第36卷2015年专刊1月科研管理
ScienceＲesearchManagementVol．36，SupplementJanuary，2015
文章编号：1000－2995（2015）ZK－006－0145
国家创新活动绩效评价的比较研究
张玉臣，罗芬芬
（同济大学经济与管理学院，上海200092）
摘要：综合国内外理论研究与实践成果，归纳出基于国家视角创新绩效评价的两种主要类型，即基于投入产出和系统功能结构的评价体系，并分别对其进行了评述；剖析了EIS等的主要指标及隐含的指导思想、理论假设，说明了其在国家创新绩效评价中的不足；提出了基于活动特征对国家创新绩效进行评价的思路，并通过与论证了其理论科学性及实践合理性。现有两种主要评价体系的比较研究，关键词：国家；创新活动；绩效评价；比较研究中图分类号：G31l
文献标识码：A
纪80年代以后，基于日本经验和国家创新体系理
1引言
基于创新活动，特别是基础研究、战略研究等
论指导，美国、欧洲等国家政府纷纷介入国家创新事务，甚至直接参与创新活动，基于国家视角的创新绩效评价才得到重视。20世纪90年代以来，欧盟、美国、澳大利亚等发达国家的许多研究机构都对国家创新绩效评价进行了大量研究，并通过实际应用不断完善评价指标体系，使创新绩效评价与国家创新事业或活动之间形成了互动关系。我国自2006年启动国家创新绩效评价研究，科技部中国科技管理战略研究院等在这个领域做出了有益探索。目前国内外对国家创新绩效的评价方法存在一定的不足，因其片面性和局限性，在评价不同类别的国家（如大小国、发达国家与新兴国家等）的时候存在不合理的评价结果。本文旨在分析不同评价体系评价指标和思路的不同，总结不同方法可借鉴的内容及其局限之处，提出“基于活动特征的国家创新绩效评价体系”的评价原则和思路，由此总结科学的国家创新绩效评价体系应具备的条件，为我国创建更科学、合理的国家创新绩效评价体系提供建议。
的公共产品属性，以及科技在当今国际竞争中的核心地位，国家已经成为创新活动的重要参与主体。国家或代表国家的政府不仅是创新活动的推动者和政策支持者，更是创新活动重要的投入者及重大创新的组织者。显然，国家或政府作为创新活动主体亦有绩效评价问题。绩效评价不仅是对过去及现在活动结果的确认，更对未来的活动方向和内容有重要引导作用。因此，有必要总结其他国家创新评价体系的一般性原则，制定一套合理、科学的国家创新评价体系，以反映我国的创新活动绩效。
由于国家的特殊地位，其在创新活动中的目标追求和参与创新活动的方式都与企业、产业等有显著不同。西方发达国家长期坚持企业是创新活动主体的认识，政府不直接参与或介入创新活动，故过去不存在国家创新绩效评价问题。20世
收稿日期：2014－10－31；修回日期：2014－12－20．
《我国自主创新能力建设对知识产权政策体系的需求》（项目编号：12＆ZD073）；国家软科学研究基金项目：国家社科基金重大项目
计划重点项目（2010GXS1B020）。
男，管理学博士，教授、博士研究生导师；研究方向：科技创新及管理。作者简介：张玉臣（1962－），
罗芬芬（1992－），女，硕士研究生；研究方向：科技创新及管理。
比较研究的方式能对两个或两个以上的评价方式进行考察，寻求异同，探究普遍规律和特殊规律。本文通过不同体系下不同评价体系的评价思想的分析，能够合理对比发现现存体系的优劣，结合西方创新评价的指导思想，综合考虑一般评价体系的思想原则和指标设置。
其绩效做出综合评价，典型代表有“欧盟创新计
（简称EIS）和澳大利亚的“创新体系报分牌”
。告”
（1）EIS评价体系。
2000年3月，基于将欧盟建设成为世界上最具竞争力的知识经济社会的战略构想和追求，在西班牙里斯本召开的欧盟理事会提出了建立欧盟创新评价指标体系的要求，并将此作为提高欧盟经济竞争力的重要手段和措施。2001年，第一版EIS评价体系（EIS2000［1］）正式推出，直到2011形成年发布的IUS2010，先后已经修改10版，“国家”、“区域”、“部门”了和“国际”四个主要评价对象，成为欧盟创新活动绩效评价的重要工具。表1为不同年份EIS评价指标体系。
［2］
2现有国家创新绩效评价研究分析
综合国内外理论研究与实践成果，基于国家
视角的创新绩效评价可分为以下两种类型。2．1
投入产出评价体系
所谓投入产出评价体系是指将国家创新活动视为一个投入产出过程，应用系统思想和方法对
表1
Table1
EIS2004
A、人力资源
EIS评价指标体系的演变
TheevolutionofEISevaluationindexsystem
EIS2006A、投入
A1、创新驱动要素
EIS2008
A、创新驱动要素A1、人力资源A2、金融支持B、企业活动B1、企业投资B2、合作与创业B3、产出量C、创新产出C1、创新者C2、经济效益
IUS2010A、创新驱动要素A1、人力资源A2、科研系统A3、金融支持B、企业活动B1、企业投资B2、合作与创业B3、智力资产C、创新产出C1、创新企业C2、经济效益
B、知识创造
国
家创新评价维度
A2、知识创造A3、企业家精神
C、知识扩散与应用B、产出B1、创新应用B2、知识产权
D、创新融资、产出与市场
资料来源：作者依据不同年份EIS评价报告整理。
（2）澳大利亚创新体系报告。
2011年，澳大利亚政府发布了《澳大利亚创
［3］
新体系报告》。该报告采用“投入—产出—成果”分析框架，对澳大利亚创新体系状况及国家创新活动绩效作出了系统评价。其投入指标对“创新基础”的内涵进行了一定程度的拓展，将企业间的网络合作能力和国家商业环境也视为基础条件的组成部分。创新产出指标侧重反映国家创新体系运行的中间环节，衡量创新基础设施和最终成果的联接情况。反映成果的指标涉及经济、社会、环境等多个方面效益，体现澳大利亚创新体
系运行的终极追求。澳大利亚的国家创新活动绩
效评价有两个显著特征：一是绩效指标中包含了更多经济效益以外的指标，显示出更强的包容性，如增加了全球竞争力指数排名、人类发展指数排名、世界环境表现指数排名等
［4］
；二是评价方法
上注重了创新活动绩效的时滞特征和动态性，考虑了时间因素的动态影响，更为准确地反映了不同时点的真实创新绩效。
“投入－产出—成果”遵循分析构架构建的国家创新绩效评价体系，综合考虑了投入、中间产
出、最终绩效等各种指标，能够较为全面地反映国
［5］
但其家创新活动或创新体系的运行状态和效率，
中隐含了投入、创新体系运行状态与创新成果之间的线性关系假设，即创新投入能够引致创新活动效率和创新主体能力提升，创新活动效率及创新主体能力必然引致创新产出增加。实际上，由于创新活动的高度复杂及不确定性特征，创新投入未必能转化为中间产出，也未必提高创新活动效率和创新主体能力；此外，创新主体能力也未必引致创新价值提升，创新能力必须以合适方式应用才能真正创造价值。显然，投入产出评价体系存在一定局限性，难以科学反映国家创新能力水平及创新活动绩效。2．2
系统功能评价体系
所谓系统功能评价体系是指从国家创新体系的功能结构出发，通过对其各种功能的评价表征国家创新活动的绩效。这种类型的典型代表有中国科技
《。发展战略研究院编制的国家创新指数报告》2004年，我国开始组织编制国家中长期科学
技术发展规划，将全球科技竞争力排名列为重要战略目标。2006年，借鉴“世界经济论坛”的《国
［6］
家竞争力评价报告》等，中国科技发展战略研究院开始进行国家创新指数研究工作。2011年，
2012年和第一部《国家创新指数报告》发布，2013年分别发布了第二、三部报告。2014年发布
［7］
《国家创新指数报告2013》的是该系列报告的第四期。
《国家创新指数报告》将创新资源、知识创造、企业创新、创新绩效和创新环境5个方面作为一级评价指标。从其一级指标构成可以看出，这个指标体系主要是依据国家创新体系的功能结构进行设计。
按照国家创新体系的功能对其绩效进行评价，主要反映的是国家创新体系的状态和相关主体能力，如创新资源、创新环境主要反映创新基础及投入状态；知识创造既反映基础科学创新的活动状态，也在一定程度上反映基础科学研究机构的创新能力；创新绩效指标中也有一些反映创新活动中间成果的二级指标，如专利等。显然，这样的评价体系与投入产出评价体系类似，也隐含了投入、创新体系运行状态与创新成果之间的线性关系假设，同样难以准确反映国家创新能力水平及创新活动的实际绩效。
3基于活动特征的国家创新绩效评价体系
上述两种基于国家视角的创新绩效评价都存在一定局限和不足，突出问题是将创新要素、创新能力等状态指标与创新成效指标同等看待。正是
导致实际评价结果与人们的经验认知存在如此，
很大差距，如德国、法国、日本的创新评价结果通常低于芬兰、新加坡等国家。基于同样的原因，EIS评价体系等也在实际应用中不断完善和调整，而其调整方向则是更加充分认识国家创新活动的本质特征及追求，基于对创新活动特征认识的深化不断优化评价指标体系。美国等领先国家亦在探讨更为合理的创新绩效评价思路。我们首先分析EIS评价体系的优化方向及美国《创新评价》报告的探索，然后给出基于活动特征国家创新绩效评价体系的基本思想。3．1EIS评价体系的优化方向
表1给出了最近10年来EIS评价指标体系的演变。从EIS评价指标体系的演变中，我们可以概括出欧盟创新活动评价思想的基本演化趋势。
第一，越来越重视剖析创新活动的追求及特征，强化了创新实际产出及在经济中的应用。EIS2004评价指标体系较重视创新的过程机理，到EIS2006评价指标体系追求驱动经济社会发展的变量即创新产出成为单独的绩效评价领域，而
IUS2010评价指标体系中，在EIS2008、开始重视创新活动主体的作用，将创业企业作为创新产出
的重要内容，并将经济效益作为创业绩效的重要EIS评价指标体对创新活动结果及方面。显然，
最终产出的测度越来越重视，对创新经济作用的衡量越来越直接。
第二，越来越重视创新活动主体的能动作用，增加了主体活性激发及创新能力提升。从EIS2004到IUS2010，越来越认识到创新驱动要素，或创新动力才是真正的“投入”越来越突出创新活动主体的行为动机作用，并将企业作为核心创新主体对其创新活动进行单独评价，突出了创业者及创业企业的重要性。同时，重视了创新活动过程中知识流动的重要性，强调了合作创新对提
升企业创新能力的重要意义。
第三，越来越重视不同创新活动的相互关系，将科研系统及智力资产视为创新活动的支撑。EIS2008评价指标体系中，基于认识到创新本质上是知识在不同主体之间的传递和转移活动特征，注意到了企业创新活动的合作问题，特别是企业与高校等的合作，开始关注创新体系中的不同主体之间的互动。IUS2010评价指标体系中，注意到不同创新活动之间的相互支撑关系，直接将科研系统列为一个单独指标，既强调了科研活动本身的系统性特征，也突出了科研系统，特别是一个国家的基础科学研究活动对创新绩效的推动作用。3．2
《创新评价》美国的核心思想
在国家创新活动绩效及创新能力评价研究
中，美国一直处于领先位置。2008年，美国“21世纪经济创新评价指导委员会（TheAdvisoryCommitteeonMeasuringInnovationinthe21stCen-［8］
turyEconomy）”出版了《创新评价》研究报告。
点，实际中难以分离出科技创新、商业模式创新等
。《创新评价》的单独贡献报告认为，创新是普遍、广泛的，但只有真正应用到实体经济并对国家经济
增长有促进作用的创新，才是有效创新。因而，在对国家创新绩效进行评价时，通过创新活动对经济社会发展的实际贡献来评价创新活动更为合理。3．3思想
实际上，基于活动特征视角构建国家创新绩效评价体系不仅得到实践界的重视，这种思想也受到理论研究者的关注。2009年，瑞典学者埃德
2009）［10］基于“社会创新本身就奎斯特（Edquist，
是一系列活动的集合，这些活动相互关联、相互作
用，共同促进创新目标实现”的认识，提出了基于创新活动特征评价创新绩效的思想。综合埃德奎斯特的理论及美国《创新评价》的核心原则和思想，我们可以归纳基于活动特征的国家创新绩效评价体系的基本思想。
第一，将国家视角的创新视为由不同主体承担、具有明确绩效追求和目标的各类创新活动的集合。如以高等学校为主体的基础科学创新活动，以企业为主体的技术创新活动，多元主体联合承担的合作创新活动等。
第二，鉴于国家创新活动具有多元追求，将可以区分且具有不同追求的创新活动视为国家创新绩效评价体系的一级指标。如基础研究活动的知识创造指标，支持企业技术创新的经济价值提升和质量改进等。
第三，审视国家创新活动的多元目标，按照中间产出服务于终极追求的思路，尽量以综合的终极追求作为绩效评价目标。如企业中间产出的专利、开展的商业模式创新等，均以最终创造的经济价值进行绩效测度。
基于活动特征的创新绩效评价体系的基本
委员会主席CarlJ．Schramm认为，应该在深刻探
究国家创新活动根本特征及过程机理的基础上，准确回答下列三个基本问题：创新活动在不同的经济部门是如何发生的？创新成果如何在经济中，《创新评扩散？创新如何影响经济增长？显然
价》报告充满了从创新活动特征研究国家创新绩效评价的思想
［9］
。尽管该报告并没有给出国家
创新绩效评价的具体指标体系，但其把握了当今时代创新活动的本质特征，特别是深刻揭示了创新活动绩效的综合化特点，对构建和完善国家创新绩效评价体系具有重要指导意义。其具体贡献体现在三个方面：
第一，揭示了科技创新与商业模式创新高度融合的新趋势，科学界定了创新的概念和创新产出特点。该报告认为，创新产出既包括新产品、新服务，也包括对生产程序、系统、组织架构或商业模式的设计、发明和改造。政府、商业团体和研究机构必须相互配合、形成合力，加强对创新活动绩效评价数据网络的构建和分享。
第二，该报告对“投入－产出－成果”的创新评价线性分析框架发出了挑战，对创新投入作为绩效评价指标的合理性提出了质疑，认为创新活动过程的复杂化进一步导致创新投入与产出的背离。
第三，基于不同类型创新彼此高度交融的特
4不同国家创新绩效评价体系的比较
科学的创新绩效评价必须满足若我们认为，
干基本要素，如清晰的绩效主体及目标追求、明确的评价对象和范围、可靠的评价数据和方法等。其中，前两点具有质的决定性。我们从上述前两个基本要素出发，对不同国家创新绩效评价体系进行比较。
4．1清晰的绩效主体及目标追求
好的绩效评价体系必须首先能够明确评价主
体，并依据评价主体的绩效目标追求进行设计。第一，从活动出发能够清晰辨析绩效的评价主体。活动是特定社会主体有共同目的一系列行为或动作的集合。任何社会活动都有清晰的活动或行为主体，任何主体选择特定创新活动或行为都有明确的目标追求。国家创新绩效评价中国家或政府应该是当然的绩效主体，其目标或追求主要体现在以下三个方面：一是通过提供资金支持科学研究活动，扩大社会科学知识的有效供给，丰富社会公共知识共享空间，为企业技术创新及企业家科技创业提供有力的知识支持；二是通过政策手段鼓励科学发现和知识创造活动，在全社会树立科学思维和科学精神，弘扬真理取向、探索取向的创新文化，推动经济社会发展和人类文明进步；三是通过多种形式在新兴技术及战略前沿领域弥补市场失灵，扮演好政府在科学技术上的守夜人角色。
第二，从活动出发能够准确界定绩效的合理内容。活动与目标具有比较清晰的对应关系；同样，目标确定以后的绩效内容也相对容易界定。如国家或政府支持或参与创新活动的目标如前文所述，与上述三个目标追求相对应，政府参与的创新活动主要及绩效内容也就比较明确，主要活动包括提供科学研究基金、组织推动重大科技工程、建设科学基础性平台、营造良好创新文化和生态等。依据创新活动特征评价国家创新绩效，就可以对国家参与或支持的活动进行评价。4．2明确的评价对象及范畴
就国家创新绩效评价体系而言，应该能够明确界定评价对象，即哪些东西应该纳入评价范畴，哪些东西不应该考虑。
第一，从活动出发有利于明确创新绩效评价对象。在当今创新活动国际化的大背景下，国家参与和支持的公共创新活动很多已经跨越国界，而且从属于不同国家的创新主体相互合作越来越多，明确界定国家创新绩效评价的对象并非易事。以跨国公司在世界各地建设的研发中心为例，在对其注册地所在国的创新能力或指数等进行评价时，其在其它国家投入的创新资源、产出的专利等科技成果是否应该计入？若不计入，跨国公司的
投入的确应该属于注册地所在国；而若计入，这些
费用又不发生在注册地所在国边界之内。显然，在基于投入产出、系统功能等进行的国家创新绩效评价中，评价对象难以清晰界定。而以创新活动特征评价国家创新绩效，针对特定创新活动评价特定对象。
第二，从活动出发有利于界定活动边界及范畴。由于创新的综合性、交叉性特征越来越明显，不同类型主体的创新合作越来越频繁，不同类型创新活动的区分越来越难。美国《创新评价》报告注意到：在交通和信息畅达的今天，创新已不局限于某个企业或者某个国家独立进行，高校与企业的合作、国家间的合作等日益普遍增加，要准确评价一个国家的创新能力和指数，不应只考虑在本土范围内的创新活动，还应结合各类组织开展的合作创新内容，正确分配各国合作创新的成果和贡献。以多个国家参与的大型国际合作研究计划为例，不同国家都有创新资源投入，也都会取得一些共享的科技成果。在对一国的创新能力或指数进行评价时，这些资源和成果应该如何计算呢？单纯按照投入和产出的比例进行分配，未必能够准确反映不同国家的实际贡献，更难以反映不同国家所活动的能力。因而，从投入产出、系统功能出发的国家创新绩效评价体系，存在诸如上述的创新活动及成果范畴界定和分配问题。而以创新活动特征评价国家创新绩效，针对特定创新活动评价特定评价范畴，能够较好地解决上述问题。
除了上述两点以外，相对于基于投入产出、系统功能等构建的国家创新活动绩效评价体系，基于创新活动视角的国家创新绩效评价体系，在保证数据的科学性、方法的合理性上更有优势。一是针对特定活动的创新绩效数据比较明确，容易采集；二是针对特定活动的创新绩效评价也易于采用合理的评价方法，包括易于依据其绩效的时效特征考虑动态变化等。
5研究结论及建议
通过对比不同国家创新活动绩效评价体系，
我们发现基于创新活动视角的国家创新绩效评价体系能更科学地对国家为主体的创新活动进行绩效评价。该方法能清晰辨析绩效的评价主体、确
peanCommission，2010．
定评价对象及范畴，避免了因主体合作、创新活动
跨越国界等问题而带来的主体模糊、评价内容不确定等难题。鉴于活动特征的国家创新绩效评价体系具有更大的理论合理性，建议我国尽早开展这方面的研究，以更为科学地评价国家创新活动绩效，更为有效地引导国家创新活动和行为。在设计国家创新活动绩效评价体系时，应注重以下方面：
第一，综合考虑创新的范围，不仅要对新产品、新服务进行评价，也要考虑生产程序、系统、组织架构或商业模式的设计、发明和改造的绩效。
第二，注重不同创新活动的相互关系，考虑主体合作对创新成果的贡献。重视创新活动过程中知识流动的重要性，强调合作创新对提升国家创新能力的重要意义。
“投入－产出－成果“的非线第三，清楚了解性关系，尽量以综合的终极追求作为绩效评价目
标，并将终极贡献作为成功创新活动的评价指标。目前我国对于国家创新活动绩效评价的研究还处于摸索阶段，政府、商业团体和研究机构必须相互配合、形成合力，加强对创新活动绩效评价数据网络的构建和分享，在此基础上构建基于创新活动视角的国家创新绩效评价体系。
［3］梁洪力，李研．国家创新体系绩效评价的基本框架郝君超，
［J］．中国科技论坛，2014（1）：5－9．
HongliLiang，JunchaoHao，Yanli．Theframeworkofinnova-tionsystemevaluationofcountries［J］．ChinaTechnologyFo-rum，2014Forum，2014，01：5－9．
［4］易朝辉，陈朝晖．创新绩效评价指标体系演变的国际比较
J］．科技管理研究，2014（6）：61－65．及其启示［
ZhaohuiYi，ZhaohuiChen．TheinternationalcomparativestudyoftheevolutionofInnovationevaluationsystemandtherevelation［J］．TheStudyofTechnologyManagement，2014，06：61－65．
［5］梁洪力，李研．国家创新体系绩效评价的基本框架郝君超，
［J］．中国科技论坛，2014（1）：5－9．
HongliLiang，JunchaoHao，Yanli．Theframeworkofinnova-tionsystemevaluationofcountries［J］．ChinaTechnologyFo-rum，2014Forum，2014，01：5－9．
［6］世界经济论坛．2012－2013年全球竞争力报告［Ｒ］．国家
2013．9．4．新闻在线，
Worldeconomicforum．Theglobalcompetitivenessreport2012－2013［Ｒ］．NationalNewsOnline，2013．9．4．
［7］中国科学技术发展战略研究院．国家创新指数报告2013
［Ｒ］．人民日报，2014年3月31日．
Chineseacademyofscienceandtechnologyfordevelopment．nationalinnovationindexreport2013［Ｒ］．People’sDaily，2014．3．31．
［8］Theadvisorycommitteeonmeasuringinnovationinthe21st
centuryeconomy．innovationevalution［Ｒ］．2008．
［9］Theadvisorycommitteeonmeasuringinnovationinthe21st
centuryeconomy．innovationevalution［Ｒ］．2008．
［10］Charlesedquist，leifhommen：Smallcountry（region）innova-tionsystem－globalization，ChangeandPolicyinAsiaandEu-rope［M］．EdwardElgarPublishing，2009．191－192．
参考文献：
［1］Europeancommission．2004europeanInnovationscoreboard：
Methodologyreport［Ｒ］．MEＲIT：TheEuropeanCommissionInnovation/SmesProgramme，2004．
［2］Innovationunion：Innovationunionscoreboard［Ｒ］．TheEuro-
Acomparativestudyontheevaluationofthenationalinnovationperformance
ZhangYuchen，LuoFenfen
（SchoolofEconomicsandManagement，TongjiUniversity，Shanghai200092，China）
Abstract：Basedonbothnationalandinternationaltheoreticalresearchandpractice，thispapersummarizesthenationalinnova-tionperformanceintosuchtwotypesasinput－outputperspectiveandsystematicfunctionperspective，andmakesafulldescrip-tion．Italsoanalyzesthemainindex，connotativeprinciples，theoreticalassumption，limitsanddeficiencyofdifferentevaluationapproachessuchastheEuropeanInnovationScoreboard（EIS）．Basedontheanalysis，thepaperputsforwardanevaluationap-proachinaninnovationactivityperspective，andbyconductingthecomparativestudybetweentheexistingevaluationsystems，provesthefeasibilityboththeoreticallyandpractically．
Keywords：national；innovationactivity；performanceevaluation；comparativestudy
第36卷2015年专刊1月科研管理
ScienceＲesearchManagementVol．36，SupplementJanuary，2015
文章编号：1000－2995（2015）ZK－006－0145
国家创新活动绩效评价的比较研究
张玉臣，罗芬芬
（同济大学经济与管理学院，上海200092）
摘要：综合国内外理论研究与实践成果，归纳出基于国家视角创新绩效评价的两种主要类型，即基于投入产出和系统功能结构的评价体系，并分别对其进行了评述；剖析了EIS等的主要指标及隐含的指导思想、理论假设，说明了其在国家创新绩效评价中的不足；提出了基于活动特征对国家创新绩效进行评价的思路，并通过与论证了其理论科学性及实践合理性。现有两种主要评价体系的比较研究，关键词：国家；创新活动；绩效评价；比较研究中图分类号：G31l
文献标识码：A
纪80年代以后，基于日本经验和国家创新体系理
1引言
基于创新活动，特别是基础研究、战略研究等
论指导，美国、欧洲等国家政府纷纷介入国家创新事务，甚至直接参与创新活动，基于国家视角的创新绩效评价才得到重视。20世纪90年代以来，欧盟、美国、澳大利亚等发达国家的许多研究机构都对国家创新绩效评价进行了大量研究，并通过实际应用不断完善评价指标体系，使创新绩效评价与国家创新事业或活动之间形成了互动关系。我国自2006年启动国家创新绩效评价研究，科技部中国科技管理战略研究院等在这个领域做出了有益探索。目前国内外对国家创新绩效的评价方法存在一定的不足，因其片面性和局限性，在评价不同类别的国家（如大小国、发达国家与新兴国家等）的时候存在不合理的评价结果。本文旨在分析不同评价体系评价指标和思路的不同，总结不同方法可借鉴的内容及其局限之处，提出“基于活动特征的国家创新绩效评价体系”的评价原则和思路，由此总结科学的国家创新绩效评价体系应具备的条件，为我国创建更科学、合理的国家创新绩效评价体系提供建议。
的公共产品属性，以及科技在当今国际竞争中的核心地位，国家已经成为创新活动的重要参与主体。国家或代表国家的政府不仅是创新活动的推动者和政策支持者，更是创新活动重要的投入者及重大创新的组织者。显然，国家或政府作为创新活动主体亦有绩效评价问题。绩效评价不仅是对过去及现在活动结果的确认，更对未来的活动方向和内容有重要引导作用。因此，有必要总结其他国家创新评价体系的一般性原则，制定一套合理、科学的国家创新评价体系，以反映我国的创新活动绩效。
由于国家的特殊地位，其在创新活动中的目标追求和参与创新活动的方式都与企业、产业等有显著不同。西方发达国家长期坚持企业是创新活动主体的认识，政府不直接参与或介入创新活动，故过去不存在国家创新绩效评价问题。20世
收稿日期：2014－10－31；修回日期：2014－12－20．
《我国自主创新能力建设对知识产权政策体系的需求》（项目编号：12＆ZD073）；国家软科学研究基金项目：国家社科基金重大项目
计划重点项目（2010GXS1B020）。
男，管理学博士，教授、博士研究生导师；研究方向：科技创新及管理。作者简介：张玉臣（1962－），
罗芬芬（1992－），女，硕士研究生；研究方向：科技创新及管理。
比较研究的方式能对两个或两个以上的评价方式进行考察，寻求异同，探究普遍规律和特殊规律。本文通过不同体系下不同评价体系的评价思想的分析，能够合理对比发现现存体系的优劣，结合西方创新评价的指导思想，综合考虑一般评价体系的思想原则和指标设置。
其绩效做出综合评价，典型代表有“欧盟创新计
（简称EIS）和澳大利亚的“创新体系报分牌”
。告”
（1）EIS评价体系。
2000年3月，基于将欧盟建设成为世界上最具竞争力的知识经济社会的战略构想和追求，在西班牙里斯本召开的欧盟理事会提出了建立欧盟创新评价指标体系的要求，并将此作为提高欧盟经济竞争力的重要手段和措施。2001年，第一版EIS评价体系（EIS2000［1］）正式推出，直到2011形成年发布的IUS2010，先后已经修改10版，“国家”、“区域”、“部门”了和“国际”四个主要评价对象，成为欧盟创新活动绩效评价的重要工具。表1为不同年份EIS评价指标体系。
［2］
2现有国家创新绩效评价研究分析
综合国内外理论研究与实践成果，基于国家
视角的创新绩效评价可分为以下两种类型。2．1
投入产出评价体系
所谓投入产出评价体系是指将国家创新活动视为一个投入产出过程，应用系统思想和方法对
表1
Table1
EIS2004
A、人力资源
EIS评价指标体系的演变
TheevolutionofEISevaluationindexsystem
EIS2006A、投入
A1、创新驱动要素
EIS2008
A、创新驱动要素A1、人力资源A2、金融支持B、企业活动B1、企业投资B2、合作与创业B3、产出量C、创新产出C1、创新者C2、经济效益
IUS2010A、创新驱动要素A1、人力资源A2、科研系统A3、金融支持B、企业活动B1、企业投资B2、合作与创业B3、智力资产C、创新产出C1、创新企业C2、经济效益
B、知识创造
国
家创新评价维度
A2、知识创造A3、企业家精神
C、知识扩散与应用B、产出B1、创新应用B2、知识产权
D、创新融资、产出与市场
资料来源：作者依据不同年份EIS评价报告整理。
（2）澳大利亚创新体系报告。
2011年，澳大利亚政府发布了《澳大利亚创
［3］
新体系报告》。该报告采用“投入—产出—成果”分析框架，对澳大利亚创新体系状况及国家创新活动绩效作出了系统评价。其投入指标对“创新基础”的内涵进行了一定程度的拓展，将企业间的网络合作能力和国家商业环境也视为基础条件的组成部分。创新产出指标侧重反映国家创新体系运行的中间环节，衡量创新基础设施和最终成果的联接情况。反映成果的指标涉及经济、社会、环境等多个方面效益，体现澳大利亚创新体
系运行的终极追求。澳大利亚的国家创新活动绩
效评价有两个显著特征：一是绩效指标中包含了更多经济效益以外的指标，显示出更强的包容性，如增加了全球竞争力指数排名、人类发展指数排名、世界环境表现指数排名等
［4］
；二是评价方法
上注重了创新活动绩效的时滞特征和动态性，考虑了时间因素的动态影响，更为准确地反映了不同时点的真实创新绩效。
“投入－产出—成果”遵循分析构架构建的国家创新绩效评价体系，综合考虑了投入、中间产
出、最终绩效等各种指标，能够较为全面地反映国
［5］
但其家创新活动或创新体系的运行状态和效率，
中隐含了投入、创新体系运行状态与创新成果之间的线性关系假设，即创新投入能够引致创新活动效率和创新主体能力提升，创新活动效率及创新主体能力必然引致创新产出增加。实际上，由于创新活动的高度复杂及不确定性特征，创新投入未必能转化为中间产出，也未必提高创新活动效率和创新主体能力；此外，创新主体能力也未必引致创新价值提升，创新能力必须以合适方式应用才能真正创造价值。显然，投入产出评价体系存在一定局限性，难以科学反映国家创新能力水平及创新活动绩效。2．2
系统功能评价体系
所谓系统功能评价体系是指从国家创新体系的功能结构出发，通过对其各种功能的评价表征国家创新活动的绩效。这种类型的典型代表有中国科技
《。发展战略研究院编制的国家创新指数报告》2004年，我国开始组织编制国家中长期科学
技术发展规划，将全球科技竞争力排名列为重要战略目标。2006年，借鉴“世界经济论坛”的《国
［6］
家竞争力评价报告》等，中国科技发展战略研究院开始进行国家创新指数研究工作。2011年，
2012年和第一部《国家创新指数报告》发布，2013年分别发布了第二、三部报告。2014年发布
［7］
《国家创新指数报告2013》的是该系列报告的第四期。
《国家创新指数报告》将创新资源、知识创造、企业创新、创新绩效和创新环境5个方面作为一级评价指标。从其一级指标构成可以看出，这个指标体系主要是依据国家创新体系的功能结构进行设计。
按照国家创新体系的功能对其绩效进行评价，主要反映的是国家创新体系的状态和相关主体能力，如创新资源、创新环境主要反映创新基础及投入状态；知识创造既反映基础科学创新的活动状态，也在一定程度上反映基础科学研究机构的创新能力；创新绩效指标中也有一些反映创新活动中间成果的二级指标，如专利等。显然，这样的评价体系与投入产出评价体系类似，也隐含了投入、创新体系运行状态与创新成果之间的线性关系假设，同样难以准确反映国家创新能力水平及创新活动的实际绩效。
3基于活动特征的国家创新绩效评价体系
上述两种基于国家视角的创新绩效评价都存在一定局限和不足，突出问题是将创新要素、创新能力等状态指标与创新成效指标同等看待。正是
导致实际评价结果与人们的经验认知存在如此，
很大差距，如德国、法国、日本的创新评价结果通常低于芬兰、新加坡等国家。基于同样的原因，EIS评价体系等也在实际应用中不断完善和调整，而其调整方向则是更加充分认识国家创新活动的本质特征及追求，基于对创新活动特征认识的深化不断优化评价指标体系。美国等领先国家亦在探讨更为合理的创新绩效评价思路。我们首先分析EIS评价体系的优化方向及美国《创新评价》报告的探索，然后给出基于活动特征国家创新绩效评价体系的基本思想。3．1EIS评价体系的优化方向
表1给出了最近10年来EIS评价指标体系的演变。从EIS评价指标体系的演变中，我们可以概括出欧盟创新活动评价思想的基本演化趋势。
第一，越来越重视剖析创新活动的追求及特征，强化了创新实际产出及在经济中的应用。EIS2004评价指标体系较重视创新的过程机理，到EIS2006评价指标体系追求驱动经济社会发展的变量即创新产出成为单独的绩效评价领域，而
IUS2010评价指标体系中，在EIS2008、开始重视创新活动主体的作用，将创业企业作为创新产出
的重要内容，并将经济效益作为创业绩效的重要EIS评价指标体对创新活动结果及方面。显然，
最终产出的测度越来越重视，对创新经济作用的衡量越来越直接。
第二，越来越重视创新活动主体的能动作用，增加了主体活性激发及创新能力提升。从EIS2004到IUS2010，越来越认识到创新驱动要素，或创新动力才是真正的“投入”越来越突出创新活动主体的行为动机作用，并将企业作为核心创新主体对其创新活动进行单独评价，突出了创业者及创业企业的重要性。同时，重视了创新活动过程中知识流动的重要性，强调了合作创新对提
升企业创新能力的重要意义。
第三，越来越重视不同创新活动的相互关系，将科研系统及智力资产视为创新活动的支撑。EIS2008评价指标体系中，基于认识到创新本质上是知识在不同主体之间的传递和转移活动特征，注意到了企业创新活动的合作问题，特别是企业与高校等的合作，开始关注创新体系中的不同主体之间的互动。IUS2010评价指标体系中，注意到不同创新活动之间的相互支撑关系，直接将科研系统列为一个单独指标，既强调了科研活动本身的系统性特征，也突出了科研系统，特别是一个国家的基础科学研究活动对创新绩效的推动作用。3．2
《创新评价》美国的核心思想
在国家创新活动绩效及创新能力评价研究
中，美国一直处于领先位置。2008年，美国“21世纪经济创新评价指导委员会（TheAdvisoryCommitteeonMeasuringInnovationinthe21stCen-［8］
turyEconomy）”出版了《创新评价》研究报告。
点，实际中难以分离出科技创新、商业模式创新等
。《创新评价》的单独贡献报告认为，创新是普遍、广泛的，但只有真正应用到实体经济并对国家经济
增长有促进作用的创新，才是有效创新。因而，在对国家创新绩效进行评价时，通过创新活动对经济社会发展的实际贡献来评价创新活动更为合理。3．3思想
实际上，基于活动特征视角构建国家创新绩效评价体系不仅得到实践界的重视，这种思想也受到理论研究者的关注。2009年，瑞典学者埃德
2009）［10］基于“社会创新本身就奎斯特（Edquist，
是一系列活动的集合，这些活动相互关联、相互作
用，共同促进创新目标实现”的认识，提出了基于创新活动特征评价创新绩效的思想。综合埃德奎斯特的理论及美国《创新评价》的核心原则和思想，我们可以归纳基于活动特征的国家创新绩效评价体系的基本思想。
第一，将国家视角的创新视为由不同主体承担、具有明确绩效追求和目标的各类创新活动的集合。如以高等学校为主体的基础科学创新活动，以企业为主体的技术创新活动，多元主体联合承担的合作创新活动等。
第二，鉴于国家创新活动具有多元追求，将可以区分且具有不同追求的创新活动视为国家创新绩效评价体系的一级指标。如基础研究活动的知识创造指标，支持企业技术创新的经济价值提升和质量改进等。
第三，审视国家创新活动的多元目标，按照中间产出服务于终极追求的思路，尽量以综合的终极追求作为绩效评价目标。如企业中间产出的专利、开展的商业模式创新等，均以最终创造的经济价值进行绩效测度。
基于活动特征的创新绩效评价体系的基本
委员会主席CarlJ．Schramm认为，应该在深刻探
究国家创新活动根本特征及过程机理的基础上，准确回答下列三个基本问题：创新活动在不同的经济部门是如何发生的？创新成果如何在经济中，《创新评扩散？创新如何影响经济增长？显然
价》报告充满了从创新活动特征研究国家创新绩效评价的思想
［9］
。尽管该报告并没有给出国家
创新绩效评价的具体指标体系，但其把握了当今时代创新活动的本质特征，特别是深刻揭示了创新活动绩效的综合化特点，对构建和完善国家创新绩效评价体系具有重要指导意义。其具体贡献体现在三个方面：
第一，揭示了科技创新与商业模式创新高度融合的新趋势，科学界定了创新的概念和创新产出特点。该报告认为，创新产出既包括新产品、新服务，也包括对生产程序、系统、组织架构或商业模式的设计、发明和改造。政府、商业团体和研究机构必须相互配合、形成合力，加强对创新活动绩效评价数据网络的构建和分享。
第二，该报告对“投入－产出－成果”的创新评价线性分析框架发出了挑战，对创新投入作为绩效评价指标的合理性提出了质疑，认为创新活动过程的复杂化进一步导致创新投入与产出的背离。
第三，基于不同类型创新彼此高度交融的特
4不同国家创新绩效评价体系的比较
科学的创新绩效评价必须满足若我们认为，
干基本要素，如清晰的绩效主体及目标追求、明确的评价对象和范围、可靠的评价数据和方法等。其中，前两点具有质的决定性。我们从上述前两个基本要素出发，对不同国家创新绩效评价体系进行比较。
4．1清晰的绩效主体及目标追求
好的绩效评价体系必须首先能够明确评价主
体，并依据评价主体的绩效目标追求进行设计。第一，从活动出发能够清晰辨析绩效的评价主体。活动是特定社会主体有共同目的一系列行为或动作的集合。任何社会活动都有清晰的活动或行为主体，任何主体选择特定创新活动或行为都有明确的目标追求。国家创新绩效评价中国家或政府应该是当然的绩效主体，其目标或追求主要体现在以下三个方面：一是通过提供资金支持科学研究活动，扩大社会科学知识的有效供给，丰富社会公共知识共享空间，为企业技术创新及企业家科技创业提供有力的知识支持；二是通过政策手段鼓励科学发现和知识创造活动，在全社会树立科学思维和科学精神，弘扬真理取向、探索取向的创新文化，推动经济社会发展和人类文明进步；三是通过多种形式在新兴技术及战略前沿领域弥补市场失灵，扮演好政府在科学技术上的守夜人角色。
第二，从活动出发能够准确界定绩效的合理内容。活动与目标具有比较清晰的对应关系；同样，目标确定以后的绩效内容也相对容易界定。如国家或政府支持或参与创新活动的目标如前文所述，与上述三个目标追求相对应，政府参与的创新活动主要及绩效内容也就比较明确，主要活动包括提供科学研究基金、组织推动重大科技工程、建设科学基础性平台、营造良好创新文化和生态等。依据创新活动特征评价国家创新绩效，就可以对国家参与或支持的活动进行评价。4．2明确的评价对象及范畴
就国家创新绩效评价体系而言，应该能够明确界定评价对象，即哪些东西应该纳入评价范畴，哪些东西不应该考虑。
第一，从活动出发有利于明确创新绩效评价对象。在当今创新活动国际化的大背景下，国家参与和支持的公共创新活动很多已经跨越国界，而且从属于不同国家的创新主体相互合作越来越多，明确界定国家创新绩效评价的对象并非易事。以跨国公司在世界各地建设的研发中心为例，在对其注册地所在国的创新能力或指数等进行评价时，其在其它国家投入的创新资源、产出的专利等科技成果是否应该计入？若不计入，跨国公司的
投入的确应该属于注册地所在国；而若计入，这些
费用又不发生在注册地所在国边界之内。显然，在基于投入产出、系统功能等进行的国家创新绩效评价中，评价对象难以清晰界定。而以创新活动特征评价国家创新绩效，针对特定创新活动评价特定对象。
第二，从活动出发有利于界定活动边界及范畴。由于创新的综合性、交叉性特征越来越明显，不同类型主体的创新合作越来越频繁，不同类型创新活动的区分越来越难。美国《创新评价》报告注意到：在交通和信息畅达的今天，创新已不局限于某个企业或者某个国家独立进行，高校与企业的合作、国家间的合作等日益普遍增加，要准确评价一个国家的创新能力和指数，不应只考虑在本土范围内的创新活动，还应结合各类组织开展的合作创新内容，正确分配各国合作创新的成果和贡献。以多个国家参与的大型国际合作研究计划为例，不同国家都有创新资源投入，也都会取得一些共享的科技成果。在对一国的创新能力或指数进行评价时，这些资源和成果应该如何计算呢？单纯按照投入和产出的比例进行分配，未必能够准确反映不同国家的实际贡献，更难以反映不同国家所活动的能力。因而，从投入产出、系统功能出发的国家创新绩效评价体系，存在诸如上述的创新活动及成果范畴界定和分配问题。而以创新活动特征评价国家创新绩效，针对特定创新活动评价特定评价范畴，能够较好地解决上述问题。
除了上述两点以外，相对于基于投入产出、系统功能等构建的国家创新活动绩效评价体系，基于创新活动视角的国家创新绩效评价体系，在保证数据的科学性、方法的合理性上更有优势。一是针对特定活动的创新绩效数据比较明确，容易采集；二是针对特定活动的创新绩效评价也易于采用合理的评价方法，包括易于依据其绩效的时效特征考虑动态变化等。
5研究结论及建议
通过对比不同国家创新活动绩效评价体系，
我们发现基于创新活动视角的国家创新绩效评价体系能更科学地对国家为主体的创新活动进行绩效评价。该方法能清晰辨析绩效的评价主体、确
peanCommission，2010．
定评价对象及范畴，避免了因主体合作、创新活动
跨越国界等问题而带来的主体模糊、评价内容不确定等难题。鉴于活动特征的国家创新绩效评价体系具有更大的理论合理性，建议我国尽早开展这方面的研究，以更为科学地评价国家创新活动绩效，更为有效地引导国家创新活动和行为。在设计国家创新活动绩效评价体系时，应注重以下方面：
第一，综合考虑创新的范围，不仅要对新产品、新服务进行评价，也要考虑生产程序、系统、组织架构或商业模式的设计、发明和改造的绩效。
第二，注重不同创新活动的相互关系，考虑主体合作对创新成果的贡献。重视创新活动过程中知识流动的重要性，强调合作创新对提升国家创新能力的重要意义。
“投入－产出－成果“的非线第三，清楚了解性关系，尽量以综合的终极追求作为绩效评价目
标，并将终极贡献作为成功创新活动的评价指标。目前我国对于国家创新活动绩效评价的研究还处于摸索阶段，政府、商业团体和研究机构必须相互配合、形成合力，加强对创新活动绩效评价数据网络的构建和分享，在此基础上构建基于创新活动视角的国家创新绩效评价体系。
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ZhangYuchen，LuoFenfen
（SchoolofEconomicsandManagement，TongjiUniversity，Shanghai200092，China）
Abstract：Basedonbothnationalandinternationaltheoreticalresearchandpractice，thispapersummarizesthenationalinnova-tionperformanceintosuchtwotypesasinput－outputperspectiveandsystematicfunctionperspective，andmakesafulldescrip-tion．Italsoanalyzesthemainindex，connotativeprinciples，theoreticalassumption，limitsanddeficiencyofdifferentevaluationapproachessuchastheEuropeanInnovationScoreboard（EIS）．Basedontheanalysis，thepaperputsforwardanevaluationap-proachinaninnovationactivityperspective，andbyconductingthecomparativestudybetweentheexistingevaluationsystems，provesthefeasibilityboththeoreticallyandpractically．
Keywords：national；innovationactivity；performanceevaluation；comparativestudy