作者：河南省编办课题组
行政科学论坛 2015年02期
中原经济区，是以河南为主体，延及河北、山东、山西、安徽等周边若干区域，具有鲜明特点、独特优势，经济相联、使命相近，相对独立的区域经济社会发展综合体。
本课题研究以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻党的十七大、十八大精神，落实《中央机构编制委员会办公室河南省人民政府共同创新中原经济区行政管理体制合作备忘录》，围绕中原经济区战略定位，立足河南省，着眼“三化协调”发展，对行政管理体制改革进行深入研究和创新设计，为在加快政府职能转变，优化政府组织结构和运行机制，改革与创新行政区划、城市管理、经济功能区管理、新型农村社区服务与指导等方面先行先试提供参考，促使进一步提高行政效能，推进服务型政府、责任政府、法治政府和廉洁政府建设，加快为中原经济区建设构建强有力的体制机制保障的步伐。
一、中原经济区行政管理体制现状及其运行
(一)各级政府机构设置及其运行
政府机构设置是政府行政管理体制的重要组成部分。目前河南各级政府的机构设置，是2009年以来我国自上而下第六次机构改革后的架构。按照中央的要求，这次机构改革，重点是要着力解决制约经济社会发展的突出矛盾，解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题；着力推进政府职能转变，解决职责交叉、权责脱节等问题；着力加强政府机构优化组合，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制；着力加强机构编制管理，按时完成消化机关超编人员任务。改革后，省政府设置工作机构42个，其中，省政府办公厅和组成部门25个，直属特设机构1个，直属机构16个。17个省辖市政府设置工作部门和直属机构32～40个，21个县级市政府设置工作部门22～24个，88个县政府设置工作部门22～24个，50个市辖区政府设置工作部门22～24个。
通过多次持续、渐进的机构改革，从目前的运行情况看，河南各级政府机构的运行较之过去有明显改观：一是政府职能转变迈出重要步伐。对政府各部门能进行全面梳理，改善经济调节，严格市场监管，加强社会管理，注重公共服务。取消、下放、转移省政府各部门职责108项，将各部门与所属112户国有企业脱钩，明确写入各部门“三定”规定。二是部门职责界定进一步清晰。按照一件事情原则上由一个部门负责的要求，合理界定各部门职责，整合业务相近的部门内设机构，较好地解决了职责交叉和关系不顺的问题。仅省直就理顺部门职责关系40多项，明确和强化部门责任230多项。三是大处(科)室制试点稳妥推进。出台了大处(科)室制试点单位领导职数核算办法，在新组建单位试点，整合职责相近的业务处(科)室，合并设置综合处(科)室，省直10人以下、省辖市5人以下不设处和科，提高了行政效能。四是机构编制得到有效控制。按照总量控制、带编调整的原则，优化编制资源配置，带编划转机关人员。各级政府部门内设机构总数略有减少，行政编制基本持平，实现了中央关于机构限额和行政编制总额“两个不突破”的目标要求。
总的来看，目前河南各级政府机构设置日趋完善、合理，基本满足了当前经济社会发展的需要，但与中原经济区社会发展的要求相比，仍存在诸多不适应和问题：一是政府职能转变还没有完全到位，社会管理和公共服务的职能相对薄弱，政府及其部门仍然管了许多不该管也管不好的事，行政审批事项过多，企事业单位和群众办事繁琐，审批问责制尚未全面落实，有些地方政府仍然直接干预企事业单位内部事务和生产经营活动。二是机构设置仍然偏多且不尽合理，职责不清、权责脱节、管理方式落后、效率低下、行政成本过高等问题还没有得到根本解决。三是各级政府之间关系有待进一步理顺，政出多门、政令不畅的现象依然存在。四是政府依法行政的能力和服务社会的能力不强，行政执法体制不健全，有法不依、执法不严、多头执法问题还很突出；对行政权力的制约和管控机制不健全，行政监督制度亟待完善和加强，行政问责制度和政府绩效管理制度不够完善和科学。五是科学民主决策水平不高，决策的制度和机制建设需要进一步加强。六是应急管理的能力和水平有待进一步提高。
(二)行政审批制度改革和政府职能转变
行政审批作为政府机关对经济和社会的干预手段，在预防危险、保障安全、分配稀缺资源、提高从业水平、提升市场主体风险抵御能力等方面发挥着重要作用。改革开放以来，行政审批事项仍然存在过多过滥等情况，一些审批部门和人员的部门利益、个人利益膨胀，办事效率低下，甚至不按改革规定办事，人为设置障碍，严重打压了社会活力、抑制市场创造力、降低经营效率、增加市场主体经营成本，甚至阻碍经济发展。针对以上情况，2001年10月国务院正式启动行政审批制度改革工作，河南各地先后开展数轮行政审批项目清理规范。经过10多年的努力，行政审批制度改革取得了重大进展。
改革开放30多年来，为保障和促进社会主义现代化建设事业发展，我国的行政管理体制改革取得了历史性的进展和成效。政府职能转变是深化行政体制改革的核心，它贯穿于改革的始终。党的十一届三中全会决定把全党工作重点转移到以经济建设为中心之后，针对计划经济体制下政府权力过分集中，管得过多、过死的弊端，1982年中央明确提出“放权让利”，减少政府的经济管理职能。1993年根据建立社会主义市场经济体制的要求，又把应该由企业解决的问题交由企业自己去解决，减少具体审批事务和对企业的直接管理。1998年国务院各部门划转出280多项职能，将属于企业和社会中介组织的职能，交给企业和社会中介组织，将该由地方办的事情交给地方。2003年更是明确政府部门不再承担直接管理国有企业的职能，行政审批事项大幅度减少。2008年的国务院机构改革，取消、下放、转移出政府部门微观管理、行政审批和评比表彰等政府事项70多项，大量技术性和具体事务交给事业单位或中介组织，政府职能发生了很大转变，机构设置和人员编制得到了很大的压缩，一个符合“精简、统一、效能”原则、适应社会主义市场经济体制要求的现代政府管理体制框架基本形成。2013年国务院机构改革方案标题中直接增加“职能转变”，将“职能转变”提升到“机构改革”同等地位。《国务院机构改革和职能转变方案》针对国务院职能存在的突出问题，从发挥市场在资源配置中的基础性作用、发挥社会力量在管理社会事务中的作用、发挥中央和地方两个积极性、优化职能配置、改善和加强宏观管理以及加强制度和依法行政等六个方面推进政府职能转变。
中原经济区各省也在国家统一部署下不断转变和改善政府职能，行政体制改革取得了重大进展，但仍然存在一些制约科学发展的体制机制障碍，政府职能转变的成效与人民群众的期望仍有差距。
(三)行政区划调整
改革开放以来，为适应经济体制转轨、政府职能转变的要求，顺应国家发展战略转移和城市化发展的需要，河南的行政区划在不同发展阶段，采用多种形式多种方式，进行了一系列的调整与改革。在地级层面上，早期重点进行了以地市合并和撤地设市为主要内容的地区行政体制改革，全面推行市管县行政管理体制，在全省形成省—市—县(县级市)—乡(镇)四级行政区划体系；后期主要进行了将地级行政区划调整，发展壮大了区域中心城市规模。在县级层面上，早期主要进行了县级行政区划单位隶属关系的调整，后期重点进行了以撤县设市、撤县(市)设区以及撤销郊区、将郊区乡(镇)划归市辖区、实行区辖乡(镇)的行政管理体制为主要内容的县级行政区划调整，并在一些县(市)开展了部分扩权和省直管试点。在乡级层面上，早期重点进行了以撤(公)社建乡(镇)、恢复乡(镇)管村体制的行政管理体制改革以及大乡析置小乡的行政区划调整，后期主要进行了以撤乡建镇、撤镇(乡)设立街道办事处和以改善乡(镇)规模与布局为目标的乡(镇)合并等一系列乡级行政区划调整，并在县政府驻地开展了政府驻地镇改设街道办事处的行政区划设置改革。通过上述三个层面的行政区划调整与改革，改变了河南的行政区划体系结构及其空间关系，形成全省现行行政区划格局。
总的来看，改革开放以来，河南的行政区划基本适应了经济基础的状况和发展要求，推动了全省经济社会的全面、快速、持续、协调发展，为建设和谐、文明社会奠定了良好基础。
(四)城市管理改革
广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理，包括对政治的、经济的、社会的和市政的活动进行管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。城市管理直接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。多年来，河南各地认真贯彻落实国家和省委、省政府加强城市管理的决策部署，积极推动城市管理工作体制机制的改革创新，城市管理服务水平不断提高。主要表现：一是努力提高城市基础设施承载能力，二是大力开展城市精细化管理活动，三是逐步强化城市环境综合整治，四是积极推进数字化城市管理系统建设，五是全面提升城市管理法制化规范化水平，六是加大市政公用行业改革力度，七是不断深化城市管理体制机制创新。
河南各地在城市管理机构设置、城市规划建设管理业务开展、城市管理法规制度建设、社会公众参与程度等方面都取得了积极进展，但由于受众多因素的影响，城市管理中还存在一些困难和问题，主要是：市、县城市管理体制和机构设置不统一；城市基础设施功能不完善、管理不到位；城管执法法规体系不健全；城市管理专项规划编制和审批相对滞后；数字化城市管理工作不完善；宣传动员力度不够，全社会齐抓共管的局面还未形成等。
(五)经济功能区的发展和运行
经济功能区是一个泛指的说法，主要包括经济技术开发区、高新技术开发区、城市新区、产业聚集区、各类产业工业园(如农业开发区、汽车工业园、化学工业园等)、保税区、出口加工区、边境经济合作区、综合改革试验区、循环经济试验区、现代农业示范区、林业科技园、文化产业示范区、旅游度假区等。经济功能区根据举办主体和发展规模等级，分为国家级、省级、市级、县级，如国家级经济技术开发区、省级经济技术发展区、县级产业聚集区和各类园区等。
河南的第一个开发区是郑州高新技术开发区，成立于1988年10月，1991年3月晋升为国家级开发区，是国务院批准的全国第一批21个国家级高新技术产业开发区之一，到2002年底，全省已建成各类开发区(经济功能区)72个。根据国家的总体部署和要求，河南从2005年1月开始，由省发改委牵头，会同省国土资源厅、建设厅等有关部门，在全省范围开展了开发区清理整顿工作，开发区数量由72个减少到27个，减少了62.5％，从此各类开发区得到规范有序发展。
2008年年底以来，为应对国际金融危机的冲击、承接东部产业转移，河南大力建设和发展产业聚集区，核心是“四集一转”，即企业集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建、人口有序转移。2009年，省委、省政府出台了《关于推进产业聚集区科学规划科学发展的指导意见》和《关于加快产业聚集区科学发展若干政策(试行)的通知》，全省产业聚集区建设迅速推开。经过近5年的努力，取得了明显成效，成为市县经济重要的增长极、转型升级的突破口、招商引资的主平台、农民转移就业的主渠道和改革创新的示范区。目前，全省省级产业聚集区180个，完成固定资产投资9043.75亿元，占全省投资的比重为49.0％；规模以上工业增加值占全省规模以上工业的42.1％；规模以上工业从业人员276.58万人，占全省规模以上工业从业人员的比重为49.6％。目前，国家批准河南设立的国家级开发区共有17个，其中经济技术开发区9个，高新技术开发区5个，保税区1个，文化产业示范园区1个，航空港综合经济实验区1个。省政府批准的开发区26个，城市新区16个，17个省辖市除信阳市外，均设立了城市新区。
河南省委、省政府对各类经济功能区建设十分重视，在不同的阶段、针对不同类型的经济功能区出台了一系列的政策，健全和完善经济功能区的管理体制和运行机制。1994年11月省八届人大常委会通过的《河南省开发区条例》、2005年7月印发的《河南省人民政府关于进一步加快经济技术开发区发展的若干意见》、2006年5月印发的《中共河南省委河南省人民政府关于增强自主创新能力建设创新型河南的决定》、2011年5月省编委印发的《河南省产业集聚区机构编制管理指导意见(试行)》，都明确了经济功能区的管理体制和运行机制，提出了机构设置、人员编制、主要职责等方面的指导意见，为经济功能区发展提供了有效的体制和机构编制保障。总体来看，各类经济功能区现行的管理体制和运行机构，虽然在促进经济功能区的建设方面发挥了显著成效，但还存在不少困难和问题，有许多问题需要研究和探索。
(六)新型农村社区的产生和发展
新型农村社区是指打破原有的村庄界限，经过统一规划，按照城镇标准统一建设新的居民住房和服务设施，统筹产业发展和居民就业，组建成新的农民生产生活共同体，形成农村新的、城镇化的居住模式、公共服务管理模式和产业格局。目前河南各地已经建成的新型农村社区，规模不等，少则几千人，多则上万乃至几万人，基础设施完善，公共服务全面覆盖，生活环境堪比城市小区，城乡差距显著缩小。
河南省在广泛调研、征求意见的基础上，因地制宜地制定了一系列政策措施，探索出了符合河南实际的六种建设模式：一是村庄合并型。主要是按照规划建设的要求，几个村整合为一个村，通过政府扶持、金融支持和搬迁农户建筑材料补助，享受就业、低保、养老保险等优惠政策，引导农民到新村建房。二是旧村完善型。主要是在规模较大、规划合理、基础设施较为完善的原有村庄的基础上，对规划、建筑、环境、设施进行完善提高而建设的新型农村社区。三是城中村改造型。主要是依托城市及县城城中村改造项目，按照规划启动新村建设。四是产业带动型。主要是产业聚集区内村庄，依托聚集区产业促进人口和生产要素聚集，整合村庄，建设新型农村社区。五是服务共享型。主要是指两个或两个以上紧邻的村庄通过整合公共服务资源和实施社区化改造，实现资源共享和利用最大化。六是整体搬迁型。主要是对生活环境恶劣、不适宜居住的散居户，选择条件较好的地方统一搬迁建设新社区。总体来看，目前这项工作还处于一个整体起步探索阶段，部分强镇、强村比较活跃，呈现出由点到面逐步铺开的趋势。
二、改革与创新中原经济区行政管理体制的建议
(一)大力推动政府职能转变
未来几年是我国深入推动科学发展、全面建成小康社会的关键时期，也是实现到2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制目标的关键时期。中原经济区各省必须抓住历史机遇期，全面贯彻落实科学发展观，着力破除制约科学发展的体制机制障碍，深入推进行政体制改革，推动政府职能转变。
持续推进行政审批制度改革。深化行政体制改革的核心是转变政府职能，转变政府职能的关键是处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会组织、政府与个人的关系。现在及今后一个时期，切实将政府职能转移到市场监管、宏观调控、社会管理和公共服务上来，积极建立市场主体自律与社会组织协调机制，努力实现经济、社会、资源、环境的全面协调可持续发展。一方面，该由政府管理的一定要管理好。以加强公共服务为着力点，比如在基本公共服务方面，应通过合理的财力配置保障国民获得大体相同的基本公共服务。另一方面，不该由政府管理的一定要转移出去。通过不断深化行政审批制度改革，切实减少行政审批事项，进一步减少政府对微观事务的干预，把更多精力转移到事后监管上去，推动政府职能转变，激发经济社会发展活力。同时，积极发展和培育可承接公共服务职能的社会组织，逐步形成政府、市场、社会既分工明确又相互协调的新型结构。
加大建设法治政府的力度。完善的行政法制体系是行政体制改革的重要保障。多年来，我国先后制定和实施了一系列法律制度，但由于多种原因，我国行政法制还不完备，与人民群众的新期待、新要求还有一定差距。应加快建设法治政府，用法律法规调整政府、市场、企业的关系，使政府依法管理经济和社会事务，推进政府工作的制度化、规范化和程序化，确保行政权力在法律范围内行使；严格依法行政，完善执法程序，坚决克服有法不依、执法不严等现象；强化对行政行为的法律监督，做到用法律管权、依法律办事。
积极推进事业单位分类改革。将事业单位分类作为改革的基础，加快形成政事分开、管办分离的新型政事关系。其要点是区分公共服务的提供与生产，将事业单位打造成公共产品的生产主体之一，成为政府的助手和伙伴。完善事业单位法人治理结构，重在构建以理事会为中心，决策、执行、监督相互分离、相互制约的新模式；不断扩大事业单位法人治理结构试点范围，“十二五”期间争取大部分事业单位建立法人治理结构，按章程运作，从而推进政事分开、管办分离，减轻政府的管理负荷，促进政府职能转变，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。
着力加强社会建设。社会建设滞后于经济发展，在很大程度上制约了政府职能转变。实现行政体制改革与社会建设相互促进，应从三个方面着手：一是加强社会管理创新，逐步实现政社分开，使政府与社会形成既分工又合作的关系。高度重视政府在推动社会管理创新方面的主导作用，政府应为社会组织发展让出空间，放权给社会，培育社会自我组织、自我管理、自我服务和自我修复能力。二是大力扶持、发展各类社会组织，适应政府职能转变的需要，承接政府转移出来的部分公共服务职能；形成灵活的协调机制，有效维护不同社会群体的合法利益。三是积极探索社会组织承接政府职能的类型、方式等问题，鼓励和扶持社会组织发展，推进社会组织去行政化、去垄断化改革，形成社会组织提供服务、政府购买服务的格局。
(二)进一步优化政府组织结构
政府组织结构是由横向政府部门和纵向层级政府组成的有机整体。改革开放以来，我国在优化政府组织结构方面进行了积极的探索和改革，取得了重要进展：纵向政府间从中央高度集权走向逐步合理向地方放权，地方自主性得到很大提高；地方政府横向间从计划体制下的相互隔绝走向更多的联系与合作；政府职能部门间从传统体制下的部门林立、职责交叉逐步走向精简统一、职责明确。但从转变政府职能、提高行政效能和构建社会主义和谐社会的要求来看，优化政府组织结构的任务仍很艰巨，政府层级偏多，政府间职责、部门间职责交叉重复仍然较大，部门间综合协调困难重重等弊端仍较突出。党的十八大明确要求“深化行政体制改革”，优化政府组织结构，对于深化行政体制改革、促进社会和谐发展和科学发展具有十分重要的意义。按照这一要求，在加快建设中原经济区的关键时期，河南的各级政府要在着力转变职能、理顺关系的同时，进一步优化组织结构，形成权责一致、分工合理、精干高效、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，梳理各部门在职责重叠交叉、职责分工过细、权责脱节以及决策、执行、监督职能配置不够科学，协调和制约机制不够健全等突出问题，在此基础上加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。
1.横向组织结构优化。严格按照精简、统一、效能的原则，推进适应经济社会发展和市场经济体制要求的、职能有机统一的大部门体制。大部门体制的基本原则：一是职能有机统一。按照政府基本职能设置机构，坚持一件事情由一个部门承担，一项职能集中到一个部门，不搞职责交叉，不搞同一事项几个部门都管。二是党政机构综合设置。将职能相同或相近的部门整合后组建成若干精干的大部门，履职范围宽，涉及领域广，组织形式优，协调问题顺，部门内部工作联系衔接融洽。三是运行机制顺畅。大部门要把外部协调变成内部协调，避免推诿扯皮；工作流程要由原来多个系统、多个渠道变成一个系统、一个渠道，避免政出多门。四是机构序列合理。政府主要由大部门组成，减少直属机构，少设或取消议事协调机构。
职能相近的政府机构合并成大部门。例如，组建文化传媒厅(局)，统管文化、广播电影电视、新闻出版和电子传媒等相近领域的“大文化”事务；组建农林畜牧厅(局)或者农业委员会，整合农业、林业、农机、畜牧、扶贫几个机构的职能，负责管理“大农业”事务；组建城市管理厅(局)，统一负责城市市政、公用园林、环卫、城管综合执法等事务；设立水务厅(局)，统一负责水资源、水文、水政、水利、水上安全管理等事务，改变“多龙治水”局面；设立交通运输厅(局)，将城市轨道交通、公共客运和出租汽车客运等职能并入交通厅(局)，统管“大交通”事务；设立卫生和计划生育委员会，统管卫生、人口和计划生育工作；整合国土管理和石油、天然气、煤炭、黄金等矿产资源管理、勘探、开采及其安全生产管理职能，组建国土和能源资源厅(局)；整合商务厅、工商行政管理局、质量技术监督管理局、检验检疫局、知识产权局的职能，组建商务和市场监督管理厅(局)，不再对市场行为实行分段管理，加强全程监管；整合食品安全委员会办公室的职能、质量技术监督局生产环节食品安全监督管理的职能、工商行政管理局流通环节食品安全监督管理职能，重新组建食品药品监督管理局。调整和加强环保、民生等机构，以满足新形势发展的需要，撤销环境保护厅(局)，设立环境厅(局)；基于就业和社会保障在民生和构建和谐社会中的重要性，组建就业和社会保障厅(局)。
2.纵向政府组织结构优化。就是要减少行政层级，降低行政成本，提高行政效率，发挥县级统筹经济社会发展的作用。我国《宪法》规定地方政府层级是三级制，而现实中是四级制。行政层级过多，加大了行政管理的成本，降低了行政管理的效率。目前，少层级、大幅度、扁平化结构是世界上大多数国家实施的行政管理模式。要继续探索并不断扩大实行省直管县(市)的体制，由省赋予县(市)政府省辖市级经济社会管理权限，试点县(市)的经济社会发展由省对试点县(市)按单列模式管理。有步骤地将市、县纳入一个行政层级，回归宪法对行政层级的规定。这既是维护宪法权威的明智之举，也是经济社会发展的需要，是加快中原经济区建设、深化行政体制改革的迫切要求。
3.政府部门内部结构优化。按照精简、统一、效能的原则，结合省、市、县各级政府机构的实际，将相同或相近的职能合并，压缩内设机构层级和行政职位层级，实行大处(室)和大科(室)制，使部门的内部机构尽量减少而精干。尽快研究制定政府部门内设机构设置和职权法规，依法明确规定政府内设机构的设置及其职责权限。
(三)落实不同层级政府职责
政府是人大的执行机关，依据权责一致的原则，依法配置基础性资源，管理社会秩序，保护公民的各项宪法权利。在我国直线式权力设计模式中，因为级别管辖的区域大小差异很大，所以各级政府的职责也各有侧重。高层次政府在法制建设、宏观调控和市场监管方面的职责权重较大，地方和基层政府在社会管理和公共服务方面的职责权重较大。目前，我国公共行政面临多维度转型，即由权力行政转向责任行政，由经验行政转向理性行政，由国家行政转向公共行政，由计划特质行政转向市场特质行政，由集权行政转向民主行政。为此，要按照改革的要求，根据责任与权力相统一、财权与事权相一致的原则，合理划分各级政府职责关系，依法规范各级地方政府经济社会管理的职能和权限，形成合理的政府层级体系和职责分工。
1.省级政府职责。省级政府是地方政府中最高级别的政府，以地方发展的方向性决策为主，统筹省级资源配置，进行全省性制度建构。在省直管县改革之后，要在省级范围内建立财政转移支付制度。省直管县有可能拆散整个市域的完整统一经济体，对发展很不利，在这种情况下，不强求形式上的一致就是省政府的职责所在。省级政府有责任向中央政府提出行政区划调整建议。在中原经济区建设过程中，很可能出现行政区划调整的需求，及时发现和回应这种需求，也是省级政府的责任。对经济功能区管理形式的探索也是省政府的职责所在，在何种情况下前期的管委会要向功能齐全的政府形式转变，关于在何种情况下不需要这种转变，以及有没有第三种可能，需要省级政府进行调研和指导。
2.市级政府职责。改革要求，市一级政府主要管理驻在地城市，对辖区内的县级政府，弱化管理色彩，强化协调、指导和扶持职责。市级政府的经济职责，重点应放在发展城市服务业上面，与“市”的含义相匹配。省会城市政府和被国务院授权立法的城市政府，如郑州、洛阳，享有地方立法权，自主性较大，相应地对地缘区域发展也负有一定的责任。
3.县级政府职责。县级政府是地方政府中最重要的层级，是行政通道的关节点和行政权力授予的终端，县级辖区又是地方特色很浓郁的乡土社会。国家实行扩权强县战略，试行省级直管，减少管理层次，实现管理重心的下移，给予了县级政府空前的自主权。县级政府的主要职责，除了执行法律法规和上级政策外，首先是要发展辖区教育，昌明道德风尚，培育人文精神，其次才是挖掘地方优势，发展特色产业，统筹协调乡镇，服务农业生产。前者是后者的发展基础，是后者的良好人文环境，是后者良性和持续性发展的保障。经济第一是错误的导向，尤其是在社会全面转型的现阶段更是如此。县级辖区是民族文明的摇篮和希望，因为市级以上区域是陌生人社会，主要讲法制，乡(镇)区域又太狭小不足以承载传承重任，唯有县级区域，最适宜历史性文明的传承。
4.乡(镇)政府职责。乡(镇)政府的辖区是行政村的联合体，乡镇政府的主要职责就是：促进经济发展，增加农民收入；强化公共服务，着力改善民生；加强社会管理，维护农村稳定；推进基层民主，促进农村和谐。要把乡镇经济工作的着力点放在营造良好的发展环境、扶持典型进行示范引导上来，提高经济发展的质量和水平。要着力增强社会管理和公共服务职能，拓宽服务渠道，改进服务方式。综合发挥人民调解、行政调解和司法调解的作用，及时化解农村社会矛盾，确保社会稳定。
(四)建立健全政府制度体系
制度竞争力是根本性的竞争力，它会为地方带来持久性的经济社会活力。改革是打碎和建设的结合，而建设更加重要，建设需要依靠制度。科学发展一定是制度化的发展，改革既是突破障碍性制度，也是寻求如何更好地落实和完善存量制度。政府制度体系包括规范政府内部机构、工作人员的制度和规范政府与行政相对人之间关系的外部行政制度。政府进行全面的社会管理，必然要求全面协调的制度体系来支持，制度之间的协调性和制度本身的自洽性同样重要。涵盖全面、相互协调、运行自洽的政府制度体系应该包括以下内容：
1.内部运行制度。一是行政组织制度。包括行政机关组织制度、行政机关编制制度、国家公务员制度。这一制度体系解决权力来源和权力主体问题。制度设计的关键是权责一致，由决策者承担不利后果。国家层面首先应制定《编制法》，制止“官满为患”。应遵循“管人与治事相一致”的行政管理基本规律，把党管干部的级别逐步上提。可以用政府购买社会服务的方式进行公务员制度改革，党管的干部由竞选产生，其余的由行政首长任命产生。在国家级法律空白的情况下，地方可先行立法规范一部分有权规范的事项，也可以申请国家的改革授权。为了明确政府权力的边界，划清政府部门之间的权力关系，还应制定《行政组织法》以明确各个部门的职责权限、相互关系，以及机构职能、编制限额。行政组织制度改革的取向，应该是与加强社会建设相适应，精简机构，减缩编制，减少领导职数，降低行政成本，防止官多兵少等怪现象。干部考核评价制度要进行根本性变革，将应该由上级和同事进行的内部评价，逐步改变为由工作服务对象进行的外部评价。评价主体的选择是源头性的重要因素，其次才是评价指标的设定。随着各种主体功能区的增多，制度建设还需要呼应主体功能区与传统行政区的差异，调整政府绩效考核模式，针对主体功能区的不同定位，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。
二是行政管理信息化制度。包括两个方面：一方面要建立政务信息化制度。一切政务都要与信息化时代相适应，能够通过网络完成而仍然依照传统模式办公的，等同于行政不作为。现在各级政府部门都开通了网上政务，要充分发挥政务信息的作用，实行网上办公、网上审批、网上公示、网上监管等。另一方面要建立政务公开制度。主要是财政预算决算和收支项目、重大事项决策情况的公开。应建设方便公民查询的公开平台，国家层面应制定《政务公开法》。我国《政府信息公开条例》已经施行，但这只是国务院的行政法规，涵盖的范围很有限，且不包括党务公开、司法公开及各个领域的办事公开制度，无法满足现实需要。《河南省政务公开条例》亟须制定。到目前为止，河南在省级层面只出台了《河南省人民政府办公厅关于加强政府信息公开查阅场所建设的通知》，离公众要求甚远。
2.内部监督制度。一是领导责任制度。行政机关是首长负责制，责任政府首先是行政首长的责任。领导责任制度可规定，行政首长辖区内、分管领导所分管领域内发生重大问题，政府方面的原因超过50％，分管领导引咎辞职，超过90％，行政首长同时引咎辞职。同时还应区分决策责任和执行错误责任，属于决策责任的由决策者承担全部不利后果，属于执行错误责任可视情况追究决策者领导责任。应尽快制定《重大决策程序条例》，以增强决策的法制化、科学化水平。
二是行政审计制度。我国有《审计法》和《审计法实施条例》，但审计部门设在政府内部作用有限，可考虑划归人大。目前河南省没有相关的地方法规和规章，需要填补这方面的空白。
三是行政监察制度。目前纪检和监察之间的法律关系有些混乱，与司法程序的衔接不顺畅，《行政监察法》关于“国务院监察机关主管全国的监察工作”的规定未能真正落到实处，制度设计与制度运行存在多处不合。从法律上说，监察人员应为公务员，现实中监察人员却被定为党务工作者，纪检人员与监察人员都可以同时履行纪检与监察两项不同性质的职能，混淆了纪检与监察主体的界限。监察机关和监察人员构成监察主体，监察主体是《行政监察法》的基础内容，这个内容与实际的脱节，导致监察主体不明。应该出台制度，让现实和法律规定一致起来。
四是权利救济制度。包括检举投诉制度、行政复议制度、行政诉讼制度和赔偿补偿制度。在检举投诉制度方面，应该改变目前信访接待遍地开花却收效甚微的做法，可由各级监察室负责接受和处理任何公民和组织的检举投诉，不做资格和内容限制，实行首问负责制。在行政复议制度方面，我国有《行政复议法》和《行政复议法实施条例》。行政复议制度是对行政机关层级监督的补充，改革方向是逐步取消复议前置，方便行政相对人维权。在行政诉讼制度方面，应该建立行政首长出庭应诉制度，行政首长出庭全国多地已经实行，河南省在2011年也有此类司法建议并得到省长批示，但效果不明显。依法治国在于依法行政，依法行政在于行政首长主抓法制，行政首长出庭应诉是很好的强意识、促工作的途径。在赔偿补偿制度方面，行政赔偿补偿制度的焦点问题是数额的合理性和方式的有效性，应该在这两个方面强化制度建构。
3.职能行为制度。一是行政决策制度。按照法律，行政机关实行首长负责制，但是一把手权力过大会造成种种弊端，为此可建构首长负责与集体决策相结合的程序制度，并强化决策过程监督和决策形成程序。
二是政府预算制度。政府预算制度是政府运行的物质基础保障，至关重要，所以预算法被称为“经济宪法”。现在财政收入没有全部纳入预算，比如土地出让收入就没有纳入，很多财政资金未受到人大监督。河南的情况也是这样。
三是政府采购制度。《政府采购法》在实践中发现有很多与立法初衷相悖的问题。制度实施的关键是切实贯彻法律规定的公开透明原则。不仅仅是结果的公开，而是全部过程的公开，是工作的每一个环节的公开；不是有限的公开，而是全体公民可以方便地查询，能够被例行告知。这些缺陷应该用制度来弥补。
四是行政许可(审批)制度。设定行政许可的依据是法律、法规、规章，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可，可见行政许可权授予很宽松。行政许可的兴盛反映了计划的色彩，市场化改革的方向是减少许可，取消一部分，用税收、价格、行业自治、监督处罚取代一部分，把许可限制在“无可替代”的层面。应制订《河南省行政审批事项目录管理办法》，行政审批事项目录管理，也就是规范管理，科学管理。
五是行政裁决制度。行政裁决制度裁定的是平等主体之间的纠纷，行政机关是中立第三者。目前的行政裁决由各部门法授权，缺少具体程序性规定，缺少与诉讼的合理衔接。改革的方向是裁决机构专门化和裁决过程程序化。
六是行政确认制度。行政确认制度是行政机关依据公民申请，认定当事人身份关系、物权归属和行为有效性的制度。该制度与司法确认制度并行，制度运行的便捷性是其存在的理由，所以其制度改革的方向是更加便捷化。
七是行政给付制度。行政给付分为扶助性、奖励性和普惠性三种。随着各种转移支付、补贴、扶助资金的增加，下发的钱如何能够足额、及时到达目标个体的手中，成为突出的问题。这实质是制度执行问题，需要次级的配套制度来解决。比如农村低保发放、新农合补贴享受等，都出现了需要者得不到、近水楼台者骗取的乱象。政府随意奖励也是一大问题，这方面的制度数量少而且规定朦胧，随意性巨大，奖励金额也巨大，成为财政支出的一个漏洞。应该设立原则、程序、公示、监督等制度予以规范。
八是提请立法制度。法律是制度的最高形态，立法权由国家的最高权力机关行使，地方政府没有立法权，但是有立法建议权，可以提请全国人大和地方人大立法。实践中常常有部门工作者抱怨无法可依，而抱怨的内容往往正是地方立法的空间。春江水暖鸭先知，对地方立法的实际需求，政府比人大先知，因此很有必要建立起提请立法的常规性制度，以此促进这项工作的及时性。
为加快推进中原经济区建设，改革和创新行政管理体制，为中原经济区建设提供强有力的体制机制保障，还要尽快制定三部法律：《重大决策程序条例》，约束和规范领导干部的重大决策权；《政务公开条例》，通过全面公开让腐败没有藏身之地，如财产收入申报公开制；《行政组织法》，划清政府部门之间的权力关系。在以上这三个方面，地方制度建设也可以先行尝试。
(五)深化和完善省直管县改革试点
实行省直管县改革，是党的十六大以来，党中央、国务院根据我国城乡经济社会发展的新形势，把发展壮大县域经济、统筹城乡发展摆在国家经济社会发展的战略层面提出的改革思想。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》、党的十八大报告都提出：继续推进省直接管理县的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直接管理县的体制，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。
2010年6月，中央编办下发了《关于开展省直管县体制改革试点的通知》，确定河南省为中央编办省直管县体制改革联系点，同意巩义、长垣、滑县、兰考、永城、汝州、邓州、固始、鹿邑、新蔡10个县(市)为省直管县体制改革试点县(市)。试点的主要内容是：扩大县级政府经济社会管理权限，逐步赋予试点县行使省辖市政府的行政管理权，由省级政府直接领导试点县政府工作，通过推进配套改革理顺省、市、县政府间财政分配关系等。自2011年6月起，10个试点县(市)按新体制入轨运行，经过上下一年多的共同努力，省直接管理试点县(市)经济社会发展事务的体制机制初步形成，为试点县(市)经济社会快速发展创造了机遇、搭建了平台，各方面对试点县(市)的扶持力度明显加大，试点县(市)的行政管理效能显著提高。但由于受当前过渡体制的限制，试点推进过程中也面临一些不可回避的问题：有的省辖市和试点县(市)对试点工作认识不到位，赋予试点县(市)的管理权限未完全落实，试点县(市)的管理体制需要加大力度进一步理顺。
在加快推进中原经济区建设的大潮中，充分发挥县级的积极性和创造性，发展壮大县域经济、统筹城乡发展，是必不可少的一个关键环节。因此，必须抓住机遇，做好工作，进一步深化和扩大省直管县体制改革试点。
1.加快推动各项政策措施的落实。省直有关部门不能停留在工作业务简单地直联直通上，要更深层次地研究制定进一步支持试点县(市)加快发展的政策措施，进一步下放经济社会管理权限。对于省政府已赋予，但未落实的管理权限和支持措施，要把它们归口分解到相关部门，明确责任，确保尽快落实到位。尤其是个别省直部门借试点县(市)硬件条件不具备为由，迟迟不下放管理权限的，要创造条件尽快下放。试点县(市)项目市级配套资金未落实的，有关部门要会同省辖市沟通协商，督促解决。关于进一步理顺条块关系的问题，建议省政府召开国税、金融、电力、电信等中央驻豫单位会议予以协调。
2.完善试点县(市)管理体制和运行机制。充分利用中原经济区建设的各项优惠政策，大胆先行先试，积极探索适合省直管县(市)需要的行政管理体制和运行机制。一是有关部门应对试点县(市)领导班子和干部选拔、使用、交流等问题深入研究，提出意见，尽快理顺试点县(市)干部管理体制。二是建议省委协调省人大、省政协和省法院、省检察院，分别先期考虑以10个试点县(市)单列组团参加省党代会和人大、政协两会，加快推进改革。三是研究制定人才引进办法和干部培训措施，尽快提高试点县(市)干部队伍素质和工作能力。四是进一步完善督查督导、沟通协调、考核讲评、激励奖惩等机制和评价体系，为试点工作健康有序运行提供机制保障。
3.逐步扩大省直管县试点范围。党的十八大报告明确提出：“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革”。从河南省直管县体制改革试点2年多的探索实践看，新体制为10个试点县(市)的经济社会发展注入了强劲动力，试点工作成效已初步显现。如果持续目前的态势、气势和趋势，在新一轮发展周期中，10个试点县(市)必将成为全省体制改革的先行者、统筹城乡的示范区和“三化”协调发展的排头兵，定能涌现出几个与济源相媲美的区域性中等城市。建议在认真总结10个试点县(市)改革经验的基础上，逐步扩大试点范围，分三步走：第一步，到2015年，把省直管县体制改革试点扩大到20个左右；第二步，到2018年，试点扩大到30个左右；第三步，到2020年，试点扩大到50个左右，把其他靠近省辖市的县(市)纳入城市区划，在全省逐步形成省辖市、省直管县(市)和乡镇三级行政管理体制。
(六)扎实推进经济发达镇改革试点
经济发达镇是县域发展的“次中心”，普遍具有综合实力较强、发展速度较快、经济结构调整力度较大、基础设施较完备、居民收入水平较高、社会保障体系比较健全等特点，因其远离中心城市，具有更强的辐射带动作用。这些发达镇已经完成了由传统的农业乡镇向工业强镇转变的过程，但其体制仍处于后农业时代，“衣小体大”，已经容纳不下经济社会的发展和变迁，迫切需要深化改革释放发展活力。2010年，中央编办会同中央农办、发展改革委、公安部、民政部、财政部，选择13个省份25个经济发达镇进行行政管理体制改革试点，包括河南安阳县水冶镇、信阳市平桥区明港镇。改革的主要内容有三个方面：一是加快推进体制创新。根据经济社会发展需要调整管理体制，完善运行机制；对一些规模较大、城镇化水平高、条件具备的经济发达镇，适时进行区划调整。二是下放经济社会管理权限。赋予经济发达镇部分县级经济社会管理权限，下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权。三是创新机构编制管理。根据经济社会发展需要，因地制宜设置机构，创新人员配置方式。试点改革3年来，在各级的共同推进下，取得了初步成效，经济发达镇的发展空间得到拓展，社会管理服务职责得到强化，经济社会管理权限进一步扩大，财力与承担事权责任进一步匹配。下一步在抓好中央编办试点的基础上，河南再选择部分经济实力较强、产业特色明显、人口聚集多、城镇化水平高、发展潜力较大的乡镇作为省级经济发达镇行政体制改革试点，与统筹城乡发展、推进新型城镇化建设有机结合起来，加快构建符合河南实际、具有河南特色的现代城镇体系。
1.扩大经济发达镇行政管理权限。加大扩权放权力度、增强自身发展能力是经济发达镇行政管理体制改革的关键所在。要适应经济发达镇经济社会发展需要，认真研究探索扩权放权的范围、内容和方式，着力破解经济发达镇改革发展难题。一是坚持能放则放。凡法律未禁止下放的行政权力，特别是一些与人民群众生产生活密切相关的管理权限，原则上都可以下放给经济发达镇政府。依法必须由县级以上行政机关审批的行政事项，要切实简化程序、减少环节。二是重视对下放权力的监督。要做好下放权力的承接，明确责任、加强监督，不能简单地一放了之。县级党委政府要切实做好指导、协调，确保下放权限工作顺利平稳，确保下放的行政权限良性运转，防止走“一放就乱、一收就死”的老路。
2.完善经济发达镇财政管理体制。经济发达镇承担着城镇规划、建设、发展、管理的重要任务，财政支出需求很大，特别是在发展初期，市政基础设施和基本公共服务更需要财力支持，而现行财政体制还不完全适应经济发达镇稳定健康可持续发展的需要。要按照财力与事权相匹配原则，完善镇级公共财政体制、投入与投资体制，进一步理顺县(市、区)与经济发达镇的财政分配关系，充分调动各方面的积极性，使经济发达镇财力增长进入良性轨道。发达镇符合条件的产业、社会事业和基础设施建设项目，要优先列入各级政府的重点工程。省级有关部门要加大专项资金整合和统筹力度，重点扶持经济发达镇发展。
3.大力推动经济发达镇政府管理创新。扩大经济发达镇行政权限、加大财力扶持主要是为这些镇创造良好的外部环境。在此基础上，更重要的是要加强经济发达镇政府自身建设，把外部环境的改善转化为内在的发展动力。要适应城镇管理特点，遵循精简、统一、效能的原则，科学合理设置机构和配备人员编制，优化组织结构。同时，不能照搬县或县级市组织机构模式，更不能把改革试点搞成简单地提高规格、增设机构、扩充编制、增加人员。要创新机构编制管理，在实行员额控制的基础上，进一步完善政府购买服务等措施办法，探索人力资源科学配置的方式，解决人员紧张问题。要按照便民高效的原则，整合有关行政服务机构，简化行政流程，规范办事制度，公开办事依据，明确办事程序和时限，方便群众办事。建立和完善各项工作制度，推行政务公开，规范行政行为，提高人员素质，提高办事效率。要通过管理创新，使政府管理更加贴近基层，更加贴近群众，建设人民满意的政府。
4.切实推动经济发达镇政府职能转变。转变政府职能是深化行政管理体制改革的核心，经济发达镇体制改革必须始终把转变政府职能放在首位。要坚持政企分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，把经济工作的重心由直接抓招商引资等具体事务转移到营造良好发展环境、扶持典型进行示范引导上来。要坚持政事分开，大力发展基层义务教育、科技服务、公共文化和卫生事业，创新政府提供公共服务的方式和途径，逐步建立和完善符合经济发达镇实际的新型公共事业体制，提升公共服务的能力和水平。要强化经济发达镇社会管理服务职责，拓宽服务渠道，改进服务方式，为群众提供面对面的综合服务。要注重发挥公民、基层自治组织和其他社会组织在社会公共事务中的作用，形成政府行政管理和基层群众自治有效衔接和良性互动的机制。
(七)改革和调整行政区划
行政区划与区域经济之间相互促进、相互制约。一方面，区域经济的发展是推动行政区划调整与改革的重要力量，并在一定程度上决定行政区调整与改革的规模和方向；另一方面，行政区划的调整与改革直接影响着区域经济的发展。因此，调整与改革河南行政区划对中原经济区建设意义重大，影响深远。
1.基本思路。当前和今后一个时期，河南行政区划调整与改革的基本思路是：遵循积极调整与保持稳定相结合、行政区域与经济区域相协调、合理开发与保护资源相统一、科学规划与稳步推进相配合的基本原则，按照“总体规划、科学布局、优化结构、减少层次、分步实施”的工作思路，适时科学稳妥地调整和改革现行行政区划，使全省行政区划与经济社会发展形成良好互动发展局面，既助推区域经济的快速发展，又推进中原经济区一盘棋建设。
2.主要目标。按照中原经济区“核心带动、轴带发展、节点提升、对接周边”的发展原则和尽快形成“一核四轴两带”放射状、网络化空间开发格局的发展要求，当前和今后一个时期，河南行政区划调整与改革的主要目标是：充分发挥行政区划对中原经济区的积极促进作用，改革和完善现行行政区划设置和管理模式，通过区划调整，努力打造中原经济区核心增长区，推动郑州大都市区建设并使之成为国家区域性中心城市，支持洛阳作为河南副中心城市的发展，引导各地城市新区向行政建制区过渡，渐次扩大一批地区区域性中心城市特别是中原城市群发展轴带和重要节点城市的发展空间，提升城市空间竞争力，形成与中原经济区发展相适应的具有较强辐射能力、在国内具有较强竞争力的中原城市群，为全省新型城镇化提供保障。在县域经济发展的广阔区域，扩大省直管县体制试点范围，积极推动县级市、建制镇发展和城镇的空间均衡布局，继续做好县政府驻地行政管理体制改革以及撤乡建镇、撤镇设办工作，大力推进产业集聚区的行政套合工作，全面推进河南县域经济的快速健康发展。通过行政区划调整，为省际边界区域的城镇和产业集聚区的发展创造条件形成新的经济增长极，推动跨行政区、跨行政层级的不同政府之间合作机制的建立。
3.重点方面。新形势下中原经济区河南行政区划调整与改革的重点是要助推区域性中心城市、城市新区、县域经济、产业集聚区和省际边界区域的发展。
在助推区域性中心城市发展方面。针对全省区域性中心城市存在的规模普遍偏小、市辖区设置结构不合理，以及“市县同城”和“县包围市”等现实问题，撤县改区和撤并规模过小的市辖区，重新合理划分市辖区的地域面积和人口规模，优化城市市辖区设置结构，将是今后若干年河南行政区划调整的一个重点。调整思路：从建设中原经济区核心增长区的角度，以武汉、合肥、长沙等省会城市为参照系，扩大郑州市的城市规模，打造大郑州都市区，使之成为能引领中原经济区发展的国家区域性中心城市；从促进中原城市群健康发展的角度，支持洛阳、开封、焦作、新乡、许昌、平顶山等中原城市群发展轴带和重要节点城市扩大城市规模、提升城市空间竞争力，真正形成与中原经济区发展相适应的，具有较强辐射能力、在国内具有较强竞争力的中原城市群，进而解决开封、新乡、许昌等市存在的“县包围市”、“市县同城”问题，以及焦作、平顶山等资源型城市空间发展不足的问题；从中原经济区建设一盘棋的角度，支持安阳、濮阳、商丘、信阳、南阳、三门峡等省际沿边城市扩大城市规模、提升城市空间竞争力，以使其在晋冀鲁豫区域和晋陕豫黄河金三角地区等周边经济区合作发展中发挥重要作用，进而解决三门峡、濮阳等市“1市1区”和安阳、濮阳等市“市县同城”问题。具体方式：一是通过撤县改区和调整局部乡镇，为区域性中心城市提供新的发展空间，提升城市规模，增强城市的空间竞争力；二是以市辖区合并形式优化城市市辖区设置结构，完善城市内部功能分区，增强城市发展的内在动力。
在助推城市新区发展方面。鉴于全省城市新区绝大多数仍属于经济开发区性质、各城市新区普遍要求与行政区融合的愿望、城市新区发展的趋势，以及河南城市新区行政区划调整落后于国内大多数省市的现实，今后一个时期，推进各个城市新区与所在行政区的融合，将是河南行政区划调整与改革的一项重要任务。全省各个城市新区要尽可能通过行政区划调整，确定城市新区的行政地位，理顺行政管理体制，完善行政管理职能，促进区域内经济社会协调发展。调整思路：对城市新区相对发展成熟的地方，逐渐将城市新区和所在行政区融合，如将中牟县与郑州新区整合设立新的郑州新区，将金明区与开封新区整合设立新的开封新区，将洛龙区与洛阳新区整合设立新的洛阳新区，等等。
在助推县域经济发展方面。鉴于市管县体制对县域经济发展的制约作用日益凸显和省直管县试点成效的初步凸现，今后若干年内，河南行政区划调整与改革的另一个重点，就是要在县域经济领域扩大省直管县体制试点范围，推动省直管县行政管理体制主流模式的确立，同时积极开展撤县设市工作，并从城区的拓展、政府驻地行政管理体制的改革、撤乡建镇、撤村委会改设居委会等方面加快建立促进县域经济发展的内生机制，推动全省县域经济更快更好地发展。调整思路：综合发展前景和区位优势，逐步扩大省直管县体制试点范围，直至全面确立省直管县行政管理体制；根据全省城镇体系规划和现实发展需要，积极发展设市城市和建制镇，完善全省城镇体系，近期争取将综合实力较强、城市建设水平较高、区位优势明显、发展潜力较大的长垣、西峡、鹿邑等县撤县设市；根据经济发达镇、中心镇的现实发展需要，支持经济发达镇、中心镇进行空间扩张的行政区划调整，满足经济发达镇、中心镇空间发展需求；适应县政府驻地发展与管理的需要，继续稳妥推进县政府驻地行政管理体制改革，即撤销政府驻地建制镇设立街道办事处，实行城市管理体制；从切实改善居民生活待遇、提高城市管理水平、提升城市品位角度出发，认真搞好撤销村民委员会设立相应居民委员会工作。
在助推产业集聚区发展方面。全省各个产业集聚区虽然发展不平衡，对行政区划调整的需求差异较大，但总的来说或早或晚都会涉及与所在行政区的套合问题。当前和今后一个时期，积极支持产业集聚区与所在行政区(县、区、乡、镇)进行套合，是河南行政区划工作必须下大力气解决的又一个重点问题，但需要分期、分批、稳妥、有序地进行。调整思路：对发展成熟的跨行政区域的产业集聚区，可结合当地意愿调整行政区划，实现产业集聚区与所在行政区的套合设置，或将产业集聚区规划区范围内的村庄整合设置街道办事处，与管委会套合设置；对于没有达到一定发展阶段、理顺管理体制要求不迫切的产业集聚区，不急于行政套合。
在助推省际边界区域发展方面。鉴于省际边界区域河南境内的县域经济和城市发展与邻省相比有弱化趋势，今后一个时期，河南要积极借助行政区划调整的力量，推动一批区域性中心城市、中心城镇和产业集聚区的建设，形成若干新的经济增长极，以吸引边界区域内资金、项目和资源更多更好集聚，加快省际边界区域发展，更好地充分发挥中原经济区的辐射带动作用。调整思路：做大做强安阳、濮阳、商丘、周口、信阳、南阳、三门峡、济源等省际沿边城市，将邓州、西峡、固始、鹿邑、新蔡、永城、长垣等沿边县城培育发展成中等以上城市。
(八)改革和创新城市管理
城市管理是一项庞大的系统工程，涉及面广，情况复杂。必须以新的理念，推进城市管理体制改革，促使城市管理工作实现从分散执法向集中执法转变，从粗放管理向精细管理转变，从突击型整治向长效管理转变，从被动管理向人性化服务转变。
1.理顺城市管理体制。根据我省城市管理工作实际，建议按照责、权、利相一致的原则和规划、建设、管理相对分离的思路，统一划分城市建设领域的管理事权，省辖市仅设规划、建设、城管三个职能局，将市容环境卫生管理、户外广告设置管理、市政设施管理、园林绿化管理、河渠景观管理、建(构)筑物亮化管理等项管理工作，以及国务院关于相对集中行使行政处罚权工作规定的有关事项，统一交由城市管理专业部门负责，县一级可进一步合并。
2.大力推进依法行政。按照依法治国的方针，加快立法进程，尽快制定出台全国或者全省统一的城市管理法律法规，以立法的形式明确城管部门的法定职责、权利义务、体制机制、管理模式、工作规范等，为城市管理行政执法工作提供法律保障。在现阶段，建议出台《河南省城市建设管理条例》，理清市、区、街道、社区在城市管理方面的职权，对城市管理的目标、对象、范围、基本任务、管理标准、管理体制进行规范界定，明确城市管理行为规范、执法主体以及市民群众的权利与义务、法律责任等，加强对全省各地市城市管理工作的保障和约束，推进依法行政。
3.强化配套保障措施。跳出管理抓管理，从源头抓起，认真做好规划和建设环节的基础性工作。一是完善城乡规划、建设、管理等部门的联席会议制度和信息沟通机制，增强城市管理的系统性、前瞻性和预见性。对新建城市基础设施项目，规划、建设等部门应会同城市管理部门，共同做好与原有设施的衔接工作。二是制订城市管理专业规划，完善户外广告、早餐夜市、公厕、垃圾中转站、停车场及公用事业等基础设施的专项规划，发挥好规划的先导作用和约束功能。特别是做好排水设施普查和建设规划编制工作，提高雨水设计标准，加大排水管网建设和雨污分流改造力度，提升排涝能力。在城市基础设施改造中，按照“拆一建一、保质保量”的原则，加强停车场、集贸市场、环卫设施、养护基地等配套设施建设。对在建项目，根据管理需要，提前介入，保证接管工作顺利进行。对已投入运行项目，根据使用年限和管理需要，及时提出升级改造计划，列入年度城建计划。
4.提升综合承载能力。持续推进城市道路、供水、供气、供热、污水处理、环境卫生、园林绿化等项目建设，拉大城市框架，完善城市功能，提升城市综合承载能力。加快重点项目建设，重点加快郑州市轨道交通和三环路快速化项目建设，抓紧开展洛阳市城市轨道交通前期工作，力争早日开工建设；加快城市道路、立交桥、过街天桥、地下通道、停车场等城市交通设施建设。重点加快中央投资支持我省的污水、垃圾处理项目建设，推进城市污水深度处理设施和污泥处理处置示范工程项目建设，郑州、洛阳市要加快推进餐厨垃圾处理试点项目建设。重点推进西气东输二线沿线用气城市燃气配套设施建设，逐步实现城市燃气设施向重点镇延伸。加快推进南水北调中线工程受水区水厂建设改造和供水管网改造，加快城市老化供水管网和县级以上城市供水设施扩容改造，加强城市供水水质检测站建设。推进郑州、开封等11个沿黄城市的集中供热设施建设和改造。推进省辖市中水回用工程建设，推进生活垃圾焚烧和水泥窑协同处理工程建设。以创建“园林城市”和争创“中国人居环境奖”等为载体，以改善城市生态园林环境为目的，加快园林绿化规划建设，推进数字园林建设，创建园林绿化精品。
5.提升城市管理水平。在认真总结精细化管理成功经验的基础上，采取单项考核与综合考核相结合、平时考核与年底考核相结合、明察与暗访相结合的方式，对城市规划、建筑工地管理、住宅小区管理、建设行政执法队伍管理、城市市容和环境卫生、城市公用事业管理、市政设施建设与管理、城市综合交通、城市园林绿化、建立城市管理长效机制等方面的内容加强精细化管理，进一步提升城市管理水平。积极推广许昌、安阳、新乡等城市数字化城管系统建设运行经验，加快各地数字化城市管理系统建设步伐，打造功能齐备的数字化城市管理平台。
6.加强节能减排管理。通过检查、重点督查、专项核查等多种方式，对污水管网建设情况及专项资金使用情况进行检查评价，加强“十二五”重点流域县(市)污水配套管网建设与管理。各市、县要不断健全污水垃圾处理运营监管体系，加大监管力度，确保全省城市污水垃圾处理设施安全稳定运营。认真总结省内外餐厨垃圾处理试点取得的经验，组织省辖市开展餐厨垃圾处理项目前期工作。加大污水、垃圾处理费征收力度，贯彻落实污水处理费经费核定办法，改进城市生活垃圾处理费征收方式，提高垃圾处理费的征收率，确保污水垃圾处理设施正常运行。
7.促进公众参与管理。一是加强法制宣传和普法教育。按照贴近实际、贴近群众、贴近生活的要求，通过广播、电视、报刊等途径广泛宣传城市管理法律法规和规章制度，增强市民群众、管理执法人员依法行事的意识。二是积极引导舆论。围绕如何治理占道经营、乱停乱放等市民广泛关注的热点、难点、焦点问题，开展专项大讨论，使广大市民充分认识不文明行为的危害，形成全社会共同参与和支持城市管理的舆论氛围。三是畅通公众参与渠道。重视互联网沟通交流平台，及时了解群众的要求和期盼，解决群众反映的问题。积极开展“城市管理进社区、进企业、进学校”、“市民看城管”活动，提高社会公众参与城市管理的主体意识，树立良好的法制意识、文明意识。四是加强舆论监督。通过新闻媒体及时曝光严重违反城市管理法规的行为，通过舆论监督赢得群众支持、调动群众参与，真正形成城市管理为了人民、城市管理依靠人民、城市管理的成果让人民分享的良好氛围。
8.加大城市管理投入。一方面要通过政策引导、项目激励、督导奖励等方式方法，提请各地政府加大对城市管理、城管执法、园林、市容环卫、市政等基础设施养护的投入，着力解决重建轻管的问题。另一方面要继续深化投融资体制改革，鼓励和引导社会资本通过多种方式进入基础设施、市政公用事业领域，进一步放宽民间投资的领域和范围，鼓励民间资本采取多种方式直接投资城镇市政公用项目建设和运营，鼓励民间资本通过政府购买服务的模式进入市政公用事业领域的运营和养护。
(九)规范和创新经济功能区管理体制
管理体制和运行机制问题，是各类经济功能区发展的一个基础性、根本性问题。建设中原经济区离不开各类经济功能区的发展和支撑，而各类经济功能区的发展，必须规范和创新管理体制和运行机制。
1.主要目标和基本原则。结合中原经济区建设的目标要求，创新经济功能区管理体制，就是要建立适应科学发展观和经济技术产业发展规律，符合可持续发展理念的管理体制和运行机制，建立起“精简、统一、高效”的管理体系和市场化服务体系，以及最大限度地激发经济功能区活力、有效规范市场主体的政策法规环境，为加快经济功能区的发展提供体制保障。
创新经济功能区的管理体制，要坚持确保可持续发展，充分体现建设我国社会主义市场经济管理体制和适应经济全球化的改革方向，充分适应先进生产力发展的要求，充分适应产业结构调整和科技、经济及社会协调发展的需求。必须坚持以下四项原则：
一是政企、政事、政社分开的原则。按照社会主义市场经济和社会发展的要求，把政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把企业生产经营和投资决策权真正交给企业；把一些技术性、服务性的事务交给事业单位办理；把社会可以自我调节与管理的职能交给社会中介组织。
二是精简、统一、效能的原则。经济功能区管理机构的设置，要按照建立行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的行政管理体制和小机构、大服务的要求，建立灵活高效的运行机制。
三是实事求是、从实际出发的原则。按照有利于经济功能区经济发展和社会进步的要求，因地制宜确定其管理体制。经济功能区管理机构和人员编制应从实际需要出发核定。
四是动态管理的原则。对虽经批准设立，但至今尚未起步或不具备开发条件、名不符实或已名存实亡的经济功能区，尚未核定管理机构的不宜再核定，原已核定了的，要实行动态管理，必要时及时进行清理，该核销的要及时予以核销。
2.合理确定功能定位。从目前经济功能区存在的问题来看，所有问题的关键还是集中到经济功能区的定位上。现在要做的是如何利用现有的政府资源、政策资源、社会资源等，找准定位。经济功能区的定位在于主要根据“经济”二字，即进一步强调经济功能区的经济发展职能，弱化社会服务管理职能，主要履行规划、建设、招商、监管、协调等职能。在强调经济功能的同时，也要根据经济功能区不同的发展阶段，赋予其相应的政府管理职能和一定的社会管理功能，以保障经济功能区的发展。
3.创新管理体制和运行机制。由于经济功能区所处的发展阶段不尽相同，不同阶段的经济功能区在管理体制和运行机制上应有所不同。
准政府的管理体制。实行这种管理体制的经济功能区主要包括城市新区、发展比较充分的国家级高新技术开发区、国家级经济技术开发区等。城市新区多数是由若干个发展比较成熟的经济功能区作为组团单位组建而成，这些组团单位建立时间长、经济发展成熟。管理机构除了经济功能外，还受委托对区域内的乡(镇)行使管理职能，其实它已经相当于一个行政区划。这种经济功能区在突出其经济功能的同时，还具备社会管理职能，要实行准政府的管理模式，赋予其相对完整的政府管理职能。应实行政资分开，把经济功能区资产运营管理职能从管委会中剥离出来，建立专门的资产运营管理公司，负责经济功能区的建设、运行和服务。管委会则主要承担制定政策，行使上一级政府赋予的审批和行政权力，以及对资产运营公司实行监督管理。通过实行准政府的管理体制，使这类经济功能区逐渐过渡为完整的行政区划，待其完全成熟时要成为一个市辖区的行政建制。
相对独立的管委会管理模式。实行这种管理模式的经济功能区主要应包括省级经济技术开发区、省级高新技术开发区、省辖市举办的产业聚集区，以及部分县(市、区)举办的设立较早、发展相对成熟的产业聚集区等。这类经济功能区经过了一段时间的发展，基础建设等方面条件较好，进入了稳步发展阶段。管委会作为当地党委、政府的派出机构，对经济功能区实行统一领导、统一规划、统一管理，主要体现经济功能，享受县级经济管理权限，拥有人权、财权和重要生产要素审批权，能够与上一级行政机关开“直通车”。凡涉及县级主管部门负责审批的事项，由经济功能区管委会直接办理；凡需报上一级管理部门审批的事项，由经济功能区管委会直接报送派出政府的相关职能部门。目前尚不能实现直通车制度的，可探索实行“人员派驻制、流程内部化”的模式，推动国土、建设、环保等职能部门向经济功能区派驻人员，直接办理业务，实现经济功能区与上级职能部门的互通。区域内的社会事务，可交由属地乡镇管理，管委会集中精力做好招商引资、项目规划、企业服务等方面的工作。这样既可以提高办事效率，又可避免目前经济功能区管理模式下的法律问题，还能够有效解决经济功能区管理机构和人员编制膨胀问题。
实行联席会议制度与管委会相结合的管理模式。实行这种管理模式的经济功能区，主要应包括县(市、区)举办的起步较晚的产业聚集区、各类专业园区、综合改革试验区等。这类经济功能区设立晚、发展不充分、基础建设任务重，尚处于发展的初期阶段，其对企业、项目、人才等方面的吸引力有限，能否得到快速发展，政府起着举足轻重的作用。党委政府的重视程度决定着发展的速度，必须充分发挥政府的主导作用。要建立县级党政主要领导负总责、有关职能部门和乡(镇、街道办事处)参加的联席办公会议制度，重点研究经济功能区建设和发展的重大问题，统筹区内与区外事务的协调。成立经济功能区管委会，作为县(市、区)党委、政府的派出机构，县级党政主要领导可担任管理委员会主要负责人。政府要重点搞好经济功能区的空间布局规划，为经济功能区的发展提供系统支持；加强基础设施环境建设，为经济功能区提供软硬环境支持，营造产业的“栖息地”。
4.建议在编制方面给予政策支持。建设好、发展好各类经济功能区，是建设中原经济区的重要内容和主要抓手。在坚持精简高效、“小机构、大服务”的前提下，对各类经济功能区的机构编制需求应给予大力支持和倾斜。河南省作为人口大省和经济强省，经济社会管理任务十分繁重，省、市、县三级行政编制均十分紧张，难以拿出一定的行政编制用于经济功能区。随着事业单位改革的全面深化和政府购买服务的逐步扩大，也不宜通过增加事业编制的办法满足经济功能区的需求。一是建议中央为河南省增加一部分行政编制，以解决河南经济社会发展和中原经济区建设的需要。二是目前河南省乡镇一级尚有4900多名空余行政编制，建议中央编办授权河南省机构编制部门，根据经济功能区发展需要，在一定数额内，跨层级调整乡镇的行政编制，以保证经济功能区的正常运行需要，每年底集中报请中央编办批准。
(十)加强新型农村社区服务和指导
新型农村社区建设是撬动“三化”协调科学发展、推动中原经济区建设的重大举措。当前迫切需要逐步构建起政府行政调控机制与社区自治机制相结合、政府行政功能与社区自治功能互补、政府力量与社区力量互助的农村新型社区组织治理网络，推进农村社区管理服务制度化、经常化、规范化，形成充满活力的农村社区长效管理机制。
1.立足实际，因地制宜，科学规划。由于中原经济区所涵盖的各地自然地理条件、资源禀赋、风俗习惯等各不相同，以及发展水平等多方面的差异，农村社区建设不可能有统一的适用于所有村庄的模式，要根据农村的地形地貌特点、生产生活习惯和文化风俗习俗，科学规划设计和建设，在大的战略决策指导下，充分发挥各地的主观能动性、干部群众的创造性，在符合当地实际的情况下有序推进。中原大地是我国传统文化沉淀非常丰厚的地方，且传统文化载体大多在基层农村，在新型农村社区建设中，要对文化载体进行科学保护，结合当地传统民居特色，建设具有地域、乡土、文化特色的配套完善、设施齐全、管理先进、可持续发展的新型农村社区，彰显中原文化魅力。
2.明确性质和定位，完善法律体系，保护社区建设。一是明晰新型农村社区的性质和定位。根据新型农村社区建设发展的需要，尽快制定或修订相关的法律法规，以法律和制度的形式明确社区的性质、地位，科学定位农村社区功能，构筑完善的农村社区运行机制，使新型农村社区建设和管理有章可循、有据可依。二是明晰政府和社区的关系。新型农村社区的建设改变了传统农村的格局和发展模式，这就要求政府适时开展结构调整，转换传统角色，重新定位职责。新型农村社区既不是一级政府，也不是政府派出机构，与政府之间不存在隶属关系，因而政府应将自己定位为服务者与指导者，为农村社区提供优质的公共服务与优惠的政策扶持，不应对社区组织在自治范围内的事情直接干涉或行政施压，而应将具体事务的操作和执行留给村民自身。三是明晰责任主体。在法律允许的框架内，进一步培养农民的自治能力，在现行村党支部、村民委员会的基础上，成立“社区自治管理委员会”或“自治理事会”等民间组织，负责讨论当地建设的具体事宜，而党支部、村委会则负责对具体的经济活动进行监督，真正实现“村规民定、村事民办、村账民管、村风民治”。
3.建立多元模式，开通融资渠道，满足社区建设需求。破解资金瓶颈，在建设投入上，要建立政府投入为主、社会参与、市场运作的多元参与的新型农村社区建设机制。在争取国家和各级政府财政支持的同时，应考虑将市场机制引入到新型农村社区建设中来，吸收社会资金参与新农村社区建设，引进市场机制和理念，实行市场化运作。农村社区建设离不开市场力量的强力推动，代表市场化倾向的工业化、城镇化、农业现代化和金融市场，可以为农村社区的产业发展、农民向市民的转化以及村容村貌的改善注入强大的资金。积极探索创新机制，按照“谁投入、谁所有、谁受益”的原则，将新型农村社区建设中的服务型、经营型配套设施，如社区超市、临街商业门面、幼儿园、敬老院等向社会公开承包、租赁，采取市场化运作的方式，争取社会资金参与。农村社区也要充分利用自己的区位优势和特色产业，大力实施“一村一品、一乡一业”，不断提升新型农村社区建设的内生动力，实现社区由政府投入的“输血型”社区向自我发展的“造血型”社区转变。
4.完善政策措施，发挥政府的推动和导向作用。党的十七大明确要求“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会共同体”，党的十八大要求“推动城乡发展一体化”。河南也出台了《关于开展社会主义新农村示范村建设的意见》，明确了新农村示范村建设的主要任务和保障措施。新农村社区建设的不断推进，带动了农村经济社会的协调发展，同时对深化政治体制改革、行政管理体制改革和经济体制改革也提出了新的要求，这就需要政府进一步完善新型农村社区建设的配套政策，充分发挥政策的推动和导向作用。建议以省政府名义出台关于加强和推进新型农村社区建设的指导意见，引导新型农村社区有序发展，把构建新型农村社区纳入规范化的轨道。明确发改、建设、规划、财政、金融、税务、工商、教育、科技、公安、文化、卫生等部门在新型农村社区建设中的职责，督促相关部门研究出台具体扶持政策，积极在人力、物力、财力等方面支持新型农村社区建设，构建统一、衔接、协调、互补的扶持平台，确保新型农村社区建设扎实推进。
5.加强管理，完善服务功能。基层政府、农村社区自治组织还应积极借鉴城市社区管理的经验，提高服务水平，认真做好社区文化等项目的建设，实现现代社区化的服务方式。农村社区建设已经发展起来的县(市)，可在乡(镇)成立(或在有关机构加挂)农村社区管理指导服务中心(牌子)，指导社区加强自治管理，健全农村群众性治安保卫、民事调解组织，完善农村社会治安防范体系，推进农村社区服务体制的建立和完善，引导教育、卫生、文化、体育、科技、法律、社会治安、社会福利、社会保障等公共服务进入农村社区，为政府公共服务延伸到农村搭建平台。要充分利用社区文化广场等，积极开展丰富多彩、健康有益、群众喜闻乐见的文化、体育、科普、教育、娱乐等活动，倡导科学文明健康的生活方式，培育居民的社会公德、职业道德和家庭美德，提升农民文明素质，促进社区健康发展。
(十一)加强对中原经济区行政管理体制改革的领导
1.提高认识。加快推进中原经济区建设，必然要求对现行行政管理体制进行改革和创新，其重要性和必要性主要体现在三个方面：
一是上层建筑必须适应经济基础的要求。上层建筑和经济基础的矛盾是社会发展过程中的基本矛盾。政治体制和行政管理体制是上层建筑的重要构成元素，是国家体制的重要组成部分，对经济基础产生影响和作用更为直接。当前经济发展方式转变滞后，已成为制约经济发展的突出问题。因此，不断改革和创新行政管理体制，是加快转变经济发展方式、推动科学发展的迫切要求。
二是行政管理体制改革是政治体制改革的突破口。行政体制是政治体制中最先受到经济体制改革触及的部分，其改革的成败直接影响经济体制改革和经济社会的发展。积极稳妥地推进政治体制改革，必须把行政体制改革作为重要突破口。
三是加快中原经济区建设迫切需要进一步改革和创新行政管理体制。要实现中原经济区建设的宏伟目标，需要强有力的支撑体系。支撑体系建设是中原经济区建设的必要前提和助推器，其中重要的一个方面，就是构建充满活力的体制机制支撑体系。而行政管理体制的改革与创新，是构建充满活力的体制机制支撑体系的关键点。进一步深化行政管理体制改革，推进服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府建设，对于促进经济社会又好又快发展、全面推进中原经济区建设，意义重大。
2.加强领导。建设中原经济区，不仅是河南的事情，还涉及五个省份，中原经济区行政管理体制改革与创新，也同样涉及板块内的各省及其各级党委、政府。中央有关部门和中原经济区各省党委、政府要高度重视，切实加强领导，加强督促协调和工作指导。
在中央层面，建议成立中原经济区行政管理体制改革与创新协调推进委员会(或者联席会议)，中央编委副主任为委员会主任(或者联席会议主持人)，中央编委成员单位和中原经济区五省编委各一名领导为委员。主要职责是：研究中原经济区各省行政管理体制改革的总体方案，指导协调各省行政管理体制改革工作，组织交流行政管理体制改革的经验，协调党中央、国务院有关部门对中原经济区各省的行政管理体制改革给予支持。委员会(或者联席会议)办公室设在中央编办。
在中原经济区各省，建议成立中原经济区行政管理体制改革领导小组，省编委领导为领导小组组长，省编委成员单位和中原经济区范围内的市编委各一名领导为成员。主要职责是：研究中原经济区行政管理体制改革的政策和总体方案，指导协调涉及中原经济区各市县的行政管理体制改革工作，协调省委、省政府有关部门对中原经济区各市县的行政管理体制改革工作给予支持，组织交流行政管理体制改革的经验等。领导小组办公室设在各省编办。
3.抓好落实。抓好中原经济区行政管理体制改革与创新，要在党中央、国务院和省委、省政府坚强领导下，全面贯彻落实科学发展观，解放思想，创新观念，结合实际，突出重点，攻坚克难。要深入调查研究，及时发现问题，研究政策和措施；要加强统筹指导，协调好方方面面的关系，调动各方面的力量和积极性，使大家支持改革、参与改革；要高度重视改革方案的顶层设计，广泛听取专家学者和群众的意见，做到科学合理、切实可行；要对改革的具体工作和日常工作列出时间表，按计划积极稳妥推进；要建立健全绩效考核制度，对完成改革目标的情况和工作进度进行考核；要加强纵向、横向之间的工作联系、交流和沟通、协商，及时总结推广改革的新做法、新经验。
(编发时有删节)
作者介绍：河南省编办课题组，课题组成员：马新华，程乐意，祁雪瑞，万宇艳，罗文，李国友，王广军，陈旭阳，李香林，杨红伟，冯涛，孟艳华，王中旸等
作者：河南省编办课题组
行政科学论坛 2015年02期
中原经济区，是以河南为主体，延及河北、山东、山西、安徽等周边若干区域，具有鲜明特点、独特优势，经济相联、使命相近，相对独立的区域经济社会发展综合体。
本课题研究以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻党的十七大、十八大精神，落实《中央机构编制委员会办公室河南省人民政府共同创新中原经济区行政管理体制合作备忘录》，围绕中原经济区战略定位，立足河南省，着眼“三化协调”发展，对行政管理体制改革进行深入研究和创新设计，为在加快政府职能转变，优化政府组织结构和运行机制，改革与创新行政区划、城市管理、经济功能区管理、新型农村社区服务与指导等方面先行先试提供参考，促使进一步提高行政效能，推进服务型政府、责任政府、法治政府和廉洁政府建设，加快为中原经济区建设构建强有力的体制机制保障的步伐。
一、中原经济区行政管理体制现状及其运行
(一)各级政府机构设置及其运行
政府机构设置是政府行政管理体制的重要组成部分。目前河南各级政府的机构设置，是2009年以来我国自上而下第六次机构改革后的架构。按照中央的要求，这次机构改革，重点是要着力解决制约经济社会发展的突出矛盾，解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题；着力推进政府职能转变，解决职责交叉、权责脱节等问题；着力加强政府机构优化组合，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制；着力加强机构编制管理，按时完成消化机关超编人员任务。改革后，省政府设置工作机构42个，其中，省政府办公厅和组成部门25个，直属特设机构1个，直属机构16个。17个省辖市政府设置工作部门和直属机构32～40个，21个县级市政府设置工作部门22～24个，88个县政府设置工作部门22～24个，50个市辖区政府设置工作部门22～24个。
通过多次持续、渐进的机构改革，从目前的运行情况看，河南各级政府机构的运行较之过去有明显改观：一是政府职能转变迈出重要步伐。对政府各部门能进行全面梳理，改善经济调节，严格市场监管，加强社会管理，注重公共服务。取消、下放、转移省政府各部门职责108项，将各部门与所属112户国有企业脱钩，明确写入各部门“三定”规定。二是部门职责界定进一步清晰。按照一件事情原则上由一个部门负责的要求，合理界定各部门职责，整合业务相近的部门内设机构，较好地解决了职责交叉和关系不顺的问题。仅省直就理顺部门职责关系40多项，明确和强化部门责任230多项。三是大处(科)室制试点稳妥推进。出台了大处(科)室制试点单位领导职数核算办法，在新组建单位试点，整合职责相近的业务处(科)室，合并设置综合处(科)室，省直10人以下、省辖市5人以下不设处和科，提高了行政效能。四是机构编制得到有效控制。按照总量控制、带编调整的原则，优化编制资源配置，带编划转机关人员。各级政府部门内设机构总数略有减少，行政编制基本持平，实现了中央关于机构限额和行政编制总额“两个不突破”的目标要求。
总的来看，目前河南各级政府机构设置日趋完善、合理，基本满足了当前经济社会发展的需要，但与中原经济区社会发展的要求相比，仍存在诸多不适应和问题：一是政府职能转变还没有完全到位，社会管理和公共服务的职能相对薄弱，政府及其部门仍然管了许多不该管也管不好的事，行政审批事项过多，企事业单位和群众办事繁琐，审批问责制尚未全面落实，有些地方政府仍然直接干预企事业单位内部事务和生产经营活动。二是机构设置仍然偏多且不尽合理，职责不清、权责脱节、管理方式落后、效率低下、行政成本过高等问题还没有得到根本解决。三是各级政府之间关系有待进一步理顺，政出多门、政令不畅的现象依然存在。四是政府依法行政的能力和服务社会的能力不强，行政执法体制不健全，有法不依、执法不严、多头执法问题还很突出；对行政权力的制约和管控机制不健全，行政监督制度亟待完善和加强，行政问责制度和政府绩效管理制度不够完善和科学。五是科学民主决策水平不高，决策的制度和机制建设需要进一步加强。六是应急管理的能力和水平有待进一步提高。
(二)行政审批制度改革和政府职能转变
行政审批作为政府机关对经济和社会的干预手段，在预防危险、保障安全、分配稀缺资源、提高从业水平、提升市场主体风险抵御能力等方面发挥着重要作用。改革开放以来，行政审批事项仍然存在过多过滥等情况，一些审批部门和人员的部门利益、个人利益膨胀，办事效率低下，甚至不按改革规定办事，人为设置障碍，严重打压了社会活力、抑制市场创造力、降低经营效率、增加市场主体经营成本，甚至阻碍经济发展。针对以上情况，2001年10月国务院正式启动行政审批制度改革工作，河南各地先后开展数轮行政审批项目清理规范。经过10多年的努力，行政审批制度改革取得了重大进展。
改革开放30多年来，为保障和促进社会主义现代化建设事业发展，我国的行政管理体制改革取得了历史性的进展和成效。政府职能转变是深化行政体制改革的核心，它贯穿于改革的始终。党的十一届三中全会决定把全党工作重点转移到以经济建设为中心之后，针对计划经济体制下政府权力过分集中，管得过多、过死的弊端，1982年中央明确提出“放权让利”，减少政府的经济管理职能。1993年根据建立社会主义市场经济体制的要求，又把应该由企业解决的问题交由企业自己去解决，减少具体审批事务和对企业的直接管理。1998年国务院各部门划转出280多项职能，将属于企业和社会中介组织的职能，交给企业和社会中介组织，将该由地方办的事情交给地方。2003年更是明确政府部门不再承担直接管理国有企业的职能，行政审批事项大幅度减少。2008年的国务院机构改革，取消、下放、转移出政府部门微观管理、行政审批和评比表彰等政府事项70多项，大量技术性和具体事务交给事业单位或中介组织，政府职能发生了很大转变，机构设置和人员编制得到了很大的压缩，一个符合“精简、统一、效能”原则、适应社会主义市场经济体制要求的现代政府管理体制框架基本形成。2013年国务院机构改革方案标题中直接增加“职能转变”，将“职能转变”提升到“机构改革”同等地位。《国务院机构改革和职能转变方案》针对国务院职能存在的突出问题，从发挥市场在资源配置中的基础性作用、发挥社会力量在管理社会事务中的作用、发挥中央和地方两个积极性、优化职能配置、改善和加强宏观管理以及加强制度和依法行政等六个方面推进政府职能转变。
中原经济区各省也在国家统一部署下不断转变和改善政府职能，行政体制改革取得了重大进展，但仍然存在一些制约科学发展的体制机制障碍，政府职能转变的成效与人民群众的期望仍有差距。
(三)行政区划调整
改革开放以来，为适应经济体制转轨、政府职能转变的要求，顺应国家发展战略转移和城市化发展的需要，河南的行政区划在不同发展阶段，采用多种形式多种方式，进行了一系列的调整与改革。在地级层面上，早期重点进行了以地市合并和撤地设市为主要内容的地区行政体制改革，全面推行市管县行政管理体制，在全省形成省—市—县(县级市)—乡(镇)四级行政区划体系；后期主要进行了将地级行政区划调整，发展壮大了区域中心城市规模。在县级层面上，早期主要进行了县级行政区划单位隶属关系的调整，后期重点进行了以撤县设市、撤县(市)设区以及撤销郊区、将郊区乡(镇)划归市辖区、实行区辖乡(镇)的行政管理体制为主要内容的县级行政区划调整，并在一些县(市)开展了部分扩权和省直管试点。在乡级层面上，早期重点进行了以撤(公)社建乡(镇)、恢复乡(镇)管村体制的行政管理体制改革以及大乡析置小乡的行政区划调整，后期主要进行了以撤乡建镇、撤镇(乡)设立街道办事处和以改善乡(镇)规模与布局为目标的乡(镇)合并等一系列乡级行政区划调整，并在县政府驻地开展了政府驻地镇改设街道办事处的行政区划设置改革。通过上述三个层面的行政区划调整与改革，改变了河南的行政区划体系结构及其空间关系，形成全省现行行政区划格局。
总的来看，改革开放以来，河南的行政区划基本适应了经济基础的状况和发展要求，推动了全省经济社会的全面、快速、持续、协调发展，为建设和谐、文明社会奠定了良好基础。
(四)城市管理改革
广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理，包括对政治的、经济的、社会的和市政的活动进行管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。城市管理直接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。多年来，河南各地认真贯彻落实国家和省委、省政府加强城市管理的决策部署，积极推动城市管理工作体制机制的改革创新，城市管理服务水平不断提高。主要表现：一是努力提高城市基础设施承载能力，二是大力开展城市精细化管理活动，三是逐步强化城市环境综合整治，四是积极推进数字化城市管理系统建设，五是全面提升城市管理法制化规范化水平，六是加大市政公用行业改革力度，七是不断深化城市管理体制机制创新。
河南各地在城市管理机构设置、城市规划建设管理业务开展、城市管理法规制度建设、社会公众参与程度等方面都取得了积极进展，但由于受众多因素的影响，城市管理中还存在一些困难和问题，主要是：市、县城市管理体制和机构设置不统一；城市基础设施功能不完善、管理不到位；城管执法法规体系不健全；城市管理专项规划编制和审批相对滞后；数字化城市管理工作不完善；宣传动员力度不够，全社会齐抓共管的局面还未形成等。
(五)经济功能区的发展和运行
经济功能区是一个泛指的说法，主要包括经济技术开发区、高新技术开发区、城市新区、产业聚集区、各类产业工业园(如农业开发区、汽车工业园、化学工业园等)、保税区、出口加工区、边境经济合作区、综合改革试验区、循环经济试验区、现代农业示范区、林业科技园、文化产业示范区、旅游度假区等。经济功能区根据举办主体和发展规模等级，分为国家级、省级、市级、县级，如国家级经济技术开发区、省级经济技术发展区、县级产业聚集区和各类园区等。
河南的第一个开发区是郑州高新技术开发区，成立于1988年10月，1991年3月晋升为国家级开发区，是国务院批准的全国第一批21个国家级高新技术产业开发区之一，到2002年底，全省已建成各类开发区(经济功能区)72个。根据国家的总体部署和要求，河南从2005年1月开始，由省发改委牵头，会同省国土资源厅、建设厅等有关部门，在全省范围开展了开发区清理整顿工作，开发区数量由72个减少到27个，减少了62.5％，从此各类开发区得到规范有序发展。
2008年年底以来，为应对国际金融危机的冲击、承接东部产业转移，河南大力建设和发展产业聚集区，核心是“四集一转”，即企业集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建、人口有序转移。2009年，省委、省政府出台了《关于推进产业聚集区科学规划科学发展的指导意见》和《关于加快产业聚集区科学发展若干政策(试行)的通知》，全省产业聚集区建设迅速推开。经过近5年的努力，取得了明显成效，成为市县经济重要的增长极、转型升级的突破口、招商引资的主平台、农民转移就业的主渠道和改革创新的示范区。目前，全省省级产业聚集区180个，完成固定资产投资9043.75亿元，占全省投资的比重为49.0％；规模以上工业增加值占全省规模以上工业的42.1％；规模以上工业从业人员276.58万人，占全省规模以上工业从业人员的比重为49.6％。目前，国家批准河南设立的国家级开发区共有17个，其中经济技术开发区9个，高新技术开发区5个，保税区1个，文化产业示范园区1个，航空港综合经济实验区1个。省政府批准的开发区26个，城市新区16个，17个省辖市除信阳市外，均设立了城市新区。
河南省委、省政府对各类经济功能区建设十分重视，在不同的阶段、针对不同类型的经济功能区出台了一系列的政策，健全和完善经济功能区的管理体制和运行机制。1994年11月省八届人大常委会通过的《河南省开发区条例》、2005年7月印发的《河南省人民政府关于进一步加快经济技术开发区发展的若干意见》、2006年5月印发的《中共河南省委河南省人民政府关于增强自主创新能力建设创新型河南的决定》、2011年5月省编委印发的《河南省产业集聚区机构编制管理指导意见(试行)》，都明确了经济功能区的管理体制和运行机制，提出了机构设置、人员编制、主要职责等方面的指导意见，为经济功能区发展提供了有效的体制和机构编制保障。总体来看，各类经济功能区现行的管理体制和运行机构，虽然在促进经济功能区的建设方面发挥了显著成效，但还存在不少困难和问题，有许多问题需要研究和探索。
(六)新型农村社区的产生和发展
新型农村社区是指打破原有的村庄界限，经过统一规划，按照城镇标准统一建设新的居民住房和服务设施，统筹产业发展和居民就业，组建成新的农民生产生活共同体，形成农村新的、城镇化的居住模式、公共服务管理模式和产业格局。目前河南各地已经建成的新型农村社区，规模不等，少则几千人，多则上万乃至几万人，基础设施完善，公共服务全面覆盖，生活环境堪比城市小区，城乡差距显著缩小。
河南省在广泛调研、征求意见的基础上，因地制宜地制定了一系列政策措施，探索出了符合河南实际的六种建设模式：一是村庄合并型。主要是按照规划建设的要求，几个村整合为一个村，通过政府扶持、金融支持和搬迁农户建筑材料补助，享受就业、低保、养老保险等优惠政策，引导农民到新村建房。二是旧村完善型。主要是在规模较大、规划合理、基础设施较为完善的原有村庄的基础上，对规划、建筑、环境、设施进行完善提高而建设的新型农村社区。三是城中村改造型。主要是依托城市及县城城中村改造项目，按照规划启动新村建设。四是产业带动型。主要是产业聚集区内村庄，依托聚集区产业促进人口和生产要素聚集，整合村庄，建设新型农村社区。五是服务共享型。主要是指两个或两个以上紧邻的村庄通过整合公共服务资源和实施社区化改造，实现资源共享和利用最大化。六是整体搬迁型。主要是对生活环境恶劣、不适宜居住的散居户，选择条件较好的地方统一搬迁建设新社区。总体来看，目前这项工作还处于一个整体起步探索阶段，部分强镇、强村比较活跃，呈现出由点到面逐步铺开的趋势。
二、改革与创新中原经济区行政管理体制的建议
(一)大力推动政府职能转变
未来几年是我国深入推动科学发展、全面建成小康社会的关键时期，也是实现到2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制目标的关键时期。中原经济区各省必须抓住历史机遇期，全面贯彻落实科学发展观，着力破除制约科学发展的体制机制障碍，深入推进行政体制改革，推动政府职能转变。
持续推进行政审批制度改革。深化行政体制改革的核心是转变政府职能，转变政府职能的关键是处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会组织、政府与个人的关系。现在及今后一个时期，切实将政府职能转移到市场监管、宏观调控、社会管理和公共服务上来，积极建立市场主体自律与社会组织协调机制，努力实现经济、社会、资源、环境的全面协调可持续发展。一方面，该由政府管理的一定要管理好。以加强公共服务为着力点，比如在基本公共服务方面，应通过合理的财力配置保障国民获得大体相同的基本公共服务。另一方面，不该由政府管理的一定要转移出去。通过不断深化行政审批制度改革，切实减少行政审批事项，进一步减少政府对微观事务的干预，把更多精力转移到事后监管上去，推动政府职能转变，激发经济社会发展活力。同时，积极发展和培育可承接公共服务职能的社会组织，逐步形成政府、市场、社会既分工明确又相互协调的新型结构。
加大建设法治政府的力度。完善的行政法制体系是行政体制改革的重要保障。多年来，我国先后制定和实施了一系列法律制度，但由于多种原因，我国行政法制还不完备，与人民群众的新期待、新要求还有一定差距。应加快建设法治政府，用法律法规调整政府、市场、企业的关系，使政府依法管理经济和社会事务，推进政府工作的制度化、规范化和程序化，确保行政权力在法律范围内行使；严格依法行政，完善执法程序，坚决克服有法不依、执法不严等现象；强化对行政行为的法律监督，做到用法律管权、依法律办事。
积极推进事业单位分类改革。将事业单位分类作为改革的基础，加快形成政事分开、管办分离的新型政事关系。其要点是区分公共服务的提供与生产，将事业单位打造成公共产品的生产主体之一，成为政府的助手和伙伴。完善事业单位法人治理结构，重在构建以理事会为中心，决策、执行、监督相互分离、相互制约的新模式；不断扩大事业单位法人治理结构试点范围，“十二五”期间争取大部分事业单位建立法人治理结构，按章程运作，从而推进政事分开、管办分离，减轻政府的管理负荷，促进政府职能转变，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。
着力加强社会建设。社会建设滞后于经济发展，在很大程度上制约了政府职能转变。实现行政体制改革与社会建设相互促进，应从三个方面着手：一是加强社会管理创新，逐步实现政社分开，使政府与社会形成既分工又合作的关系。高度重视政府在推动社会管理创新方面的主导作用，政府应为社会组织发展让出空间，放权给社会，培育社会自我组织、自我管理、自我服务和自我修复能力。二是大力扶持、发展各类社会组织，适应政府职能转变的需要，承接政府转移出来的部分公共服务职能；形成灵活的协调机制，有效维护不同社会群体的合法利益。三是积极探索社会组织承接政府职能的类型、方式等问题，鼓励和扶持社会组织发展，推进社会组织去行政化、去垄断化改革，形成社会组织提供服务、政府购买服务的格局。
(二)进一步优化政府组织结构
政府组织结构是由横向政府部门和纵向层级政府组成的有机整体。改革开放以来，我国在优化政府组织结构方面进行了积极的探索和改革，取得了重要进展：纵向政府间从中央高度集权走向逐步合理向地方放权，地方自主性得到很大提高；地方政府横向间从计划体制下的相互隔绝走向更多的联系与合作；政府职能部门间从传统体制下的部门林立、职责交叉逐步走向精简统一、职责明确。但从转变政府职能、提高行政效能和构建社会主义和谐社会的要求来看，优化政府组织结构的任务仍很艰巨，政府层级偏多，政府间职责、部门间职责交叉重复仍然较大，部门间综合协调困难重重等弊端仍较突出。党的十八大明确要求“深化行政体制改革”，优化政府组织结构，对于深化行政体制改革、促进社会和谐发展和科学发展具有十分重要的意义。按照这一要求，在加快建设中原经济区的关键时期，河南的各级政府要在着力转变职能、理顺关系的同时，进一步优化组织结构，形成权责一致、分工合理、精干高效、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，梳理各部门在职责重叠交叉、职责分工过细、权责脱节以及决策、执行、监督职能配置不够科学，协调和制约机制不够健全等突出问题，在此基础上加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。
1.横向组织结构优化。严格按照精简、统一、效能的原则，推进适应经济社会发展和市场经济体制要求的、职能有机统一的大部门体制。大部门体制的基本原则：一是职能有机统一。按照政府基本职能设置机构，坚持一件事情由一个部门承担，一项职能集中到一个部门，不搞职责交叉，不搞同一事项几个部门都管。二是党政机构综合设置。将职能相同或相近的部门整合后组建成若干精干的大部门，履职范围宽，涉及领域广，组织形式优，协调问题顺，部门内部工作联系衔接融洽。三是运行机制顺畅。大部门要把外部协调变成内部协调，避免推诿扯皮；工作流程要由原来多个系统、多个渠道变成一个系统、一个渠道，避免政出多门。四是机构序列合理。政府主要由大部门组成，减少直属机构，少设或取消议事协调机构。
职能相近的政府机构合并成大部门。例如，组建文化传媒厅(局)，统管文化、广播电影电视、新闻出版和电子传媒等相近领域的“大文化”事务；组建农林畜牧厅(局)或者农业委员会，整合农业、林业、农机、畜牧、扶贫几个机构的职能，负责管理“大农业”事务；组建城市管理厅(局)，统一负责城市市政、公用园林、环卫、城管综合执法等事务；设立水务厅(局)，统一负责水资源、水文、水政、水利、水上安全管理等事务，改变“多龙治水”局面；设立交通运输厅(局)，将城市轨道交通、公共客运和出租汽车客运等职能并入交通厅(局)，统管“大交通”事务；设立卫生和计划生育委员会，统管卫生、人口和计划生育工作；整合国土管理和石油、天然气、煤炭、黄金等矿产资源管理、勘探、开采及其安全生产管理职能，组建国土和能源资源厅(局)；整合商务厅、工商行政管理局、质量技术监督管理局、检验检疫局、知识产权局的职能，组建商务和市场监督管理厅(局)，不再对市场行为实行分段管理，加强全程监管；整合食品安全委员会办公室的职能、质量技术监督局生产环节食品安全监督管理的职能、工商行政管理局流通环节食品安全监督管理职能，重新组建食品药品监督管理局。调整和加强环保、民生等机构，以满足新形势发展的需要，撤销环境保护厅(局)，设立环境厅(局)；基于就业和社会保障在民生和构建和谐社会中的重要性，组建就业和社会保障厅(局)。
2.纵向政府组织结构优化。就是要减少行政层级，降低行政成本，提高行政效率，发挥县级统筹经济社会发展的作用。我国《宪法》规定地方政府层级是三级制，而现实中是四级制。行政层级过多，加大了行政管理的成本，降低了行政管理的效率。目前，少层级、大幅度、扁平化结构是世界上大多数国家实施的行政管理模式。要继续探索并不断扩大实行省直管县(市)的体制，由省赋予县(市)政府省辖市级经济社会管理权限，试点县(市)的经济社会发展由省对试点县(市)按单列模式管理。有步骤地将市、县纳入一个行政层级，回归宪法对行政层级的规定。这既是维护宪法权威的明智之举，也是经济社会发展的需要，是加快中原经济区建设、深化行政体制改革的迫切要求。
3.政府部门内部结构优化。按照精简、统一、效能的原则，结合省、市、县各级政府机构的实际，将相同或相近的职能合并，压缩内设机构层级和行政职位层级，实行大处(室)和大科(室)制，使部门的内部机构尽量减少而精干。尽快研究制定政府部门内设机构设置和职权法规，依法明确规定政府内设机构的设置及其职责权限。
(三)落实不同层级政府职责
政府是人大的执行机关，依据权责一致的原则，依法配置基础性资源，管理社会秩序，保护公民的各项宪法权利。在我国直线式权力设计模式中，因为级别管辖的区域大小差异很大，所以各级政府的职责也各有侧重。高层次政府在法制建设、宏观调控和市场监管方面的职责权重较大，地方和基层政府在社会管理和公共服务方面的职责权重较大。目前，我国公共行政面临多维度转型，即由权力行政转向责任行政，由经验行政转向理性行政，由国家行政转向公共行政，由计划特质行政转向市场特质行政，由集权行政转向民主行政。为此，要按照改革的要求，根据责任与权力相统一、财权与事权相一致的原则，合理划分各级政府职责关系，依法规范各级地方政府经济社会管理的职能和权限，形成合理的政府层级体系和职责分工。
1.省级政府职责。省级政府是地方政府中最高级别的政府，以地方发展的方向性决策为主，统筹省级资源配置，进行全省性制度建构。在省直管县改革之后，要在省级范围内建立财政转移支付制度。省直管县有可能拆散整个市域的完整统一经济体，对发展很不利，在这种情况下，不强求形式上的一致就是省政府的职责所在。省级政府有责任向中央政府提出行政区划调整建议。在中原经济区建设过程中，很可能出现行政区划调整的需求，及时发现和回应这种需求，也是省级政府的责任。对经济功能区管理形式的探索也是省政府的职责所在，在何种情况下前期的管委会要向功能齐全的政府形式转变，关于在何种情况下不需要这种转变，以及有没有第三种可能，需要省级政府进行调研和指导。
2.市级政府职责。改革要求，市一级政府主要管理驻在地城市，对辖区内的县级政府，弱化管理色彩，强化协调、指导和扶持职责。市级政府的经济职责，重点应放在发展城市服务业上面，与“市”的含义相匹配。省会城市政府和被国务院授权立法的城市政府，如郑州、洛阳，享有地方立法权，自主性较大，相应地对地缘区域发展也负有一定的责任。
3.县级政府职责。县级政府是地方政府中最重要的层级，是行政通道的关节点和行政权力授予的终端，县级辖区又是地方特色很浓郁的乡土社会。国家实行扩权强县战略，试行省级直管，减少管理层次，实现管理重心的下移，给予了县级政府空前的自主权。县级政府的主要职责，除了执行法律法规和上级政策外，首先是要发展辖区教育，昌明道德风尚，培育人文精神，其次才是挖掘地方优势，发展特色产业，统筹协调乡镇，服务农业生产。前者是后者的发展基础，是后者的良好人文环境，是后者良性和持续性发展的保障。经济第一是错误的导向，尤其是在社会全面转型的现阶段更是如此。县级辖区是民族文明的摇篮和希望，因为市级以上区域是陌生人社会，主要讲法制，乡(镇)区域又太狭小不足以承载传承重任，唯有县级区域，最适宜历史性文明的传承。
4.乡(镇)政府职责。乡(镇)政府的辖区是行政村的联合体，乡镇政府的主要职责就是：促进经济发展，增加农民收入；强化公共服务，着力改善民生；加强社会管理，维护农村稳定；推进基层民主，促进农村和谐。要把乡镇经济工作的着力点放在营造良好的发展环境、扶持典型进行示范引导上来，提高经济发展的质量和水平。要着力增强社会管理和公共服务职能，拓宽服务渠道，改进服务方式。综合发挥人民调解、行政调解和司法调解的作用，及时化解农村社会矛盾，确保社会稳定。
(四)建立健全政府制度体系
制度竞争力是根本性的竞争力，它会为地方带来持久性的经济社会活力。改革是打碎和建设的结合，而建设更加重要，建设需要依靠制度。科学发展一定是制度化的发展，改革既是突破障碍性制度，也是寻求如何更好地落实和完善存量制度。政府制度体系包括规范政府内部机构、工作人员的制度和规范政府与行政相对人之间关系的外部行政制度。政府进行全面的社会管理，必然要求全面协调的制度体系来支持，制度之间的协调性和制度本身的自洽性同样重要。涵盖全面、相互协调、运行自洽的政府制度体系应该包括以下内容：
1.内部运行制度。一是行政组织制度。包括行政机关组织制度、行政机关编制制度、国家公务员制度。这一制度体系解决权力来源和权力主体问题。制度设计的关键是权责一致，由决策者承担不利后果。国家层面首先应制定《编制法》，制止“官满为患”。应遵循“管人与治事相一致”的行政管理基本规律，把党管干部的级别逐步上提。可以用政府购买社会服务的方式进行公务员制度改革，党管的干部由竞选产生，其余的由行政首长任命产生。在国家级法律空白的情况下，地方可先行立法规范一部分有权规范的事项，也可以申请国家的改革授权。为了明确政府权力的边界，划清政府部门之间的权力关系，还应制定《行政组织法》以明确各个部门的职责权限、相互关系，以及机构职能、编制限额。行政组织制度改革的取向，应该是与加强社会建设相适应，精简机构，减缩编制，减少领导职数，降低行政成本，防止官多兵少等怪现象。干部考核评价制度要进行根本性变革，将应该由上级和同事进行的内部评价，逐步改变为由工作服务对象进行的外部评价。评价主体的选择是源头性的重要因素，其次才是评价指标的设定。随着各种主体功能区的增多，制度建设还需要呼应主体功能区与传统行政区的差异，调整政府绩效考核模式，针对主体功能区的不同定位，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。
二是行政管理信息化制度。包括两个方面：一方面要建立政务信息化制度。一切政务都要与信息化时代相适应，能够通过网络完成而仍然依照传统模式办公的，等同于行政不作为。现在各级政府部门都开通了网上政务，要充分发挥政务信息的作用，实行网上办公、网上审批、网上公示、网上监管等。另一方面要建立政务公开制度。主要是财政预算决算和收支项目、重大事项决策情况的公开。应建设方便公民查询的公开平台，国家层面应制定《政务公开法》。我国《政府信息公开条例》已经施行，但这只是国务院的行政法规，涵盖的范围很有限，且不包括党务公开、司法公开及各个领域的办事公开制度，无法满足现实需要。《河南省政务公开条例》亟须制定。到目前为止，河南在省级层面只出台了《河南省人民政府办公厅关于加强政府信息公开查阅场所建设的通知》，离公众要求甚远。
2.内部监督制度。一是领导责任制度。行政机关是首长负责制，责任政府首先是行政首长的责任。领导责任制度可规定，行政首长辖区内、分管领导所分管领域内发生重大问题，政府方面的原因超过50％，分管领导引咎辞职，超过90％，行政首长同时引咎辞职。同时还应区分决策责任和执行错误责任，属于决策责任的由决策者承担全部不利后果，属于执行错误责任可视情况追究决策者领导责任。应尽快制定《重大决策程序条例》，以增强决策的法制化、科学化水平。
二是行政审计制度。我国有《审计法》和《审计法实施条例》，但审计部门设在政府内部作用有限，可考虑划归人大。目前河南省没有相关的地方法规和规章，需要填补这方面的空白。
三是行政监察制度。目前纪检和监察之间的法律关系有些混乱，与司法程序的衔接不顺畅，《行政监察法》关于“国务院监察机关主管全国的监察工作”的规定未能真正落到实处，制度设计与制度运行存在多处不合。从法律上说，监察人员应为公务员，现实中监察人员却被定为党务工作者，纪检人员与监察人员都可以同时履行纪检与监察两项不同性质的职能，混淆了纪检与监察主体的界限。监察机关和监察人员构成监察主体，监察主体是《行政监察法》的基础内容，这个内容与实际的脱节，导致监察主体不明。应该出台制度，让现实和法律规定一致起来。
四是权利救济制度。包括检举投诉制度、行政复议制度、行政诉讼制度和赔偿补偿制度。在检举投诉制度方面，应该改变目前信访接待遍地开花却收效甚微的做法，可由各级监察室负责接受和处理任何公民和组织的检举投诉，不做资格和内容限制，实行首问负责制。在行政复议制度方面，我国有《行政复议法》和《行政复议法实施条例》。行政复议制度是对行政机关层级监督的补充，改革方向是逐步取消复议前置，方便行政相对人维权。在行政诉讼制度方面，应该建立行政首长出庭应诉制度，行政首长出庭全国多地已经实行，河南省在2011年也有此类司法建议并得到省长批示，但效果不明显。依法治国在于依法行政，依法行政在于行政首长主抓法制，行政首长出庭应诉是很好的强意识、促工作的途径。在赔偿补偿制度方面，行政赔偿补偿制度的焦点问题是数额的合理性和方式的有效性，应该在这两个方面强化制度建构。
3.职能行为制度。一是行政决策制度。按照法律，行政机关实行首长负责制，但是一把手权力过大会造成种种弊端，为此可建构首长负责与集体决策相结合的程序制度，并强化决策过程监督和决策形成程序。
二是政府预算制度。政府预算制度是政府运行的物质基础保障，至关重要，所以预算法被称为“经济宪法”。现在财政收入没有全部纳入预算，比如土地出让收入就没有纳入，很多财政资金未受到人大监督。河南的情况也是这样。
三是政府采购制度。《政府采购法》在实践中发现有很多与立法初衷相悖的问题。制度实施的关键是切实贯彻法律规定的公开透明原则。不仅仅是结果的公开，而是全部过程的公开，是工作的每一个环节的公开；不是有限的公开，而是全体公民可以方便地查询，能够被例行告知。这些缺陷应该用制度来弥补。
四是行政许可(审批)制度。设定行政许可的依据是法律、法规、规章，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可，可见行政许可权授予很宽松。行政许可的兴盛反映了计划的色彩，市场化改革的方向是减少许可，取消一部分，用税收、价格、行业自治、监督处罚取代一部分，把许可限制在“无可替代”的层面。应制订《河南省行政审批事项目录管理办法》，行政审批事项目录管理，也就是规范管理，科学管理。
五是行政裁决制度。行政裁决制度裁定的是平等主体之间的纠纷，行政机关是中立第三者。目前的行政裁决由各部门法授权，缺少具体程序性规定，缺少与诉讼的合理衔接。改革的方向是裁决机构专门化和裁决过程程序化。
六是行政确认制度。行政确认制度是行政机关依据公民申请，认定当事人身份关系、物权归属和行为有效性的制度。该制度与司法确认制度并行，制度运行的便捷性是其存在的理由，所以其制度改革的方向是更加便捷化。
七是行政给付制度。行政给付分为扶助性、奖励性和普惠性三种。随着各种转移支付、补贴、扶助资金的增加，下发的钱如何能够足额、及时到达目标个体的手中，成为突出的问题。这实质是制度执行问题，需要次级的配套制度来解决。比如农村低保发放、新农合补贴享受等，都出现了需要者得不到、近水楼台者骗取的乱象。政府随意奖励也是一大问题，这方面的制度数量少而且规定朦胧，随意性巨大，奖励金额也巨大，成为财政支出的一个漏洞。应该设立原则、程序、公示、监督等制度予以规范。
八是提请立法制度。法律是制度的最高形态，立法权由国家的最高权力机关行使，地方政府没有立法权，但是有立法建议权，可以提请全国人大和地方人大立法。实践中常常有部门工作者抱怨无法可依，而抱怨的内容往往正是地方立法的空间。春江水暖鸭先知，对地方立法的实际需求，政府比人大先知，因此很有必要建立起提请立法的常规性制度，以此促进这项工作的及时性。
为加快推进中原经济区建设，改革和创新行政管理体制，为中原经济区建设提供强有力的体制机制保障，还要尽快制定三部法律：《重大决策程序条例》，约束和规范领导干部的重大决策权；《政务公开条例》，通过全面公开让腐败没有藏身之地，如财产收入申报公开制；《行政组织法》，划清政府部门之间的权力关系。在以上这三个方面，地方制度建设也可以先行尝试。
(五)深化和完善省直管县改革试点
实行省直管县改革，是党的十六大以来，党中央、国务院根据我国城乡经济社会发展的新形势，把发展壮大县域经济、统筹城乡发展摆在国家经济社会发展的战略层面提出的改革思想。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》、党的十八大报告都提出：继续推进省直接管理县的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直接管理县的体制，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。
2010年6月，中央编办下发了《关于开展省直管县体制改革试点的通知》，确定河南省为中央编办省直管县体制改革联系点，同意巩义、长垣、滑县、兰考、永城、汝州、邓州、固始、鹿邑、新蔡10个县(市)为省直管县体制改革试点县(市)。试点的主要内容是：扩大县级政府经济社会管理权限，逐步赋予试点县行使省辖市政府的行政管理权，由省级政府直接领导试点县政府工作，通过推进配套改革理顺省、市、县政府间财政分配关系等。自2011年6月起，10个试点县(市)按新体制入轨运行，经过上下一年多的共同努力，省直接管理试点县(市)经济社会发展事务的体制机制初步形成，为试点县(市)经济社会快速发展创造了机遇、搭建了平台，各方面对试点县(市)的扶持力度明显加大，试点县(市)的行政管理效能显著提高。但由于受当前过渡体制的限制，试点推进过程中也面临一些不可回避的问题：有的省辖市和试点县(市)对试点工作认识不到位，赋予试点县(市)的管理权限未完全落实，试点县(市)的管理体制需要加大力度进一步理顺。
在加快推进中原经济区建设的大潮中，充分发挥县级的积极性和创造性，发展壮大县域经济、统筹城乡发展，是必不可少的一个关键环节。因此，必须抓住机遇，做好工作，进一步深化和扩大省直管县体制改革试点。
1.加快推动各项政策措施的落实。省直有关部门不能停留在工作业务简单地直联直通上，要更深层次地研究制定进一步支持试点县(市)加快发展的政策措施，进一步下放经济社会管理权限。对于省政府已赋予，但未落实的管理权限和支持措施，要把它们归口分解到相关部门，明确责任，确保尽快落实到位。尤其是个别省直部门借试点县(市)硬件条件不具备为由，迟迟不下放管理权限的，要创造条件尽快下放。试点县(市)项目市级配套资金未落实的，有关部门要会同省辖市沟通协商，督促解决。关于进一步理顺条块关系的问题，建议省政府召开国税、金融、电力、电信等中央驻豫单位会议予以协调。
2.完善试点县(市)管理体制和运行机制。充分利用中原经济区建设的各项优惠政策，大胆先行先试，积极探索适合省直管县(市)需要的行政管理体制和运行机制。一是有关部门应对试点县(市)领导班子和干部选拔、使用、交流等问题深入研究，提出意见，尽快理顺试点县(市)干部管理体制。二是建议省委协调省人大、省政协和省法院、省检察院，分别先期考虑以10个试点县(市)单列组团参加省党代会和人大、政协两会，加快推进改革。三是研究制定人才引进办法和干部培训措施，尽快提高试点县(市)干部队伍素质和工作能力。四是进一步完善督查督导、沟通协调、考核讲评、激励奖惩等机制和评价体系，为试点工作健康有序运行提供机制保障。
3.逐步扩大省直管县试点范围。党的十八大报告明确提出：“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革”。从河南省直管县体制改革试点2年多的探索实践看，新体制为10个试点县(市)的经济社会发展注入了强劲动力，试点工作成效已初步显现。如果持续目前的态势、气势和趋势，在新一轮发展周期中，10个试点县(市)必将成为全省体制改革的先行者、统筹城乡的示范区和“三化”协调发展的排头兵，定能涌现出几个与济源相媲美的区域性中等城市。建议在认真总结10个试点县(市)改革经验的基础上，逐步扩大试点范围，分三步走：第一步，到2015年，把省直管县体制改革试点扩大到20个左右；第二步，到2018年，试点扩大到30个左右；第三步，到2020年，试点扩大到50个左右，把其他靠近省辖市的县(市)纳入城市区划，在全省逐步形成省辖市、省直管县(市)和乡镇三级行政管理体制。
(六)扎实推进经济发达镇改革试点
经济发达镇是县域发展的“次中心”，普遍具有综合实力较强、发展速度较快、经济结构调整力度较大、基础设施较完备、居民收入水平较高、社会保障体系比较健全等特点，因其远离中心城市，具有更强的辐射带动作用。这些发达镇已经完成了由传统的农业乡镇向工业强镇转变的过程，但其体制仍处于后农业时代，“衣小体大”，已经容纳不下经济社会的发展和变迁，迫切需要深化改革释放发展活力。2010年，中央编办会同中央农办、发展改革委、公安部、民政部、财政部，选择13个省份25个经济发达镇进行行政管理体制改革试点，包括河南安阳县水冶镇、信阳市平桥区明港镇。改革的主要内容有三个方面：一是加快推进体制创新。根据经济社会发展需要调整管理体制，完善运行机制；对一些规模较大、城镇化水平高、条件具备的经济发达镇，适时进行区划调整。二是下放经济社会管理权限。赋予经济发达镇部分县级经济社会管理权限，下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权。三是创新机构编制管理。根据经济社会发展需要，因地制宜设置机构，创新人员配置方式。试点改革3年来，在各级的共同推进下，取得了初步成效，经济发达镇的发展空间得到拓展，社会管理服务职责得到强化，经济社会管理权限进一步扩大，财力与承担事权责任进一步匹配。下一步在抓好中央编办试点的基础上，河南再选择部分经济实力较强、产业特色明显、人口聚集多、城镇化水平高、发展潜力较大的乡镇作为省级经济发达镇行政体制改革试点，与统筹城乡发展、推进新型城镇化建设有机结合起来，加快构建符合河南实际、具有河南特色的现代城镇体系。
1.扩大经济发达镇行政管理权限。加大扩权放权力度、增强自身发展能力是经济发达镇行政管理体制改革的关键所在。要适应经济发达镇经济社会发展需要，认真研究探索扩权放权的范围、内容和方式，着力破解经济发达镇改革发展难题。一是坚持能放则放。凡法律未禁止下放的行政权力，特别是一些与人民群众生产生活密切相关的管理权限，原则上都可以下放给经济发达镇政府。依法必须由县级以上行政机关审批的行政事项，要切实简化程序、减少环节。二是重视对下放权力的监督。要做好下放权力的承接，明确责任、加强监督，不能简单地一放了之。县级党委政府要切实做好指导、协调，确保下放权限工作顺利平稳，确保下放的行政权限良性运转，防止走“一放就乱、一收就死”的老路。
2.完善经济发达镇财政管理体制。经济发达镇承担着城镇规划、建设、发展、管理的重要任务，财政支出需求很大，特别是在发展初期，市政基础设施和基本公共服务更需要财力支持，而现行财政体制还不完全适应经济发达镇稳定健康可持续发展的需要。要按照财力与事权相匹配原则，完善镇级公共财政体制、投入与投资体制，进一步理顺县(市、区)与经济发达镇的财政分配关系，充分调动各方面的积极性，使经济发达镇财力增长进入良性轨道。发达镇符合条件的产业、社会事业和基础设施建设项目，要优先列入各级政府的重点工程。省级有关部门要加大专项资金整合和统筹力度，重点扶持经济发达镇发展。
3.大力推动经济发达镇政府管理创新。扩大经济发达镇行政权限、加大财力扶持主要是为这些镇创造良好的外部环境。在此基础上，更重要的是要加强经济发达镇政府自身建设，把外部环境的改善转化为内在的发展动力。要适应城镇管理特点，遵循精简、统一、效能的原则，科学合理设置机构和配备人员编制，优化组织结构。同时，不能照搬县或县级市组织机构模式，更不能把改革试点搞成简单地提高规格、增设机构、扩充编制、增加人员。要创新机构编制管理，在实行员额控制的基础上，进一步完善政府购买服务等措施办法，探索人力资源科学配置的方式，解决人员紧张问题。要按照便民高效的原则，整合有关行政服务机构，简化行政流程，规范办事制度，公开办事依据，明确办事程序和时限，方便群众办事。建立和完善各项工作制度，推行政务公开，规范行政行为，提高人员素质，提高办事效率。要通过管理创新，使政府管理更加贴近基层，更加贴近群众，建设人民满意的政府。
4.切实推动经济发达镇政府职能转变。转变政府职能是深化行政管理体制改革的核心，经济发达镇体制改革必须始终把转变政府职能放在首位。要坚持政企分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，把经济工作的重心由直接抓招商引资等具体事务转移到营造良好发展环境、扶持典型进行示范引导上来。要坚持政事分开，大力发展基层义务教育、科技服务、公共文化和卫生事业，创新政府提供公共服务的方式和途径，逐步建立和完善符合经济发达镇实际的新型公共事业体制，提升公共服务的能力和水平。要强化经济发达镇社会管理服务职责，拓宽服务渠道，改进服务方式，为群众提供面对面的综合服务。要注重发挥公民、基层自治组织和其他社会组织在社会公共事务中的作用，形成政府行政管理和基层群众自治有效衔接和良性互动的机制。
(七)改革和调整行政区划
行政区划与区域经济之间相互促进、相互制约。一方面，区域经济的发展是推动行政区划调整与改革的重要力量，并在一定程度上决定行政区调整与改革的规模和方向；另一方面，行政区划的调整与改革直接影响着区域经济的发展。因此，调整与改革河南行政区划对中原经济区建设意义重大，影响深远。
1.基本思路。当前和今后一个时期，河南行政区划调整与改革的基本思路是：遵循积极调整与保持稳定相结合、行政区域与经济区域相协调、合理开发与保护资源相统一、科学规划与稳步推进相配合的基本原则，按照“总体规划、科学布局、优化结构、减少层次、分步实施”的工作思路，适时科学稳妥地调整和改革现行行政区划，使全省行政区划与经济社会发展形成良好互动发展局面，既助推区域经济的快速发展，又推进中原经济区一盘棋建设。
2.主要目标。按照中原经济区“核心带动、轴带发展、节点提升、对接周边”的发展原则和尽快形成“一核四轴两带”放射状、网络化空间开发格局的发展要求，当前和今后一个时期，河南行政区划调整与改革的主要目标是：充分发挥行政区划对中原经济区的积极促进作用，改革和完善现行行政区划设置和管理模式，通过区划调整，努力打造中原经济区核心增长区，推动郑州大都市区建设并使之成为国家区域性中心城市，支持洛阳作为河南副中心城市的发展，引导各地城市新区向行政建制区过渡，渐次扩大一批地区区域性中心城市特别是中原城市群发展轴带和重要节点城市的发展空间，提升城市空间竞争力，形成与中原经济区发展相适应的具有较强辐射能力、在国内具有较强竞争力的中原城市群，为全省新型城镇化提供保障。在县域经济发展的广阔区域，扩大省直管县体制试点范围，积极推动县级市、建制镇发展和城镇的空间均衡布局，继续做好县政府驻地行政管理体制改革以及撤乡建镇、撤镇设办工作，大力推进产业集聚区的行政套合工作，全面推进河南县域经济的快速健康发展。通过行政区划调整，为省际边界区域的城镇和产业集聚区的发展创造条件形成新的经济增长极，推动跨行政区、跨行政层级的不同政府之间合作机制的建立。
3.重点方面。新形势下中原经济区河南行政区划调整与改革的重点是要助推区域性中心城市、城市新区、县域经济、产业集聚区和省际边界区域的发展。
在助推区域性中心城市发展方面。针对全省区域性中心城市存在的规模普遍偏小、市辖区设置结构不合理，以及“市县同城”和“县包围市”等现实问题，撤县改区和撤并规模过小的市辖区，重新合理划分市辖区的地域面积和人口规模，优化城市市辖区设置结构，将是今后若干年河南行政区划调整的一个重点。调整思路：从建设中原经济区核心增长区的角度，以武汉、合肥、长沙等省会城市为参照系，扩大郑州市的城市规模，打造大郑州都市区，使之成为能引领中原经济区发展的国家区域性中心城市；从促进中原城市群健康发展的角度，支持洛阳、开封、焦作、新乡、许昌、平顶山等中原城市群发展轴带和重要节点城市扩大城市规模、提升城市空间竞争力，真正形成与中原经济区发展相适应的，具有较强辐射能力、在国内具有较强竞争力的中原城市群，进而解决开封、新乡、许昌等市存在的“县包围市”、“市县同城”问题，以及焦作、平顶山等资源型城市空间发展不足的问题；从中原经济区建设一盘棋的角度，支持安阳、濮阳、商丘、信阳、南阳、三门峡等省际沿边城市扩大城市规模、提升城市空间竞争力，以使其在晋冀鲁豫区域和晋陕豫黄河金三角地区等周边经济区合作发展中发挥重要作用，进而解决三门峡、濮阳等市“1市1区”和安阳、濮阳等市“市县同城”问题。具体方式：一是通过撤县改区和调整局部乡镇，为区域性中心城市提供新的发展空间，提升城市规模，增强城市的空间竞争力；二是以市辖区合并形式优化城市市辖区设置结构，完善城市内部功能分区，增强城市发展的内在动力。
在助推城市新区发展方面。鉴于全省城市新区绝大多数仍属于经济开发区性质、各城市新区普遍要求与行政区融合的愿望、城市新区发展的趋势，以及河南城市新区行政区划调整落后于国内大多数省市的现实，今后一个时期，推进各个城市新区与所在行政区的融合，将是河南行政区划调整与改革的一项重要任务。全省各个城市新区要尽可能通过行政区划调整，确定城市新区的行政地位，理顺行政管理体制，完善行政管理职能，促进区域内经济社会协调发展。调整思路：对城市新区相对发展成熟的地方，逐渐将城市新区和所在行政区融合，如将中牟县与郑州新区整合设立新的郑州新区，将金明区与开封新区整合设立新的开封新区，将洛龙区与洛阳新区整合设立新的洛阳新区，等等。
在助推县域经济发展方面。鉴于市管县体制对县域经济发展的制约作用日益凸显和省直管县试点成效的初步凸现，今后若干年内，河南行政区划调整与改革的另一个重点，就是要在县域经济领域扩大省直管县体制试点范围，推动省直管县行政管理体制主流模式的确立，同时积极开展撤县设市工作，并从城区的拓展、政府驻地行政管理体制的改革、撤乡建镇、撤村委会改设居委会等方面加快建立促进县域经济发展的内生机制，推动全省县域经济更快更好地发展。调整思路：综合发展前景和区位优势，逐步扩大省直管县体制试点范围，直至全面确立省直管县行政管理体制；根据全省城镇体系规划和现实发展需要，积极发展设市城市和建制镇，完善全省城镇体系，近期争取将综合实力较强、城市建设水平较高、区位优势明显、发展潜力较大的长垣、西峡、鹿邑等县撤县设市；根据经济发达镇、中心镇的现实发展需要，支持经济发达镇、中心镇进行空间扩张的行政区划调整，满足经济发达镇、中心镇空间发展需求；适应县政府驻地发展与管理的需要，继续稳妥推进县政府驻地行政管理体制改革，即撤销政府驻地建制镇设立街道办事处，实行城市管理体制；从切实改善居民生活待遇、提高城市管理水平、提升城市品位角度出发，认真搞好撤销村民委员会设立相应居民委员会工作。
在助推产业集聚区发展方面。全省各个产业集聚区虽然发展不平衡，对行政区划调整的需求差异较大，但总的来说或早或晚都会涉及与所在行政区的套合问题。当前和今后一个时期，积极支持产业集聚区与所在行政区(县、区、乡、镇)进行套合，是河南行政区划工作必须下大力气解决的又一个重点问题，但需要分期、分批、稳妥、有序地进行。调整思路：对发展成熟的跨行政区域的产业集聚区，可结合当地意愿调整行政区划，实现产业集聚区与所在行政区的套合设置，或将产业集聚区规划区范围内的村庄整合设置街道办事处，与管委会套合设置；对于没有达到一定发展阶段、理顺管理体制要求不迫切的产业集聚区，不急于行政套合。
在助推省际边界区域发展方面。鉴于省际边界区域河南境内的县域经济和城市发展与邻省相比有弱化趋势，今后一个时期，河南要积极借助行政区划调整的力量，推动一批区域性中心城市、中心城镇和产业集聚区的建设，形成若干新的经济增长极，以吸引边界区域内资金、项目和资源更多更好集聚，加快省际边界区域发展，更好地充分发挥中原经济区的辐射带动作用。调整思路：做大做强安阳、濮阳、商丘、周口、信阳、南阳、三门峡、济源等省际沿边城市，将邓州、西峡、固始、鹿邑、新蔡、永城、长垣等沿边县城培育发展成中等以上城市。
(八)改革和创新城市管理
城市管理是一项庞大的系统工程，涉及面广，情况复杂。必须以新的理念，推进城市管理体制改革，促使城市管理工作实现从分散执法向集中执法转变，从粗放管理向精细管理转变，从突击型整治向长效管理转变，从被动管理向人性化服务转变。
1.理顺城市管理体制。根据我省城市管理工作实际，建议按照责、权、利相一致的原则和规划、建设、管理相对分离的思路，统一划分城市建设领域的管理事权，省辖市仅设规划、建设、城管三个职能局，将市容环境卫生管理、户外广告设置管理、市政设施管理、园林绿化管理、河渠景观管理、建(构)筑物亮化管理等项管理工作，以及国务院关于相对集中行使行政处罚权工作规定的有关事项，统一交由城市管理专业部门负责，县一级可进一步合并。
2.大力推进依法行政。按照依法治国的方针，加快立法进程，尽快制定出台全国或者全省统一的城市管理法律法规，以立法的形式明确城管部门的法定职责、权利义务、体制机制、管理模式、工作规范等，为城市管理行政执法工作提供法律保障。在现阶段，建议出台《河南省城市建设管理条例》，理清市、区、街道、社区在城市管理方面的职权，对城市管理的目标、对象、范围、基本任务、管理标准、管理体制进行规范界定，明确城市管理行为规范、执法主体以及市民群众的权利与义务、法律责任等，加强对全省各地市城市管理工作的保障和约束，推进依法行政。
3.强化配套保障措施。跳出管理抓管理，从源头抓起，认真做好规划和建设环节的基础性工作。一是完善城乡规划、建设、管理等部门的联席会议制度和信息沟通机制，增强城市管理的系统性、前瞻性和预见性。对新建城市基础设施项目，规划、建设等部门应会同城市管理部门，共同做好与原有设施的衔接工作。二是制订城市管理专业规划，完善户外广告、早餐夜市、公厕、垃圾中转站、停车场及公用事业等基础设施的专项规划，发挥好规划的先导作用和约束功能。特别是做好排水设施普查和建设规划编制工作，提高雨水设计标准，加大排水管网建设和雨污分流改造力度，提升排涝能力。在城市基础设施改造中，按照“拆一建一、保质保量”的原则，加强停车场、集贸市场、环卫设施、养护基地等配套设施建设。对在建项目，根据管理需要，提前介入，保证接管工作顺利进行。对已投入运行项目，根据使用年限和管理需要，及时提出升级改造计划，列入年度城建计划。
4.提升综合承载能力。持续推进城市道路、供水、供气、供热、污水处理、环境卫生、园林绿化等项目建设，拉大城市框架，完善城市功能，提升城市综合承载能力。加快重点项目建设，重点加快郑州市轨道交通和三环路快速化项目建设，抓紧开展洛阳市城市轨道交通前期工作，力争早日开工建设；加快城市道路、立交桥、过街天桥、地下通道、停车场等城市交通设施建设。重点加快中央投资支持我省的污水、垃圾处理项目建设，推进城市污水深度处理设施和污泥处理处置示范工程项目建设，郑州、洛阳市要加快推进餐厨垃圾处理试点项目建设。重点推进西气东输二线沿线用气城市燃气配套设施建设，逐步实现城市燃气设施向重点镇延伸。加快推进南水北调中线工程受水区水厂建设改造和供水管网改造，加快城市老化供水管网和县级以上城市供水设施扩容改造，加强城市供水水质检测站建设。推进郑州、开封等11个沿黄城市的集中供热设施建设和改造。推进省辖市中水回用工程建设，推进生活垃圾焚烧和水泥窑协同处理工程建设。以创建“园林城市”和争创“中国人居环境奖”等为载体，以改善城市生态园林环境为目的，加快园林绿化规划建设，推进数字园林建设，创建园林绿化精品。
5.提升城市管理水平。在认真总结精细化管理成功经验的基础上，采取单项考核与综合考核相结合、平时考核与年底考核相结合、明察与暗访相结合的方式，对城市规划、建筑工地管理、住宅小区管理、建设行政执法队伍管理、城市市容和环境卫生、城市公用事业管理、市政设施建设与管理、城市综合交通、城市园林绿化、建立城市管理长效机制等方面的内容加强精细化管理，进一步提升城市管理水平。积极推广许昌、安阳、新乡等城市数字化城管系统建设运行经验，加快各地数字化城市管理系统建设步伐，打造功能齐备的数字化城市管理平台。
6.加强节能减排管理。通过检查、重点督查、专项核查等多种方式，对污水管网建设情况及专项资金使用情况进行检查评价，加强“十二五”重点流域县(市)污水配套管网建设与管理。各市、县要不断健全污水垃圾处理运营监管体系，加大监管力度，确保全省城市污水垃圾处理设施安全稳定运营。认真总结省内外餐厨垃圾处理试点取得的经验，组织省辖市开展餐厨垃圾处理项目前期工作。加大污水、垃圾处理费征收力度，贯彻落实污水处理费经费核定办法，改进城市生活垃圾处理费征收方式，提高垃圾处理费的征收率，确保污水垃圾处理设施正常运行。
7.促进公众参与管理。一是加强法制宣传和普法教育。按照贴近实际、贴近群众、贴近生活的要求，通过广播、电视、报刊等途径广泛宣传城市管理法律法规和规章制度，增强市民群众、管理执法人员依法行事的意识。二是积极引导舆论。围绕如何治理占道经营、乱停乱放等市民广泛关注的热点、难点、焦点问题，开展专项大讨论，使广大市民充分认识不文明行为的危害，形成全社会共同参与和支持城市管理的舆论氛围。三是畅通公众参与渠道。重视互联网沟通交流平台，及时了解群众的要求和期盼，解决群众反映的问题。积极开展“城市管理进社区、进企业、进学校”、“市民看城管”活动，提高社会公众参与城市管理的主体意识，树立良好的法制意识、文明意识。四是加强舆论监督。通过新闻媒体及时曝光严重违反城市管理法规的行为，通过舆论监督赢得群众支持、调动群众参与，真正形成城市管理为了人民、城市管理依靠人民、城市管理的成果让人民分享的良好氛围。
8.加大城市管理投入。一方面要通过政策引导、项目激励、督导奖励等方式方法，提请各地政府加大对城市管理、城管执法、园林、市容环卫、市政等基础设施养护的投入，着力解决重建轻管的问题。另一方面要继续深化投融资体制改革，鼓励和引导社会资本通过多种方式进入基础设施、市政公用事业领域，进一步放宽民间投资的领域和范围，鼓励民间资本采取多种方式直接投资城镇市政公用项目建设和运营，鼓励民间资本通过政府购买服务的模式进入市政公用事业领域的运营和养护。
(九)规范和创新经济功能区管理体制
管理体制和运行机制问题，是各类经济功能区发展的一个基础性、根本性问题。建设中原经济区离不开各类经济功能区的发展和支撑，而各类经济功能区的发展，必须规范和创新管理体制和运行机制。
1.主要目标和基本原则。结合中原经济区建设的目标要求，创新经济功能区管理体制，就是要建立适应科学发展观和经济技术产业发展规律，符合可持续发展理念的管理体制和运行机制，建立起“精简、统一、高效”的管理体系和市场化服务体系，以及最大限度地激发经济功能区活力、有效规范市场主体的政策法规环境，为加快经济功能区的发展提供体制保障。
创新经济功能区的管理体制，要坚持确保可持续发展，充分体现建设我国社会主义市场经济管理体制和适应经济全球化的改革方向，充分适应先进生产力发展的要求，充分适应产业结构调整和科技、经济及社会协调发展的需求。必须坚持以下四项原则：
一是政企、政事、政社分开的原则。按照社会主义市场经济和社会发展的要求，把政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把企业生产经营和投资决策权真正交给企业；把一些技术性、服务性的事务交给事业单位办理；把社会可以自我调节与管理的职能交给社会中介组织。
二是精简、统一、效能的原则。经济功能区管理机构的设置，要按照建立行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的行政管理体制和小机构、大服务的要求，建立灵活高效的运行机制。
三是实事求是、从实际出发的原则。按照有利于经济功能区经济发展和社会进步的要求，因地制宜确定其管理体制。经济功能区管理机构和人员编制应从实际需要出发核定。
四是动态管理的原则。对虽经批准设立，但至今尚未起步或不具备开发条件、名不符实或已名存实亡的经济功能区，尚未核定管理机构的不宜再核定，原已核定了的，要实行动态管理，必要时及时进行清理，该核销的要及时予以核销。
2.合理确定功能定位。从目前经济功能区存在的问题来看，所有问题的关键还是集中到经济功能区的定位上。现在要做的是如何利用现有的政府资源、政策资源、社会资源等，找准定位。经济功能区的定位在于主要根据“经济”二字，即进一步强调经济功能区的经济发展职能，弱化社会服务管理职能，主要履行规划、建设、招商、监管、协调等职能。在强调经济功能的同时，也要根据经济功能区不同的发展阶段，赋予其相应的政府管理职能和一定的社会管理功能，以保障经济功能区的发展。
3.创新管理体制和运行机制。由于经济功能区所处的发展阶段不尽相同，不同阶段的经济功能区在管理体制和运行机制上应有所不同。
准政府的管理体制。实行这种管理体制的经济功能区主要包括城市新区、发展比较充分的国家级高新技术开发区、国家级经济技术开发区等。城市新区多数是由若干个发展比较成熟的经济功能区作为组团单位组建而成，这些组团单位建立时间长、经济发展成熟。管理机构除了经济功能外，还受委托对区域内的乡(镇)行使管理职能，其实它已经相当于一个行政区划。这种经济功能区在突出其经济功能的同时，还具备社会管理职能，要实行准政府的管理模式，赋予其相对完整的政府管理职能。应实行政资分开，把经济功能区资产运营管理职能从管委会中剥离出来，建立专门的资产运营管理公司，负责经济功能区的建设、运行和服务。管委会则主要承担制定政策，行使上一级政府赋予的审批和行政权力，以及对资产运营公司实行监督管理。通过实行准政府的管理体制，使这类经济功能区逐渐过渡为完整的行政区划，待其完全成熟时要成为一个市辖区的行政建制。
相对独立的管委会管理模式。实行这种管理模式的经济功能区主要应包括省级经济技术开发区、省级高新技术开发区、省辖市举办的产业聚集区，以及部分县(市、区)举办的设立较早、发展相对成熟的产业聚集区等。这类经济功能区经过了一段时间的发展，基础建设等方面条件较好，进入了稳步发展阶段。管委会作为当地党委、政府的派出机构，对经济功能区实行统一领导、统一规划、统一管理，主要体现经济功能，享受县级经济管理权限，拥有人权、财权和重要生产要素审批权，能够与上一级行政机关开“直通车”。凡涉及县级主管部门负责审批的事项，由经济功能区管委会直接办理；凡需报上一级管理部门审批的事项，由经济功能区管委会直接报送派出政府的相关职能部门。目前尚不能实现直通车制度的，可探索实行“人员派驻制、流程内部化”的模式，推动国土、建设、环保等职能部门向经济功能区派驻人员，直接办理业务，实现经济功能区与上级职能部门的互通。区域内的社会事务，可交由属地乡镇管理，管委会集中精力做好招商引资、项目规划、企业服务等方面的工作。这样既可以提高办事效率，又可避免目前经济功能区管理模式下的法律问题，还能够有效解决经济功能区管理机构和人员编制膨胀问题。
实行联席会议制度与管委会相结合的管理模式。实行这种管理模式的经济功能区，主要应包括县(市、区)举办的起步较晚的产业聚集区、各类专业园区、综合改革试验区等。这类经济功能区设立晚、发展不充分、基础建设任务重，尚处于发展的初期阶段，其对企业、项目、人才等方面的吸引力有限，能否得到快速发展，政府起着举足轻重的作用。党委政府的重视程度决定着发展的速度，必须充分发挥政府的主导作用。要建立县级党政主要领导负总责、有关职能部门和乡(镇、街道办事处)参加的联席办公会议制度，重点研究经济功能区建设和发展的重大问题，统筹区内与区外事务的协调。成立经济功能区管委会，作为县(市、区)党委、政府的派出机构，县级党政主要领导可担任管理委员会主要负责人。政府要重点搞好经济功能区的空间布局规划，为经济功能区的发展提供系统支持；加强基础设施环境建设，为经济功能区提供软硬环境支持，营造产业的“栖息地”。
4.建议在编制方面给予政策支持。建设好、发展好各类经济功能区，是建设中原经济区的重要内容和主要抓手。在坚持精简高效、“小机构、大服务”的前提下，对各类经济功能区的机构编制需求应给予大力支持和倾斜。河南省作为人口大省和经济强省，经济社会管理任务十分繁重，省、市、县三级行政编制均十分紧张，难以拿出一定的行政编制用于经济功能区。随着事业单位改革的全面深化和政府购买服务的逐步扩大，也不宜通过增加事业编制的办法满足经济功能区的需求。一是建议中央为河南省增加一部分行政编制，以解决河南经济社会发展和中原经济区建设的需要。二是目前河南省乡镇一级尚有4900多名空余行政编制，建议中央编办授权河南省机构编制部门，根据经济功能区发展需要，在一定数额内，跨层级调整乡镇的行政编制，以保证经济功能区的正常运行需要，每年底集中报请中央编办批准。
(十)加强新型农村社区服务和指导
新型农村社区建设是撬动“三化”协调科学发展、推动中原经济区建设的重大举措。当前迫切需要逐步构建起政府行政调控机制与社区自治机制相结合、政府行政功能与社区自治功能互补、政府力量与社区力量互助的农村新型社区组织治理网络，推进农村社区管理服务制度化、经常化、规范化，形成充满活力的农村社区长效管理机制。
1.立足实际，因地制宜，科学规划。由于中原经济区所涵盖的各地自然地理条件、资源禀赋、风俗习惯等各不相同，以及发展水平等多方面的差异，农村社区建设不可能有统一的适用于所有村庄的模式，要根据农村的地形地貌特点、生产生活习惯和文化风俗习俗，科学规划设计和建设，在大的战略决策指导下，充分发挥各地的主观能动性、干部群众的创造性，在符合当地实际的情况下有序推进。中原大地是我国传统文化沉淀非常丰厚的地方，且传统文化载体大多在基层农村，在新型农村社区建设中，要对文化载体进行科学保护，结合当地传统民居特色，建设具有地域、乡土、文化特色的配套完善、设施齐全、管理先进、可持续发展的新型农村社区，彰显中原文化魅力。
2.明确性质和定位，完善法律体系，保护社区建设。一是明晰新型农村社区的性质和定位。根据新型农村社区建设发展的需要，尽快制定或修订相关的法律法规，以法律和制度的形式明确社区的性质、地位，科学定位农村社区功能，构筑完善的农村社区运行机制，使新型农村社区建设和管理有章可循、有据可依。二是明晰政府和社区的关系。新型农村社区的建设改变了传统农村的格局和发展模式，这就要求政府适时开展结构调整，转换传统角色，重新定位职责。新型农村社区既不是一级政府，也不是政府派出机构，与政府之间不存在隶属关系，因而政府应将自己定位为服务者与指导者，为农村社区提供优质的公共服务与优惠的政策扶持，不应对社区组织在自治范围内的事情直接干涉或行政施压，而应将具体事务的操作和执行留给村民自身。三是明晰责任主体。在法律允许的框架内，进一步培养农民的自治能力，在现行村党支部、村民委员会的基础上，成立“社区自治管理委员会”或“自治理事会”等民间组织，负责讨论当地建设的具体事宜，而党支部、村委会则负责对具体的经济活动进行监督，真正实现“村规民定、村事民办、村账民管、村风民治”。
3.建立多元模式，开通融资渠道，满足社区建设需求。破解资金瓶颈，在建设投入上，要建立政府投入为主、社会参与、市场运作的多元参与的新型农村社区建设机制。在争取国家和各级政府财政支持的同时，应考虑将市场机制引入到新型农村社区建设中来，吸收社会资金参与新农村社区建设，引进市场机制和理念，实行市场化运作。农村社区建设离不开市场力量的强力推动，代表市场化倾向的工业化、城镇化、农业现代化和金融市场，可以为农村社区的产业发展、农民向市民的转化以及村容村貌的改善注入强大的资金。积极探索创新机制，按照“谁投入、谁所有、谁受益”的原则，将新型农村社区建设中的服务型、经营型配套设施，如社区超市、临街商业门面、幼儿园、敬老院等向社会公开承包、租赁，采取市场化运作的方式，争取社会资金参与。农村社区也要充分利用自己的区位优势和特色产业，大力实施“一村一品、一乡一业”，不断提升新型农村社区建设的内生动力，实现社区由政府投入的“输血型”社区向自我发展的“造血型”社区转变。
4.完善政策措施，发挥政府的推动和导向作用。党的十七大明确要求“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会共同体”，党的十八大要求“推动城乡发展一体化”。河南也出台了《关于开展社会主义新农村示范村建设的意见》，明确了新农村示范村建设的主要任务和保障措施。新农村社区建设的不断推进，带动了农村经济社会的协调发展，同时对深化政治体制改革、行政管理体制改革和经济体制改革也提出了新的要求，这就需要政府进一步完善新型农村社区建设的配套政策，充分发挥政策的推动和导向作用。建议以省政府名义出台关于加强和推进新型农村社区建设的指导意见，引导新型农村社区有序发展，把构建新型农村社区纳入规范化的轨道。明确发改、建设、规划、财政、金融、税务、工商、教育、科技、公安、文化、卫生等部门在新型农村社区建设中的职责，督促相关部门研究出台具体扶持政策，积极在人力、物力、财力等方面支持新型农村社区建设，构建统一、衔接、协调、互补的扶持平台，确保新型农村社区建设扎实推进。
5.加强管理，完善服务功能。基层政府、农村社区自治组织还应积极借鉴城市社区管理的经验，提高服务水平，认真做好社区文化等项目的建设，实现现代社区化的服务方式。农村社区建设已经发展起来的县(市)，可在乡(镇)成立(或在有关机构加挂)农村社区管理指导服务中心(牌子)，指导社区加强自治管理，健全农村群众性治安保卫、民事调解组织，完善农村社会治安防范体系，推进农村社区服务体制的建立和完善，引导教育、卫生、文化、体育、科技、法律、社会治安、社会福利、社会保障等公共服务进入农村社区，为政府公共服务延伸到农村搭建平台。要充分利用社区文化广场等，积极开展丰富多彩、健康有益、群众喜闻乐见的文化、体育、科普、教育、娱乐等活动，倡导科学文明健康的生活方式，培育居民的社会公德、职业道德和家庭美德，提升农民文明素质，促进社区健康发展。
(十一)加强对中原经济区行政管理体制改革的领导
1.提高认识。加快推进中原经济区建设，必然要求对现行行政管理体制进行改革和创新，其重要性和必要性主要体现在三个方面：
一是上层建筑必须适应经济基础的要求。上层建筑和经济基础的矛盾是社会发展过程中的基本矛盾。政治体制和行政管理体制是上层建筑的重要构成元素，是国家体制的重要组成部分，对经济基础产生影响和作用更为直接。当前经济发展方式转变滞后，已成为制约经济发展的突出问题。因此，不断改革和创新行政管理体制，是加快转变经济发展方式、推动科学发展的迫切要求。
二是行政管理体制改革是政治体制改革的突破口。行政体制是政治体制中最先受到经济体制改革触及的部分，其改革的成败直接影响经济体制改革和经济社会的发展。积极稳妥地推进政治体制改革，必须把行政体制改革作为重要突破口。
三是加快中原经济区建设迫切需要进一步改革和创新行政管理体制。要实现中原经济区建设的宏伟目标，需要强有力的支撑体系。支撑体系建设是中原经济区建设的必要前提和助推器，其中重要的一个方面，就是构建充满活力的体制机制支撑体系。而行政管理体制的改革与创新，是构建充满活力的体制机制支撑体系的关键点。进一步深化行政管理体制改革，推进服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府建设，对于促进经济社会又好又快发展、全面推进中原经济区建设，意义重大。
2.加强领导。建设中原经济区，不仅是河南的事情，还涉及五个省份，中原经济区行政管理体制改革与创新，也同样涉及板块内的各省及其各级党委、政府。中央有关部门和中原经济区各省党委、政府要高度重视，切实加强领导，加强督促协调和工作指导。
在中央层面，建议成立中原经济区行政管理体制改革与创新协调推进委员会(或者联席会议)，中央编委副主任为委员会主任(或者联席会议主持人)，中央编委成员单位和中原经济区五省编委各一名领导为委员。主要职责是：研究中原经济区各省行政管理体制改革的总体方案，指导协调各省行政管理体制改革工作，组织交流行政管理体制改革的经验，协调党中央、国务院有关部门对中原经济区各省的行政管理体制改革给予支持。委员会(或者联席会议)办公室设在中央编办。
在中原经济区各省，建议成立中原经济区行政管理体制改革领导小组，省编委领导为领导小组组长，省编委成员单位和中原经济区范围内的市编委各一名领导为成员。主要职责是：研究中原经济区行政管理体制改革的政策和总体方案，指导协调涉及中原经济区各市县的行政管理体制改革工作，协调省委、省政府有关部门对中原经济区各市县的行政管理体制改革工作给予支持，组织交流行政管理体制改革的经验等。领导小组办公室设在各省编办。
3.抓好落实。抓好中原经济区行政管理体制改革与创新，要在党中央、国务院和省委、省政府坚强领导下，全面贯彻落实科学发展观，解放思想，创新观念，结合实际，突出重点，攻坚克难。要深入调查研究，及时发现问题，研究政策和措施；要加强统筹指导，协调好方方面面的关系，调动各方面的力量和积极性，使大家支持改革、参与改革；要高度重视改革方案的顶层设计，广泛听取专家学者和群众的意见，做到科学合理、切实可行；要对改革的具体工作和日常工作列出时间表，按计划积极稳妥推进；要建立健全绩效考核制度，对完成改革目标的情况和工作进度进行考核；要加强纵向、横向之间的工作联系、交流和沟通、协商，及时总结推广改革的新做法、新经验。
(编发时有删节)
作者介绍：河南省编办课题组，课题组成员：马新华，程乐意，祁雪瑞，万宇艳，罗文，李国友，王广军，陈旭阳，李香林，杨红伟，冯涛，孟艳华，王中旸等