常委会会刊
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中央首次代理地方政府发行地方政府债券，2009、2010年我省分别争取到67亿元（不含宁波）。2009年我省地方政府债券67亿元全部分配给市县使用，主要用于以“六线二枢纽”为重点的铁路项目建设，以及中央扩大内需投资项目的配套资金。2010年我省地方政府债券重点保证2010年新增中央投资项目地方政府配套需要，主要用于保障性安居工程、农村民生工程等民生事业以及铁路建设等重大基础设施建设。地方政府债券为我省扩大内需、增加投资、加快铁路等重大基础设施建设发挥了积极作用。地方政府债券因其操作规范、有利于规模控制，加上其利率低，发行成本低，是地方政府融资的主要渠道之一，今后我们将积极做好工作，向中央争取更大的发行规模。
（五）加强政府性债务管理机构和队伍建设。与其他财
政管理工作相比，政府性债务管理工作是一项全新的工作，各地大多没有专门管理机构，管理人员缺乏，很难适应改革和管理的需要。我们将根据地方政府性债务管理的实际情况，强化机构和人员队伍建设，通过充实力量、配备专职人员并加强业务培训，进一步提高地方政府性债务管理工作水平。争取在2010年底前，将我省所有市县政府性债务归口由财政部门统一管理。
各位委员，下一步我省控制政府性债务规模、防范和化解财政风险的工作任务繁重而艰巨。我们决心在党中央、国务院和省委的领导下，在省人大及其常委会的监督下，积极采取措施，加强管理、防控风险，努力将全省政府性债务保持在安全、可控的范围内，促进全省经济社会又好又快发展。
以上报告，请予审议。
浙江省人大财政经济委员会
关于全省地方政府性债务管理情况的调研报告
根据省人大常委会听取和审议全省地方政府性债务管理情况报告的计划安排，为了解和掌握全省政府性债务管理情况，做好审议的基础工作，7月上旬开始，省人大财政经济委员会组织开展全省政府性债务管理情况专项调研。听取了省发改委、财政厅、审计厅、交通运输厅、建设厅、浙江银监局、人民银行杭州中心支行等部门的汇报，到杭州、湖州、嘉兴、绍兴、台州、金华、丽水等市及县（市、区）进行实地调研，与政府相关部门、投融资机构、乡镇政府、人大代表座谈交流，广泛听取各方意见。8月上旬，省人大财经委又召开全省人大财经工作座谈会，邀请各设区的市人大常委会和财经委的同志及部分专家学者，就政府性债务管理工作进行专题交流和研讨。省人大常委会冯明副主任参加上述活动。现将有关情况报告如下：
一、全省地方政府性债务管理基本情况
根据省财政厅统计，截至2009年末，我省（含宁波市）政府性债务余额4579亿元，比上年增加1787亿元，增长64.01%。其中省本级政府性债务余额331亿元，比上年增加20亿元，增长6.43%。市县政府性债务余额4248亿元，比上年增加1767亿元，增长71.22%。全省及市县政府性债务的负债率（政府性债务余额/地区生产总值）分别为20.15%和
18.69%，高过警戒线（10%）10.15和8.69个百分点；债务率（政府性债务余额/当年可支配财力）分别为97.46%和97.99%，低于警戒线（100%）2.54和2.01个百分点；偿债率（当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力）分别为28.58%和26.48%，高过警戒线（15%）13.58和11.48个百分点。全省累计建立政府性债务偿债准备金121.8亿元，为年初债务余额的4.36%，比规定要求（3%-8%）下限高出1.36个百分点。根据人民银行杭州中心支行调查统计，截至2010年3月末，全省各类地方政府融资平台共1346家，其中省级融资平台13家，市级214家，县及县以下1119家。全省地方政府性融资平台公司贷款结构上看，市县及县以下融资平台贷款比例达97.9%；从贷款方式上看，项目贷款占贷款总额的68.6%；从贷款期限上看，1年期以上的中长期贷款占比为63.7%；从贷款对象类型看，各地城市投资建设公司贷款占41.8%，各类开发区和园区投融资平台贷款占17.4%，交通运输类投融资平台占12.5%，各类国有资产管理公司、土地储备中心和其他类投融资平台贷款占9.8%、6.5%和11.9%。除贷款外，2009年全省地方政府融资平台共发行企业债279亿元，短期融资券59亿元，中期票据65亿元。
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贷款余额为4869.34亿元，较上年同期提高0.5个百分点。从
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2010年第从调研情况来看，近年来，我省各地在自身财力有限的情况下，通过举债融资，为经济社会发展筹集了大量资金，在5期加强基础设施建设、应对国际金融危机冲击等方面，发挥了总第积极的作用。省委、省政府高度重视政府性债务管理工作，42有针对性地采取了很多积极有效的措施，规范政府举债行期
为，防止债务规模过快增长，努力防范和化解财政风险。全省政府性债务从规模、结构、安全性来分析，整体上处于安全、可控的范围之内，但部分地方存在系统性债务风险隐患，亟需引起高度重视。
（一）政府性债务管理制度逐步建立完善。2005年初，省政府颁布《关于加强地方政府性债务管理的通知》（浙政发〔2005〕5号），在全国率先重视并规范地方政府性债务管理。2006暂行办法》年，省政府又制定了，提出了“适度举债、《浙江省地方政府性债务管理实施讲求效益、加强管理、规避风险”的总体要求，明确规定了政府性债务的归口管理、收支计划、偿还机制、绩效评估、风险预警等管理制度。根据2008年以来为应对国际金融危机而采取的拉动内需、扩大投资等措施引发政府性债务增长较快的实际，省财政厅于2009年下发了《关于进一步加强地方政府性债务管理的通知》，对正确处理发展和财力保障的关系、债务规模和偿债能力的关系、完善偿债准备金制度等方面提出了明确要求。针对审计发现的问题，省财政厅草拟了《关于浙江省省本级政府性债务管理暂行办法》，编制了2010年省本级政府性债务收支计划并已报省政府常务会议通过。各地认真贯彻省文件精神，结合当地实际，相继出台了一系列加强政府性债务管理的制度。义乌市从2008年编制综合财政预算开始，将年度债务收支计划由市财政结合可用财力综合编制，统一安排，把债务资金视同财政性资金进行有效管理和监督。根据省财政厅统计，截至2009年底，我省69个市县中已有62个市县出台了加强政府性债务管理的制度办法，并编制政府性债务收支计划，59市县设立了偿债准备金。
个市县政府性债务收支计划报政府审批或人大审议，65个（二）部门协调配合的监管模式初步形成。2006年，省委组织部将地方政府性债务负债率、债务率作为考核指标之一，正式列入全省地方党政领导班子和领导干部综合考核评价体系。省及市县财政部门将加强政府性债务管理作为一项经常性、基础性、长期性的工作来抓。绍兴市财政部门向政府性投资重点举债项目委派财务总监，确保项目投资计划的执行。玉环县财政局专门成立了债务管理科以加强对地方政府债务管理。据统计，截至2009年底，已有60个市县政44
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府性债务由当地财政部门实行归口管理，预计到2012年底，我省所有市县政府性债务都将归口财政部门统一管理。审计部门为省政府加强地方政府性债务管理制度的出台提供了基础信息，开展了多领域的政府性债务专项审计，并将地方政府性债务列入日常审计和领导干部任期经济责任审计范围。各级人大及其常委会加大了对政府性债务的监督。舟山市人大常委会早在2004年就对政府性债务情况进行了重点审议，督促政府加快制定有关规章制度，规范政府举债行为。衢州市人大常委会每年都要听取政府性债务情况汇报，对于政府项目建设和借款的必要性、可行性、偿债能力等方面进行认真审议和把关，严控债务风险。
（三）融资平台的融资和风险管理得到加强。省财政部门贯彻落实国务院《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》，部署开展对我省融资平台公司的清理工作，并在此基础上对其实行分类管理。人民银行杭州中心支行要求金融机构在保证政府重点建设项目资金需求的同时，加强总量控制和限额管理，严格政府融资平台的项目准入，有效落实贷款担保方式，密切监控项目还款来源，控制融资平台的信贷风险。工行省分行对2010年城市基建类政府融资平台贷款增量控制在45亿元内；农行省分行政府融资平台贷款中抵质押贷款占比达到70%左右，高于其他各项贷款中的抵质押贷款比重；许多商业银行区别不同还款来源的项目，采取有针对性的措施加以监控。银监部门根据银监会统一部署，指导和督促银行业金融机构做好融资平台“项目包”逐笔打开及分类处置工作，进一步摸清政府融资平台贷款的现状和潜在风险，促进融资平台贷款的规范运作。湖州市银行业金融机构能够区别每笔融资平台贷款的用途、还款来源、抵押担保等情况，对融资平台贷款实施差别化、精细化管理。省发改委认真做好通过地方融资平台发行企业债券工作。2002额为年以来，157亿元，地方政府融资平台累计发行为有效缓解地方建设资金压力，13支企业债券，降低融资成本
总发挥了重要的作用。
（四）政府性债务化解工作初见成效。教育部门全面核实义务教育债务，制定化债计划，建立监控体系。省财政安排以奖代补资金11亿元，根据各地偿债进度同比例分年度到位。至2009年底，共化解义务教育债务29.29亿元，化解率为83.2%校舍和购置设备等形成债务的化解工作。为做好高校债务，预计2010年将全面完成义务教育阶段公办学校修建的化解工作，省政府办公厅批转了有关部门《关于进一步加强省属高校债务管理的意见》，提出高校债务管理的十项措
施。省财政还安排58.01亿元资金用于化解高校债务，省属高校的贷款规模从2005年的94.6亿元下降到2009年的68.7亿元，预计2012年底可降为47亿元，2018年可基本还清银行贷款。温州市根据项目贷款的性质制定不同的偿债计划，实施债务的分类化解，取得了明显成效。舟山、金华等地建立化解乡镇政府性债务的激励机制，完善财政补助方式，嵊泗、磐安、青田等县的乡镇债务已经全部得以化解。
二、需要关注的几个问题
一是债务规模呈较快的增长态势。近年来，随着城市化的快速发展和民生事业的深入推进，地方政府性债务规模不断扩大。特别是2008年以来应对金融危机、拉动内需、扩大投资等因素，政府性债务增势迅猛。2009年全省政府性债务较2008年增长了64.01%，其中市县政府性债务增长比例高达71.22%。部分市县负债率、债务率等指标超过预警线较多，且有扩大的趋势。根据省财政厅提供的数据，截至2009年底，全省69个市县中，负债率超警戒线的有36个，债务率超警戒线的有29个，偿债率超警戒线的有40个，三个指标都超警戒线的有29个。鉴于政府性投资仍处于高峰期，政府性债务规模将呈继续增长的态势。
二是偿债的潜在风险不断加大。从债务结构上看，银行贷款是我省政府融资平台公司融资的主要方式。据人民银行杭州中心支行统计，银行贷款占比高达85%，而通过发行债券、上级财政转贷等其他途径筹措的资金十分有限。银行贷款有融资成本较高，易受国家宏观政策影响等特点，因而政府偿债的压力较大，潜在的偿债风险较高。同时，据人民银行杭州中心支行反映，在银行贷款中各级财政担保占到有担保贷款总额的57%，其中部分人大也出具了担保函件，这显然与国家有关规定相违背。且融资平台公司对财政资金的依赖程度较高，国有独资平台公司占到全部平台公司的90%周期长、，筹集资金大都用于公益性项目，回报率低，在地方政府财力有限的情况下，这些项目投资规模大、大量的债务通过借新还旧的方式进行周转。假如国家采取紧缩的货币政策，不能及时取得新的银行贷款，债务按时还本付息将十分困难，极易引发债务风险。从债务的还款来源上看，各地政府将土地出让收入作为还款的主要来源，把政府债务防范模式建立在土地资源不断增值的基础之上。土地资源是有限的，且土地价格受国家宏观调控政策及市场波动的影响非常大，在土地价格上升期，债务风险可能被低估，在土地价格下行期，政府重大投资项目资金周转将出现困难，政府偿债能力会有所下降。
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三是政府投融资平台缺乏规范化管理。地方政府融资平台数量偏多，投资范围和职能比较模糊，投资界限不清，对负债的规模、还款期限及还款来源等缺乏有效的统筹机制；融资计划性不强，有些地方融资平台建设与融资脱节，融资与偿债脱节，形成了较多的沉淀闲置资金，加之资金使用缺少应有的监督，部分资金使用效益较低；部分投融资平台存在违规担保、超额担保、相互担保的情况，使得债务链不断延伸，一旦个别融资平台出现问题，债务风险将迅速蔓延。
四是部分地区未能严格执行和落实省政府有关政府性债务管理的相关规定。省政府规定政府性债务应实行财政归口管理。但在实际执行中，一些地方的财政部门未对政府性债务实行归口管理，有些实行财政归口管理也只是统计意义上的统一管理，借债主体呈现多元化，借款、担保、资金使用、偿债均缺乏完善的综合评估、监督和约束机制。部分市县未按省政府通知要求，根据本地区国民经济和社会发展需要及财力可能，制定债务举借规划或债务收支计划，有的虽制定但未正式报当地人民政府审批。部分地方政府没有严格执行对未按规定举借债务、违规对外担保的单位和人员追究有关的责任的规定。已建立的地方政府债务风险预警、风险控制机制大多流于形式，政府性债务监管制度未能发挥实际作用。
此外，政府性债务管理上还存在其他的一些问题。如各部门、各地区对于政府性债务的理解和统计口径不统一；现行的债务风险预警指标尚未客观有效地反映债务风险状况；项目规划缺乏预见性和约束性；投融资机构融资成本较高；部分乡镇化解债务的压力较大；政府性债务管理力量比较薄弱等等。
产生上述问题的原因是多方面的。首先，一些地方领导在思想上还没有真正树立科学发展理念，重任期政绩，轻长远发展，重项目建设，轻债务管理，不能正确处理好任期内经济社会发展同财力可能及可持续发展的关系。其次，近年来各级政府不断加大对基础设施和社会公用事业建设的投入力度，特别是2008年后中央和省采取的扩内需保增长的宏观调控政策，增加了地方配套资金的需求，加之密集出台的一系列惠民生的举措，地方政府财政在难以满足的情况下只能通过大量的融资来解决。同时，现行的财政体制、投融资体制、政府投资决策机制及干部考核机制等也在一定程度上影响着政府举债行为和政府性债务规模。
三、意见和建议
（一）增强紧迫感和责任感，提高政府性债务管理的意识
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2010年第5期总第42期
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和水平。各级政府要进一步提高认识，增强做好政府性债务管理的紧迫感和责任感。要牢固树立可持续发展理念，抑制不顾当地实际情况借债建设的政绩冲动，正确处理眼前发展与长远发展的关系，坚持政府投资“有所为、有所不为”。在编制预算中，要把握项目的轻重缓急，把有限的资金用到最急需的项目中来，集中财力用于基础性和公益性建设项目建设，做到既尽力而为，又量力而行。要牢固树立综合平衡观念，正确处理发展速度与财力可能、债务规模与偿债能力之间的关系，在制定政府举债的中长期规划时充分体现科学性、前瞻性和可操作性，明确建设项目、投资规模和还本付息等债务收支计划，保持政府资源与政府投入的持续平衡。要牢固树立债务风险意识，正确把握政府性债务利弊得失，做到举债有度，风险可控，最大限度地发挥政府债务的正面作用，最大限度地降低和化解政府债务风险，促进地方经济和社会事业健康发展。
（二）严格落实各项管理规定，完善政府性债务监管机制。各级政府要尽快落实中央和省里出台的有关加强地方政府性债务管理的规定，进一步完善监管机制，加大监管力度，加强监管力量。财政部门要切实履行好地方政府性债务归口管理职责，修改完善政府性债务管理办法，对债务进行综合统计和分级分类管理，尽快扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面。统一债务统计口径，全面真实反应债务状况，合理确定与当地经济社会发展水平、财力可能及偿债能力相适应的举债规模。强化政府投资决策机制，建立政府投资项目的决策审核制度，防止盲目建设和低水平重复建设，尽可能防范和减少投资风险的发生。完善债务偿还机制，明确偿债资金来源和债务责任归属，多渠道充实偿债准备金。健全债务风险预警机制，完善风险预警指标体系，根据我省经济社会发展水平、可用财力及债务状况，研究设置科学合理的债务风险预警指标，更加全面、准确地反映债务的整体风险状况。加快推进政府性债务信息披露制度建设，建立信息发布平台，实现对债务的规模、结构和安全性的实时监控
与评估，促进政府性债务监管的科学化、动态化、常态化。制定具体的乡镇债务偿债计划，落实奖惩措施，提高乡镇化解旧债的积极性，严防新增债务。加强负债项目的财务监督，逐步开展对项目的经济效益、社会效益及债务偿还能力的绩效评价，提高项目资金的使用效率。改进党政领导干部考核评价制度，将政府性债务管理作为评价考核干部政绩的重要指标，并建立相应的责任问责和追究机制。
（三）清理整合投融资平台，防范和化解政府性债务风险。按照国务院有关加强政府融资平台管理的文件精神和要求，整合政府投融资平台资源，提升整体融资能力，降低融资成本，提高资金的使用绩效。在清理过程中，坚持分类管理、区别对待、堵疏结合、平稳过渡的原则，既要制止不规范的经营和融资行为，控制好地方政府的总体债务风险，又要妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。加强政府部门与金融机构之间的沟通协作，及时掌握投融资平台借款的总体情况、风险情况及发展趋势，共同防范政府融资平台公司多头负债、过度负债的潜在风险。进一步畅通投融资渠道，引导和鼓励社会投资进入政府性投资领域，积极探索规范化的BT （建设-移交）、BOT （建造-运营-转让）等新型投融资模式，推进政府投资项目融资方式的多样化，实现民间投资和政府投资项目的有效对接。
（四）积极探索实践，充分履行人大对政府性债务的监督职责。各级人大及其常委会要逐步将同级地方政府性债务收支计划纳入审议范围，督促政府提高债务编制的计划性，强化债务执行的刚性。严格执行国家有关规定，不得为地方融资行为提供担保。进一步拓宽工作思路，积极探索实践，综合运用多种监督手段，切实加强对政府投资项目和政府性债务的审查和监督。积极推动建立政府综合预算，逐步使包括政府性债务在内的各项政府性资金纳入预算管理，加快推进政府性债务信息向社会公开，接受人大代表和社会各界的监督。加强政府性债务管理的法制建设，适时研究制定相关地方性法规，使政府性债务管理逐步纳入法制轨道。
关于全省地方政府性债务管理情况报告的审议意见
（2010年10月14日浙江省十一届人大常委会第四十九次主任会议通过）
2010年9月28日，省十一届人大常委会第二十次会议
方政府性债务管理情况的报告》。常委会组成人员认为，近年来我省各地在自身财力有限的情况下，通过举债融
听取和审议了省政府陈敏尔副省长所作的《关于全省地46
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中央首次代理地方政府发行地方政府债券，2009、2010年我省分别争取到67亿元（不含宁波）。2009年我省地方政府债券67亿元全部分配给市县使用，主要用于以“六线二枢纽”为重点的铁路项目建设，以及中央扩大内需投资项目的配套资金。2010年我省地方政府债券重点保证2010年新增中央投资项目地方政府配套需要，主要用于保障性安居工程、农村民生工程等民生事业以及铁路建设等重大基础设施建设。地方政府债券为我省扩大内需、增加投资、加快铁路等重大基础设施建设发挥了积极作用。地方政府债券因其操作规范、有利于规模控制，加上其利率低，发行成本低，是地方政府融资的主要渠道之一，今后我们将积极做好工作，向中央争取更大的发行规模。
（五）加强政府性债务管理机构和队伍建设。与其他财
政管理工作相比，政府性债务管理工作是一项全新的工作，各地大多没有专门管理机构，管理人员缺乏，很难适应改革和管理的需要。我们将根据地方政府性债务管理的实际情况，强化机构和人员队伍建设，通过充实力量、配备专职人员并加强业务培训，进一步提高地方政府性债务管理工作水平。争取在2010年底前，将我省所有市县政府性债务归口由财政部门统一管理。
各位委员，下一步我省控制政府性债务规模、防范和化解财政风险的工作任务繁重而艰巨。我们决心在党中央、国务院和省委的领导下，在省人大及其常委会的监督下，积极采取措施，加强管理、防控风险，努力将全省政府性债务保持在安全、可控的范围内，促进全省经济社会又好又快发展。
以上报告，请予审议。
浙江省人大财政经济委员会
关于全省地方政府性债务管理情况的调研报告
根据省人大常委会听取和审议全省地方政府性债务管理情况报告的计划安排，为了解和掌握全省政府性债务管理情况，做好审议的基础工作，7月上旬开始，省人大财政经济委员会组织开展全省政府性债务管理情况专项调研。听取了省发改委、财政厅、审计厅、交通运输厅、建设厅、浙江银监局、人民银行杭州中心支行等部门的汇报，到杭州、湖州、嘉兴、绍兴、台州、金华、丽水等市及县（市、区）进行实地调研，与政府相关部门、投融资机构、乡镇政府、人大代表座谈交流，广泛听取各方意见。8月上旬，省人大财经委又召开全省人大财经工作座谈会，邀请各设区的市人大常委会和财经委的同志及部分专家学者，就政府性债务管理工作进行专题交流和研讨。省人大常委会冯明副主任参加上述活动。现将有关情况报告如下：
一、全省地方政府性债务管理基本情况
根据省财政厅统计，截至2009年末，我省（含宁波市）政府性债务余额4579亿元，比上年增加1787亿元，增长64.01%。其中省本级政府性债务余额331亿元，比上年增加20亿元，增长6.43%。市县政府性债务余额4248亿元，比上年增加1767亿元，增长71.22%。全省及市县政府性债务的负债率（政府性债务余额/地区生产总值）分别为20.15%和
18.69%，高过警戒线（10%）10.15和8.69个百分点；债务率（政府性债务余额/当年可支配财力）分别为97.46%和97.99%，低于警戒线（100%）2.54和2.01个百分点；偿债率（当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力）分别为28.58%和26.48%，高过警戒线（15%）13.58和11.48个百分点。全省累计建立政府性债务偿债准备金121.8亿元，为年初债务余额的4.36%，比规定要求（3%-8%）下限高出1.36个百分点。根据人民银行杭州中心支行调查统计，截至2010年3月末，全省各类地方政府融资平台共1346家，其中省级融资平台13家，市级214家，县及县以下1119家。全省地方政府性融资平台公司贷款结构上看，市县及县以下融资平台贷款比例达97.9%；从贷款方式上看，项目贷款占贷款总额的68.6%；从贷款期限上看，1年期以上的中长期贷款占比为63.7%；从贷款对象类型看，各地城市投资建设公司贷款占41.8%，各类开发区和园区投融资平台贷款占17.4%，交通运输类投融资平台占12.5%，各类国有资产管理公司、土地储备中心和其他类投融资平台贷款占9.8%、6.5%和11.9%。除贷款外，2009年全省地方政府融资平台共发行企业债279亿元，短期融资券59亿元，中期票据65亿元。
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贷款余额为4869.34亿元，较上年同期提高0.5个百分点。从
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2010年第从调研情况来看，近年来，我省各地在自身财力有限的情况下，通过举债融资，为经济社会发展筹集了大量资金，在5期加强基础设施建设、应对国际金融危机冲击等方面，发挥了总第积极的作用。省委、省政府高度重视政府性债务管理工作，42有针对性地采取了很多积极有效的措施，规范政府举债行期
为，防止债务规模过快增长，努力防范和化解财政风险。全省政府性债务从规模、结构、安全性来分析，整体上处于安全、可控的范围之内，但部分地方存在系统性债务风险隐患，亟需引起高度重视。
（一）政府性债务管理制度逐步建立完善。2005年初，省政府颁布《关于加强地方政府性债务管理的通知》（浙政发〔2005〕5号），在全国率先重视并规范地方政府性债务管理。2006暂行办法》年，省政府又制定了，提出了“适度举债、《浙江省地方政府性债务管理实施讲求效益、加强管理、规避风险”的总体要求，明确规定了政府性债务的归口管理、收支计划、偿还机制、绩效评估、风险预警等管理制度。根据2008年以来为应对国际金融危机而采取的拉动内需、扩大投资等措施引发政府性债务增长较快的实际，省财政厅于2009年下发了《关于进一步加强地方政府性债务管理的通知》，对正确处理发展和财力保障的关系、债务规模和偿债能力的关系、完善偿债准备金制度等方面提出了明确要求。针对审计发现的问题，省财政厅草拟了《关于浙江省省本级政府性债务管理暂行办法》，编制了2010年省本级政府性债务收支计划并已报省政府常务会议通过。各地认真贯彻省文件精神，结合当地实际，相继出台了一系列加强政府性债务管理的制度。义乌市从2008年编制综合财政预算开始，将年度债务收支计划由市财政结合可用财力综合编制，统一安排，把债务资金视同财政性资金进行有效管理和监督。根据省财政厅统计，截至2009年底，我省69个市县中已有62个市县出台了加强政府性债务管理的制度办法，并编制政府性债务收支计划，59市县设立了偿债准备金。
个市县政府性债务收支计划报政府审批或人大审议，65个（二）部门协调配合的监管模式初步形成。2006年，省委组织部将地方政府性债务负债率、债务率作为考核指标之一，正式列入全省地方党政领导班子和领导干部综合考核评价体系。省及市县财政部门将加强政府性债务管理作为一项经常性、基础性、长期性的工作来抓。绍兴市财政部门向政府性投资重点举债项目委派财务总监，确保项目投资计划的执行。玉环县财政局专门成立了债务管理科以加强对地方政府债务管理。据统计，截至2009年底，已有60个市县政44
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府性债务由当地财政部门实行归口管理，预计到2012年底，我省所有市县政府性债务都将归口财政部门统一管理。审计部门为省政府加强地方政府性债务管理制度的出台提供了基础信息，开展了多领域的政府性债务专项审计，并将地方政府性债务列入日常审计和领导干部任期经济责任审计范围。各级人大及其常委会加大了对政府性债务的监督。舟山市人大常委会早在2004年就对政府性债务情况进行了重点审议，督促政府加快制定有关规章制度，规范政府举债行为。衢州市人大常委会每年都要听取政府性债务情况汇报，对于政府项目建设和借款的必要性、可行性、偿债能力等方面进行认真审议和把关，严控债务风险。
（三）融资平台的融资和风险管理得到加强。省财政部门贯彻落实国务院《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》，部署开展对我省融资平台公司的清理工作，并在此基础上对其实行分类管理。人民银行杭州中心支行要求金融机构在保证政府重点建设项目资金需求的同时，加强总量控制和限额管理，严格政府融资平台的项目准入，有效落实贷款担保方式，密切监控项目还款来源，控制融资平台的信贷风险。工行省分行对2010年城市基建类政府融资平台贷款增量控制在45亿元内；农行省分行政府融资平台贷款中抵质押贷款占比达到70%左右，高于其他各项贷款中的抵质押贷款比重；许多商业银行区别不同还款来源的项目，采取有针对性的措施加以监控。银监部门根据银监会统一部署，指导和督促银行业金融机构做好融资平台“项目包”逐笔打开及分类处置工作，进一步摸清政府融资平台贷款的现状和潜在风险，促进融资平台贷款的规范运作。湖州市银行业金融机构能够区别每笔融资平台贷款的用途、还款来源、抵押担保等情况，对融资平台贷款实施差别化、精细化管理。省发改委认真做好通过地方融资平台发行企业债券工作。2002额为年以来，157亿元，地方政府融资平台累计发行为有效缓解地方建设资金压力，13支企业债券，降低融资成本
总发挥了重要的作用。
（四）政府性债务化解工作初见成效。教育部门全面核实义务教育债务，制定化债计划，建立监控体系。省财政安排以奖代补资金11亿元，根据各地偿债进度同比例分年度到位。至2009年底，共化解义务教育债务29.29亿元，化解率为83.2%校舍和购置设备等形成债务的化解工作。为做好高校债务，预计2010年将全面完成义务教育阶段公办学校修建的化解工作，省政府办公厅批转了有关部门《关于进一步加强省属高校债务管理的意见》，提出高校债务管理的十项措
施。省财政还安排58.01亿元资金用于化解高校债务，省属高校的贷款规模从2005年的94.6亿元下降到2009年的68.7亿元，预计2012年底可降为47亿元，2018年可基本还清银行贷款。温州市根据项目贷款的性质制定不同的偿债计划，实施债务的分类化解，取得了明显成效。舟山、金华等地建立化解乡镇政府性债务的激励机制，完善财政补助方式，嵊泗、磐安、青田等县的乡镇债务已经全部得以化解。
二、需要关注的几个问题
一是债务规模呈较快的增长态势。近年来，随着城市化的快速发展和民生事业的深入推进，地方政府性债务规模不断扩大。特别是2008年以来应对金融危机、拉动内需、扩大投资等因素，政府性债务增势迅猛。2009年全省政府性债务较2008年增长了64.01%，其中市县政府性债务增长比例高达71.22%。部分市县负债率、债务率等指标超过预警线较多，且有扩大的趋势。根据省财政厅提供的数据，截至2009年底，全省69个市县中，负债率超警戒线的有36个，债务率超警戒线的有29个，偿债率超警戒线的有40个，三个指标都超警戒线的有29个。鉴于政府性投资仍处于高峰期，政府性债务规模将呈继续增长的态势。
二是偿债的潜在风险不断加大。从债务结构上看，银行贷款是我省政府融资平台公司融资的主要方式。据人民银行杭州中心支行统计，银行贷款占比高达85%，而通过发行债券、上级财政转贷等其他途径筹措的资金十分有限。银行贷款有融资成本较高，易受国家宏观政策影响等特点，因而政府偿债的压力较大，潜在的偿债风险较高。同时，据人民银行杭州中心支行反映，在银行贷款中各级财政担保占到有担保贷款总额的57%，其中部分人大也出具了担保函件，这显然与国家有关规定相违背。且融资平台公司对财政资金的依赖程度较高，国有独资平台公司占到全部平台公司的90%周期长、，筹集资金大都用于公益性项目，回报率低，在地方政府财力有限的情况下，这些项目投资规模大、大量的债务通过借新还旧的方式进行周转。假如国家采取紧缩的货币政策，不能及时取得新的银行贷款，债务按时还本付息将十分困难，极易引发债务风险。从债务的还款来源上看，各地政府将土地出让收入作为还款的主要来源，把政府债务防范模式建立在土地资源不断增值的基础之上。土地资源是有限的，且土地价格受国家宏观调控政策及市场波动的影响非常大，在土地价格上升期，债务风险可能被低估，在土地价格下行期，政府重大投资项目资金周转将出现困难，政府偿债能力会有所下降。
常委会会刊
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三是政府投融资平台缺乏规范化管理。地方政府融资平台数量偏多，投资范围和职能比较模糊，投资界限不清，对负债的规模、还款期限及还款来源等缺乏有效的统筹机制；融资计划性不强，有些地方融资平台建设与融资脱节，融资与偿债脱节，形成了较多的沉淀闲置资金，加之资金使用缺少应有的监督，部分资金使用效益较低；部分投融资平台存在违规担保、超额担保、相互担保的情况，使得债务链不断延伸，一旦个别融资平台出现问题，债务风险将迅速蔓延。
四是部分地区未能严格执行和落实省政府有关政府性债务管理的相关规定。省政府规定政府性债务应实行财政归口管理。但在实际执行中，一些地方的财政部门未对政府性债务实行归口管理，有些实行财政归口管理也只是统计意义上的统一管理，借债主体呈现多元化，借款、担保、资金使用、偿债均缺乏完善的综合评估、监督和约束机制。部分市县未按省政府通知要求，根据本地区国民经济和社会发展需要及财力可能，制定债务举借规划或债务收支计划，有的虽制定但未正式报当地人民政府审批。部分地方政府没有严格执行对未按规定举借债务、违规对外担保的单位和人员追究有关的责任的规定。已建立的地方政府债务风险预警、风险控制机制大多流于形式，政府性债务监管制度未能发挥实际作用。
此外，政府性债务管理上还存在其他的一些问题。如各部门、各地区对于政府性债务的理解和统计口径不统一；现行的债务风险预警指标尚未客观有效地反映债务风险状况；项目规划缺乏预见性和约束性；投融资机构融资成本较高；部分乡镇化解债务的压力较大；政府性债务管理力量比较薄弱等等。
产生上述问题的原因是多方面的。首先，一些地方领导在思想上还没有真正树立科学发展理念，重任期政绩，轻长远发展，重项目建设，轻债务管理，不能正确处理好任期内经济社会发展同财力可能及可持续发展的关系。其次，近年来各级政府不断加大对基础设施和社会公用事业建设的投入力度，特别是2008年后中央和省采取的扩内需保增长的宏观调控政策，增加了地方配套资金的需求，加之密集出台的一系列惠民生的举措，地方政府财政在难以满足的情况下只能通过大量的融资来解决。同时，现行的财政体制、投融资体制、政府投资决策机制及干部考核机制等也在一定程度上影响着政府举债行为和政府性债务规模。
三、意见和建议
（一）增强紧迫感和责任感，提高政府性债务管理的意识
浙江人大
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2010年第5期总第42期
常委会会刊
和水平。各级政府要进一步提高认识，增强做好政府性债务管理的紧迫感和责任感。要牢固树立可持续发展理念，抑制不顾当地实际情况借债建设的政绩冲动，正确处理眼前发展与长远发展的关系，坚持政府投资“有所为、有所不为”。在编制预算中，要把握项目的轻重缓急，把有限的资金用到最急需的项目中来，集中财力用于基础性和公益性建设项目建设，做到既尽力而为，又量力而行。要牢固树立综合平衡观念，正确处理发展速度与财力可能、债务规模与偿债能力之间的关系，在制定政府举债的中长期规划时充分体现科学性、前瞻性和可操作性，明确建设项目、投资规模和还本付息等债务收支计划，保持政府资源与政府投入的持续平衡。要牢固树立债务风险意识，正确把握政府性债务利弊得失，做到举债有度，风险可控，最大限度地发挥政府债务的正面作用，最大限度地降低和化解政府债务风险，促进地方经济和社会事业健康发展。
（二）严格落实各项管理规定，完善政府性债务监管机制。各级政府要尽快落实中央和省里出台的有关加强地方政府性债务管理的规定，进一步完善监管机制，加大监管力度，加强监管力量。财政部门要切实履行好地方政府性债务归口管理职责，修改完善政府性债务管理办法，对债务进行综合统计和分级分类管理，尽快扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面。统一债务统计口径，全面真实反应债务状况，合理确定与当地经济社会发展水平、财力可能及偿债能力相适应的举债规模。强化政府投资决策机制，建立政府投资项目的决策审核制度，防止盲目建设和低水平重复建设，尽可能防范和减少投资风险的发生。完善债务偿还机制，明确偿债资金来源和债务责任归属，多渠道充实偿债准备金。健全债务风险预警机制，完善风险预警指标体系，根据我省经济社会发展水平、可用财力及债务状况，研究设置科学合理的债务风险预警指标，更加全面、准确地反映债务的整体风险状况。加快推进政府性债务信息披露制度建设，建立信息发布平台，实现对债务的规模、结构和安全性的实时监控
与评估，促进政府性债务监管的科学化、动态化、常态化。制定具体的乡镇债务偿债计划，落实奖惩措施，提高乡镇化解旧债的积极性，严防新增债务。加强负债项目的财务监督，逐步开展对项目的经济效益、社会效益及债务偿还能力的绩效评价，提高项目资金的使用效率。改进党政领导干部考核评价制度，将政府性债务管理作为评价考核干部政绩的重要指标，并建立相应的责任问责和追究机制。
（三）清理整合投融资平台，防范和化解政府性债务风险。按照国务院有关加强政府融资平台管理的文件精神和要求，整合政府投融资平台资源，提升整体融资能力，降低融资成本，提高资金的使用绩效。在清理过程中，坚持分类管理、区别对待、堵疏结合、平稳过渡的原则，既要制止不规范的经营和融资行为，控制好地方政府的总体债务风险，又要妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。加强政府部门与金融机构之间的沟通协作，及时掌握投融资平台借款的总体情况、风险情况及发展趋势，共同防范政府融资平台公司多头负债、过度负债的潜在风险。进一步畅通投融资渠道，引导和鼓励社会投资进入政府性投资领域，积极探索规范化的BT （建设-移交）、BOT （建造-运营-转让）等新型投融资模式，推进政府投资项目融资方式的多样化，实现民间投资和政府投资项目的有效对接。
（四）积极探索实践，充分履行人大对政府性债务的监督职责。各级人大及其常委会要逐步将同级地方政府性债务收支计划纳入审议范围，督促政府提高债务编制的计划性，强化债务执行的刚性。严格执行国家有关规定，不得为地方融资行为提供担保。进一步拓宽工作思路，积极探索实践，综合运用多种监督手段，切实加强对政府投资项目和政府性债务的审查和监督。积极推动建立政府综合预算，逐步使包括政府性债务在内的各项政府性资金纳入预算管理，加快推进政府性债务信息向社会公开，接受人大代表和社会各界的监督。加强政府性债务管理的法制建设，适时研究制定相关地方性法规，使政府性债务管理逐步纳入法制轨道。
关于全省地方政府性债务管理情况报告的审议意见
（2010年10月14日浙江省十一届人大常委会第四十九次主任会议通过）
2010年9月28日，省十一届人大常委会第二十次会议
方政府性债务管理情况的报告》。常委会组成人员认为，近年来我省各地在自身财力有限的情况下，通过举债融
听取和审议了省政府陈敏尔副省长所作的《关于全省地46
浙江人大
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