作者：田以麟
外国教育研究 1996年03期
韩国在50年代初至70年代中期，先后实施义务教育正常化六年计划、义务教育设施扩充两个五年计划和义务教育发展五年计划，于1976年完成了免费的六年制初等义务教育任务。随着小学义务教育的全面普及，韩国于1983年开始推行的、原定于1991年全面普及的九年制初中义务教育，由于经费等其他原因，先是延至1993年，后来推迟到了1997年以后。
韩国普及义务教育的目的是通过基础教育和国民素质的开发，力图国家的长远发展和满足社会对国民福利不断增进的要求。为了实现这一目的，韩国颁布了义务教育的有关法规，也在不同时期制定了义务教育的有关对策。
本文拟就韩国普及义务教育的基本对策做一纵向考察，目的在于通过对其基本对策的探讨，从中获得一些有益的启示。
一、韩国普及义务教育的法规
韩国的普及义务教育制度首先承认全体国民有受教育的权利，同时要求所有父母必须履行使其子女在国家规定的教育期限内接受教育的义务和国家必须承担保障义务教育条件的义务。履行就学、设置学校、免费教育和教育保障等义务，是确保义务教育顺利实施的基本条件。对此，韩国的宪法、教育法及其他有关法规都有规定。
1.就学的义务
韩国宪法第27条第二款规定了全体国民具有使其保护的儿童接受初等教育的义务。韩国教育法第96条第一款规定，全体国民具有使其保护的儿童自满六周岁翌日以后第一个学年初起到满十二周岁的学年末为止必须就学的义务。国家对不履行就学义务的父母施以强制性的措施，如韩国教育法第164条就有处以3,000元以下罚金的规定。
2.设置学校的义务
韩国教育法第8条第一款规定，国家必须一次性地采取与六年初等教育所需设施有关的一切措施。同法第8条第二款规定，国家和地方公共团体必须设置和经营义务教育机构，教育区必须设立和经营使所辖区域内学龄儿童可以全员就学的小学。其中包括国家为各类残疾的学龄儿童设置特殊学校的内容。设置学校的义务还意味着国家必须承担设置学校所需经费的义务。如韩国地方教育财政补助金法规定，由该年度国内税的11.8%及其金额的10%，确保义务教育机构教师的工资全额和设置、经营义务教育机构所需经费的全额。
3.免费教育的义务
韩国宪法第27条第三款规定了义务教育是免费的。韩国教育法第86条规定，实施义务教育的国立学校和公立学校不征收学费。这里有一个免费教育程度的问题，即完全免费还是部分免费的问题。由国家承担学费、教科书费、午餐费、医疗保健费的属于完全免费的义务教育，这在部分发达国家已经实行，而由国家只承担学费的则属于免费的义务教育，韩国在实施小学义务教育之初只免除了学生的学费，后来随着经济状况好转，又为学生免费供应了教科书[1]。一言一蔽之，免费是义务教育的必要条件，完全免费则是义务教育的充分条件。
4.教育保障的义务
教育保障的义务是指国家或社会对妨碍义务教育对象就学和义务教育条件保障等因素负有消除的义务。妨碍就学的因素主要由于家庭经济困难，对家庭困难的学龄儿童实施完全免费的教育乃是义务教育的必然要求。对此，韩国教育法第97条规定，业体经营者不得因雇佣学龄儿童而妨碍义务教育的实施。同法第99条规定，国家对确实由于经济困难而不能就学的学龄儿童提供必要的教育费补助。为彻底清除妨碍义务教育对象就学的因素，韩国劳动基准法第50条规定，未满十三周岁者不得作为雇佣劳动者参加工作，劳动部门只向不妨碍义务教育者颁发就业许可证。教育保障的义务还包括义务教育条件保障的内容，如韩国制定的城市规划法、土地征用法、住宅建设促进法等，对义务教育机构的位置、用地、教育环境优化等均做出了有利于保障义务教育条件的规定。
二、韩国普及义务教育的对策
为了实现普及义务教育的目的和落实义务教育的法规，韩国政府在不同时期制定了有关义务教育的课程、就学、教师、设施、免费、投资等对策。
1.义务教育课程对策
韩国的义务教育课程是由国家根据中小学教学计划制定的教学大纲来确定的。
(1)1945～1954年确定的义务教育课程，以知识罗列为主，强调知识中心，重视爱国主义教育和殖民地奴化教育思想残余的清除。
(2)1955～1966年修订的义务教育课程，主要受杜威的实用主义教育思想影响，克服知识中心的倾向，重视学生的经验与生活，加强了与实际生活相关的知识、技能、态度、习惯的培养。
(3)1966～1973年修订的义务教育课程，强调了课程内容的自主性、生产性和适用性，重视了课程设置的合理性和地域性。
(4)1973～1981年修订的义务教育课程，受美国教育改革运动的影响，强调学问中心的课程内容和知识结构，重视知识的基本概念、原理及基础理论，注重各学年、各级学校之间课程设置的系统性，加强了一元化的知识结构体系。在学习方法上强调了发现探究学习过程和基本概念理解过程。在评价学习效果方面，注重了学生的思考能力、应用能力和创造能力。
(5)1981～1987年修订的义务教育课程，在课程内容上强调了国民精神教育的系统性，加大了科学与技术教育的比重，充实了全人教育的内容。在课程设置方面进一步强调了小学与初中之间的衔接性、统一性和完整性。
(6)1987～1992年修订的义务教育课程，在课程内容上加强了小学的基础教育和初中的基础科学教育，在课程设置上强调了课程的弹性和地域性，同时在中小学校增设了包括生活指导为内容的特别活动课。
2.义务教育对象就学对策
韩国政府于1950年6月1日宣布初等免费义务教育从学龄儿童开始实施，于1952年4月23日颁布教育法施行令，全面推行义务教育工作。1945年8月解放之初，韩国小学在校学生总数为1,366,024人，就学率仅为64%，而文盲占总人口的78%。朝鲜战争停战后，韩国政府制定了义务教育完成六年计划，预计从1954年开始到1959为止，每年将就学率递增1.28%，截止计划完成年度提高到7.69%，即实现96%的就学率。由于韩国政府在整个50年代将如何提高就学率作为推行义务教育的主攻目标，在计划完成的1959年，小学就学总人数已猛增到356万人，就学率达到96.4%，比原计划超过了0.4%。
此后，随着小学就学率的进一步提高，报考初中的入学竞争开始愈演俞烈，初等义务教育受到了升学考试竞争的冲击。因此，如何解决升学指导和升学考试制度的问题则成了这一时期的主要政策课题。韩国政府于1968年7月和1969年2月先后实施了初中免试入学措施和中学平准化对策[2]。由于措施和对策得当，不但克服了小学升学考试竞争所带来的弊端和解决了小学教育条件不均衡的问题，而且为后来实施的初中义务教育奠定了基础。
在此基础上，韩国为适应经济开发第三个五年计划的需要，制定了1972～1976年的义务教育发展五年计划，到计划完成的1976年，小学在校人数为562万人，就学率达到了100%。于是韩国政府正式宣布于1976年全面普及了免费的六年制初等义务教育。1978年11月22日，韩国政府公布了1978～1991年长期综合教育计划，决定从1983年起首先在偏僻地区开始逐步推行九年制初中义务教育。为此，韩国在继续巩固小学就学率的同时，每年都在不断地提高初中就学率，如1979年为93.6%，1986年为99.4%，1987年小学毕业生为863,761人，升入初中的人数为859,338人，初中就学率已达到99.5%。按就学率来看，韩国的初中实现了普及教育。
3.义务教育教师对策
韩国在50年代实施初等义务教育之初，小学教师的绝对数量严重不足，如何确保不足的小学教师是这一时期对策的主导。为此，韩国政府在义务教育完成六年计划期间，将小学教师养成所附设于师范学校，通过检定考试大力培养小学教师。1954年韩国有小学教师41,957人，而到了1959年已拥有小学教师61,059人，比起1954年增加了19,102人。进入60年代，与解决教师不足的问题相比，如何确保资格教师则成了政策的主要目标。韩国政府于1962年将中等师范学校改为二年制的教育大学，同时扩大了教师的再教育机会，进一步提高了小学教师的资格和素质。韩国在1960年有小学教师61,600人，及至1970年增加到101,100人，小学教师的绝对数比1960年增长了64%，教师与学生的比例为1比60，完全达到法定标准。
70年代的韩国小学教师政策主要是如何提高教师的社会及经济地位、减轻教师负担和防止教师流失等问题。为此，韩国政府对小学教师实施了单一工资制，调整和提高了小学教师各种津贴，降低了教师的工作量和教师与学生的比例。截止1976年，韩国小学的教师与学生的比例下降到1比48.09。
韩国政府在1981～1984年期间，将专门培养小学师资的教育大学从二年制延长到四年制，除京畿道和庆尚北道之外，韩国的各道、直辖市均设有一所国立教育大学。这一对策不但明显地提高了小学教师的培养规格，而且充分地保障了小学对师资的需求。1983年韩国小学教师与学生的比例为1比41.7，1986年为1比36.8，1991年为1比35.8。
80年代末至90年代初，随着初中义务教育首先从偏僻地区开始推行，对初中教师的需求不断增长。为此，韩国政府建立了开放性的中学师资培养体制，即中学师资培养不仅通过师范大学，而且也可以通过普通大学的教育专业。截止1987年，韩国有国立师范大学11所，私立师范大学26所，普通综合大学的师范学院28所，设置教育专业的普通大学82所，有1,612个教育学专业，于是在普通大学学习教育学专业的毕业生（105,323人）远远超出了师范大学的毕业生（47,751人）。鉴于如此情况，韩国政府根据1988年修订的教育公务员法和教育公务员任用令，要求国立、公立小学及中学必须优先招聘国立教育大学和国立师范大学的毕业生，聘用名额未满时，可依次任用私立师范大学和普通大学教育专业的毕业生[3]。韩国政府从1991年开始取消了优先录用国立师范大学毕业的政策，决定在1991～1993年期间，对国立及私立师范大学毕业生按7比3的比例分别实施聘用考试制，自1994年起全面引入了公开竞争的机制。1983年初中教师与学生的比例为1比42.2，1986年为1比37.8，1991年为1比28.2。
4.义务教育设施对策
教育设施是义务教育的必要条件。然而，韩国在解放后建起的小学校舍，由于朝鲜战争的爆发，80%化为灰烬。如何迅速恢复校舍建设则成为50年代教育设施对策的重要课题。韩国政府推行义务教育完成六年计划期间，1954年增设教室457间，1957年新建教室2,923间，1958年增设教室3,758间；1954年新建小学比1948年增长了18.5%，即增加到4,024所，而在1959年已增加到4,574所，比1954年增加了550所。
进入60年代，韩国的人口自然增长率超过了2.88%，每年出生人口平均70万人，适龄就学儿童人数亦相应增加，师资和教室颇显不足，实施二部制、三部制的小学为数不少。有的班级人数多达80人以上。为了改进义务教育条件，韩国政府结合两个经济开发五年计划制定了两个义务教育设施扩充五年计划。
在1962～1966年实施的第一个义务教育设施扩充五年计划期间，韩国政府一共投入了90亿元，其中教育设施费就占52亿7千6百万元，新建教室18,142间，修缮破旧教室4,715间、厕所95.8间和给水设施1,171个，购买校地96万5千坪，教育投资之所以能在计划期间有所增加，其原因是所得税缴纳率从42%增长到50%。
第二个义务教育设施扩充五年计划的奋斗目标是完全解决教室不足问题、改建破旧教室和确保义务教育所需经费等。首先增设学校、防止学校大型化乃是这一计划的主要内容，而缩小班级规模则是该计划的另一项主要内容。韩国政府在1967～1971年期间共投资339亿元，新设学校811所，新建教室35,314间，改进破旧教室12,921间，除大城市的小学低年级还实行二部制外，韩国基本上取缔了二部制。
进入70年代，为适应经济开发第三个五年计划的需要，韩国政府制定了第三个义务教育发展五年计划。在1972年～1976年实施的第三个义务教育发展五年计划期间，韩国政府一共投资536亿7千3百万元，新建教室7,000间，改建教室13,600间，教室拥挤现象明显减少，每个班级的平均人数为52.23人。截止1977年，韩国有小学6,408所、初中1,987所。
及至80年代和90年代初，韩国政府为在巩固初等义务教育成果的基础上逐步推行初中义务教育，逐年加大教育的投资规模，新增设的小学和初中每年都有所增加，班级平均人数亦呈下降趋势。例如，1983年韩国有小学6,500所，1986年为6,740所，1991年为7,180所，班级平均人数，1983年为46.9人，1986年为42人，1991年为40.1人；1983年韩国有初中2,250所，1986年为2,430所，1991年为2,760所，而班级平均人数，1983年为63.9人，1986年为60.2人，1991年为42.6人。
5.义务教育免费对策
韩国将完全免费的义务教育视为推行义务教育的理想。然而，韩国的义务教育实质上只强调了就学的义务，而完全免费的义务只适用于部分地区，尚处于逐步扩大范围的过程。1952年全面推行初等义务教育时，不但免除了小学生的学费，而且向收复地区和岛屿地区的部分学生免费供应了教科书。由于整个50年代韩国经济处于萧条时期，政府难以承受教育财政的压力，只能实施“谁受益，谁负担”的政策确保教育经费的来源。于是韩国的小学纷纷成立“后援会”，由学生家长出钱解决学校经费不足问题。当时韩国的义务教育经费中，政府承担的部分不到30%，学生家长负担的部分达到70%以上。
“后援会”在60年代改为“师亲会”，这一步加重了学生家长的负担。韩国政府原定在第二个义务教育设施扩充五年计划结束时，向462万名小学生免费提供教科书，由于教育经费严重短缺，只解决了岛屿及偏僻地区儿童513,000人(100%)和一般地区儿童104万人(20%)的教科书免费供应问题。
此后，“师亲会”改为“育成会”，学生家长的负担依然存在。韩国政府在1972～1976年推行第三个义务教育发展五年计划期间，专门投入政府拨款86亿7千3百万元，向562万名小学生免费提供了教科书。韩国自1983年起首先从偏僻地区开始逐步推行初中义务教育以后，在1985～1987年期间政府拨款425亿元，首先对偏僻地区的初中在校学生实施免费教育，然后逐步扩大到其他地区。1985年偏僻地区享受免费教育的对象主要是初中一年级学生，人数达到62,236人，1986年为初中二年级学生，人数为249,000人，1987年为初中三年级学生，人数为25万人。目前，韩国的免费初中义务教育正从偏僻地区向中小城市扩大。
6.义务教育财政对策
韩国推行初等义务教育之初，教育经费来源主要依靠教育税的征收。地方教育税的内容是征收每户附加税和特别课税。然而，由于每户附加税和特别课税的税率调整不公平、原则模糊等原因，教育税的征收率只在50%上下。为了平衡、稳定义务教育经费的来源和消除义务教育条件的地区间差别，韩国国会于1958年12月29日颁布了义务教育财政补助金法。自从实施该法以后，韩国的义务教育财政规模每年都在扩大。1968年将其补助率稳定在国内税的11.55%范围之内，从而确保了义务教育的财政支出。进入70年代，韩国将义务教育财政补助金法与地方教育补助税法合并，改为地方教育财政补助金法，其补助率占国内税的12.28%[4]。1954年文教预算为59亿7千2百万元，义务教育财政预算为38亿2千8百万元，其比率为64%；1959年文教预算为598亿6千3百万元，义务教育财政预算为481亿3千9百万元，其比率为80%；1960年文教预算633亿1千3百万元，义务教育财政预算为516亿2千7百万元，其比率为80%；1970年文教预算为7,847亿6千2百万元，义务教育财政预算为6,008亿9千2百万元，其比率为76%。
自1983年起在部分地区实施九年制初中义务教育以后至90年代初期，韩国教育预算在逐年增加。例如，1983年的教育预算为21,748亿元，1984年为22,753亿元，1986年为27,690亿元，1989年为43,466亿元，1992年为82,570亿元。韩国目前的教育预算占GNP的3.7%，预计到1998年将增长到5%[5]。韩国政府推行义务教育40年来对义务教育的投资奉行了“投资优先主义”的政策，尽管各个教育财政年度有所差别，但义务教育财政预算在教育财政预算中一般保持在70%～80%之间。
三、韩国普及义务教育对策的特点
纵观韩国的普及义务教育对策，大致具有如下几个特点：
1.在确保义务教育对象就学率、巩固率和终学率的前提下，不断提高学生的学力水平
为了适应社会与经济发展的需要，韩国政府在继续加强义务教育阶段基础教育课程的同时，以促进学生身心的全面发展为目的，及时充实了旨在培养学生探索能力、思考能力和创造能力的课程内容。在教育方法上逐步克服注入式的方法，建立因材施教的“自律学习体制”，注意开发和普及新的教学方法和学习方法，最大限度地发掘学生的潜在能力。随着经济的高速增长和人民生活水平的提高，韩国的义务教育学校在继续使用“黑板、粉笔和教科书”等传统教学手段的同时，增加了学生用学习资料、教师用指导书和电化教育器材，为提高学生的学习效果做出了巨大努力。随着义务教育年限的延长，韩国政府相应地改革了中小学的师资培养体制，尤其提高了小学师资的培养规格，如将二年制教育大学改为四年制，同时加强了小学与初中教师的在职培训，大大地提高了教师职前教育与职后培训的质量。
2.普及免费的义务教育首先从经济落后的农村、渔村等偏僻地区开始，而后再向经济发达的城市逐步扩大
义务教育既是免费的又是一种强制性的教育。它需要庞大的财力、人力和物力，要在全国同时推行免费的义务教育存在着种种困难。韩国政府根据当时的财政状况，也是为了保证低收入阶层子女的就学，在普及免费义务教育时实施了先从农村、渔村、岛屿等教育条件不利的地区开始的政策。由于韩国政府在义务教育阶段坚持经济发达地区收入较高阶层子女缴纳学费和经济落后地区低收入阶层子少缴纳或不缴纳学费的原则，从而保障了义务教育对象的就学率、巩固率和终学率。当国家经济状况有所好转时，再对大、中城市的义务教育对象实施全面的免费教育，这是合乎韩国国情的一项政策。
3.奉行“谁受益，谁负担”的政策，补充教育财政预算的不足
韩国所说的教育受益者，乃是指政府、学生和社会。这三者既是教育的直接受益者，又是教育费的负担主体。除了政府负责教育投资、学生承担学费和社会（社会团体、企业及公民个人）负担教育税之外，还设有企业法人、学生家长和个人的捐款制、地方政府的教育转入金制、教育设施投资基金制、企业体的教育投资制、社会团体的教育投资制和私立学校基金制等，以此达到缓解义务教育及其他教育经费紧张的目的。此项政策的最大特点就在于，不但明确了谁是承担义务教育经费的主体，而且充分发挥了全社会支持义务教育发展的积极性。
注释：
[1][韩国]教育研究会编：《韩国教育政策的探索》第24页，培英社1979年12月版。
[2][韩国]文教部编：《韩国教育30年》第119～123页，三和书籍株式会社1980年12月版。
[3]田以麟：《南朝鲜师范教育体制综述》第97～100页，《教育论丛》1989年第2～3期。
[4][韩国]金兑完：《从教育税法来看教育财源的确保》第17～19页，《新教育》1988年第10期。
[5]杨金成：《韩国科学教育政策研究》第48页，《教育研究》1995年第5期。
作者介绍：田以麟 东北师大比较教育研究所
作者：田以麟
外国教育研究 1996年03期
韩国在50年代初至70年代中期，先后实施义务教育正常化六年计划、义务教育设施扩充两个五年计划和义务教育发展五年计划，于1976年完成了免费的六年制初等义务教育任务。随着小学义务教育的全面普及，韩国于1983年开始推行的、原定于1991年全面普及的九年制初中义务教育，由于经费等其他原因，先是延至1993年，后来推迟到了1997年以后。
韩国普及义务教育的目的是通过基础教育和国民素质的开发，力图国家的长远发展和满足社会对国民福利不断增进的要求。为了实现这一目的，韩国颁布了义务教育的有关法规，也在不同时期制定了义务教育的有关对策。
本文拟就韩国普及义务教育的基本对策做一纵向考察，目的在于通过对其基本对策的探讨，从中获得一些有益的启示。
一、韩国普及义务教育的法规
韩国的普及义务教育制度首先承认全体国民有受教育的权利，同时要求所有父母必须履行使其子女在国家规定的教育期限内接受教育的义务和国家必须承担保障义务教育条件的义务。履行就学、设置学校、免费教育和教育保障等义务，是确保义务教育顺利实施的基本条件。对此，韩国的宪法、教育法及其他有关法规都有规定。
1.就学的义务
韩国宪法第27条第二款规定了全体国民具有使其保护的儿童接受初等教育的义务。韩国教育法第96条第一款规定，全体国民具有使其保护的儿童自满六周岁翌日以后第一个学年初起到满十二周岁的学年末为止必须就学的义务。国家对不履行就学义务的父母施以强制性的措施，如韩国教育法第164条就有处以3,000元以下罚金的规定。
2.设置学校的义务
韩国教育法第8条第一款规定，国家必须一次性地采取与六年初等教育所需设施有关的一切措施。同法第8条第二款规定，国家和地方公共团体必须设置和经营义务教育机构，教育区必须设立和经营使所辖区域内学龄儿童可以全员就学的小学。其中包括国家为各类残疾的学龄儿童设置特殊学校的内容。设置学校的义务还意味着国家必须承担设置学校所需经费的义务。如韩国地方教育财政补助金法规定，由该年度国内税的11.8%及其金额的10%，确保义务教育机构教师的工资全额和设置、经营义务教育机构所需经费的全额。
3.免费教育的义务
韩国宪法第27条第三款规定了义务教育是免费的。韩国教育法第86条规定，实施义务教育的国立学校和公立学校不征收学费。这里有一个免费教育程度的问题，即完全免费还是部分免费的问题。由国家承担学费、教科书费、午餐费、医疗保健费的属于完全免费的义务教育，这在部分发达国家已经实行，而由国家只承担学费的则属于免费的义务教育，韩国在实施小学义务教育之初只免除了学生的学费，后来随着经济状况好转，又为学生免费供应了教科书[1]。一言一蔽之，免费是义务教育的必要条件，完全免费则是义务教育的充分条件。
4.教育保障的义务
教育保障的义务是指国家或社会对妨碍义务教育对象就学和义务教育条件保障等因素负有消除的义务。妨碍就学的因素主要由于家庭经济困难，对家庭困难的学龄儿童实施完全免费的教育乃是义务教育的必然要求。对此，韩国教育法第97条规定，业体经营者不得因雇佣学龄儿童而妨碍义务教育的实施。同法第99条规定，国家对确实由于经济困难而不能就学的学龄儿童提供必要的教育费补助。为彻底清除妨碍义务教育对象就学的因素，韩国劳动基准法第50条规定，未满十三周岁者不得作为雇佣劳动者参加工作，劳动部门只向不妨碍义务教育者颁发就业许可证。教育保障的义务还包括义务教育条件保障的内容，如韩国制定的城市规划法、土地征用法、住宅建设促进法等，对义务教育机构的位置、用地、教育环境优化等均做出了有利于保障义务教育条件的规定。
二、韩国普及义务教育的对策
为了实现普及义务教育的目的和落实义务教育的法规，韩国政府在不同时期制定了有关义务教育的课程、就学、教师、设施、免费、投资等对策。
1.义务教育课程对策
韩国的义务教育课程是由国家根据中小学教学计划制定的教学大纲来确定的。
(1)1945～1954年确定的义务教育课程，以知识罗列为主，强调知识中心，重视爱国主义教育和殖民地奴化教育思想残余的清除。
(2)1955～1966年修订的义务教育课程，主要受杜威的实用主义教育思想影响，克服知识中心的倾向，重视学生的经验与生活，加强了与实际生活相关的知识、技能、态度、习惯的培养。
(3)1966～1973年修订的义务教育课程，强调了课程内容的自主性、生产性和适用性，重视了课程设置的合理性和地域性。
(4)1973～1981年修订的义务教育课程，受美国教育改革运动的影响，强调学问中心的课程内容和知识结构，重视知识的基本概念、原理及基础理论，注重各学年、各级学校之间课程设置的系统性，加强了一元化的知识结构体系。在学习方法上强调了发现探究学习过程和基本概念理解过程。在评价学习效果方面，注重了学生的思考能力、应用能力和创造能力。
(5)1981～1987年修订的义务教育课程，在课程内容上强调了国民精神教育的系统性，加大了科学与技术教育的比重，充实了全人教育的内容。在课程设置方面进一步强调了小学与初中之间的衔接性、统一性和完整性。
(6)1987～1992年修订的义务教育课程，在课程内容上加强了小学的基础教育和初中的基础科学教育，在课程设置上强调了课程的弹性和地域性，同时在中小学校增设了包括生活指导为内容的特别活动课。
2.义务教育对象就学对策
韩国政府于1950年6月1日宣布初等免费义务教育从学龄儿童开始实施，于1952年4月23日颁布教育法施行令，全面推行义务教育工作。1945年8月解放之初，韩国小学在校学生总数为1,366,024人，就学率仅为64%，而文盲占总人口的78%。朝鲜战争停战后，韩国政府制定了义务教育完成六年计划，预计从1954年开始到1959为止，每年将就学率递增1.28%，截止计划完成年度提高到7.69%，即实现96%的就学率。由于韩国政府在整个50年代将如何提高就学率作为推行义务教育的主攻目标，在计划完成的1959年，小学就学总人数已猛增到356万人，就学率达到96.4%，比原计划超过了0.4%。
此后，随着小学就学率的进一步提高，报考初中的入学竞争开始愈演俞烈，初等义务教育受到了升学考试竞争的冲击。因此，如何解决升学指导和升学考试制度的问题则成了这一时期的主要政策课题。韩国政府于1968年7月和1969年2月先后实施了初中免试入学措施和中学平准化对策[2]。由于措施和对策得当，不但克服了小学升学考试竞争所带来的弊端和解决了小学教育条件不均衡的问题，而且为后来实施的初中义务教育奠定了基础。
在此基础上，韩国为适应经济开发第三个五年计划的需要，制定了1972～1976年的义务教育发展五年计划，到计划完成的1976年，小学在校人数为562万人，就学率达到了100%。于是韩国政府正式宣布于1976年全面普及了免费的六年制初等义务教育。1978年11月22日，韩国政府公布了1978～1991年长期综合教育计划，决定从1983年起首先在偏僻地区开始逐步推行九年制初中义务教育。为此，韩国在继续巩固小学就学率的同时，每年都在不断地提高初中就学率，如1979年为93.6%，1986年为99.4%，1987年小学毕业生为863,761人，升入初中的人数为859,338人，初中就学率已达到99.5%。按就学率来看，韩国的初中实现了普及教育。
3.义务教育教师对策
韩国在50年代实施初等义务教育之初，小学教师的绝对数量严重不足，如何确保不足的小学教师是这一时期对策的主导。为此，韩国政府在义务教育完成六年计划期间，将小学教师养成所附设于师范学校，通过检定考试大力培养小学教师。1954年韩国有小学教师41,957人，而到了1959年已拥有小学教师61,059人，比起1954年增加了19,102人。进入60年代，与解决教师不足的问题相比，如何确保资格教师则成了政策的主要目标。韩国政府于1962年将中等师范学校改为二年制的教育大学，同时扩大了教师的再教育机会，进一步提高了小学教师的资格和素质。韩国在1960年有小学教师61,600人，及至1970年增加到101,100人，小学教师的绝对数比1960年增长了64%，教师与学生的比例为1比60，完全达到法定标准。
70年代的韩国小学教师政策主要是如何提高教师的社会及经济地位、减轻教师负担和防止教师流失等问题。为此，韩国政府对小学教师实施了单一工资制，调整和提高了小学教师各种津贴，降低了教师的工作量和教师与学生的比例。截止1976年，韩国小学的教师与学生的比例下降到1比48.09。
韩国政府在1981～1984年期间，将专门培养小学师资的教育大学从二年制延长到四年制，除京畿道和庆尚北道之外，韩国的各道、直辖市均设有一所国立教育大学。这一对策不但明显地提高了小学教师的培养规格，而且充分地保障了小学对师资的需求。1983年韩国小学教师与学生的比例为1比41.7，1986年为1比36.8，1991年为1比35.8。
80年代末至90年代初，随着初中义务教育首先从偏僻地区开始推行，对初中教师的需求不断增长。为此，韩国政府建立了开放性的中学师资培养体制，即中学师资培养不仅通过师范大学，而且也可以通过普通大学的教育专业。截止1987年，韩国有国立师范大学11所，私立师范大学26所，普通综合大学的师范学院28所，设置教育专业的普通大学82所，有1,612个教育学专业，于是在普通大学学习教育学专业的毕业生（105,323人）远远超出了师范大学的毕业生（47,751人）。鉴于如此情况，韩国政府根据1988年修订的教育公务员法和教育公务员任用令，要求国立、公立小学及中学必须优先招聘国立教育大学和国立师范大学的毕业生，聘用名额未满时，可依次任用私立师范大学和普通大学教育专业的毕业生[3]。韩国政府从1991年开始取消了优先录用国立师范大学毕业的政策，决定在1991～1993年期间，对国立及私立师范大学毕业生按7比3的比例分别实施聘用考试制，自1994年起全面引入了公开竞争的机制。1983年初中教师与学生的比例为1比42.2，1986年为1比37.8，1991年为1比28.2。
4.义务教育设施对策
教育设施是义务教育的必要条件。然而，韩国在解放后建起的小学校舍，由于朝鲜战争的爆发，80%化为灰烬。如何迅速恢复校舍建设则成为50年代教育设施对策的重要课题。韩国政府推行义务教育完成六年计划期间，1954年增设教室457间，1957年新建教室2,923间，1958年增设教室3,758间；1954年新建小学比1948年增长了18.5%，即增加到4,024所，而在1959年已增加到4,574所，比1954年增加了550所。
进入60年代，韩国的人口自然增长率超过了2.88%，每年出生人口平均70万人，适龄就学儿童人数亦相应增加，师资和教室颇显不足，实施二部制、三部制的小学为数不少。有的班级人数多达80人以上。为了改进义务教育条件，韩国政府结合两个经济开发五年计划制定了两个义务教育设施扩充五年计划。
在1962～1966年实施的第一个义务教育设施扩充五年计划期间，韩国政府一共投入了90亿元，其中教育设施费就占52亿7千6百万元，新建教室18,142间，修缮破旧教室4,715间、厕所95.8间和给水设施1,171个，购买校地96万5千坪，教育投资之所以能在计划期间有所增加，其原因是所得税缴纳率从42%增长到50%。
第二个义务教育设施扩充五年计划的奋斗目标是完全解决教室不足问题、改建破旧教室和确保义务教育所需经费等。首先增设学校、防止学校大型化乃是这一计划的主要内容，而缩小班级规模则是该计划的另一项主要内容。韩国政府在1967～1971年期间共投资339亿元，新设学校811所，新建教室35,314间，改进破旧教室12,921间，除大城市的小学低年级还实行二部制外，韩国基本上取缔了二部制。
进入70年代，为适应经济开发第三个五年计划的需要，韩国政府制定了第三个义务教育发展五年计划。在1972年～1976年实施的第三个义务教育发展五年计划期间，韩国政府一共投资536亿7千3百万元，新建教室7,000间，改建教室13,600间，教室拥挤现象明显减少，每个班级的平均人数为52.23人。截止1977年，韩国有小学6,408所、初中1,987所。
及至80年代和90年代初，韩国政府为在巩固初等义务教育成果的基础上逐步推行初中义务教育，逐年加大教育的投资规模，新增设的小学和初中每年都有所增加，班级平均人数亦呈下降趋势。例如，1983年韩国有小学6,500所，1986年为6,740所，1991年为7,180所，班级平均人数，1983年为46.9人，1986年为42人，1991年为40.1人；1983年韩国有初中2,250所，1986年为2,430所，1991年为2,760所，而班级平均人数，1983年为63.9人，1986年为60.2人，1991年为42.6人。
5.义务教育免费对策
韩国将完全免费的义务教育视为推行义务教育的理想。然而，韩国的义务教育实质上只强调了就学的义务，而完全免费的义务只适用于部分地区，尚处于逐步扩大范围的过程。1952年全面推行初等义务教育时，不但免除了小学生的学费，而且向收复地区和岛屿地区的部分学生免费供应了教科书。由于整个50年代韩国经济处于萧条时期，政府难以承受教育财政的压力，只能实施“谁受益，谁负担”的政策确保教育经费的来源。于是韩国的小学纷纷成立“后援会”，由学生家长出钱解决学校经费不足问题。当时韩国的义务教育经费中，政府承担的部分不到30%，学生家长负担的部分达到70%以上。
“后援会”在60年代改为“师亲会”，这一步加重了学生家长的负担。韩国政府原定在第二个义务教育设施扩充五年计划结束时，向462万名小学生免费提供教科书，由于教育经费严重短缺，只解决了岛屿及偏僻地区儿童513,000人(100%)和一般地区儿童104万人(20%)的教科书免费供应问题。
此后，“师亲会”改为“育成会”，学生家长的负担依然存在。韩国政府在1972～1976年推行第三个义务教育发展五年计划期间，专门投入政府拨款86亿7千3百万元，向562万名小学生免费提供了教科书。韩国自1983年起首先从偏僻地区开始逐步推行初中义务教育以后，在1985～1987年期间政府拨款425亿元，首先对偏僻地区的初中在校学生实施免费教育，然后逐步扩大到其他地区。1985年偏僻地区享受免费教育的对象主要是初中一年级学生，人数达到62,236人，1986年为初中二年级学生，人数为249,000人，1987年为初中三年级学生，人数为25万人。目前，韩国的免费初中义务教育正从偏僻地区向中小城市扩大。
6.义务教育财政对策
韩国推行初等义务教育之初，教育经费来源主要依靠教育税的征收。地方教育税的内容是征收每户附加税和特别课税。然而，由于每户附加税和特别课税的税率调整不公平、原则模糊等原因，教育税的征收率只在50%上下。为了平衡、稳定义务教育经费的来源和消除义务教育条件的地区间差别，韩国国会于1958年12月29日颁布了义务教育财政补助金法。自从实施该法以后，韩国的义务教育财政规模每年都在扩大。1968年将其补助率稳定在国内税的11.55%范围之内，从而确保了义务教育的财政支出。进入70年代，韩国将义务教育财政补助金法与地方教育补助税法合并，改为地方教育财政补助金法，其补助率占国内税的12.28%[4]。1954年文教预算为59亿7千2百万元，义务教育财政预算为38亿2千8百万元，其比率为64%；1959年文教预算为598亿6千3百万元，义务教育财政预算为481亿3千9百万元，其比率为80%；1960年文教预算633亿1千3百万元，义务教育财政预算为516亿2千7百万元，其比率为80%；1970年文教预算为7,847亿6千2百万元，义务教育财政预算为6,008亿9千2百万元，其比率为76%。
自1983年起在部分地区实施九年制初中义务教育以后至90年代初期，韩国教育预算在逐年增加。例如，1983年的教育预算为21,748亿元，1984年为22,753亿元，1986年为27,690亿元，1989年为43,466亿元，1992年为82,570亿元。韩国目前的教育预算占GNP的3.7%，预计到1998年将增长到5%[5]。韩国政府推行义务教育40年来对义务教育的投资奉行了“投资优先主义”的政策，尽管各个教育财政年度有所差别，但义务教育财政预算在教育财政预算中一般保持在70%～80%之间。
三、韩国普及义务教育对策的特点
纵观韩国的普及义务教育对策，大致具有如下几个特点：
1.在确保义务教育对象就学率、巩固率和终学率的前提下，不断提高学生的学力水平
为了适应社会与经济发展的需要，韩国政府在继续加强义务教育阶段基础教育课程的同时，以促进学生身心的全面发展为目的，及时充实了旨在培养学生探索能力、思考能力和创造能力的课程内容。在教育方法上逐步克服注入式的方法，建立因材施教的“自律学习体制”，注意开发和普及新的教学方法和学习方法，最大限度地发掘学生的潜在能力。随着经济的高速增长和人民生活水平的提高，韩国的义务教育学校在继续使用“黑板、粉笔和教科书”等传统教学手段的同时，增加了学生用学习资料、教师用指导书和电化教育器材，为提高学生的学习效果做出了巨大努力。随着义务教育年限的延长，韩国政府相应地改革了中小学的师资培养体制，尤其提高了小学师资的培养规格，如将二年制教育大学改为四年制，同时加强了小学与初中教师的在职培训，大大地提高了教师职前教育与职后培训的质量。
2.普及免费的义务教育首先从经济落后的农村、渔村等偏僻地区开始，而后再向经济发达的城市逐步扩大
义务教育既是免费的又是一种强制性的教育。它需要庞大的财力、人力和物力，要在全国同时推行免费的义务教育存在着种种困难。韩国政府根据当时的财政状况，也是为了保证低收入阶层子女的就学，在普及免费义务教育时实施了先从农村、渔村、岛屿等教育条件不利的地区开始的政策。由于韩国政府在义务教育阶段坚持经济发达地区收入较高阶层子女缴纳学费和经济落后地区低收入阶层子少缴纳或不缴纳学费的原则，从而保障了义务教育对象的就学率、巩固率和终学率。当国家经济状况有所好转时，再对大、中城市的义务教育对象实施全面的免费教育，这是合乎韩国国情的一项政策。
3.奉行“谁受益，谁负担”的政策，补充教育财政预算的不足
韩国所说的教育受益者，乃是指政府、学生和社会。这三者既是教育的直接受益者，又是教育费的负担主体。除了政府负责教育投资、学生承担学费和社会（社会团体、企业及公民个人）负担教育税之外，还设有企业法人、学生家长和个人的捐款制、地方政府的教育转入金制、教育设施投资基金制、企业体的教育投资制、社会团体的教育投资制和私立学校基金制等，以此达到缓解义务教育及其他教育经费紧张的目的。此项政策的最大特点就在于，不但明确了谁是承担义务教育经费的主体，而且充分发挥了全社会支持义务教育发展的积极性。
注释：
[1][韩国]教育研究会编：《韩国教育政策的探索》第24页，培英社1979年12月版。
[2][韩国]文教部编：《韩国教育30年》第119～123页，三和书籍株式会社1980年12月版。
[3]田以麟：《南朝鲜师范教育体制综述》第97～100页，《教育论丛》1989年第2～3期。
[4][韩国]金兑完：《从教育税法来看教育财源的确保》第17～19页，《新教育》1988年第10期。
[5]杨金成：《韩国科学教育政策研究》第48页，《教育研究》1995年第5期。
作者介绍：田以麟 东北师大比较教育研究所