城市规划和土地利用规划用地分类衔接研究
郭谁琼
摘要：本文以城乡规划用地分类和土地利用现状分类的全地类兼容性衔接为主要内容，探讨“两规”用地分类接轨的主要思路和技术路线。本研究以符合实际管理现状和应用需求为要求、以实现规划分类和土地分类的兼容性验证为目标、以衔接成本最小化为实施要求，进行两规用地分类的单向映射研究。在梳理两规用地分类的特征和差异基础上，发现土地分类和规划分类的对应关系可以从三个层次进行梳理和对应，分别是规划分类从属于某个土地分类、规划分类属于多个土地分类的并集、规划分类的细化再分类属于某个土地分类，在此基础上可以通过计算机语言辅助实现两规用地规划的容斥关系自动检验。该衔接方案符合当前土地用途管制和规划用地布局的要求，实施成本主要集中于6个规划地类的再分类工作，可以为全国范围内的两规用地协调提供方案参考。
关键词：用地分类 两规合一 单向映射 实施成本最小化
1 引言
早在21世纪初，有关城市(乡) 规划和土地利用规划(以下简称“两规”) 相互衔接协调的必要性就已在学界讨论中达成共识[1-5]。尹向东[6](2008)从规划指导思想、人口和用地规模、规划标准和方法等角度探讨了两规协调的方案。李建刚[7](2012)分析了两规土地分类系统不能协调工作的根本原因，提出应当建立协调统一的土地分类体系是整合两规的重要内容之一。可见，用地分类衔接是两规协调的重要技术难点之一[8]。
关于城乡规划和土地规划用地分类衔接的成果丰富：柴明[9](2012)提出“两规”协调背景下的城乡规划用地分类与土地利用规划分类的对接方法，胡进[10](2013)从上海用地管理层面探讨城市用地分类与土地利用现状分类的衔接，张志，龚健[11](2014)从提出“两规”衔接背景下城乡建设用地分类衔接的技术路线。总的来说，现有研究成果主要集中于城乡规划用地分类和土地规划分类的衔接。但2013年底国土资源部公布第二次全国土地调查(以下简称“二调”)数据后，按照土地利用现状分类的二调数据将成为下一轮全国各地土地利用总体规划修编的数据来源[12]。土地利用现状分类(新) 与土地利用规划分类(旧) 相比改动较大[13]，原有关于城乡规划和土地规划用地分类衔接的研究成果已不能适应新时期的接轨要求。虽然以北京、上海等城乡建设用地为主的城市已经形成小范围内两规用地分类的衔接研究成果，衔接效果相对较好，但由于各地土地利用结构不同，衔接标准也有所差异，在全国范围内统一借
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鉴的可行性不高。目前两套土地分类均具法律效力时，如何在现有法律框架下进行有效的用地分类衔接，对于在全国范围内实现两规融合有重要意义。
本文将以城乡规划用地分类(以下简称“规划分类”) 和土地利用现状分类(以下简称“土地分类”) 的全地类兼容性衔接为主要内容，探讨在二调背景下新一轮土地利用总体规划修编后的“两规”用地分类接轨的主要思路和技术路线，以期在现有成果基础上进行改进。
2 用地分类体系比较
2.1规划分类和土地分类的总体比较
胡进[10]、张志[11]等以城市建设用地为主要研究对象总结了规划分类和土地分类的不同，本研究在前人基础上进一步对全地类的用地分类差异进行总结(表1) 。
表1 城乡规划用地分类和土地利用现状分类对比
由表1可见，规划分类和土地分类的目的、重点、详细程度均存在显著差异，所以在上海等建设用地为主的城市范围内已有关于城市建设用地分类接轨的尝试[10]。但由于这种分类接轨的尝试依然是局部的、区域性的、地方自定标准的。在未来两规衔接的趋势下，全国统一的用地分类体系接轨势在必行，大范围、全地类的用地接轨有其必要性和必然性。
城乡规划用地的分类是遵循城镇内建设用地、区域内城镇外建设用地和非建设用地三类，其中城镇内建设用地是规划分类的重点内容，又分为居住用地等八大类。
土地利用分类遵循《土地管理法》建设用地、农用地、未利用地三类，其重点是土地用途管理，包含全域内所有土地。由于城乡规划更关注城镇建设用地范围内的土地，国土管理关注全域土地的用途类别，故两个分类的目标、重点、细化程度并不相同。
2.2规划分类和土地分类的地类比较
由于规划分类由原城市用地分类体系演化而来，所以对城市建设用地(H11)这一子类的分类更加详细，对城市间区域用地和非建设用地的分类则简洁概括(表2) 。城乡土地的分类空间特征显著，基本分类逻辑可以归纳为：组团内建设用地(城市、乡村) 、组团间建设用地(区域交通、服务等用地) 、非建设用地三类。
表2 城乡规划用地分类
分类标准来自《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137-2011)，其中H11细分类的小类
未在本表展示。
土地分类的中建设用地以大类用途为主，没有细化分类，对农用地的分类相对详细，“未利用地”“其他土地”的概念在城乡规划分类中没有出现(表3) 。土地利用分类的用途管制特点明显，以便于用途转换管理，对分类并不强调空间特征差异。
表3 土地利用现状分类
*分类标准来自《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2007)，其中三大类一列是与《土地规划分类》
三大类的转换规则。
总体上看，两套分类的主要冲突在于空间特征和分类详细程度的差异。空间特征差异主要表现为，规划用地对于建设用地的划分是按照城市建设用地、镇乡建设用地、独立建设用地、区域建设用地的空间差异；但在土地分类中，只有土地用途差别，不存在空间属性差别。分类详细程度差异主要表现为，规划分类对建设用地的和非建设用地分类的详细程度差别很大，仅城市建设用地一类就有大类、中类、小类三个层次的细分，但对非建设用地分类较为概括；相对而言，土地分类对各种地类用途的分类详细程度相近，只分大类和中类两级。
细节上看，规划分类中“空闲地”属于非建设用地，但在土地分类中由于其利用现状是建设用途所以属于建设用地；规划分类中“建设用地”的概念是指建成区用地，不含空闲地废弃地，土地分类中“建设用地”是指除了农用地和未利用地之外的建设用途土地，其含义比规划分类范围更大；规划分类“未利用地”是仅包括未利用的非建设用地，不含水域，土地分类中“未利用地”是后备资源概念，包括水域、未利用的非建设用地和未利用的草地。
正是因为两套分类存在上述矛盾，往往出现落到空间的用地规划尺度不同、术语不通、数据矛盾等现象，导致两套规划数据无法对接、甚至相互矛盾，在规划实施中产生不必要的行政成本，大大影响了城乡规划和土地规划的实施效果。
3 分类衔接的基本原则
3.1分类衔接思路
根据上文对规划分类和土地分类的对比和主要冲突分析，本研究认为，在现行国土部门和规划部门的分工格局下，国土部门对土地用途的管制将会在较长时间内继续，这决定了土地分类的全面性、统筹性和相对刚性，规划分类在用途管制的框架内有重点地进行地块细化或归并分类以满足各层次规划编制的要求。所以，从减少规划实施的冲突成本看，应当以国土分类为管理框架，在此范围内按照需求进行具体用途地块的空间布局。
此外，由于规划分类需要满足各层次规划的应用需要，地类区分存在空间属性差异，对城镇建设用地的分类也更加详细，应用导向性明显；土地分类则以用途界定、地类管理为主，从总体层面区分地类用途，管理导向性显著。所以，从降低两规衔接的实现难度看，规划分类向土地分类归并衔接相对简洁也更具可操作性。
值得一提的是，在全国范围内将两种分类合并的做法并不现实。两套规划的目的和重点
有所不同，对地类详细程度的要求也不同，制定一套分类会导致用地数据冗余、管理复杂。较为现实的做法，是建立一套由规划分类向土地分类单向转换的规则，以此检验规划分类是否符合土地分类的刚性用途管制，以达到两套规划在空间上相互兼容、有机协调的目的
3.2 分类衔接原则
兼容导向，控制成本。分类衔接以两套规划相互兼容为主要目标，根本目的是减少因用地分类矛盾带来的规划实施冲突。此外，由于本研究尝试为在全国范围内两规衔接贡献思路，所以控制规划衔接中的操作实施成本不容忽视。
管制刚性，布局弹性。土地分类是用途管理导向分类，规划分类是布局应用导向分类。所以分类衔接的首要原则是在符合用途管制的条件下，满足规划布局的用地细化分类和空间分类的要求。所以，在地类衔接中如出现用途转换矛盾，应以具有土地用途管制约束的土地分类为准。只要规划分类能够符合土地分类的用途管制要求，在规划布局时可按需要对地类进行拆分或合并。
明确界限，单向转换。在目标导向和管理层次原则明晰的前提下，本研究认为需要建立一套规划分类向土地分类的单向转换规则，以同时满足数据管理经济性和基层实施可操作性。这套转换规则的关键是够构建规划分类中全部地类向土地分类的明确的、完全的映射规则。值得一提的是，这个从规划分类向土地分类的映射应当是必要但不一定充分，即规划分类可以从属于土地分类，但并不要求这个映射包含了对于土地分类的所有情况。
4 具体地类衔接思路
本节将以规划分类一一对应到土地分类相应类目为目标，进行两规分类衔接具体操作。
4.1建设用地(H)类别衔接
城乡居民点建设用地(H1)中城市建设用地(H11)、镇建设用地(H12)、乡建设用地(H13)、独立建设用地(H15)都可进一步按照3.3城市建设用地的细化分类进行衔接，此处不多赘述。村庄建设用地(H14)是农村居民点的建设用地，属于土地分类中的住宅用地(07)中的农村宅基地(072)。
区域交通设施用地(H2)中的铁路用地(H21)、公路用地(H22)、港口用地(H23)、机场用地(H24)、管道运输用地(H25)分别属于土地分类中的交通运输用地(10)中的铁路用地(101)、公路用地(102)、港口码头用地(106)、机场用地(105)、管道运输用地(107)。此处规划分类的区域交通设施用地(H2)是指城市、镇、乡村范围之外的交通设施，是城市间、城镇间、城乡
间的交通设施用地。而土地分类中交通运输用地(10)是指管辖区全部空间范围内的交通设施用地，所以这里(H2)是(10)的子集。
区域公共设施用地(H3)包含区域性能源设施、水工设施、通信设施、殡葬设施、环卫设施、排水设施等用地。其中，能源设施、通信设施、环卫设施和排水设施属于土地分类中公共设施用地(086)，水工设施用地属于水域及水利设施用地(11)中水工建筑用地(118)，殡葬设施用地属于特殊用地(09)中殡葬用地(095)。区域公共设施用地(H3)与土地分类的衔接需要对地类本身进行细化拆分对应。
特殊用地(H4)中军事用地(H41)属于土地分类中特殊用地(09)的军事设施用地(091)，安保用地(H42)属于监教场所用地(093)。
采矿用地(H5)属于工矿仓储用地(06)中的采矿用地(062)。
4.2非建设用地(E)类别衔接
水域(E1)中自然水域(E11)对应土地分类中河流水面(111)、湖泊水面(112)、沿海滩涂(115)、内陆滩涂(116)和冰川及永久积雪(119)的并集，水库(E12)对应水库水面(113)，坑塘沟渠(E13)对应坑塘水面(114)和沟渠(117)的并集。
农林用地(E2)对应土地分类中耕地(01)、园地(02)、林地(03)、天然牧草地(041)、人工牧草地(042)、农村道路用地(104)、设施农用地(122)和田坎(123)的并集。
其他非建设用地(E3)中空闲地(E31)对应其他土地(12)中空闲地(121)，其他未利用地(E32)对应其他土地(12)中盐碱地(124)、沼泽地(125)、沙地(126)、裸地(127)和其他草地(043)的并集。
4.3城市建设用地(H11)类别衔接
此处城市建设用地分类是规划分类对城市建设用地的细分类标准，在规划应用中，镇建设用地(H12)、乡建设用地(H13)和独立建设用地(H15)也采用该标准进行用地细分类。
居住用地(R)属于土地分类中城镇住宅用地(071)。
公共管理与公共服务用地(A)中行政办公用地(A1)属于土地分类中公共管理与公共服务用地(08)中的机关团体用地(081)，文化设施用地(A2)属于文体娱乐用地(085)，科研教育用地(A3)属于科教用地(083)，体育用地(A4)属于文体娱乐用地(085)，医疗卫生用地(A5)属于医卫慈善用地(084)，社会福利设施用地(A6)属于医卫慈善用地(084)，文物古迹用地(A7)属于风景名胜设施用地(088)，外事用地(A8)属于特殊用地(09)中的使领馆用地(092)，宗教设施用地(A9)属于特殊用地(09)中的宗教用地(094)。
商业服务业设施用地(B)中商业设施用地(B1)又分为零售商业用地(B11)、农贸市场用地
(B12)、餐饮业用地(B13)、旅馆用地(B14)，其中零售商业用地(B11)中除照相、美容美发、修理、洗车等服务业零售用地之外属于土地分类中商服用地(05)中批发零售用地(051)，零售商业用地(B11)中照相、美容美发、修理、洗车等服务业零售用地属于其他商服用地(054)，农贸市场用地(B12)属于批发零售用地(051)，餐饮业用地(B13)和旅馆用地(B14)属于住宿餐饮用地(052)；商务设施用地(B2)又分为金融保险业用地(B21)、艺术传媒产业用地(B22)，其他商务设施用地(B29)，其中金融保险业用地(B21)和其他商务设施用地(B29)属于商务金融用地(053)，艺术传媒产业用地(B22)中艺术团体、影视产业、广告娱乐业用地属于商务金融用地(053)，艺术传媒产业用地(B22)中广播电台、电视台、电影厂、杂志社、通讯社、报社和出版社用地属于公共管理与公共服务用地(08)中的新闻出版用地(082)；娱乐康体用地(B3)和其他服务设施用地(B9)由于其营利性特征所以属于其他商服用地(054)；公共设施营业网点用地(B4)又分为加油加气站用地(B41)和其他公用设施营业网点用地(B49)，其中加油加气站用地(B41)属于批发零售用地(051)，其他公用设施营业网点用地(B49)属于其他商服用地(054)。
工业用地(M)属于工矿仓储用地(06)中的工业用地(061)。
物流仓储用地(W)中批发工业品市场的用地属于批发零售用地(051)，其他均属于工矿仓储用地(06)中的仓储用地(063)。
交通设施用地(S)中城市道路用地(S1)属于土地分类中交通运输用地(10)中街巷用地(103)，轨道交通线路用地(S2)属于铁路用地(101)，综合交通枢纽用地(S3)中铁路客货运站用地属于铁路用地(101)，公路长途客货运站用地属于公路用地(102)，港口客运码头属于港口码头用地(106)，公交枢纽及其附属用地属于街巷用地(103)。交通场站用地(S4)和其他交通设施用地(S9)属于街巷用地(103)。
公共设施用地(U)属于土地分类公共管理与公共服务用地(08)中的公共设施用地(086)。 绿地(G)中公园绿地(G1)属于公共管理与公共服务用地(08)中的公园与绿地(087)，防护绿地(G2)中铁路沿线防护林地属于铁路用地(101)，公路沿线防护林地属于公路用地(102)，广场绿地(G3)由于其从属于公共活动的广场故属于文体娱乐用地(085)。
4.4衔接类型说明
根据3.1至3.3各类别衔接内容，全部规划分类向土地分类的映射结果如表4所示。从规划分类向土地分类的衔接有三种主要类型：第一种是规划地类属于某种土地地类，如餐饮业用地(B13)、旅馆用地(B14)属于住宿餐饮用地(052)、工业用地(M)对应工业用地(061)等，在表4中无强调格式的行都为此类；第二种是规划地类对应多个土地地类的并集，如自然水域(E11)对应河流水面(111)、湖泊水面(112)、沿海滩涂(115)、内陆滩涂(116)、冰川及永久积
雪(119)的并集，在表4中以灰色填充的行都为此类；第三种是规划地类需要拆分类别对应某种土地地类，如艺术传媒产业用地(B22)中艺术团体、影视产业、广告娱乐业用地属于商务金融用地(053)，艺术传媒产业用地(B22)中广播电台、电视台、电影厂、杂志社、通讯社、报社、出版社用地属于新闻出版用地(082)，表4中加粗文字所在行都为此类。
4.5 衔接实施说明
在3.4提到的三种类型中，前两种映射由于对应关系相对简单，均可以在现有城乡规划成果和土地规划成果基础上，实现计算机辅助的转换和兼容性检验。由于第三种映射关系涉及规划地类再分类，所以在现有分类基础上实现自动匹配相对困难，需要对部分规划地类进行再分类：
(1)零售商业用地(B11)分为服务型零售用地(照相、理发、美容、修理等服务业用地) 和商业型零售用地(商店、卖场、商场等商业零售用地) 。
(2)艺术传媒产业用地(B22)分为新闻出版用地(广播电台、电视台、电影厂、杂志社、通讯社、报社、出版社用地) 和其他艺术传媒产业用地(艺术团体、影视产业、广告娱乐业用地) 。
(3)物流仓储用地(W)将工业品批发市场用地单独列出成类。
(4)区域公用设施用地(H3)区分区域能源设施用地、区域通讯设施用地、区域环卫设施用地、区域排水设施用地、区域殡葬设施用地、区域水工设施用地等细分类别。
(5)综合交通枢纽(S3)区分铁路站用地、汽车客货运站用地、公交枢纽用地、港口客运码头用地等细分类别。
(6)防护绿地(G2)区分公路沿线防护林地和铁路沿线防护林地等细分类别。
在以上六项规划地类的拆分的基础上，第三种映射类型也可以实现简单的映射关系转换。对于全国范围内的两规合一工作来说，在两规用地分类映射关系构建的基础上，用地分类难以接轨的矛盾得以化解，两规各自规划图的兼容关系也更易于判别。
表 4 规划分类全部地类向土地分类的映射
*城乡规划分类中H12镇建设用地、H13乡建设用地、H15独立建设用地均可采用H11的城市建设用地的分类标准进行拆分，并按表4规则进行用地类别转换。
5结论、讨论与展望
本研究以符合实际管理现状和应用需求为原则，以实现规划分类和土地分类的兼容性验证为目标，以衔接成本最小化为实施要求，进行了两规用地分类的单向映射研究。
在梳理两规用地分类的特征和差异基础上，发现土地分类和规划分类的对应关系可以从三个层次进行梳理和对应，分别是规划分类从属于某个土地分类、规划分类属于多个土地分类的并集、规划分类的细化再分类属于某个土地分类。三个层次的对应关系可以通过计算机语言实现自动转换，并在此基础上实现两规用地规划的容斥关系检验。
该衔接方案符合当前土地用途管制和规划用地布局的要求，其主要实施成本集中于6个规划地类的再分类工作，相较上海等地重新研制一套两规统一的土地分类标准，大大降低了操作成本。
同时，本研究也存在一定不足：一方面是两规用地衔接涉及两套规划数据的精确匹配，将会增加国土和规划部门的数据保密成本；另一方面，不可避免的规划再分类成本将增加规划部门对硬件配置和专业人员的要求。
参 考 文 献
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[2]黄叶君. 体制改革与规划整合——对国内“三规合一”的观察与思考[J].现代城市研究,2012,02:10-14. [3]马文涵, 吕维娟. 快速城镇化时期武汉市“两规合一”的探索与创新[J].规划师,2012,11:79-84. [4]李扬. 城市总体规划与土地利用总体规划的协调研究[D].青岛理工大学,2012.
[5]谭都. 资源紧约束条件下的新型城市化道路探索——广州“三规合一”规划研究[A].中国城市规划学会. 城市时代，协同规划——2013中国城市规划年会论文集(10-区域规划与城市经济)[C].中国城市规划学会:,2013:14.
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[12]新浪财经. 全国土地二调数据30日披露专家透露耕地超19亿亩[N],2013,12. http://finance.sina.com.cn/china/hgjj/20131226/[1**********]3.shtml
[13]叶昌东, 郑延敏, 张媛媛. “两规”新旧土地利用分类体系比较[J].热带地理,2013,03:276-281.
作者简介
郭谁琼，助理规划师，江苏省城市规划设计研究院。
城市规划和土地利用规划用地分类衔接研究
郭谁琼
摘要：本文以城乡规划用地分类和土地利用现状分类的全地类兼容性衔接为主要内容，探讨“两规”用地分类接轨的主要思路和技术路线。本研究以符合实际管理现状和应用需求为要求、以实现规划分类和土地分类的兼容性验证为目标、以衔接成本最小化为实施要求，进行两规用地分类的单向映射研究。在梳理两规用地分类的特征和差异基础上，发现土地分类和规划分类的对应关系可以从三个层次进行梳理和对应，分别是规划分类从属于某个土地分类、规划分类属于多个土地分类的并集、规划分类的细化再分类属于某个土地分类，在此基础上可以通过计算机语言辅助实现两规用地规划的容斥关系自动检验。该衔接方案符合当前土地用途管制和规划用地布局的要求，实施成本主要集中于6个规划地类的再分类工作，可以为全国范围内的两规用地协调提供方案参考。
关键词：用地分类 两规合一 单向映射 实施成本最小化
1 引言
早在21世纪初，有关城市(乡) 规划和土地利用规划(以下简称“两规”) 相互衔接协调的必要性就已在学界讨论中达成共识[1-5]。尹向东[6](2008)从规划指导思想、人口和用地规模、规划标准和方法等角度探讨了两规协调的方案。李建刚[7](2012)分析了两规土地分类系统不能协调工作的根本原因，提出应当建立协调统一的土地分类体系是整合两规的重要内容之一。可见，用地分类衔接是两规协调的重要技术难点之一[8]。
关于城乡规划和土地规划用地分类衔接的成果丰富：柴明[9](2012)提出“两规”协调背景下的城乡规划用地分类与土地利用规划分类的对接方法，胡进[10](2013)从上海用地管理层面探讨城市用地分类与土地利用现状分类的衔接，张志，龚健[11](2014)从提出“两规”衔接背景下城乡建设用地分类衔接的技术路线。总的来说，现有研究成果主要集中于城乡规划用地分类和土地规划分类的衔接。但2013年底国土资源部公布第二次全国土地调查(以下简称“二调”)数据后，按照土地利用现状分类的二调数据将成为下一轮全国各地土地利用总体规划修编的数据来源[12]。土地利用现状分类(新) 与土地利用规划分类(旧) 相比改动较大[13]，原有关于城乡规划和土地规划用地分类衔接的研究成果已不能适应新时期的接轨要求。虽然以北京、上海等城乡建设用地为主的城市已经形成小范围内两规用地分类的衔接研究成果，衔接效果相对较好，但由于各地土地利用结构不同，衔接标准也有所差异，在全国范围内统一借
2000NºN m A•432529468N l
鉴的可行性不高。目前两套土地分类均具法律效力时，如何在现有法律框架下进行有效的用地分类衔接，对于在全国范围内实现两规融合有重要意义。
本文将以城乡规划用地分类(以下简称“规划分类”) 和土地利用现状分类(以下简称“土地分类”) 的全地类兼容性衔接为主要内容，探讨在二调背景下新一轮土地利用总体规划修编后的“两规”用地分类接轨的主要思路和技术路线，以期在现有成果基础上进行改进。
2 用地分类体系比较
2.1规划分类和土地分类的总体比较
胡进[10]、张志[11]等以城市建设用地为主要研究对象总结了规划分类和土地分类的不同，本研究在前人基础上进一步对全地类的用地分类差异进行总结(表1) 。
表1 城乡规划用地分类和土地利用现状分类对比
由表1可见，规划分类和土地分类的目的、重点、详细程度均存在显著差异，所以在上海等建设用地为主的城市范围内已有关于城市建设用地分类接轨的尝试[10]。但由于这种分类接轨的尝试依然是局部的、区域性的、地方自定标准的。在未来两规衔接的趋势下，全国统一的用地分类体系接轨势在必行，大范围、全地类的用地接轨有其必要性和必然性。
城乡规划用地的分类是遵循城镇内建设用地、区域内城镇外建设用地和非建设用地三类，其中城镇内建设用地是规划分类的重点内容，又分为居住用地等八大类。
土地利用分类遵循《土地管理法》建设用地、农用地、未利用地三类，其重点是土地用途管理，包含全域内所有土地。由于城乡规划更关注城镇建设用地范围内的土地，国土管理关注全域土地的用途类别，故两个分类的目标、重点、细化程度并不相同。
2.2规划分类和土地分类的地类比较
由于规划分类由原城市用地分类体系演化而来，所以对城市建设用地(H11)这一子类的分类更加详细，对城市间区域用地和非建设用地的分类则简洁概括(表2) 。城乡土地的分类空间特征显著，基本分类逻辑可以归纳为：组团内建设用地(城市、乡村) 、组团间建设用地(区域交通、服务等用地) 、非建设用地三类。
表2 城乡规划用地分类
分类标准来自《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137-2011)，其中H11细分类的小类
未在本表展示。
土地分类的中建设用地以大类用途为主，没有细化分类，对农用地的分类相对详细，“未利用地”“其他土地”的概念在城乡规划分类中没有出现(表3) 。土地利用分类的用途管制特点明显，以便于用途转换管理，对分类并不强调空间特征差异。
表3 土地利用现状分类
*分类标准来自《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2007)，其中三大类一列是与《土地规划分类》
三大类的转换规则。
总体上看，两套分类的主要冲突在于空间特征和分类详细程度的差异。空间特征差异主要表现为，规划用地对于建设用地的划分是按照城市建设用地、镇乡建设用地、独立建设用地、区域建设用地的空间差异；但在土地分类中，只有土地用途差别，不存在空间属性差别。分类详细程度差异主要表现为，规划分类对建设用地的和非建设用地分类的详细程度差别很大，仅城市建设用地一类就有大类、中类、小类三个层次的细分，但对非建设用地分类较为概括；相对而言，土地分类对各种地类用途的分类详细程度相近，只分大类和中类两级。
细节上看，规划分类中“空闲地”属于非建设用地，但在土地分类中由于其利用现状是建设用途所以属于建设用地；规划分类中“建设用地”的概念是指建成区用地，不含空闲地废弃地，土地分类中“建设用地”是指除了农用地和未利用地之外的建设用途土地，其含义比规划分类范围更大；规划分类“未利用地”是仅包括未利用的非建设用地，不含水域，土地分类中“未利用地”是后备资源概念，包括水域、未利用的非建设用地和未利用的草地。
正是因为两套分类存在上述矛盾，往往出现落到空间的用地规划尺度不同、术语不通、数据矛盾等现象，导致两套规划数据无法对接、甚至相互矛盾，在规划实施中产生不必要的行政成本，大大影响了城乡规划和土地规划的实施效果。
3 分类衔接的基本原则
3.1分类衔接思路
根据上文对规划分类和土地分类的对比和主要冲突分析，本研究认为，在现行国土部门和规划部门的分工格局下，国土部门对土地用途的管制将会在较长时间内继续，这决定了土地分类的全面性、统筹性和相对刚性，规划分类在用途管制的框架内有重点地进行地块细化或归并分类以满足各层次规划编制的要求。所以，从减少规划实施的冲突成本看，应当以国土分类为管理框架，在此范围内按照需求进行具体用途地块的空间布局。
此外，由于规划分类需要满足各层次规划的应用需要，地类区分存在空间属性差异，对城镇建设用地的分类也更加详细，应用导向性明显；土地分类则以用途界定、地类管理为主，从总体层面区分地类用途，管理导向性显著。所以，从降低两规衔接的实现难度看，规划分类向土地分类归并衔接相对简洁也更具可操作性。
值得一提的是，在全国范围内将两种分类合并的做法并不现实。两套规划的目的和重点
有所不同，对地类详细程度的要求也不同，制定一套分类会导致用地数据冗余、管理复杂。较为现实的做法，是建立一套由规划分类向土地分类单向转换的规则，以此检验规划分类是否符合土地分类的刚性用途管制，以达到两套规划在空间上相互兼容、有机协调的目的
3.2 分类衔接原则
兼容导向，控制成本。分类衔接以两套规划相互兼容为主要目标，根本目的是减少因用地分类矛盾带来的规划实施冲突。此外，由于本研究尝试为在全国范围内两规衔接贡献思路，所以控制规划衔接中的操作实施成本不容忽视。
管制刚性，布局弹性。土地分类是用途管理导向分类，规划分类是布局应用导向分类。所以分类衔接的首要原则是在符合用途管制的条件下，满足规划布局的用地细化分类和空间分类的要求。所以，在地类衔接中如出现用途转换矛盾，应以具有土地用途管制约束的土地分类为准。只要规划分类能够符合土地分类的用途管制要求，在规划布局时可按需要对地类进行拆分或合并。
明确界限，单向转换。在目标导向和管理层次原则明晰的前提下，本研究认为需要建立一套规划分类向土地分类的单向转换规则，以同时满足数据管理经济性和基层实施可操作性。这套转换规则的关键是够构建规划分类中全部地类向土地分类的明确的、完全的映射规则。值得一提的是，这个从规划分类向土地分类的映射应当是必要但不一定充分，即规划分类可以从属于土地分类，但并不要求这个映射包含了对于土地分类的所有情况。
4 具体地类衔接思路
本节将以规划分类一一对应到土地分类相应类目为目标，进行两规分类衔接具体操作。
4.1建设用地(H)类别衔接
城乡居民点建设用地(H1)中城市建设用地(H11)、镇建设用地(H12)、乡建设用地(H13)、独立建设用地(H15)都可进一步按照3.3城市建设用地的细化分类进行衔接，此处不多赘述。村庄建设用地(H14)是农村居民点的建设用地，属于土地分类中的住宅用地(07)中的农村宅基地(072)。
区域交通设施用地(H2)中的铁路用地(H21)、公路用地(H22)、港口用地(H23)、机场用地(H24)、管道运输用地(H25)分别属于土地分类中的交通运输用地(10)中的铁路用地(101)、公路用地(102)、港口码头用地(106)、机场用地(105)、管道运输用地(107)。此处规划分类的区域交通设施用地(H2)是指城市、镇、乡村范围之外的交通设施，是城市间、城镇间、城乡
间的交通设施用地。而土地分类中交通运输用地(10)是指管辖区全部空间范围内的交通设施用地，所以这里(H2)是(10)的子集。
区域公共设施用地(H3)包含区域性能源设施、水工设施、通信设施、殡葬设施、环卫设施、排水设施等用地。其中，能源设施、通信设施、环卫设施和排水设施属于土地分类中公共设施用地(086)，水工设施用地属于水域及水利设施用地(11)中水工建筑用地(118)，殡葬设施用地属于特殊用地(09)中殡葬用地(095)。区域公共设施用地(H3)与土地分类的衔接需要对地类本身进行细化拆分对应。
特殊用地(H4)中军事用地(H41)属于土地分类中特殊用地(09)的军事设施用地(091)，安保用地(H42)属于监教场所用地(093)。
采矿用地(H5)属于工矿仓储用地(06)中的采矿用地(062)。
4.2非建设用地(E)类别衔接
水域(E1)中自然水域(E11)对应土地分类中河流水面(111)、湖泊水面(112)、沿海滩涂(115)、内陆滩涂(116)和冰川及永久积雪(119)的并集，水库(E12)对应水库水面(113)，坑塘沟渠(E13)对应坑塘水面(114)和沟渠(117)的并集。
农林用地(E2)对应土地分类中耕地(01)、园地(02)、林地(03)、天然牧草地(041)、人工牧草地(042)、农村道路用地(104)、设施农用地(122)和田坎(123)的并集。
其他非建设用地(E3)中空闲地(E31)对应其他土地(12)中空闲地(121)，其他未利用地(E32)对应其他土地(12)中盐碱地(124)、沼泽地(125)、沙地(126)、裸地(127)和其他草地(043)的并集。
4.3城市建设用地(H11)类别衔接
此处城市建设用地分类是规划分类对城市建设用地的细分类标准，在规划应用中，镇建设用地(H12)、乡建设用地(H13)和独立建设用地(H15)也采用该标准进行用地细分类。
居住用地(R)属于土地分类中城镇住宅用地(071)。
公共管理与公共服务用地(A)中行政办公用地(A1)属于土地分类中公共管理与公共服务用地(08)中的机关团体用地(081)，文化设施用地(A2)属于文体娱乐用地(085)，科研教育用地(A3)属于科教用地(083)，体育用地(A4)属于文体娱乐用地(085)，医疗卫生用地(A5)属于医卫慈善用地(084)，社会福利设施用地(A6)属于医卫慈善用地(084)，文物古迹用地(A7)属于风景名胜设施用地(088)，外事用地(A8)属于特殊用地(09)中的使领馆用地(092)，宗教设施用地(A9)属于特殊用地(09)中的宗教用地(094)。
商业服务业设施用地(B)中商业设施用地(B1)又分为零售商业用地(B11)、农贸市场用地
(B12)、餐饮业用地(B13)、旅馆用地(B14)，其中零售商业用地(B11)中除照相、美容美发、修理、洗车等服务业零售用地之外属于土地分类中商服用地(05)中批发零售用地(051)，零售商业用地(B11)中照相、美容美发、修理、洗车等服务业零售用地属于其他商服用地(054)，农贸市场用地(B12)属于批发零售用地(051)，餐饮业用地(B13)和旅馆用地(B14)属于住宿餐饮用地(052)；商务设施用地(B2)又分为金融保险业用地(B21)、艺术传媒产业用地(B22)，其他商务设施用地(B29)，其中金融保险业用地(B21)和其他商务设施用地(B29)属于商务金融用地(053)，艺术传媒产业用地(B22)中艺术团体、影视产业、广告娱乐业用地属于商务金融用地(053)，艺术传媒产业用地(B22)中广播电台、电视台、电影厂、杂志社、通讯社、报社和出版社用地属于公共管理与公共服务用地(08)中的新闻出版用地(082)；娱乐康体用地(B3)和其他服务设施用地(B9)由于其营利性特征所以属于其他商服用地(054)；公共设施营业网点用地(B4)又分为加油加气站用地(B41)和其他公用设施营业网点用地(B49)，其中加油加气站用地(B41)属于批发零售用地(051)，其他公用设施营业网点用地(B49)属于其他商服用地(054)。
工业用地(M)属于工矿仓储用地(06)中的工业用地(061)。
物流仓储用地(W)中批发工业品市场的用地属于批发零售用地(051)，其他均属于工矿仓储用地(06)中的仓储用地(063)。
交通设施用地(S)中城市道路用地(S1)属于土地分类中交通运输用地(10)中街巷用地(103)，轨道交通线路用地(S2)属于铁路用地(101)，综合交通枢纽用地(S3)中铁路客货运站用地属于铁路用地(101)，公路长途客货运站用地属于公路用地(102)，港口客运码头属于港口码头用地(106)，公交枢纽及其附属用地属于街巷用地(103)。交通场站用地(S4)和其他交通设施用地(S9)属于街巷用地(103)。
公共设施用地(U)属于土地分类公共管理与公共服务用地(08)中的公共设施用地(086)。 绿地(G)中公园绿地(G1)属于公共管理与公共服务用地(08)中的公园与绿地(087)，防护绿地(G2)中铁路沿线防护林地属于铁路用地(101)，公路沿线防护林地属于公路用地(102)，广场绿地(G3)由于其从属于公共活动的广场故属于文体娱乐用地(085)。
4.4衔接类型说明
根据3.1至3.3各类别衔接内容，全部规划分类向土地分类的映射结果如表4所示。从规划分类向土地分类的衔接有三种主要类型：第一种是规划地类属于某种土地地类，如餐饮业用地(B13)、旅馆用地(B14)属于住宿餐饮用地(052)、工业用地(M)对应工业用地(061)等，在表4中无强调格式的行都为此类；第二种是规划地类对应多个土地地类的并集，如自然水域(E11)对应河流水面(111)、湖泊水面(112)、沿海滩涂(115)、内陆滩涂(116)、冰川及永久积
雪(119)的并集，在表4中以灰色填充的行都为此类；第三种是规划地类需要拆分类别对应某种土地地类，如艺术传媒产业用地(B22)中艺术团体、影视产业、广告娱乐业用地属于商务金融用地(053)，艺术传媒产业用地(B22)中广播电台、电视台、电影厂、杂志社、通讯社、报社、出版社用地属于新闻出版用地(082)，表4中加粗文字所在行都为此类。
4.5 衔接实施说明
在3.4提到的三种类型中，前两种映射由于对应关系相对简单，均可以在现有城乡规划成果和土地规划成果基础上，实现计算机辅助的转换和兼容性检验。由于第三种映射关系涉及规划地类再分类，所以在现有分类基础上实现自动匹配相对困难，需要对部分规划地类进行再分类：
(1)零售商业用地(B11)分为服务型零售用地(照相、理发、美容、修理等服务业用地) 和商业型零售用地(商店、卖场、商场等商业零售用地) 。
(2)艺术传媒产业用地(B22)分为新闻出版用地(广播电台、电视台、电影厂、杂志社、通讯社、报社、出版社用地) 和其他艺术传媒产业用地(艺术团体、影视产业、广告娱乐业用地) 。
(3)物流仓储用地(W)将工业品批发市场用地单独列出成类。
(4)区域公用设施用地(H3)区分区域能源设施用地、区域通讯设施用地、区域环卫设施用地、区域排水设施用地、区域殡葬设施用地、区域水工设施用地等细分类别。
(5)综合交通枢纽(S3)区分铁路站用地、汽车客货运站用地、公交枢纽用地、港口客运码头用地等细分类别。
(6)防护绿地(G2)区分公路沿线防护林地和铁路沿线防护林地等细分类别。
在以上六项规划地类的拆分的基础上，第三种映射类型也可以实现简单的映射关系转换。对于全国范围内的两规合一工作来说，在两规用地分类映射关系构建的基础上，用地分类难以接轨的矛盾得以化解，两规各自规划图的兼容关系也更易于判别。
表 4 规划分类全部地类向土地分类的映射
*城乡规划分类中H12镇建设用地、H13乡建设用地、H15独立建设用地均可采用H11的城市建设用地的分类标准进行拆分，并按表4规则进行用地类别转换。
5结论、讨论与展望
本研究以符合实际管理现状和应用需求为原则，以实现规划分类和土地分类的兼容性验证为目标，以衔接成本最小化为实施要求，进行了两规用地分类的单向映射研究。
在梳理两规用地分类的特征和差异基础上，发现土地分类和规划分类的对应关系可以从三个层次进行梳理和对应，分别是规划分类从属于某个土地分类、规划分类属于多个土地分类的并集、规划分类的细化再分类属于某个土地分类。三个层次的对应关系可以通过计算机语言实现自动转换，并在此基础上实现两规用地规划的容斥关系检验。
该衔接方案符合当前土地用途管制和规划用地布局的要求，其主要实施成本集中于6个规划地类的再分类工作，相较上海等地重新研制一套两规统一的土地分类标准，大大降低了操作成本。
同时，本研究也存在一定不足：一方面是两规用地衔接涉及两套规划数据的精确匹配，将会增加国土和规划部门的数据保密成本；另一方面，不可避免的规划再分类成本将增加规划部门对硬件配置和专业人员的要求。
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作者简介
郭谁琼，助理规划师，江苏省城市规划设计研究院。