第36卷第2期
2005年3月
南昌大学学报(人文社会科学版)JOURNALOFNANCHANGUNIVERSITYVol.36No.2
Mar.2005
论学校与学生之间的法律关系
舒 利,章亮明
(南昌大学法学院法律学系,江西南昌 330047)
摘 要:近几年来,学校与学生之间的教育纠纷越来越多地引起了媒体和社会大众的广泛关注。学校与学生之间的法律关系应以该法律关系的内容即主体所享有的权利和所承担的义务的性质为标准,可分为因教育管理而产生的教育行政法律关系和因教育保护而产生的教育民事法律关系。根据不同性质的法律关系,在立法上应设计相应的公平合理的救济机制来保障学校和学生的合法权益。 关键词:学校;学生;法律关系;救济机制
中图分类号:DF36 文献标识码:A 文章编号:1006-0448(2005)02-0073-04
近几年来,学校与学生之间的教育纠纷越来越多地引起了媒体和社会大众的广泛关注。同以往一个很大的不同就是,从前人们习惯把这种纠纷通过行政调解和行政裁决的方式解决,现在已越来越倾向于通过司法诉讼途径解决,这不能不反映出以前行政中心的观念正在发生改变,依法治教的观念开始深入人心。但是,法院在接到这类诉讼的时候,往往会产生一个疑问,即法院是否可以受理这类并不涉及公民人身权或财产权的案件。例如:北京大学博士刘某诉北京大学不授予学位案,从纠纷产生到法院决定立案受理,经历了3年多的时间;1999年田某诉北京科技大学拒绝颁发毕业证书、学位证书案引起过行政法、教育法学界的争议和讨论。这些无不说明人们在理解学校与学生之间的法律关系时所产生的困惑。
笔者认为,要想对学校与学生之间的纠纷在司法程序上有一个很好的解决,必须认真、深入地审视学校与学生之间的法律关系,然后才能谈得上设计一个公平合理的救济机制来保障学校与学生的合法权益。
的观点,调整教育关系的教育法是行政法的分支,属于特别行政法。与此相应,是否可以得出结论,教育法律关系属于行政法律关系?与此相应,学校在教育活动中与学生形成的关系是否完全属于行政法律关系?
德国、日本和我国台湾地区的传统行政法理论及相关立法,一般把公立学校与学生之间的关系归属于特别权力关系,其基本内容包括:学校作为特别强的权力主体,对学生具有总体上的支配权。在学校内以及和学校教育有直接、间接关系的生活领域,作为特别权力服从者的学生原则上不能主张其基本的人权,必须在广泛的范围内接受来自学校的多方控制。学校作为特别权力机构,具有来自宪法自由的豁免权,可以免去法治主义以及人权保障原则的拘束,即使没有法律上的根据,学校在必要情况下,也可以根据校规、校纪等,命令或限制学生的特别权利。对学生采取教育上的某些措施,如惩戒处分等,即使像停课、退学等给学生个人带来重大影响的、具有重大法律效果的处分,学校具有广泛的自由裁量权,不容许学生对学校当局提起诉讼,学生的权利受损得不到法律上的应有救济。由于这种权力至上、行政权绝对优先的理论与以主权在民为基础、以保障人权和法治原则为特征的宪政体制是不相容的,在现代民主国家已渐渐失去生存的土壤。
于是在现代“依法治教”的法治主义原则下,有学者提出教育契约关系理论,认为学校与学生(及其父母)之间是基于平等、自由的原则,就学生的教育问题订立契约,从而形成一种教育契约关系。但这种契约关系既不是一般行政法上的契约,也不单单是一般私法上的契约关系。比如:契约自由
一 对教育法律关系性质认识的
困惑
教育法律关系是指教育法律规范在调整教育活动过程
[1]
中所形成的人与人之间的权利和义务关系。教育法律关系
主要包括以下几个方面:各级政府之间在教育行政方面的职权分工关系、学校与教育行政主管部门的关系、学校与教职员工的关系、学校与学生的关系。其中,学校与学生之间的关系是教育法律关系的重要组成部分。按照传统行政法学
收稿日期:2004-03-28 修回日期:2004-11-02
作者简介:舒利(1970—),女,江西靖安人,讲师,从事经济法研究;章亮明(1971—),男,江西南城人,讲师,从事经济法研究。
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包括缔约的自由、选择对方当事人的自由、契约内容的自由、解除合同的自由等方面都受到很大的限制。学校为维持教学秩序、管理学生,制定校纪校规,对违反者实施教育上的惩戒等权利优先于契约内容,相对方(学生及其家长)只能无条件地接受。教育契约关系理论的确立,打破了以往由学校一方专制管理学校的局面,为解决学校内的各种教育纠纷提供了新的思路。但是,仍无法全面地囊括学校与学生关系的各个方面。
行政法律关系的特征之一是有一方主体必须是行政主体。根据我国民法理论和教育法的规定,学校属于事业单位法人,那么,学校在进行教育活动时,是以行政主体的身份出现,还是以民事主体的身份出现?这个问题的回答将决定学校与学生之间的法律关系的性质到底是行政法律关系,还是民事法律关系。笔者认为,要回答这些问题,还必须从教育法律关系的基础理论入手,即教育法律关系作为由教育法调整的具有教育权利和义务为内容的社会关系,分析法律关系的性质应以该法律关系的内容即主体所享有的权利和所承担的义务为标准,才能给其一个准确的定位。
利而存在正是国家权力社会化的表现。
学校虽不是行政机关,但作为以社会公共利益为目的的社会组织,其行政主体的身份来源于法律法规的授权。例如《中华人民共和国教育法》第28条规定:“学校及其他教育机构行使下列权利:(一)按照章程自主管理;(二)组织实施教育教学活动;(三)招收学生或者其他受教育者;(四)对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分;(五)对受教育者颁发相应的学业证书。”学校在办学活动中,以办学者的身份出现,对学生进行管理,其活动包括招生、学籍管理、学生处分、颁发学业证书。这些问题都涉及公民的受教育权。我国在1981年颁布的《学位条例》第8条规定:“学士学位,由国务院授权的高等学校授予;硕士学位、博士学位,由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。”
因此,教育权与国家公权力有着密切联系。但是在具体操作中,这个公权力的行使者除了法定的教育行政管理部门以外,就公民个人来说,我国的公立学校虽然不是国家机关,但在客观上却充当着公权力主体的角色,与学生形成一种特殊的教育行政关系。在此教育行政关系中,学校是以行政主体的身份行使教育管理权,包括招生权、教学管理权、学籍管理权、行政处分权、行政奖励权、颁发学业证书权等权力,与此同时也承担了对学生进行教育的义务和职责。但是,我国目前的教育立法对学校权力的授予、运行、制约及责任承担等问题,都缺乏具体的法律规定。
(二)学校与学生之间因教育保护而产生的教育民事法律关系
2002年8月24日,国家教育部以部门行政规章的形式颁布了《学生伤害事故处理办法》,引起了人们广泛的关注和争论,其中一个很重要的争论焦点是:教育部作为教育行政管理部门,能否以行政规章的形式规定“学校对未成年学生不承担监护责任”和“学校在哪些情况下承担责任及不承担责任”这些涉及公民、法人基本民事权利义务的问题?这些规定是否违反《中华人民共和国立法法》所规定的法律保留原则?要想对这些问题作出回答,还是要首先分析在学生伤害事故中所涉及的学校与学生之间的法律关系是行政损害赔偿关系还是民事损害赔偿关系。
1.学校与学生之间是否存在民法上的监护关系?按照《中华人民共和国民法通则》第16条的规定,监护人的设立是在未成年人的亲属中,或由其父母所在单位或者未成年人住所地的居委会村委会或者民政部门确定。学校不在监护人的范围中,显然学校并不是未成年学生的监护人,至于已经成年的大学生,就更谈不上监护人问题。
2.学校有无义务保护学生的人身权利呢?已经形成共识的是,大家都认为有,特别是在学生尚未成年的中小学。即使对已成年的大学生,学校目前还是因为传统体制的原因继续在担负着这种职责,可是学生一旦遭受人身损害,学校是给予人道主义的补偿,还是承担民事损害赔偿的法律责任,一直是个争论不休的问题。例如马加爵案件中的被害学,二 教育法律关系的性质分类
(一)学校与学生之间因教育管理而产生的教育行政法
律关系
学校与学生关系形成的基础是公民受教育的权利和义务。受教育是我国宪法赋予公民的一项基本权利和基本义务。《中华人民共和国宪法》第46条规定:“中华人民共和国公民享有受教育的权利和义务”。受教育权作为一项宪法性质的权利和义务,不仅在《中华人民共和国宪法》中作了规定,而且也已被具体的部门法如《中华人民共和国教育法》所内化,《中华人民共和国教育法》第9条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的教育机会。”
与公民的受教育权利和义务相对应,应有另一方主体来承担教育的义务和行使教育的权利,那么,这一方主体是谁呢?笔者认为应该是国家。在现代社会以前,教育是一种私人性质的活动,教育权掌握在父母、社会等私人手中,他们可以根据自己的意愿进行教育活动。人类进入现代社会以来,随着教育国家化运动的兴起,教育逐渐成为国家的责任。之所以得出此结论,是因为国家对公民行使教育权是社会化大生产的结果,社会化大生产对劳动者的素质提出了较高的要求,国家从社会公共利益的角度出发,对公民实行强迫教育,特别是推行义务教育,对公民而言是受教育权的强制性、免费性和大众性。但是随着现代经济和科技的发展,国家的权力与能力已越来越难以满足社会公众日益增长的物质文化生活的需要,国家不得不通过委托或者授权将国家部分权力“下放”给民间的相关非营利性组织行使,并向社会公众提供公共服务[2]。教育权在人类历史上经历了这样一个过程:私人享有教育权到国家享有教育权,再到国家和非营利性社会。,
第2期 舒利等:论学校与学生之间的法律关系
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未尽到教育责任而要求学校赔偿。人道主义的补偿也罢,民事损害赔偿的法律责任也罢,这种义务从何产生?有人认为是家长与学校之间存在一种明示或默示的合同关系,将这种监护责任转移给了学校,学校承担的是一种由合同而产生的约定义务,比如寄宿学校对学生的生活照顾义务。但是,对非寄宿制学校和高校成年大学生,那又怎么解释监护责任的转移呢?
笔者认为,学校在依据教育法律法规行使教育权力承担教育职责的同时,也承担了法律法规所规定的对学生安全教育和保护的义务,学校承担的是一种法定义务。
《中华人民共和国未成年人保护法》在第三章中规定学校应当关心、爱护学生,尊重未成年学生的受教育权,尊重未成年学生的人格尊严,不得对未成年学生和儿童实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为,不得使未成年学生在危及人身安全、健康的校舍和其他教育教学设施中活动,学校和幼儿园安排未成年学生和儿童集会、文化、娱乐、社会实践等集体活动,应当有利于未成年人的健康成长,防止发生人身安全事故。
《中华人民共和国教师法》第8条规定:“教师应当履行下列义务:……(四)关心、爱护全体学生,尊重学生人格,促进学生在品德、智力、体质等方面全面发展;(五)制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为,批评和制止有害于学生健康成长的现象;……”
《中华人民共和国教育法》第29条规定:“学校及其他教育机构应当履行下列义务:……(三)维护受教育者、教师及其他职工的合法权益;……”
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第14、15、16、17、18条还具体规定了学校在预防未成年人犯罪方面的具体职责。
从以上法律条文可以看出,学校对未成年学生应履行以下法定义务:对未成年人进行管理和教育、维护未成年学生的合法权益,适当照顾未成年学生的人身、生命安全。寄宿制学校除了履行法定监管义务外,还应履行合同监管义务,因为监护人在把未成年学生送入寄宿制学校时已把其对未成年学生的生活照顾职责、在校财产管理职责、部分民事活动代理职责等以默示或书面合同形式委托给了学校,这时寄宿制学校就既是未成年学生的合同义务监管人,又是法定义务监管人。
1988年4月2日,最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第160条规定:“在幼儿园、学校生活、学习的无民事行为能力人或者在精神病院治疗的精神病人,受到伤害或者给他人造成损害,单位有过错的,可以责令这些单位适当给予赔偿。”此条明确规定了学校赔偿的条件是要存在过错,只有存在过错才承担赔偿责任。
由此可见,学校作为承担公共教育职能的社会机构,基于上述法律规定对学生承担的不是监护责任,而是由教育保任监管责学生的人身权和财产权,属于民事权利,那么,由于学校的管理疏漏,造成学生人身或财产损失的事故,应将其归类为民事损害赔偿责任,这种以学校的教育保护、监管责任和学生的人身权、财产权为内容的法律关系应称之为教育民事法律关系。
三 教育法律关系中的救济机制
无救济即无权利。受教育权、人身权、财产权作为宪法
赋予的公民基本权利,应有相应的救济机制予以保护,否则权利就将落空。在学校的教育活动中,学生的受教育权、人身权、财产权分别属于不同性质的教育法律关系的内容,就有必要根据不同性质的法律关系,在立法上设计相应的公平合理的救济机制来保障学校和学生的合法权益。
(一)教育行政法律关系中的救济机制
如前所述,学校与学生之间的教育行政法律关系是以学校的教育管理职权和学生的受教育权利义务为内容的,如果是学校在行使教育管理职权时因为招生、学籍管理、学业证书颁发等涉及学生受教育权问题引起的纠纷,法律规定了什么样的救济机制呢?能否通过诉讼的方式解决呢?就目前的法律法规的规定来说答案是否定的。例如我国《教育法》第42条第4项规定:“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼。”从这条可以看出,学生只能对学校侵犯其人身权、财产权等合法权益提起诉讼,而对涉及其受教育权的行政处分上只能行政申诉不能提起行政诉讼,这样的法律规定对学生来说是否公平?
2002年9月,北京某著名高校出台《本科考试工作条例》,规定学生如在考试中作弊给予开除学籍的处分,毕业论文、设计有剽窃或伪造数据者,经调查核实,不授予学士学位。校规是规范学生的,在很大程度上涉及学生的受教育权问题,而这些问题都是我国《宪法》赋予的公民权的重要内容,老百姓甚至把它当成影响终身前途命运的问题,但目前往往存在一个现象,很多校规在出台之处,并没有哪个主管部门对之进行合法性审查,这给校规留下许多硬伤和学生可质疑的漏洞。学生不遵守校规,学校可以对学生作出各种处分。学生若对这些决定不服,只能提起申诉而无法寻求司法救济。我们可以设想,万一学校在处分学生的时候没有遵守行政合法性和行政合理性原则,那么,在我国现行教育体制下,学生十多年寒窗苦读,好不容易得到的接受高等教育的权利就谈不上法律的保护。这种不受法律限制的公权力对学生的合法权利构成了巨大的威胁,显然是违背依法治国原则的。
所以,笔者认为,应完善立法,设置一定的制度和程序,以便更公平地保护公民的受教育权。
1.明确校纪、校规的法律性质。为了学校更好地组织教育教学活动,行使教育管理职权,我国《教育法》应明确规定学校有权制定校规校纪,但校规校纪的制定应像立法活动一,,,不能
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教育法律法规相抵触,并报教育行政管理部门批准和备案。
2.在教育管理活动中设置听证程序。学校应设立学生申诉委员会,在对学生给予校纪处分时,由学生申诉委员会举行听证程序,给学生陈述和辩解的机会,在给学生校纪处分时做到公正、公开,从而有利于学生接受处罚和改正错误。
3.完善申诉程序。虽然我国《教育法》第42条规定学生可以对学校的处分进行申诉,但对具体的申诉程序、受理部门、处理期限等操作规范没有作具体的设计,以至学生不能很好地行使申诉权,达到救济的目的。所以,应修改教育法以完善解决教育纠纷的申诉程序。
4.允许学生提起行政诉讼。对于学生学籍的保留、学历、学位证书的颁发等涉及公民受教育权的处分行为,应允许学生提起行政诉讼。司法权的一个重要特征是它的终极性,在现代法治社会里,司法的终极性使法律成为解决纠纷的最后手段。在司法最终解决原则下,法院对纠纷有作出裁判的义务,而不能随意拒绝对争议纠纷作出裁决。
《中华人民共和国行政诉讼法》第11条预留了一个开放性条款,在其第二款规定:“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”由此可见,人身权、财产权标准是确立行政诉讼受案范围的主要标准,而法律法规规定是辅助性标准。这一开放性条款为人民法院受理学生对学校侵犯其受教育权的行政诉讼提供了一定的法律依据。为了保障宪法确认的公民受教育权得到具体落实,我国《教育法》应做出相应明确的保障性规定,在处理学
校与学生的纠纷时规定学生可以对学校提起行政诉讼应是行政诉讼法发展的一个必然趋势。
(二)教育民事法律关系中的救济机制
1.请求行政调解和行政裁决。如果是学校在履行教育保护义务时由于学生伤害事故在学校与学生之间发生的纠纷,可以先由教育行政主管部门进行行政调解和行政裁决,调解不成或对裁决结果不服的,以主持裁决的教育行政主管部门为被告提起行政诉讼,或者直接以学校为被告提起民事诉讼。
2.提起民事诉讼。《中华人民共和国民事诉讼法》第3条规定:“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼,适用本法的规定。”在学校为履行教育保护义务而与学生形成的教育民事法律关系中,对于学校未尽监管职责造成学生人身权和财产权损害的,学生可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》直接以学校为被告提起民事诉讼。
参考文献:
[1]郑良信.教育法学通论[M].南宁:广西教育出版社,
2000.36.
[2]郭道晖.权力的多样化与社会化[J].法学研究,2001,
(1):89.
OnLegalRelationshipsbetweenSchoolsandStudents
SHULi,ZHANGLiang-ming
(DepartmentofLaw,SchoolofLaw,NanchangUniversity,Nanchang330047,China)
Abstract:Inrecentyears,themediaandthepublichavearguedmoreandmoreabouttheeducationaldisputes
betweenschoolsandtheirstudents.Thelegalrelationshipsbetweenschoolsandtheirstudentsshouldbedividedintotwoparts:theeducationalandadministrationallegalrelationshipsbasedontheeducationalmanagementandtheeducationalcivillegalrelationshipsbasedontheeducationalprotection.Accordingtothelegalrelationshipsofdifferentnatures,weshouldlegislatetobuildfairandreasonablereliefmechanismrelativelytoprotectschoolsandstudents'legalrights.
Keywords:school;students;legalrelationships;reliefmechanism
(责任编辑 刘雪斌)
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论学校与学生之间的法律关系
舒 利,章亮明
(南昌大学法学院法律学系,江西南昌 330047)
摘 要:近几年来,学校与学生之间的教育纠纷越来越多地引起了媒体和社会大众的广泛关注。学校与学生之间的法律关系应以该法律关系的内容即主体所享有的权利和所承担的义务的性质为标准,可分为因教育管理而产生的教育行政法律关系和因教育保护而产生的教育民事法律关系。根据不同性质的法律关系,在立法上应设计相应的公平合理的救济机制来保障学校和学生的合法权益。 关键词:学校;学生;法律关系;救济机制
中图分类号:DF36 文献标识码:A 文章编号:1006-0448(2005)02-0073-04
近几年来,学校与学生之间的教育纠纷越来越多地引起了媒体和社会大众的广泛关注。同以往一个很大的不同就是,从前人们习惯把这种纠纷通过行政调解和行政裁决的方式解决,现在已越来越倾向于通过司法诉讼途径解决,这不能不反映出以前行政中心的观念正在发生改变,依法治教的观念开始深入人心。但是,法院在接到这类诉讼的时候,往往会产生一个疑问,即法院是否可以受理这类并不涉及公民人身权或财产权的案件。例如:北京大学博士刘某诉北京大学不授予学位案,从纠纷产生到法院决定立案受理,经历了3年多的时间;1999年田某诉北京科技大学拒绝颁发毕业证书、学位证书案引起过行政法、教育法学界的争议和讨论。这些无不说明人们在理解学校与学生之间的法律关系时所产生的困惑。
笔者认为,要想对学校与学生之间的纠纷在司法程序上有一个很好的解决,必须认真、深入地审视学校与学生之间的法律关系,然后才能谈得上设计一个公平合理的救济机制来保障学校与学生的合法权益。
的观点,调整教育关系的教育法是行政法的分支,属于特别行政法。与此相应,是否可以得出结论,教育法律关系属于行政法律关系?与此相应,学校在教育活动中与学生形成的关系是否完全属于行政法律关系?
德国、日本和我国台湾地区的传统行政法理论及相关立法,一般把公立学校与学生之间的关系归属于特别权力关系,其基本内容包括:学校作为特别强的权力主体,对学生具有总体上的支配权。在学校内以及和学校教育有直接、间接关系的生活领域,作为特别权力服从者的学生原则上不能主张其基本的人权,必须在广泛的范围内接受来自学校的多方控制。学校作为特别权力机构,具有来自宪法自由的豁免权,可以免去法治主义以及人权保障原则的拘束,即使没有法律上的根据,学校在必要情况下,也可以根据校规、校纪等,命令或限制学生的特别权利。对学生采取教育上的某些措施,如惩戒处分等,即使像停课、退学等给学生个人带来重大影响的、具有重大法律效果的处分,学校具有广泛的自由裁量权,不容许学生对学校当局提起诉讼,学生的权利受损得不到法律上的应有救济。由于这种权力至上、行政权绝对优先的理论与以主权在民为基础、以保障人权和法治原则为特征的宪政体制是不相容的,在现代民主国家已渐渐失去生存的土壤。
于是在现代“依法治教”的法治主义原则下,有学者提出教育契约关系理论,认为学校与学生(及其父母)之间是基于平等、自由的原则,就学生的教育问题订立契约,从而形成一种教育契约关系。但这种契约关系既不是一般行政法上的契约,也不单单是一般私法上的契约关系。比如:契约自由
一 对教育法律关系性质认识的
困惑
教育法律关系是指教育法律规范在调整教育活动过程
[1]
中所形成的人与人之间的权利和义务关系。教育法律关系
主要包括以下几个方面:各级政府之间在教育行政方面的职权分工关系、学校与教育行政主管部门的关系、学校与教职员工的关系、学校与学生的关系。其中,学校与学生之间的关系是教育法律关系的重要组成部分。按照传统行政法学
收稿日期:2004-03-28 修回日期:2004-11-02
作者简介:舒利(1970—),女,江西靖安人,讲师,从事经济法研究;章亮明(1971—),男,江西南城人,讲师,从事经济法研究。
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南昌大学学报(人文社会科学版)2005年
包括缔约的自由、选择对方当事人的自由、契约内容的自由、解除合同的自由等方面都受到很大的限制。学校为维持教学秩序、管理学生,制定校纪校规,对违反者实施教育上的惩戒等权利优先于契约内容,相对方(学生及其家长)只能无条件地接受。教育契约关系理论的确立,打破了以往由学校一方专制管理学校的局面,为解决学校内的各种教育纠纷提供了新的思路。但是,仍无法全面地囊括学校与学生关系的各个方面。
行政法律关系的特征之一是有一方主体必须是行政主体。根据我国民法理论和教育法的规定,学校属于事业单位法人,那么,学校在进行教育活动时,是以行政主体的身份出现,还是以民事主体的身份出现?这个问题的回答将决定学校与学生之间的法律关系的性质到底是行政法律关系,还是民事法律关系。笔者认为,要回答这些问题,还必须从教育法律关系的基础理论入手,即教育法律关系作为由教育法调整的具有教育权利和义务为内容的社会关系,分析法律关系的性质应以该法律关系的内容即主体所享有的权利和所承担的义务为标准,才能给其一个准确的定位。
利而存在正是国家权力社会化的表现。
学校虽不是行政机关,但作为以社会公共利益为目的的社会组织,其行政主体的身份来源于法律法规的授权。例如《中华人民共和国教育法》第28条规定:“学校及其他教育机构行使下列权利:(一)按照章程自主管理;(二)组织实施教育教学活动;(三)招收学生或者其他受教育者;(四)对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分;(五)对受教育者颁发相应的学业证书。”学校在办学活动中,以办学者的身份出现,对学生进行管理,其活动包括招生、学籍管理、学生处分、颁发学业证书。这些问题都涉及公民的受教育权。我国在1981年颁布的《学位条例》第8条规定:“学士学位,由国务院授权的高等学校授予;硕士学位、博士学位,由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。”
因此,教育权与国家公权力有着密切联系。但是在具体操作中,这个公权力的行使者除了法定的教育行政管理部门以外,就公民个人来说,我国的公立学校虽然不是国家机关,但在客观上却充当着公权力主体的角色,与学生形成一种特殊的教育行政关系。在此教育行政关系中,学校是以行政主体的身份行使教育管理权,包括招生权、教学管理权、学籍管理权、行政处分权、行政奖励权、颁发学业证书权等权力,与此同时也承担了对学生进行教育的义务和职责。但是,我国目前的教育立法对学校权力的授予、运行、制约及责任承担等问题,都缺乏具体的法律规定。
(二)学校与学生之间因教育保护而产生的教育民事法律关系
2002年8月24日,国家教育部以部门行政规章的形式颁布了《学生伤害事故处理办法》,引起了人们广泛的关注和争论,其中一个很重要的争论焦点是:教育部作为教育行政管理部门,能否以行政规章的形式规定“学校对未成年学生不承担监护责任”和“学校在哪些情况下承担责任及不承担责任”这些涉及公民、法人基本民事权利义务的问题?这些规定是否违反《中华人民共和国立法法》所规定的法律保留原则?要想对这些问题作出回答,还是要首先分析在学生伤害事故中所涉及的学校与学生之间的法律关系是行政损害赔偿关系还是民事损害赔偿关系。
1.学校与学生之间是否存在民法上的监护关系?按照《中华人民共和国民法通则》第16条的规定,监护人的设立是在未成年人的亲属中,或由其父母所在单位或者未成年人住所地的居委会村委会或者民政部门确定。学校不在监护人的范围中,显然学校并不是未成年学生的监护人,至于已经成年的大学生,就更谈不上监护人问题。
2.学校有无义务保护学生的人身权利呢?已经形成共识的是,大家都认为有,特别是在学生尚未成年的中小学。即使对已成年的大学生,学校目前还是因为传统体制的原因继续在担负着这种职责,可是学生一旦遭受人身损害,学校是给予人道主义的补偿,还是承担民事损害赔偿的法律责任,一直是个争论不休的问题。例如马加爵案件中的被害学,二 教育法律关系的性质分类
(一)学校与学生之间因教育管理而产生的教育行政法
律关系
学校与学生关系形成的基础是公民受教育的权利和义务。受教育是我国宪法赋予公民的一项基本权利和基本义务。《中华人民共和国宪法》第46条规定:“中华人民共和国公民享有受教育的权利和义务”。受教育权作为一项宪法性质的权利和义务,不仅在《中华人民共和国宪法》中作了规定,而且也已被具体的部门法如《中华人民共和国教育法》所内化,《中华人民共和国教育法》第9条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的教育机会。”
与公民的受教育权利和义务相对应,应有另一方主体来承担教育的义务和行使教育的权利,那么,这一方主体是谁呢?笔者认为应该是国家。在现代社会以前,教育是一种私人性质的活动,教育权掌握在父母、社会等私人手中,他们可以根据自己的意愿进行教育活动。人类进入现代社会以来,随着教育国家化运动的兴起,教育逐渐成为国家的责任。之所以得出此结论,是因为国家对公民行使教育权是社会化大生产的结果,社会化大生产对劳动者的素质提出了较高的要求,国家从社会公共利益的角度出发,对公民实行强迫教育,特别是推行义务教育,对公民而言是受教育权的强制性、免费性和大众性。但是随着现代经济和科技的发展,国家的权力与能力已越来越难以满足社会公众日益增长的物质文化生活的需要,国家不得不通过委托或者授权将国家部分权力“下放”给民间的相关非营利性组织行使,并向社会公众提供公共服务[2]。教育权在人类历史上经历了这样一个过程:私人享有教育权到国家享有教育权,再到国家和非营利性社会。,
第2期 舒利等:论学校与学生之间的法律关系
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未尽到教育责任而要求学校赔偿。人道主义的补偿也罢,民事损害赔偿的法律责任也罢,这种义务从何产生?有人认为是家长与学校之间存在一种明示或默示的合同关系,将这种监护责任转移给了学校,学校承担的是一种由合同而产生的约定义务,比如寄宿学校对学生的生活照顾义务。但是,对非寄宿制学校和高校成年大学生,那又怎么解释监护责任的转移呢?
笔者认为,学校在依据教育法律法规行使教育权力承担教育职责的同时,也承担了法律法规所规定的对学生安全教育和保护的义务,学校承担的是一种法定义务。
《中华人民共和国未成年人保护法》在第三章中规定学校应当关心、爱护学生,尊重未成年学生的受教育权,尊重未成年学生的人格尊严,不得对未成年学生和儿童实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为,不得使未成年学生在危及人身安全、健康的校舍和其他教育教学设施中活动,学校和幼儿园安排未成年学生和儿童集会、文化、娱乐、社会实践等集体活动,应当有利于未成年人的健康成长,防止发生人身安全事故。
《中华人民共和国教师法》第8条规定:“教师应当履行下列义务:……(四)关心、爱护全体学生,尊重学生人格,促进学生在品德、智力、体质等方面全面发展;(五)制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为,批评和制止有害于学生健康成长的现象;……”
《中华人民共和国教育法》第29条规定:“学校及其他教育机构应当履行下列义务:……(三)维护受教育者、教师及其他职工的合法权益;……”
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第14、15、16、17、18条还具体规定了学校在预防未成年人犯罪方面的具体职责。
从以上法律条文可以看出,学校对未成年学生应履行以下法定义务:对未成年人进行管理和教育、维护未成年学生的合法权益,适当照顾未成年学生的人身、生命安全。寄宿制学校除了履行法定监管义务外,还应履行合同监管义务,因为监护人在把未成年学生送入寄宿制学校时已把其对未成年学生的生活照顾职责、在校财产管理职责、部分民事活动代理职责等以默示或书面合同形式委托给了学校,这时寄宿制学校就既是未成年学生的合同义务监管人,又是法定义务监管人。
1988年4月2日,最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第160条规定:“在幼儿园、学校生活、学习的无民事行为能力人或者在精神病院治疗的精神病人,受到伤害或者给他人造成损害,单位有过错的,可以责令这些单位适当给予赔偿。”此条明确规定了学校赔偿的条件是要存在过错,只有存在过错才承担赔偿责任。
由此可见,学校作为承担公共教育职能的社会机构,基于上述法律规定对学生承担的不是监护责任,而是由教育保任监管责学生的人身权和财产权,属于民事权利,那么,由于学校的管理疏漏,造成学生人身或财产损失的事故,应将其归类为民事损害赔偿责任,这种以学校的教育保护、监管责任和学生的人身权、财产权为内容的法律关系应称之为教育民事法律关系。
三 教育法律关系中的救济机制
无救济即无权利。受教育权、人身权、财产权作为宪法
赋予的公民基本权利,应有相应的救济机制予以保护,否则权利就将落空。在学校的教育活动中,学生的受教育权、人身权、财产权分别属于不同性质的教育法律关系的内容,就有必要根据不同性质的法律关系,在立法上设计相应的公平合理的救济机制来保障学校和学生的合法权益。
(一)教育行政法律关系中的救济机制
如前所述,学校与学生之间的教育行政法律关系是以学校的教育管理职权和学生的受教育权利义务为内容的,如果是学校在行使教育管理职权时因为招生、学籍管理、学业证书颁发等涉及学生受教育权问题引起的纠纷,法律规定了什么样的救济机制呢?能否通过诉讼的方式解决呢?就目前的法律法规的规定来说答案是否定的。例如我国《教育法》第42条第4项规定:“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼。”从这条可以看出,学生只能对学校侵犯其人身权、财产权等合法权益提起诉讼,而对涉及其受教育权的行政处分上只能行政申诉不能提起行政诉讼,这样的法律规定对学生来说是否公平?
2002年9月,北京某著名高校出台《本科考试工作条例》,规定学生如在考试中作弊给予开除学籍的处分,毕业论文、设计有剽窃或伪造数据者,经调查核实,不授予学士学位。校规是规范学生的,在很大程度上涉及学生的受教育权问题,而这些问题都是我国《宪法》赋予的公民权的重要内容,老百姓甚至把它当成影响终身前途命运的问题,但目前往往存在一个现象,很多校规在出台之处,并没有哪个主管部门对之进行合法性审查,这给校规留下许多硬伤和学生可质疑的漏洞。学生不遵守校规,学校可以对学生作出各种处分。学生若对这些决定不服,只能提起申诉而无法寻求司法救济。我们可以设想,万一学校在处分学生的时候没有遵守行政合法性和行政合理性原则,那么,在我国现行教育体制下,学生十多年寒窗苦读,好不容易得到的接受高等教育的权利就谈不上法律的保护。这种不受法律限制的公权力对学生的合法权利构成了巨大的威胁,显然是违背依法治国原则的。
所以,笔者认为,应完善立法,设置一定的制度和程序,以便更公平地保护公民的受教育权。
1.明确校纪、校规的法律性质。为了学校更好地组织教育教学活动,行使教育管理职权,我国《教育法》应明确规定学校有权制定校规校纪,但校规校纪的制定应像立法活动一,,,不能
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南昌大学学报(人文社会科学版)2005年
教育法律法规相抵触,并报教育行政管理部门批准和备案。
2.在教育管理活动中设置听证程序。学校应设立学生申诉委员会,在对学生给予校纪处分时,由学生申诉委员会举行听证程序,给学生陈述和辩解的机会,在给学生校纪处分时做到公正、公开,从而有利于学生接受处罚和改正错误。
3.完善申诉程序。虽然我国《教育法》第42条规定学生可以对学校的处分进行申诉,但对具体的申诉程序、受理部门、处理期限等操作规范没有作具体的设计,以至学生不能很好地行使申诉权,达到救济的目的。所以,应修改教育法以完善解决教育纠纷的申诉程序。
4.允许学生提起行政诉讼。对于学生学籍的保留、学历、学位证书的颁发等涉及公民受教育权的处分行为,应允许学生提起行政诉讼。司法权的一个重要特征是它的终极性,在现代法治社会里,司法的终极性使法律成为解决纠纷的最后手段。在司法最终解决原则下,法院对纠纷有作出裁判的义务,而不能随意拒绝对争议纠纷作出裁决。
《中华人民共和国行政诉讼法》第11条预留了一个开放性条款,在其第二款规定:“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”由此可见,人身权、财产权标准是确立行政诉讼受案范围的主要标准,而法律法规规定是辅助性标准。这一开放性条款为人民法院受理学生对学校侵犯其受教育权的行政诉讼提供了一定的法律依据。为了保障宪法确认的公民受教育权得到具体落实,我国《教育法》应做出相应明确的保障性规定,在处理学
校与学生的纠纷时规定学生可以对学校提起行政诉讼应是行政诉讼法发展的一个必然趋势。
(二)教育民事法律关系中的救济机制
1.请求行政调解和行政裁决。如果是学校在履行教育保护义务时由于学生伤害事故在学校与学生之间发生的纠纷,可以先由教育行政主管部门进行行政调解和行政裁决,调解不成或对裁决结果不服的,以主持裁决的教育行政主管部门为被告提起行政诉讼,或者直接以学校为被告提起民事诉讼。
2.提起民事诉讼。《中华人民共和国民事诉讼法》第3条规定:“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼,适用本法的规定。”在学校为履行教育保护义务而与学生形成的教育民事法律关系中,对于学校未尽监管职责造成学生人身权和财产权损害的,学生可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》直接以学校为被告提起民事诉讼。
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[2]郭道晖.权力的多样化与社会化[J].法学研究,2001,
(1):89.
OnLegalRelationshipsbetweenSchoolsandStudents
SHULi,ZHANGLiang-ming
(DepartmentofLaw,SchoolofLaw,NanchangUniversity,Nanchang330047,China)
Abstract:Inrecentyears,themediaandthepublichavearguedmoreandmoreabouttheeducationaldisputes
betweenschoolsandtheirstudents.Thelegalrelationshipsbetweenschoolsandtheirstudentsshouldbedividedintotwoparts:theeducationalandadministrationallegalrelationshipsbasedontheeducationalmanagementandtheeducationalcivillegalrelationshipsbasedontheeducationalprotection.Accordingtothelegalrelationshipsofdifferentnatures,weshouldlegislatetobuildfairandreasonablereliefmechanismrelativelytoprotectschoolsandstudents'legalrights.
Keywords:school;students;legalrelationships;reliefmechanism
(责任编辑 刘雪斌)