赵成：强化人大对司法机关监督的途径分析
时间：2010-07-29 09:47 作者：赵成 新闻来源：正义网
7月28日上午，“2010诉讼监督论坛”在北京拉开帷幕。最高人民检察院副检察长孙谦、北京市人民检察院检察长慕平出席开幕式并致辞。此次论坛由北京市人民检察院主办，北京市检察官协会及北京市法学会诉讼法学研究会协办。与会嘉宾将分别就“诉讼监督的理论思考”、“人大监督与诉讼监督”、“诉讼监督的难点与对策”、“诉讼监督的外部工作机制”、“诉讼监督的内部工作机制”五个主题展开研讨。北京市大兴区人民检察院检察长赵成参与了第五单元“诉讼监督内部工作机制”的讨论。
强化人大对司法机关监督的途径分析
赵成 北京市大兴区人民检察院检察长
2007年1月1日，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)正式实施。该法在全面总结各级人大常委会监督实践的基础上，进一步规范、明确、完善了人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式、程序和实效，为各级人大常委会对“一府两院”工作进行监督提供了明确而具体的法依据，对于促进促进人民法院、人民检察院的司法公正，推进社会主义民主政治建设具有里程碑式的意义。我国宪法和法律明确规定，司法机关由各级人大产生，向人大负责。因此，依法、自觉接受人大及其常委会的监督，是实现依法治国基本方略的客观要求，是司法机关正确行使司法权力的有力保障。本文以《监督法》为据，结合实际，对新形势下人大如何进一步加强对司法机关的监督作一粗浅探讨。
一、 人大对司法机关监督范围的界定
对司法机关工作实施监督，是人大机关的重要职能。宪法规定，人民代表大会是国家权力机关，人民法院、人民检察院由其产生并对其负责。《监督法》进一步细化了关于人大对司法机关监督的规定，如：第5条、第8条、第10条等，进一步规范、明确、完善了人大常委会对人民法院、人民检察院实施监督的形式、程序和实效。根据上述法律规定可以看出，
人大对司法机关的监督，是指人民代表大会及其常务委员会，从宏观上、权源上依法对人民法院、人民检察院的工作实施监督，促进公正司法的活动。
从监督性质及范围来看，人大对司法机关的监督是一种权力监督，主要包括：对执法活动的监督（执行实体法、程序法、法官法、检察官法的情况）、对审判和检察机关工作的监督（业务、队伍和作风建设等）以及法官、检察官行为的监督三个方面。
从监督方式来看，人大对司法机关的监督主要从宏观上、权源上进行监督，主要包括：听取工作报告、执法检查、任免检法两院组成人员，以及质询、询问、罢免和撤职、特定问题调查等。
从监督的目的来看，人大对司法机关的监督，不在于纠正某些具体案件，进行司法救济，而是通过听取工作报告、调查研究以及对一些具体案例进行综合分析等方式，对审判和检察机关的工作做出总体评价，指出带有倾向性的问题，提出改进意见和建议。
从监督的效力上来看，人大对司法机关的监督是一种自上而下的监督，具有决策的性质，人大的监督意见对司法机关直接具有确定的拘束力。
二、人大对司法机关监督的意义
人大对司法机关实施监督是我国权力监督体系的重要组成部分，强化人大对司法机关的监督不仅符合权力运作规律，而且也是我国规范执法行为、促进司法公正、实现社会和谐的现实需要。
1、强化人大对司法机关监督，是权力运作规律的客观要求。权力天生具有扩张性，权力的运作过程如果缺乏有效的监督制约，权力必然要被滥用。并且，仅仅或者主要依靠权力机关内部的自我约束是不足以防止权力滥用的。因此强化人大对司法机关工作的监督与制约，是防止司法权力自我扩张，确保司法过程各种偏差得以及时纠正的要求，是确保司法权力良性运行、维护司法公正的要求。
2、强化人大对司法机关监督，是进一步促进司法机关规范执法行为，确保司法公正的客观需要。近年来，个别司法人员违法办案、以权谋私、枉法裁判等现象引起了社会的广泛
关注。消除司法腐败，实现司法公正、司法廉洁和司法效率的统一，已经成为我国社会主义法治国家建设中的重要课题。强化人大对司法机关的监督，有效遏制不规范执法行为的发生，努力促进司法公正，是我国司法实践的现实需要。
3、强化人大对司法机关监督，是弥补现有司法监督机制功能不足的需要。从司法系统的内部监督来看，体制的行政化倾向使上下级司法机关之间的监督关系逐渐演化为领导关系，从而一定程度上消解了监督应该具有的功能。从外部监督来看，也存在监督弱化的情形。而人大作为国家权力机关的性质、地位、以及人大集体依法行使职权的特点决定了人大对司法机关的监督具有纵向监督的性质，较之其他国家机关对司法机关的监督，人大的监督更具有权威性，可有效弥补现行司法监督机制功能的不足。
三、当前人大在监督司法机关过程中存在的问题
《监督法》对人大常委会的监督原则、监督主体、监督对象、监督范围和监督内容、监督程序都作了明确规定，进一步增强了人大监督的针对性和实效性。自《监督法》颁布实施以来，人大对司法机关的监督工作无论是从深度、广度还是力度方面，都明显加强，也取得了明显成效。但与此同时，也暴露出了一些制约监督效能充分发挥的因素和问题，主要表现为以下方面：
（一）信息不对称。信息不对称是人大对于审判和检察机关监督中的一个突出问题，很大程度上影响了人大监督工作的深入进行。譬如，听取专项工作报告和进行执法检查是人大例行、常规的宏观监督方式，有利于各级人大了解审判和检察机关全面的工作，了解他们执行法律法规的情况。但是，听取工作报告和执法检查的信息来源主要是审判机关和检察机关自身的报告和介绍，其客观性和真实性是会打折扣的，再加上人大自身的委员会体制不够健全，缺乏独立的信息渠道，仅靠社会舆论和个人感觉，对这种间接和笼统的信息做判断，必然导致审议难以深入和检查的表面化。
（二）对法官、检察官行为的监督虚置。法官和检察官是行使审判和检察权的主体,法院和检察院的工作最终要落实在具体审判和检察活动之中,对法官、检察官具体执法活动的监督实际上起着保证司法权正确行使的作用。问题的关键是如何使这种监督经常化、制度化。作为国家权力机关的各级人大虽然可以通过行使任免权来体现对法官和检察官的监督,但人
大不是审判工作和检察工作的直接组织者和领导者,并且就实践情况来看,人大也无法掌握每一位法官和检察官的具体素质、职业道德等方面的情况，如果没有其他辅助手段,这种监督基本是虚置的。
（三）质询、询问、特定问题调查、罢免、撤职等监督方式闲置。质询、询问、特定问题调查、罢免、撤职等监督方式虽有较强的刚性,但是,这些方式更多的意义是对监督结果的一种处置,由于缺乏前置的监督环节和信息来源的不确定,很难启动,在实践中也很少运用。
四、 强化人大对司法机关监督的途径分析
司法公正目标的实现，国家权力机关的监督是必不可少的。人大对审判和检察机关的监督要进一步强化，关键在于综合运用法定监督方式的前提下，通过工作创新，增加人大及其常委会了解司法机关工作情况的信息渠道，监督的信息触角深入日常活动之中，把监督关口前移，使人大的各种监督形式有机衔接起来，实现监督的民主化、经常化和制度化。
(一) 要建立和加强与司法机关的经常性工作联系机制。人大加强与司法机关的监督，是一项长期性、经常性的工作。要及时有效地加强对司法机关的监督，就必须建立和加强与司法机关的经常性工作联系机制。如：可以成立专门的联络工作小组，定期了解司法机关各项工作的开展情况。人大也可以要求被司法机关聘请为人民陪审员、人民监督员的人大代表担当联络工作小组的联络员，进一步加强与司法机关的联系和沟通。同时，要善于从司法机关上报的动态信息及内部刊物等有关材料中，及时了解和掌握司法机关的工作动态和基本情况，为更好地实施监督奠定良好的基础。
(二) 围绕热点议题，定期要求司法机关作专项工作报告。各级人大应当结合在执法检查中发现的突出问题、人民来信来访集中反映的热点和普遍关注的问题以及人大代表提出的意见和建议等，定期研究制定一系列代表性强、能解决实际问题的重点议题，要求司法机关就该问题认真调研，并在规定的期限里做出专项工作报告，并在审议后将结果反馈给反映问题的人大代表或人民群众，以促进矛盾的化解和问题的有效解决。人大也可以根据实际，督促司法机关结合司法工作实际以及上级司法机关的重要指示精神和工作部署等，向人大作专题工作报告。对司法机关反映的问题和困难，人大要通过多种渠道反映和加强解决，从而进一步促进司法工作的深入开展。
(三) 严格执行对司法机关的执法检查工作制度。及时制定人大常委会执法检查计划，并组成专门的检查小组，对司法机关的执法活动以及法律实施情况进行检查。一要突出重点。围绕党的中心工作，结合本地区的实际，从着眼于维护改革、发展、稳定的大局出发，着重抓住人民群众反映强烈的热点、难点问题，力争取得成效。二要深入实际。在检查过程中，不能只满足于听取汇报，召开座谈会，而要深入实践，到群众中个别走访，抽样调查，实地考察，直接听取群众的意见和呼声，掌握第一手材料，了解司法工作的真实情况。三要确保实效。针对执法检查中发现的问题，及时要求有关部门作出书面报告，并加强督办，以确保司法机关严格依法办案，从而促进司法公正，切实维护社会公平正义。
（四）进一步完善对法官、检察官行为的监督机制。加强与司法机关的经常性工作联系，建立司法机关工作人员绩效信息共享机制，准确、系统、全面掌握检察官、法官个体的道德素质、工作水平和业务能力。适时介入检察官、法官职级晋升工作，对整个过程进行全程监督，确保公开、公平、公正。严格依照法定程序，依法正确行使撤职案的审议、决定权力，切实维护检察官、法官职业的权威和公信力。
(五) 要进一步明确和完善委员长会议和主任会议的议事程序和规则。《监督法》中规定的提出质询案、组织特定问题调查委员会、提出撤职案等，或需要委员长会议或主任会议转交，或需要其提出，或需要其审议，可见委员长会议和主任会议在《监督法》中的地位非常关键。这就需要进一步完善委员长会议或主任会议的议事规则和程序，使其更加清晰明确。如：对该会议的议事和表决方式是投票还是协商，需要公开还是不必公开以及不同意见是否记录在案等等细节问题都应有具体明确、操作性强的规定。只有这样，才能保证各项制度有效运行，才能使各级人大常委会对于司法机关的监督更加切实有效
赵成：强化人大对司法机关监督的途径分析
时间：2010-07-29 09:47 作者：赵成 新闻来源：正义网
7月28日上午，“2010诉讼监督论坛”在北京拉开帷幕。最高人民检察院副检察长孙谦、北京市人民检察院检察长慕平出席开幕式并致辞。此次论坛由北京市人民检察院主办，北京市检察官协会及北京市法学会诉讼法学研究会协办。与会嘉宾将分别就“诉讼监督的理论思考”、“人大监督与诉讼监督”、“诉讼监督的难点与对策”、“诉讼监督的外部工作机制”、“诉讼监督的内部工作机制”五个主题展开研讨。北京市大兴区人民检察院检察长赵成参与了第五单元“诉讼监督内部工作机制”的讨论。
强化人大对司法机关监督的途径分析
赵成 北京市大兴区人民检察院检察长
2007年1月1日，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)正式实施。该法在全面总结各级人大常委会监督实践的基础上，进一步规范、明确、完善了人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式、程序和实效，为各级人大常委会对“一府两院”工作进行监督提供了明确而具体的法依据，对于促进促进人民法院、人民检察院的司法公正，推进社会主义民主政治建设具有里程碑式的意义。我国宪法和法律明确规定，司法机关由各级人大产生，向人大负责。因此，依法、自觉接受人大及其常委会的监督，是实现依法治国基本方略的客观要求，是司法机关正确行使司法权力的有力保障。本文以《监督法》为据，结合实际，对新形势下人大如何进一步加强对司法机关的监督作一粗浅探讨。
一、 人大对司法机关监督范围的界定
对司法机关工作实施监督，是人大机关的重要职能。宪法规定，人民代表大会是国家权力机关，人民法院、人民检察院由其产生并对其负责。《监督法》进一步细化了关于人大对司法机关监督的规定，如：第5条、第8条、第10条等，进一步规范、明确、完善了人大常委会对人民法院、人民检察院实施监督的形式、程序和实效。根据上述法律规定可以看出，
人大对司法机关的监督，是指人民代表大会及其常务委员会，从宏观上、权源上依法对人民法院、人民检察院的工作实施监督，促进公正司法的活动。
从监督性质及范围来看，人大对司法机关的监督是一种权力监督，主要包括：对执法活动的监督（执行实体法、程序法、法官法、检察官法的情况）、对审判和检察机关工作的监督（业务、队伍和作风建设等）以及法官、检察官行为的监督三个方面。
从监督方式来看，人大对司法机关的监督主要从宏观上、权源上进行监督，主要包括：听取工作报告、执法检查、任免检法两院组成人员，以及质询、询问、罢免和撤职、特定问题调查等。
从监督的目的来看，人大对司法机关的监督，不在于纠正某些具体案件，进行司法救济，而是通过听取工作报告、调查研究以及对一些具体案例进行综合分析等方式，对审判和检察机关的工作做出总体评价，指出带有倾向性的问题，提出改进意见和建议。
从监督的效力上来看，人大对司法机关的监督是一种自上而下的监督，具有决策的性质，人大的监督意见对司法机关直接具有确定的拘束力。
二、人大对司法机关监督的意义
人大对司法机关实施监督是我国权力监督体系的重要组成部分，强化人大对司法机关的监督不仅符合权力运作规律，而且也是我国规范执法行为、促进司法公正、实现社会和谐的现实需要。
1、强化人大对司法机关监督，是权力运作规律的客观要求。权力天生具有扩张性，权力的运作过程如果缺乏有效的监督制约，权力必然要被滥用。并且，仅仅或者主要依靠权力机关内部的自我约束是不足以防止权力滥用的。因此强化人大对司法机关工作的监督与制约，是防止司法权力自我扩张，确保司法过程各种偏差得以及时纠正的要求，是确保司法权力良性运行、维护司法公正的要求。
2、强化人大对司法机关监督，是进一步促进司法机关规范执法行为，确保司法公正的客观需要。近年来，个别司法人员违法办案、以权谋私、枉法裁判等现象引起了社会的广泛
关注。消除司法腐败，实现司法公正、司法廉洁和司法效率的统一，已经成为我国社会主义法治国家建设中的重要课题。强化人大对司法机关的监督，有效遏制不规范执法行为的发生，努力促进司法公正，是我国司法实践的现实需要。
3、强化人大对司法机关监督，是弥补现有司法监督机制功能不足的需要。从司法系统的内部监督来看，体制的行政化倾向使上下级司法机关之间的监督关系逐渐演化为领导关系，从而一定程度上消解了监督应该具有的功能。从外部监督来看，也存在监督弱化的情形。而人大作为国家权力机关的性质、地位、以及人大集体依法行使职权的特点决定了人大对司法机关的监督具有纵向监督的性质，较之其他国家机关对司法机关的监督，人大的监督更具有权威性，可有效弥补现行司法监督机制功能的不足。
三、当前人大在监督司法机关过程中存在的问题
《监督法》对人大常委会的监督原则、监督主体、监督对象、监督范围和监督内容、监督程序都作了明确规定，进一步增强了人大监督的针对性和实效性。自《监督法》颁布实施以来，人大对司法机关的监督工作无论是从深度、广度还是力度方面，都明显加强，也取得了明显成效。但与此同时，也暴露出了一些制约监督效能充分发挥的因素和问题，主要表现为以下方面：
（一）信息不对称。信息不对称是人大对于审判和检察机关监督中的一个突出问题，很大程度上影响了人大监督工作的深入进行。譬如，听取专项工作报告和进行执法检查是人大例行、常规的宏观监督方式，有利于各级人大了解审判和检察机关全面的工作，了解他们执行法律法规的情况。但是，听取工作报告和执法检查的信息来源主要是审判机关和检察机关自身的报告和介绍，其客观性和真实性是会打折扣的，再加上人大自身的委员会体制不够健全，缺乏独立的信息渠道，仅靠社会舆论和个人感觉，对这种间接和笼统的信息做判断，必然导致审议难以深入和检查的表面化。
（二）对法官、检察官行为的监督虚置。法官和检察官是行使审判和检察权的主体,法院和检察院的工作最终要落实在具体审判和检察活动之中,对法官、检察官具体执法活动的监督实际上起着保证司法权正确行使的作用。问题的关键是如何使这种监督经常化、制度化。作为国家权力机关的各级人大虽然可以通过行使任免权来体现对法官和检察官的监督,但人
大不是审判工作和检察工作的直接组织者和领导者,并且就实践情况来看,人大也无法掌握每一位法官和检察官的具体素质、职业道德等方面的情况，如果没有其他辅助手段,这种监督基本是虚置的。
（三）质询、询问、特定问题调查、罢免、撤职等监督方式闲置。质询、询问、特定问题调查、罢免、撤职等监督方式虽有较强的刚性,但是,这些方式更多的意义是对监督结果的一种处置,由于缺乏前置的监督环节和信息来源的不确定,很难启动,在实践中也很少运用。
四、 强化人大对司法机关监督的途径分析
司法公正目标的实现，国家权力机关的监督是必不可少的。人大对审判和检察机关的监督要进一步强化，关键在于综合运用法定监督方式的前提下，通过工作创新，增加人大及其常委会了解司法机关工作情况的信息渠道，监督的信息触角深入日常活动之中，把监督关口前移，使人大的各种监督形式有机衔接起来，实现监督的民主化、经常化和制度化。
(一) 要建立和加强与司法机关的经常性工作联系机制。人大加强与司法机关的监督，是一项长期性、经常性的工作。要及时有效地加强对司法机关的监督，就必须建立和加强与司法机关的经常性工作联系机制。如：可以成立专门的联络工作小组，定期了解司法机关各项工作的开展情况。人大也可以要求被司法机关聘请为人民陪审员、人民监督员的人大代表担当联络工作小组的联络员，进一步加强与司法机关的联系和沟通。同时，要善于从司法机关上报的动态信息及内部刊物等有关材料中，及时了解和掌握司法机关的工作动态和基本情况，为更好地实施监督奠定良好的基础。
(二) 围绕热点议题，定期要求司法机关作专项工作报告。各级人大应当结合在执法检查中发现的突出问题、人民来信来访集中反映的热点和普遍关注的问题以及人大代表提出的意见和建议等，定期研究制定一系列代表性强、能解决实际问题的重点议题，要求司法机关就该问题认真调研，并在规定的期限里做出专项工作报告，并在审议后将结果反馈给反映问题的人大代表或人民群众，以促进矛盾的化解和问题的有效解决。人大也可以根据实际，督促司法机关结合司法工作实际以及上级司法机关的重要指示精神和工作部署等，向人大作专题工作报告。对司法机关反映的问题和困难，人大要通过多种渠道反映和加强解决，从而进一步促进司法工作的深入开展。
(三) 严格执行对司法机关的执法检查工作制度。及时制定人大常委会执法检查计划，并组成专门的检查小组，对司法机关的执法活动以及法律实施情况进行检查。一要突出重点。围绕党的中心工作，结合本地区的实际，从着眼于维护改革、发展、稳定的大局出发，着重抓住人民群众反映强烈的热点、难点问题，力争取得成效。二要深入实际。在检查过程中，不能只满足于听取汇报，召开座谈会，而要深入实践，到群众中个别走访，抽样调查，实地考察，直接听取群众的意见和呼声，掌握第一手材料，了解司法工作的真实情况。三要确保实效。针对执法检查中发现的问题，及时要求有关部门作出书面报告，并加强督办，以确保司法机关严格依法办案，从而促进司法公正，切实维护社会公平正义。
（四）进一步完善对法官、检察官行为的监督机制。加强与司法机关的经常性工作联系，建立司法机关工作人员绩效信息共享机制，准确、系统、全面掌握检察官、法官个体的道德素质、工作水平和业务能力。适时介入检察官、法官职级晋升工作，对整个过程进行全程监督，确保公开、公平、公正。严格依照法定程序，依法正确行使撤职案的审议、决定权力，切实维护检察官、法官职业的权威和公信力。
(五) 要进一步明确和完善委员长会议和主任会议的议事程序和规则。《监督法》中规定的提出质询案、组织特定问题调查委员会、提出撤职案等，或需要委员长会议或主任会议转交，或需要其提出，或需要其审议，可见委员长会议和主任会议在《监督法》中的地位非常关键。这就需要进一步完善委员长会议或主任会议的议事规则和程序，使其更加清晰明确。如：对该会议的议事和表决方式是投票还是协商，需要公开还是不必公开以及不同意见是否记录在案等等细节问题都应有具体明确、操作性强的规定。只有这样，才能保证各项制度有效运行，才能使各级人大常委会对于司法机关的监督更加切实有效