浅议政策执行审计--从保障性安居工程审计说起

【摘要】一个国家经济政策的制定、执行,不仅关系到国家的经济安全,更关系到社会的和谐和国家的可持续发展。但是,在经济政策的制定和执行过程中,由于信息不对称、既得利益偏好、外部条件的变化以及政策制定者和执行者的有限理性等原因,一些政策可能不够完善,或者在执行过程中发生偏颇、滥用,进而影响到政策目标的实现。本文结合保障性安居工程跟踪审计中政策执行审计面临的现状和困难,对政策执行审计的意义、如何开展政策执行审计进行了有益的探索。

【关键词】政策执行 保障性安居工程 审计

国家审计机关作为政府监督职能部门,其最高审计目标就是推进法治进步,促进经济发展,维护国家经济安全,保障国家经济健康发展。国家审计机关适时开展政策执行审计,对加强国家治理,完善经济政策,监督效果发挥等方面,能 够发挥十分重要的“免疫功能”作用。

一、从保障性安居工程跟踪审计看政策执行审计的现状及困难

2007年,国务院发出《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。以此为开端,我国开始大规模建设保障性住房。为促进城镇保障性安居工程顺利实施,中央出台了土地、税收、财政、金融等一系列政策,这些政策是否得到贯彻落实,直接关系到保障性安居工程的实施效果。因此,自2012年起审计署开展连续四年的保障性安居工程跟踪审计,把政策执行情况审计作为重点审计内容。笔者根据自身的审计经历,结合政策执行审计中面临的诸多问题,总结如下。

(一)没有明确的法律依据,政策执行审计无法可依、无章可循

2008年以来,审计署对政策方面的审计逐渐重视,组织开展了一系列专项政策执行跟踪审计,如城镇保障性安居工程、稳增长等。但审计署对于政策执行审计的有关具体原则、范围、内容、方法、工作的组织和实施步骤等没有提出明确、细致的要求,更没有形成法律文件,以致基层审计机关开展政策执行审计时处在无法可依、无章可循的境地,一定程度上阻碍了政策执行审计实践的进一步拓展。

(二)评价体系尚未建立,审计评价缺乏准确度、精细度

首先,评价支撑数据缺乏独立性。审计机关实施审计需要取得大量的外部数据作为审计评价的支撑,而这些数据来自相关部门公开发布的数据或统计数据,如 “城镇商品房住宅销售面积”等指标。审计评价恰当与否取决于相关部门提供数据的真实性,审计在某种程度上已失去独立性。其次,政策执行评价体系没有设定具体绩效指标。目前政策执行审计中,均无法对各种相关因素进行精确的定性和定量分析,只能去繁就简地使用价值判断标准取代事实分析,审计的结果很难说做到了科学和公正。最后,基础性指标在评价体系中的地位偏弱影响审计质量。如保障性安居工程跟踪审计中,各项表格引导审计人员查线索、查大案,而忽视了政策执行基础性指标的复核。导致有的审计人员于出成果而减少对搜集审计证据的资源投入,忽略审计程序,由此容易引发审计风险。

(三)审计队伍建设存在差距

政策执行是在复杂的社会环境中进行的复杂社会实践活动,需要审计人员能够深刻的理解经济政策意图,并有能力运用各种专业知识和技能掌握经济政策执行效果,以对其做出深刻而符合实际的判断和评价。这对审计人员的经济知识、业务素质及专业技能等提出了较高的要求,而现阶段基层审计人员在专业素质上存在财会知识丰富,宏观经济理论、计算机运用等方面知识相对匮乏;在工作能力上查账能力较强,但是综合分析问题和评价政策执行效果能力较弱等问题。同时,由于受其自身素质、对政策的理解、认同感等方面因素制约,审计人员对政策小理解可能存在偏差,进而加大了审计风险。

(四)地方审计的局限性造成对国家政策的完善意见无法快速上报

地方审计机关开展政策执行审计一般分为两种,即审计署安排的全国性政策执行审计和地方政府层面的政策执行审计。地方政府层面的政策执行审计中发现的问题可以通过审计报告、审计专报、审计信息等多种途径向本级政府领导及时反映,而全国性政策执行审计中发现的不足及矛盾之处没有快速、可行的上报途径。如保障性安居工程跟踪审计中,审计人员发现现行的棚改任务目标是拆迁户数,而不考虑棚户区底数,造成地方为完成任务而违规扩大棚改范围。而棚户区底数是可以明确的,且有不可变动性。如果国家以减少底数为政策目标,就可以有效地避免违规扩大棚改范围的问题。地方审计机关只能将此项建议作为信息上报或理论研究发表。而全国经济环境瞬息万变,地方审计机关提出的可行建议可能在被关注到时就已错过了最佳时期。这也造成地方审计人员在政策执行审计中对国家及省政府政策的盲目遵从,而不能从国家治理的角度对审计中发现的政策问题进行归集和建议。

二、国际上政策执行审计的实施情况

从世界各国国家审计的审计工作实践来看,审计工作经历了财政财务收支审计、绩效审计、政策执行审计三个阶段的转变。美国审计总署于20世纪70年代就开始开展公共政策执行审计; 1993年颁布《政府绩效与结果法案》,授权美国审计署向国会报告公共政策执行效果的审计情况; 20世纪90年代以后更加重视联邦政府公共政策执行的责任。法国审计法院被宪法赋予协助议会和政府监督财政法规执行的职责,并从2007年起对公共政策的执行进行法律监督,评价政府部门执行有关公共政策的效果。英国、加拿大、日本、韩国等国的国家审计机关也都围绕政府责任审计开展了与公共政策相关的审计业务活动。因此,我国审计机关开展政策执行审计,顺应国际国家审计工作的趋势,符合现代化审计的发展要求。

三、开展政策执行审计的建议

我国国家审计机关的政策执行审计还处在起步阶段,审计评价标准、指标体系都还在探索中。笔者结合参加保障性安居工程跟踪审计项目,对开展政策执行审计进行了有益的探索。

(一)建设政策执行审计的法规体系

我国开展政策执行审计的当务之急就是解决审计权限和审计范围的法律依据问题。首先,在审计法律体系中明确审计部门政策执行审计的监督权限,对政策执行审计的目标、范围、形式加以规定,从而实现政策跟踪审计有法可依。其次,制定出比较系统、操作性较强的政策执行审计行为准则及操作指南,使政策执行审计有章可循。

(二)完善政策执行审计的评价体系

笔者认为政策执行审计评价体系建设可以分为两个部分:一是通用评价体系。顾名思义就是指在所有的政策执行审计中均可以借鉴的评价指标。可以从经济效益、社会效益和生态效益三个角度,来构建政策执行审计评价指标体系,基本满足政策执行效果审计评价的需要,强调评价指标的通用性。二是专业评价体系。这要根据政策制定的目标、政策适用范围等进行分类,考虑政策类型、政策目标、政策执行主体等因素,分类构建政策执行审计的评价指标体系,这一部分评价指标强调的是政策的特殊性。

(三)加强政策执行审计的队伍建设,使审计项目有人可用

首先,增加国家审计人员的各项经济及政策知识,注重培养复合型人才。要求审计人员除需要具备传统审计专业知识和技能外,还应通晓和掌握经济学、管理学、生态学、统计学、系统工程等多方面的专业知识和技能。其次,探索总结政策执行审计方法,增强国家审计人员的业务技能。可以定期开展业务培训,增加审计人员交流,帮助开阔视野,掌握政策执行审计的基本理论、基本方法和基本技能。最后,注重引进和聘用相关领域的专家型人才,优化审计资源配置,以保证政策执行效果审计工作的顺利开展。

(四)建立全国审计机关的建言通道,树立基层审计人员的国家治理观念

政策实施都是在基层实现,实施效果只有基层审计人员感触最深刻。建立全国审计机关的建言通道可以使审计署能快速的取得一线政策执行情况的信息,并使基层审计人员更多的参与国家治理的建言献策中。建言通道的建立可以通过多种形式、多种途径实现。笔者推荐两种形式,一是在全国性政策执行审计中设立建言献策专项简讯,二是在审计署网站中增加基层审计机关政策执行建言献策专用邮箱。(张良)

【参考文献】

1、刘家义:以科学发展观为指导推动审计工作全面发展,《审计署:刘家义审计长在五届三次理事会暨第二次理事论坛上的讲话》2008年3月

2、刘家义:切实发挥审计的“免疫系统”功能,《新华网:国家审计署审计长刘家义答本报记者问》2010年7月

3、陈宏:《浅谈我国公共政策执行审计中的问题及建议》,《现代审计与经济》2014年第06期

4、王勇:《公共政策审计的若干思考》,《审计月刊》2012(10):4-5.

【摘要】一个国家经济政策的制定、执行,不仅关系到国家的经济安全,更关系到社会的和谐和国家的可持续发展。但是,在经济政策的制定和执行过程中,由于信息不对称、既得利益偏好、外部条件的变化以及政策制定者和执行者的有限理性等原因,一些政策可能不够完善,或者在执行过程中发生偏颇、滥用,进而影响到政策目标的实现。本文结合保障性安居工程跟踪审计中政策执行审计面临的现状和困难,对政策执行审计的意义、如何开展政策执行审计进行了有益的探索。

【关键词】政策执行 保障性安居工程 审计

国家审计机关作为政府监督职能部门,其最高审计目标就是推进法治进步,促进经济发展,维护国家经济安全,保障国家经济健康发展。国家审计机关适时开展政策执行审计,对加强国家治理,完善经济政策,监督效果发挥等方面,能 够发挥十分重要的“免疫功能”作用。

一、从保障性安居工程跟踪审计看政策执行审计的现状及困难

2007年,国务院发出《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。以此为开端,我国开始大规模建设保障性住房。为促进城镇保障性安居工程顺利实施,中央出台了土地、税收、财政、金融等一系列政策,这些政策是否得到贯彻落实,直接关系到保障性安居工程的实施效果。因此,自2012年起审计署开展连续四年的保障性安居工程跟踪审计,把政策执行情况审计作为重点审计内容。笔者根据自身的审计经历,结合政策执行审计中面临的诸多问题,总结如下。

(一)没有明确的法律依据,政策执行审计无法可依、无章可循

2008年以来,审计署对政策方面的审计逐渐重视,组织开展了一系列专项政策执行跟踪审计,如城镇保障性安居工程、稳增长等。但审计署对于政策执行审计的有关具体原则、范围、内容、方法、工作的组织和实施步骤等没有提出明确、细致的要求,更没有形成法律文件,以致基层审计机关开展政策执行审计时处在无法可依、无章可循的境地,一定程度上阻碍了政策执行审计实践的进一步拓展。

(二)评价体系尚未建立,审计评价缺乏准确度、精细度

首先,评价支撑数据缺乏独立性。审计机关实施审计需要取得大量的外部数据作为审计评价的支撑,而这些数据来自相关部门公开发布的数据或统计数据,如 “城镇商品房住宅销售面积”等指标。审计评价恰当与否取决于相关部门提供数据的真实性,审计在某种程度上已失去独立性。其次,政策执行评价体系没有设定具体绩效指标。目前政策执行审计中,均无法对各种相关因素进行精确的定性和定量分析,只能去繁就简地使用价值判断标准取代事实分析,审计的结果很难说做到了科学和公正。最后,基础性指标在评价体系中的地位偏弱影响审计质量。如保障性安居工程跟踪审计中,各项表格引导审计人员查线索、查大案,而忽视了政策执行基础性指标的复核。导致有的审计人员于出成果而减少对搜集审计证据的资源投入,忽略审计程序,由此容易引发审计风险。

(三)审计队伍建设存在差距

政策执行是在复杂的社会环境中进行的复杂社会实践活动,需要审计人员能够深刻的理解经济政策意图,并有能力运用各种专业知识和技能掌握经济政策执行效果,以对其做出深刻而符合实际的判断和评价。这对审计人员的经济知识、业务素质及专业技能等提出了较高的要求,而现阶段基层审计人员在专业素质上存在财会知识丰富,宏观经济理论、计算机运用等方面知识相对匮乏;在工作能力上查账能力较强,但是综合分析问题和评价政策执行效果能力较弱等问题。同时,由于受其自身素质、对政策的理解、认同感等方面因素制约,审计人员对政策小理解可能存在偏差,进而加大了审计风险。

(四)地方审计的局限性造成对国家政策的完善意见无法快速上报

地方审计机关开展政策执行审计一般分为两种,即审计署安排的全国性政策执行审计和地方政府层面的政策执行审计。地方政府层面的政策执行审计中发现的问题可以通过审计报告、审计专报、审计信息等多种途径向本级政府领导及时反映,而全国性政策执行审计中发现的不足及矛盾之处没有快速、可行的上报途径。如保障性安居工程跟踪审计中,审计人员发现现行的棚改任务目标是拆迁户数,而不考虑棚户区底数,造成地方为完成任务而违规扩大棚改范围。而棚户区底数是可以明确的,且有不可变动性。如果国家以减少底数为政策目标,就可以有效地避免违规扩大棚改范围的问题。地方审计机关只能将此项建议作为信息上报或理论研究发表。而全国经济环境瞬息万变,地方审计机关提出的可行建议可能在被关注到时就已错过了最佳时期。这也造成地方审计人员在政策执行审计中对国家及省政府政策的盲目遵从,而不能从国家治理的角度对审计中发现的政策问题进行归集和建议。

二、国际上政策执行审计的实施情况

从世界各国国家审计的审计工作实践来看,审计工作经历了财政财务收支审计、绩效审计、政策执行审计三个阶段的转变。美国审计总署于20世纪70年代就开始开展公共政策执行审计; 1993年颁布《政府绩效与结果法案》,授权美国审计署向国会报告公共政策执行效果的审计情况; 20世纪90年代以后更加重视联邦政府公共政策执行的责任。法国审计法院被宪法赋予协助议会和政府监督财政法规执行的职责,并从2007年起对公共政策的执行进行法律监督,评价政府部门执行有关公共政策的效果。英国、加拿大、日本、韩国等国的国家审计机关也都围绕政府责任审计开展了与公共政策相关的审计业务活动。因此,我国审计机关开展政策执行审计,顺应国际国家审计工作的趋势,符合现代化审计的发展要求。

三、开展政策执行审计的建议

我国国家审计机关的政策执行审计还处在起步阶段,审计评价标准、指标体系都还在探索中。笔者结合参加保障性安居工程跟踪审计项目,对开展政策执行审计进行了有益的探索。

(一)建设政策执行审计的法规体系

我国开展政策执行审计的当务之急就是解决审计权限和审计范围的法律依据问题。首先,在审计法律体系中明确审计部门政策执行审计的监督权限,对政策执行审计的目标、范围、形式加以规定,从而实现政策跟踪审计有法可依。其次,制定出比较系统、操作性较强的政策执行审计行为准则及操作指南,使政策执行审计有章可循。

(二)完善政策执行审计的评价体系

笔者认为政策执行审计评价体系建设可以分为两个部分:一是通用评价体系。顾名思义就是指在所有的政策执行审计中均可以借鉴的评价指标。可以从经济效益、社会效益和生态效益三个角度,来构建政策执行审计评价指标体系,基本满足政策执行效果审计评价的需要,强调评价指标的通用性。二是专业评价体系。这要根据政策制定的目标、政策适用范围等进行分类,考虑政策类型、政策目标、政策执行主体等因素,分类构建政策执行审计的评价指标体系,这一部分评价指标强调的是政策的特殊性。

(三)加强政策执行审计的队伍建设,使审计项目有人可用

首先,增加国家审计人员的各项经济及政策知识,注重培养复合型人才。要求审计人员除需要具备传统审计专业知识和技能外,还应通晓和掌握经济学、管理学、生态学、统计学、系统工程等多方面的专业知识和技能。其次,探索总结政策执行审计方法,增强国家审计人员的业务技能。可以定期开展业务培训,增加审计人员交流,帮助开阔视野,掌握政策执行审计的基本理论、基本方法和基本技能。最后,注重引进和聘用相关领域的专家型人才,优化审计资源配置,以保证政策执行效果审计工作的顺利开展。

(四)建立全国审计机关的建言通道,树立基层审计人员的国家治理观念

政策实施都是在基层实现,实施效果只有基层审计人员感触最深刻。建立全国审计机关的建言通道可以使审计署能快速的取得一线政策执行情况的信息,并使基层审计人员更多的参与国家治理的建言献策中。建言通道的建立可以通过多种形式、多种途径实现。笔者推荐两种形式,一是在全国性政策执行审计中设立建言献策专项简讯,二是在审计署网站中增加基层审计机关政策执行建言献策专用邮箱。(张良)

【参考文献】

1、刘家义:以科学发展观为指导推动审计工作全面发展,《审计署:刘家义审计长在五届三次理事会暨第二次理事论坛上的讲话》2008年3月

2、刘家义:切实发挥审计的“免疫系统”功能,《新华网:国家审计署审计长刘家义答本报记者问》2010年7月

3、陈宏:《浅谈我国公共政策执行审计中的问题及建议》,《现代审计与经济》2014年第06期

4、王勇:《公共政策审计的若干思考》,《审计月刊》2012(10):4-5.


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