近年来，国内食品安全事件不断发生，食品安全已成为社会关注的焦点问题，全面暴露了目前我国食品质量安全管理存在的诸多问题和隐患。采取有效措施，减少甚至杜绝食品安全事件的发生是当务之急，国务院为此下发了关于加强食品安全工作的决定，明确指出当前和今后一段时期的工作重点是进一步健全食品安全监管体系，加大食品安全监管力度，落实食品生产经营单位的主体责任，加强食品安全监管能力和技术支撑体系建设。笔者认为，从食品原料生产为源头入手建立统一的追溯体系，完善食品安全监管机制，是保证食品安全的治本之策。 一、我国食品安全监管体系现状 （一）食品安全保障体系初步建成 近年来，我国先后制定了多个保障食品质量安全的法律、法规、标准体系。颁布了《农产品质量安全法》《进出境动植物检疫法》《动物防疫法》《食品安全法》《乳品质量安全监督管理条例》《食品安全法实施条例》《种畜禽管理条例》《生猪屠宰管理条例》和《饲料和饲料添加剂管理条例》，加强了食品业标准的制定与实施工作。食品安全标准工作成效明显，基本建立了以食品安全国家标准为核心，行业标准、地方标准和企业标准为补充的食品安全标准体系，现有食品、食品添加剂、食品相关产品国家标准近1900项，地方标准1200余项，行业标准3100余项。 （二）部门分工负责，监管力度加大 各相关部门按照职责分工，近年来均加大了对食品安全的监管力度。农牧部门主管原料生产，注重从生产环节加强对种质资源、投入品、添加剂使用的监管，提高了食品原料的质量；商务部门主管流通贸易，注重从加工环节加强对环境、人员、设备和产品检测的监管，使得投放市场的食品质量不断提高；卫生和食品药品监管部门主管对餐饮行业的从业人员、卫生环境、原材料、调味料等的监管，使群体食物中毒事件明显减少；工商部门主管对食品进入市场的监管，初步实行了原初深加工食品的市场准入制度；质量监督部门主管对上市销售的食品的检测，增加了检测频率，加大了不合格食品的处罚力度；公安部门加大了对食品安全违法案件的打击和查处力度，有效震慑了不法犯罪分子。 （三）大型食品加工企业质量管理体系不断完善 随着我国对高质量食品需求量的增长和与世界其他国家食品贸易的扩大，食品进入市场的标准和门槛不断更新。大型食品加工企业为与国际接轨普遍自觉建立了良好的操作规范（GMP）、标准的操作规范（SOP）和卫生标准操作规范（SSOP），推行了控制食品安全的HACCP（危害分析与关键控制点）管理体系，并且大多通过了ISO9000质量管理体系认证，使得产品质量有了很大提高。 二、我国食品质量安全管理存在的问题 （一）标准体系不完善，已颁标准未得到有效落实 国内现行食品安全标准体系存在的突出问题：一是标准体系不统一。农产品质量安全、食品卫生、食品质量等国家标准、行业标准既有交叉重复又有脱节，标准间的衔接协调程度不高。二是个别重要标准或者重要指标缺失，不能满足食品安全监管需求。三是标准科学性和合理性不高。总体上为标龄长、通用性不强，部分标准指标欠缺风险评估依据，不能适应食品安全监管和行业发展需要。四是具有“中国特色”的伪劣食品没有相关的检验标准。如“病害肉”、“地沟油”等非食用产品尚无判定标准。五是标准宣传、培训和贯彻执行力度有待加强。 （二）生产者群体素质不高，方式落后，法制意识淡薄 食品生产者法律意识淡薄，技术能力缺乏，设施设备落后，造成了不良后果。具体表现在：生产过程不规范，加工人员卫生、身体条件不合格进一步造成污染；储运设备简单落后，造成产品在储运过程中被污染；掺杂使假现象突出，在产品中添加违禁品以增加保鲜时间等。 （三）监管部门众多，管理体制效率低下 我国食品质量安全管理涉及的部门多， 据统计多达13个部门。从部门职责分工来看，各部门之间或相互职能重叠，或相互缺乏衔接，或相互法规错位，是一种政出多门、效率低下的管理体制，也是官方监管执法能力不力的根源所在。 （四）食品来源与流向未实行有效追溯 在食品安全领域，追溯的定义是：通过记录的标识对具体实体的历史、应用或位置进行追溯的能力。发达国家早就利用计算机信息技术，严格采用全程追溯体系，环环把关，通过信息的电子传输、集中管理、系统互联，实行全过程质量监管。我国则没有统一的全过程监管。比如：农业部已推行的牲畜标识，要求对存栏的猪、牛、羊等家畜佩带二维码耳标，作为牲畜唯一性身份标识，对牲畜的生产原产地、流通销售地进行追踪和追溯，但此编码在加工、销售环节即不再使用，难以查证动物产品的原产地信息；而商务部门又在进行肉类流通追溯体系建设试点，两个部门如何衔接，尚无具体措施和行动。 三、对策和建议 （一）建立统一高效的食品安全追溯体系 鉴于国内食品安全分段监管、分段追溯的情况，要实现食品安全信息的准确而快速的追溯，最重要的是通过信息技术实现全流程各个环节的可追踪性与可追溯性，确保供应链各个环节的信息准确性。必须在政府和企业之间、供应链的各个环节内部和环节之间的全过程，形成追溯功能的有机衔接、高度统一，以及追溯信息的透明化和操作的便利化，因此，食品安全追溯是一个系统工程，需要在政府和企业之间建立起公共信息平台。 中央和省级食品安全管理部门应协调、指导各相关部门本着各负其责、相互衔接、互通有无、信息共享的原则，建立统一的食品信息追溯平台，避免各自为政，自成体系，杜绝公共行政资源浪费，降低行政成本。 （二）强化生产者是食品安全责任主体的地位 以畜产品为例，在追溯体系中，动物养殖企业是基础，屠宰加工是关键。从国际肉类行业实施自动化的中央屠宰的必然趋势，再结合中国农民分散饲养畜禽产品的实际国情，重点和优先抓好屠宰加工环节的追溯管理，可以起到事半功倍的收效。动物性食品的生产企业和个人应按照现行法律法规的要求，建立统一的生产档案记录。养殖企业应按照农业部门的要求，记录动物的引种、繁殖、饲养、疫病情况和饲料及添加剂、兽药、疫苗等投入品使用情况，对动物标示原始代码，此代码应能在初加工产品和终端产品的信息记录中得到有效追溯；在屠宰加工环节详细记录待宰动物数量、屠宰检疫证明、生产日期、出厂日期、销售店名及地点等内容。大中型生产企业应通过建立信息终端将以上信息上报到信息追溯平台；小型企业和个人则由负责监管的农牧部门和商务部门分别采集信息，传输至信息追溯平台；从而形成来源可追溯、流向可追踪、责任可追究的信息追溯体系。 （三）完善食品安全风险评估体系，提升监管能力 目前，食品安全风险评估以各个职能部门为主。食品安全追溯体系的建立，有利于集中评估流行病的发生、投入品的滥用等潜在危险，也使分阶段评估食品安全风险更加精细，实现对公共卫生进行目标控制。同时，实行全程监管，使各职能部门之间能够相互合作、相互补充、相互协调，消除监管缺位、错位，堵塞监管漏洞，避免职责不清、重复监管、重复执法现象，有助于重新明晰各部门的职责，对信息报送不完整、传输不及时的企业，按照相关法规的要求进行处罚，从而有效提升监管能力。 （四）实行市场资格准入制度 对涉及食品原料生产、加工、运输、销售的企业和个人，进行上岗前的全员资格培训，对技术人员实行上岗证制度，严格审查其生产经营条件和能力，实行食品安全信息报送承诺制。符合相关要求者，方发放生产经营许可证。通过提高准入门槛，淘汰一批生产不规范、不标准，技术能力落后的企业，扶持大型龙头企业做大做强。 【本文为河南省政府决策研究招标课题（2012B732）的阶段性研究成果】 （作者单位：河南省畜牧局）
近年来，国内食品安全事件不断发生，食品安全已成为社会关注的焦点问题，全面暴露了目前我国食品质量安全管理存在的诸多问题和隐患。采取有效措施，减少甚至杜绝食品安全事件的发生是当务之急，国务院为此下发了关于加强食品安全工作的决定，明确指出当前和今后一段时期的工作重点是进一步健全食品安全监管体系，加大食品安全监管力度，落实食品生产经营单位的主体责任，加强食品安全监管能力和技术支撑体系建设。笔者认为，从食品原料生产为源头入手建立统一的追溯体系，完善食品安全监管机制，是保证食品安全的治本之策。 一、我国食品安全监管体系现状 （一）食品安全保障体系初步建成 近年来，我国先后制定了多个保障食品质量安全的法律、法规、标准体系。颁布了《农产品质量安全法》《进出境动植物检疫法》《动物防疫法》《食品安全法》《乳品质量安全监督管理条例》《食品安全法实施条例》《种畜禽管理条例》《生猪屠宰管理条例》和《饲料和饲料添加剂管理条例》，加强了食品业标准的制定与实施工作。食品安全标准工作成效明显，基本建立了以食品安全国家标准为核心，行业标准、地方标准和企业标准为补充的食品安全标准体系，现有食品、食品添加剂、食品相关产品国家标准近1900项，地方标准1200余项，行业标准3100余项。 （二）部门分工负责，监管力度加大 各相关部门按照职责分工，近年来均加大了对食品安全的监管力度。农牧部门主管原料生产，注重从生产环节加强对种质资源、投入品、添加剂使用的监管，提高了食品原料的质量；商务部门主管流通贸易，注重从加工环节加强对环境、人员、设备和产品检测的监管，使得投放市场的食品质量不断提高；卫生和食品药品监管部门主管对餐饮行业的从业人员、卫生环境、原材料、调味料等的监管，使群体食物中毒事件明显减少；工商部门主管对食品进入市场的监管，初步实行了原初深加工食品的市场准入制度；质量监督部门主管对上市销售的食品的检测，增加了检测频率，加大了不合格食品的处罚力度；公安部门加大了对食品安全违法案件的打击和查处力度，有效震慑了不法犯罪分子。 （三）大型食品加工企业质量管理体系不断完善 随着我国对高质量食品需求量的增长和与世界其他国家食品贸易的扩大，食品进入市场的标准和门槛不断更新。大型食品加工企业为与国际接轨普遍自觉建立了良好的操作规范（GMP）、标准的操作规范（SOP）和卫生标准操作规范（SSOP），推行了控制食品安全的HACCP（危害分析与关键控制点）管理体系，并且大多通过了ISO9000质量管理体系认证，使得产品质量有了很大提高。 二、我国食品质量安全管理存在的问题 （一）标准体系不完善，已颁标准未得到有效落实 国内现行食品安全标准体系存在的突出问题：一是标准体系不统一。农产品质量安全、食品卫生、食品质量等国家标准、行业标准既有交叉重复又有脱节，标准间的衔接协调程度不高。二是个别重要标准或者重要指标缺失，不能满足食品安全监管需求。三是标准科学性和合理性不高。总体上为标龄长、通用性不强，部分标准指标欠缺风险评估依据，不能适应食品安全监管和行业发展需要。四是具有“中国特色”的伪劣食品没有相关的检验标准。如“病害肉”、“地沟油”等非食用产品尚无判定标准。五是标准宣传、培训和贯彻执行力度有待加强。 （二）生产者群体素质不高，方式落后，法制意识淡薄 食品生产者法律意识淡薄，技术能力缺乏，设施设备落后，造成了不良后果。具体表现在：生产过程不规范，加工人员卫生、身体条件不合格进一步造成污染；储运设备简单落后，造成产品在储运过程中被污染；掺杂使假现象突出，在产品中添加违禁品以增加保鲜时间等。 （三）监管部门众多，管理体制效率低下 我国食品质量安全管理涉及的部门多， 据统计多达13个部门。从部门职责分工来看，各部门之间或相互职能重叠，或相互缺乏衔接，或相互法规错位，是一种政出多门、效率低下的管理体制，也是官方监管执法能力不力的根源所在。 （四）食品来源与流向未实行有效追溯 在食品安全领域，追溯的定义是：通过记录的标识对具体实体的历史、应用或位置进行追溯的能力。发达国家早就利用计算机信息技术，严格采用全程追溯体系，环环把关，通过信息的电子传输、集中管理、系统互联，实行全过程质量监管。我国则没有统一的全过程监管。比如：农业部已推行的牲畜标识，要求对存栏的猪、牛、羊等家畜佩带二维码耳标，作为牲畜唯一性身份标识，对牲畜的生产原产地、流通销售地进行追踪和追溯，但此编码在加工、销售环节即不再使用，难以查证动物产品的原产地信息；而商务部门又在进行肉类流通追溯体系建设试点，两个部门如何衔接，尚无具体措施和行动。 三、对策和建议 （一）建立统一高效的食品安全追溯体系 鉴于国内食品安全分段监管、分段追溯的情况，要实现食品安全信息的准确而快速的追溯，最重要的是通过信息技术实现全流程各个环节的可追踪性与可追溯性，确保供应链各个环节的信息准确性。必须在政府和企业之间、供应链的各个环节内部和环节之间的全过程，形成追溯功能的有机衔接、高度统一，以及追溯信息的透明化和操作的便利化，因此，食品安全追溯是一个系统工程，需要在政府和企业之间建立起公共信息平台。 中央和省级食品安全管理部门应协调、指导各相关部门本着各负其责、相互衔接、互通有无、信息共享的原则，建立统一的食品信息追溯平台，避免各自为政，自成体系，杜绝公共行政资源浪费，降低行政成本。 （二）强化生产者是食品安全责任主体的地位 以畜产品为例，在追溯体系中，动物养殖企业是基础，屠宰加工是关键。从国际肉类行业实施自动化的中央屠宰的必然趋势，再结合中国农民分散饲养畜禽产品的实际国情，重点和优先抓好屠宰加工环节的追溯管理，可以起到事半功倍的收效。动物性食品的生产企业和个人应按照现行法律法规的要求，建立统一的生产档案记录。养殖企业应按照农业部门的要求，记录动物的引种、繁殖、饲养、疫病情况和饲料及添加剂、兽药、疫苗等投入品使用情况，对动物标示原始代码，此代码应能在初加工产品和终端产品的信息记录中得到有效追溯；在屠宰加工环节详细记录待宰动物数量、屠宰检疫证明、生产日期、出厂日期、销售店名及地点等内容。大中型生产企业应通过建立信息终端将以上信息上报到信息追溯平台；小型企业和个人则由负责监管的农牧部门和商务部门分别采集信息，传输至信息追溯平台；从而形成来源可追溯、流向可追踪、责任可追究的信息追溯体系。 （三）完善食品安全风险评估体系，提升监管能力 目前，食品安全风险评估以各个职能部门为主。食品安全追溯体系的建立，有利于集中评估流行病的发生、投入品的滥用等潜在危险，也使分阶段评估食品安全风险更加精细，实现对公共卫生进行目标控制。同时，实行全程监管，使各职能部门之间能够相互合作、相互补充、相互协调，消除监管缺位、错位，堵塞监管漏洞，避免职责不清、重复监管、重复执法现象，有助于重新明晰各部门的职责，对信息报送不完整、传输不及时的企业，按照相关法规的要求进行处罚，从而有效提升监管能力。 （四）实行市场资格准入制度 对涉及食品原料生产、加工、运输、销售的企业和个人，进行上岗前的全员资格培训，对技术人员实行上岗证制度，严格审查其生产经营条件和能力，实行食品安全信息报送承诺制。符合相关要求者，方发放生产经营许可证。通过提高准入门槛，淘汰一批生产不规范、不标准，技术能力落后的企业，扶持大型龙头企业做大做强。 【本文为河南省政府决策研究招标课题（2012B732）的阶段性研究成果】 （作者单位：河南省畜牧局）