划拨土地使用权在市场中能不能形成交换价值？能不能实现这个价值呢？答案是肯定的。目前市场中很多企事业单位利用自己的划拨土地使用权与房地产开发商合作开发就是一个很好的例子。拥有划拨和土地使用权的一方一般都会要求得到开发物业近一半的价值，这也足见划拨土地使用权的价值。划拨土地使用权其实是一种+优先发展权+，谁拥有它就有了在这块土地上搞开发的优先权利。这个权利是有价值的，并且可以在市场中得到实现。因此在企业改制中土地管理部门应慎重采用保留划拨土地的处置方式。从规范土地市场的角度出发，土地管理部门应该对辖区内的土地编制划拨土地使用权目录。
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（作者单位-胜利油田有限公司）
（责任编辑-易永生）
国有企业改制中土地资产处置
!姚黎明
以建立现代企业制度的国有企业改革已成为我国目前整个经济改革的主旋律，在企业改制过程中，不论是重组有限责任公司、股份有限公司，还是企业兼并、租赁和破产都要涉及到企业土地资产的处置，处置土地资产是国有企业改制的重要组成部分。土地资产在改制企业的国有资产中占有相当重要的地位，其资产额一般占总资产额的!
一、减轻国有改制企业负债，推动土地资产处置
国有改制企业认为不公平。这种心理上的不平衡，一方面影响未改制企业的改制积极性，另一方面使得改制后的企业擅自处置原划拨土地，对土地资产不登记、不评估、不处置，使土地资产处于企业资产体外运行的状态，造成国有土地资产的大量流失。因此，应鼓励国有改制企业采取积极措施，把优化企业资本结构和优化土地结构结合起来，集约利用和盘活现有存量用地，改善国有改制企业负债。一是降低国有改制企业中土地间接成本。国有改制企业对土地资产重新配置不同于一般意义上的土地资产转让，可实施“无税费配置”，即不收土地增值税、土地契税、土地营业税：降低教育附加、城建维护费。二是根据企业在生产经营过程中对土地利用的不同要求，进一步细化土地权利配置，赋予企业需要的士地权利、降低权利配置成本。国有企业因铺设地上、地下管线或采光、消防、通讯等需要通过或部分占用集体土地或其他单位、个人使用的国有土地，可以通过设定必要的他项权利的方式，保证企业的正常生产经营即可，而不必设置过剩的土地权利或硬性规定企业取得完整的土地产权所造成企业将因此付出更多的成本。企业只需因行使特定的土地他项权利而对涉及土地所有者、使用者造成的损失给予相应补偿。三是在国
有改制企业中拥有的非生产%经营性&的土地资产有许多，如职工住宅用地等等。妥善处置这些非生产%经营性&用地，对促进国有企业改制具有重要意义。如果以出让、作价入股、租赁方式来处置非生产
使之进入改制企业，往往%经营&性用地，
是难以做到的。因为，非生产%经营&性用地无法创造效益，要企业对这部分用地支付有偿使用金额，是难以实现的。四是对未改制企业的划拨土地使用权征收适量地租，将大量的行政划拨用地尽快纳入有偿使用范围。如果允许过去形成的大量划拨土地使用权永远无偿使用，那么就没有人愿意通过改制来承担土地有偿使用的义务了。因此，要采取措施增强现行划拨用地的有偿力度，应取消属于地租内涵的国有土地使用税，由土地行政主管部门依法代表国家对划拨土地使用者收取适宜地租。以缩小改制企业与未改制企业在土地使用上的不平等地位，这样有利于公平竞争。
二、完善土地资产处置方式政策法规我国实行土地有偿使用的方式主要是出让、作价入股、租赁三种。三种方式中涉及到出让金、股本金、租金的确定。但是，从全国的有关土地资产处置方式的法规中缺乏对出让金、股本金、租金的具体的量化规定，导致各地区在处置土地时，形成各自的处置标准和优惠政策。不同地区的处置标准有的相差较大，即使同一块土地使用不同处置方式，土地资产额的界定大相径庭。这些现象是与市场经济公平竞争相违背的。建议从政策法规方面来确定出让金、股本金、租金的标准，以便各地区在处置土地资产时有一个参考标准和衡量依据。
土地资产处置方式的组合应用，可起到互补效应，在一定程度上克服或减少单种方式处置土地资产的弱点。土地使用权出让方式与作价入股方式组合应用，既可使国家在现阶段获取一定额度的土地出让金，在一定程度上缓解城市建设中的资金供需矛盾，又没有使股份公司的国有股本过度增大；既解决了股份公司一次性交纳巨额出让金的困难，
又避免了以过多国有土地使用权作价入股后的投资风险。土地使用权出让方式与租赁方式组合应用，除了能使国家获取稳定的土地收益外，又不至于使企业一次性支付过多的使用金额；同时，又使股份公司获取部分土地使用权的充分的土地权益，使土地资产能够在企业经营中发挥作用%如利用土地使用权举办合营企业、土地使用权转让、出租、抵押
作价入股与租赁方式组合应等&。另外，
用，出让方式、作价入股方式、租赁方式的组合应用，都可在一定程度上弥补单种方式处置的不足。
三、规范土地资产评估
土地价格即以地租的资本化和土地投资的折旧及利息两部分构成。在国有企业改制中土地资产评估就应全面考虑地价的构成，而不应简单的认为，征地费就是土地价格或土地开发费即土地价格。从地价构成土地价格一般由以下六大部分构成：土地取得费、土地开发费、税费、投资利息、投资利润、土地所有权收益。对于土地开发费应根据实际情况作来计算，实际上，国有企业改制中的土地资产评估反映的是土地在估价时现实状况客观存在的价值，而不是土地的预期价格。另外大量国有改制企业的土地都存在着再开发的需要，原有设施的作用远不如重置新建设施的功能，因此，在国有企业改制的土地资产评估中必须考虑土地开发费所对应的物体的折旧，取其在估价时期折旧后的现值作为开发费用。其具体估价公式是：土地开发费’土地开发费用的重置价格(成新率。另外，国有企业中旧有建筑物的存在不但不会增加土地的价值，反而会降低土地的价值，购买者购买土地后还须花费代价拆除旧有建筑物。因此，无论采用哪种方法都必须考虑旧有建筑物对地价的影响，有必要进行一些减价修正。其减价修正方法如下：附有陈旧建筑物的土地价值的减价额’%建筑物拆除费)建筑物残值&(旧有建筑物建筑面积。
加大对土地评估机构的管理力度。要与有关部门配合，按照《公司法》的规
定，进一步规范土地评估机构的设立条
件，对不符合设立条件或执业中违规的机构，要坚决取消其土地评估资格；要加强土地评估机构的备案管理，完善资质等级评审制度，引入升降、淘汰机制；机构本身也要加强内部管理，建立和完善内部质量控制、档案管理、财务和技术负责人等制度，规范运作，不断提高评估水平和质量。以形成土地评估机构状况由偏向数量发展朝注重质量进步的方向过渡。加强对地价评估的管理，要定期公布基准地价，建立地价信息交流网络。同时，还要加强对土地估价人员的管理，提高估价人员的整体素质。
四、明晰土地产权
在国有企业改制中土地资产处置方式是不同的，企业拥有土地产权的权能也就不同的，所以必须设置相适应的权能予以调整。在国有企业改制中，改制企业的土地由原来的无偿变为有偿使用，土地产权权能尤其要得到明晰。只有明晰了产权权能，国有改制企业才愿意以成本代价获得与其付出相当的土地产权权能。为了推进土地资产处置的步伐，国有改制企业中土地资产处置涉及的主要土地产权所具有的权能如下：
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我国在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条也明文规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家交付土地使用权出让金的行为”。这就是说，土地使用权从土地所有权中分离出来。选择出让方式处置后的国有土地使用权，由于土地使用者己向土地所有者交纳了土地使用权出让金，因而成为一种完整意义上的财产权。在出让期限内土地使用者享有占有、使用、收益和部分处分等权能，即可以依法进行使用权的转让、出租、抵押等权利，其他任何单位、组织和个人不得非法干预。
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所持有的“某种完整意义上的财产权，土地使用者享有占有、使用、收益和部分处分等权能，即可以依法进行使用权的转让、出租、抵押等权利”。在!&&’年原国家土地管理局颁布的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第三条中也有规定：“国家以土地使用权作价出资$入股%，是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。”
(
在国有企业改制中，改制企业普遍效益低下，大部分无法采取出让方式处置土地使用权。而为了推进土地使用制度的改革深入，就应根据企业的实际经营状况和支付能力，而采取租赁制。为了促进企业的进一步发展，增强活力，可以给予企业一定的优惠政策，允许租赁土地使用权在合法前提下享有占有、使用、收益和部分处分等权能，即可以依法进行使用权的转让、出租、抵押等权利。从长远利益看，实行租赁权的债权物权化是我国国企改革和土地使用制度改革的大势所趋，是有利于社会经济发展的。
)
以授权经营方式处置国有土地使用权，土地所有者$国家%以一年期的国有土地使用权作价后授权给国家控股公司、国有独资公司和集团公司经营管理，企业只是在土地所有者$国家%授权范围内对国有土地使用权进行经营管理，企业所持有的土地使用权并未成为完整意义上的财产权。目前，有关被授权经营主体权能的规定是不系统的，没有相应的法律、法规来规范。因而，建议国家从法律法规的方面来确定授权经营的具体权能。本文认为，授权经营不能获得和土地使用权出让较为自由的权能，而只能拥有政府授予的在其单位内部之间的占有、使用权、收益、部分处分权能，且不能向下层层授权。对于授权经营主体向其控股企业处置土地资产时，要对被授权单位控股企业的控股程度作进一步限制，例如，确定控股比例的最低限度等，尽快堵住法规实施过程中的漏洞。对于被授权单位参股企业出资$入股%、租赁或参股企业之间转让的，有悖于授权经营的目的。授权经营的目的无非是在对大型国有企业集团进行政策倾斜的基础上盘活土地资产，但现代市场经济的发展，
各投资主体相互渗透，关系日益复杂。因
此建议国土资源部取消被授权单位在参股企业之间进行转让土地使用权的权利。同时，要加强对被授权部门的监督管理和指导，使授权经营处置方式规范化、合理化。
*
划拨土地使用权的法律特征是：限于划拨时的用地要求使用，不能以此图谋收益和转让。在!&&#年原国家土地管理局颁布的《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条规定：“未经市、县人民政府国土资源管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。”对于特殊的国有企业改制土地资产处置方式可以短期内采用保留划拨的形式。划拨土地只能自用。那么划拨土地使用权在市场中能不能形成交换价值？能不能实现这个价值呢？答案是肯定的。目前市场中很多企事业单位利用自己的划拨土地使用权与房地产开发商合作开发就是一个很好的例子。拥有划拨和土地使用权的一方一般都会要求得到开发物业近一半的价值，这也足见划拨土地使用权的价值。划拨土地使用权其实是一种+优先发展权+，谁拥有它就有了在这块土地上搞开发的优先权利。这个权利是有价值的，并且可以在市场中得到实现。因此在企业改制中土地管理部门应慎重采用保留划拨土地的处置方式。从规范土地市场的角度出发，土地管理部门应该对辖区内的土地编制划拨土地使用权目录。
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（作者单位-胜利油田有限公司）
（责任编辑-易永生）