摘要：近年来，“两为主”政策成为中国随迁子女教育政策的核心内容。在政策实施过程中，政策执行主体、政策执行客体和政策执行监督成为主要的影响因素。本文通过分析流入地政府、公立学校、农民工的家庭与学生等的利益互动，揭示出公平正义和人本精神的价值内涵。 Abstract: "Two Dominated" policy has become the core of education of children living with the rural migrant workers in China. In the process of policy implementation, the subject, object and supervision of policy implementation are the main influencing factors. The article reveals value connotation of fairness and justice, and humanistic spirit through analyzing interests exchange of government receiving the influx of migrant workers' children, public schools, family and children of migrant workers etc. 关键词：两为主政策；流入地政府；利益冲突；价值分析 Key words: "Two Dominated" policy；government receiving the influx of migrant workers' children；conflict of interest; value analysis 中图分类号：G40-01文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2011）24-0187-02 １“两为主”政策的执行现状 2010-2020年国家中长期教育改革和发展规划纲要再次强调了“坚持以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”的政策。随着外出打工的农民工规模急剧扩大，其子女的生存和教育问题进一步突出。因此，2001国务院颁布《关于基础教育改革和发展的决定》，正式提出了“两为主”的政策。2003《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》再次强调了“两为主”政策，同时要求流入地政府负责，流出地政府积极配合。2006《关于解决农民工问题的若干意见》再次强调了两为主的政策原则。2008年《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》重申了“进城务工人员随迁子女接受义务教育要以流入地为主、公办学校为主解决”。这一系列政策的出台确定了“两为主”政策的主导地位，使得农民工子女教育问题在很大程度上得到改善。 与此同时，仍有大量的农民工子女面临着上学难的困境。据中央教育研究所于2007年9-10月在北京、上海等12个城市开展的调研显示，对于子女进入公办学校，农民工家长有37.2%认为很难，40.0%认为比较难，仅有9.2%的认为不难。[1]在北京、上海、广州等大城市，能够进入公办学校就读的农民工子女不足2/3，有的只有一半左右；能够真正享受义务教育待遇、不缴纳赞助费得学生比例更小。[2]看来，“两为主“政策执行并没有达到应有的效果。在政策的执行中，出现了政策主体执行力不强、政策本身不合理、政策本身缺乏监督、政策执行效果不佳等问题。 2“两为主”政策在实施过程中的影响因素 2.1 政策执行主体：流入地政府和公办学校的压力 2.1.1 流入地政府的压力首先是经济压力。在“两为主”的框架下，中央只是规定了流入地政府管理职责和教育投入的要求，没有赋予其相应的经费的支持。这样，使得流入地政府的财权和事权不对称。随着农民工子女数量激增，当地的校舍设施设备紧张、师资紧缺的矛盾突出。地方政府尽管投入大量资金，新建和改扩建一批公办学校，但仍不能满足农民工子女就学的需求。在巨大的经济压力下，流入地政府只好采取“各种软性”的策略，采取不作为或设定政策门槛的方式来限制外来务工人员的子女进入当地公办学校读书。其次是管理压力。一是打工子弟学校的管理。打工子弟学校在一定程度上解决了农民工子女的义务教育问题，对公办教育资源是一种补充。但是大多数打工子弟学校在教学设施、师资队伍、教育与管理方面不符合规定。如何规范管理打工子弟学校、制定符合实际的打工子弟学校的标准是政府急需解决的问题。二是农民工子女学籍和档案的管理。农民工子女有较大的流动性，很多子女随着父母就业和住所的变迁就近入学，这部分学生人数多，手续不规范，随意性大，增大了教育行政管理部门的工作量。 2.1.2 全日制公办中小学校的压力首先，公办学校的资源压力大。对于公办学校来说，随着大量农民工的涌入，在办学经费不足没有创收渠道的情况下，只有通过高收费来限制进入公办学校的人数。二是编班原则不清晰。到底是单独编班还是混合编班政策中没有明确规定，很多地方出现“分班授课，分校分块”的做法。这样，使得农民工子女很难融入正常的教学中来。三是教育成本大。由于农民工子女的学习水平参差不齐，这就加大了学校教学与管理的难度。 “以流入地公办学校为主”要辩证的看待，并不是把全部的农民工子女都要安排在公办学校，而是要积极探索多元化的模式，比如公办民助或者民办公助学校、打工子第学校等。这些学校由由政府统筹与协调并一定补贴和扶持，这是“两为主”政策的要中之义。在执行“两为主”的政策原则和导向时，需要动员和组织相关部门，整合现有资源，进行利益调整和重新分配，以解决农民工子女教育问题。 2.2 政策执行客体：农民工家庭和子女的压力政策的执行客体，就是政策所指向的目标群体，即农民工家庭和子女。 首先，农民工家庭的流动性很难保证其子女教育的连续性。由于随迁子女跟随父母在城市里漂泊，他们随时都会转学和休学。因此，父母工作的稳定性、各种证件的办理是否齐全等不确定因素都会影响到他们能否正常入学。 其次，农民工家庭教育费用压力大。进城务工农民普遍从事低层次的职业，他们收入低，社会地位低，家庭教育的物质条件较差。尽管政府推行了减收、免收借读费的政策，但是每年的伙食费、交通费等费用也是不小的开支，因此造成农民工子女上学难。 最后，农民工子女心理压力大。一方面，由于教育的不贯通，没有稳定的教育环境，使得农民工子女学习基础较差，于是产生自卑、羞愧等心理情绪。另一方面，进城务工农民受教育程度较低，其子女切身感受到出生地与大城市生活的差距，很难融入到新的学校和班级之中，他们往往人际交往能力不强。 作为政策执行客体农民工家庭和子女与城市学生及家庭差异性显著，在国家和社会关注随迁子女受教育机会的同时，更需要关注的还有他们接受教育的过程和心理健康成长。 2.3 政策执行监督：监督机制和激励机制不完善在一项教育政策出台后，要不断调整执行主体和客体的利益要求和关系，形成对教育政策的监督和控制。 首先，关于政策的执行由谁来监督，各职能部门还没有明确的规定，这直接影响到该项政策的强制性和约束力。其次，农民工子女教育工作还没有纳入到各级政府的绩效评估体系，没有力的监督机制督促相关政策的执行。对学校、非政府组织和个人都缺乏相应的激励机制。 由于缺乏规范的监督约束机制，地方政府在扩大教育资源方面，尤其是增加教育投入改善公办学校就收随迁子女条件上还显得不够主动和积极。[3]所以，政策监督和激励机制的完善，需要多方利益主体的参与，让利益相关者积极参与政策过程。一方面利益相关主体充分参与其中表达自己的主张，畅通农民工家庭和子女的利益表达渠道和利益诉求，对于他们的主张、意见和利益给予同等的尊重和关注。另一方面，利益相关者的参与使得教育政策程序透明，使得教育政策执行形成有力的监督和保障。 3“两为主”政策的价值分析 价值分析就是通过教育政策的确立，分析政策执行主体所持有的价值观念。在教育资源有限的情况下，教育政策作为政府部门制定的“权威性价值分配“，直接关系到不同受教育群体的利益。就”两为主“的政策来说，涉及到流入地政府、流出地政府、中央政府、公办学校、民办学校、农民工家长与子女等利益群体。 3.1 “两为主”政策执行是各目标群体的利益整合戴维・伊斯顿认为：公共政策是对全社会的价值作出的权威分配。[4]教育政策是政府部门的权威性价值分配，一旦实施该政策了，就可能影响到每一位社会公众的利益。不同的利益主体都试图通过自己的利益方式来影响政府决策。在政策执行的过程中，总有一部分人利益得到满足，而另一部分人的利益受损，利益受损的群体为了维护自身的利益，会通过各种途径来积极影响甚至参与到教育政策的制定和执行的过程中。如果还不能达到公认的分配公正，这部分利益受损者的价值观就与公认的社会规范发生了冲突。 任何一个政策的执行，总是包含着“是怎么样”和“应该怎么样”的价值取向。教育资源的有限性使得教育政策总是面临一个“使谁受益”和“使谁受损”的两难的困境。政策主体总是根据自身的价值标准选择“好的”方案。刘复兴认为，教育政策价值是教育政策活动的属性（如要素、结构、内部机制、功能等）满足教育政策主体需要的一种关系，其本质是利益冲突和利益平衡。[5]“两为主”政策是以公共权力对社会各群体之间的教育利益进行协调与平衡，通过改变各种利益关系的分布格局，以使各种利益群体的利益要求到一定程度的满足。同时，在执行时还需要对政策方案不断调整。使得社会大多数人的受教育权利、教育机会及资源达到分配公正。 3.2 教育政策执行过程的价值追求就是公共价值取向在教育政策的制定和执行中，不仅体现公共价值取向，同时还应体现出最基本的“人本”伦理精神。 政府作为公共的权威部门，是一个国家或社会的代理机构，政府与公众是一种委托代理关系，公民让渡个人权利，委托政府来执行社会公共事务。在政策制定和执行的过程中，政府以公共权力为保障，以公共利益为根本目的，反映大多数人的利益，维护社会的公平和正义，从而实现社会利益的权威性分配。当然，政府部门作为一个特定的组织机构，也有自身的利益，在制定和执行教育政策的过程中，决策者自身的主观认识、能力、价值观和价值取向对于政策的影响很大，因此价值取向有一种主观选择性的特征。政府往往凭借得天独厚的条件，优先考虑本部门的利益，这种过分关注自身利益的倾向使得偏离公正性。有时会出现滥用职权、设租寻租现象。因此，应坚持以公共利益为基本的价值取向，不能只考虑自身利益集团的需要。只有坚持公共利益取向，才能获得公众的认可和拥护。 教育政策的执行时围绕着各种利益集团的教育资源分配的过程，执行得好的教育政策必定是在此过程中公正地分配了各种教育权利。“两为主”的一系列政策建立了以“进城务工农民子女全面接受义务教育保障制度和机制”为核心的教育政策，并作出了进城务工子女和城市学生上学收费“一视同仁”和“平等”的规定。当然，这里的平等并不是平均，而是“同等情况同等对待”，这也意味着在特殊情况下“差别对待”。在制定教育政策时，政府对于弱势的一方要给予程序上的关怀并进行补偿，以保证与强势一方有平等的参与权利和机会。 在教育资源或权利的分配上，政府的责任就是要使每个集团或个人能具备拥有平等的受教育权利的能力手段，而不仅是字面上的或表面的法律意义上的平等的受教育权。 参考文献： [1]中央教育科学研究所课题组：进城务工农民随迁子女教育状况调研报告[J].教育研究，2008，（4）：13-21. [2]杨东平.实施城市免费义务教育面临的挑战[J].教育研究，2008，（20）. [3]中国进城务工农民工子女教育研究及数据库建设课题组：中国进城务工农民随迁子女教育研究[M].教育科学出版社，2010：210. [4]马清槐译.[美]戴维・伊斯顿.政治体系――政治学状况研究[M].北京：商务印书馆，1993，23. [5]刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003.
摘要：近年来，“两为主”政策成为中国随迁子女教育政策的核心内容。在政策实施过程中，政策执行主体、政策执行客体和政策执行监督成为主要的影响因素。本文通过分析流入地政府、公立学校、农民工的家庭与学生等的利益互动，揭示出公平正义和人本精神的价值内涵。 Abstract: "Two Dominated" policy has become the core of education of children living with the rural migrant workers in China. In the process of policy implementation, the subject, object and supervision of policy implementation are the main influencing factors. The article reveals value connotation of fairness and justice, and humanistic spirit through analyzing interests exchange of government receiving the influx of migrant workers' children, public schools, family and children of migrant workers etc. 关键词：两为主政策；流入地政府；利益冲突；价值分析 Key words: "Two Dominated" policy；government receiving the influx of migrant workers' children；conflict of interest; value analysis 中图分类号：G40-01文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2011）24-0187-02 １“两为主”政策的执行现状 2010-2020年国家中长期教育改革和发展规划纲要再次强调了“坚持以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”的政策。随着外出打工的农民工规模急剧扩大，其子女的生存和教育问题进一步突出。因此，2001国务院颁布《关于基础教育改革和发展的决定》，正式提出了“两为主”的政策。2003《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》再次强调了“两为主”政策，同时要求流入地政府负责，流出地政府积极配合。2006《关于解决农民工问题的若干意见》再次强调了两为主的政策原则。2008年《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》重申了“进城务工人员随迁子女接受义务教育要以流入地为主、公办学校为主解决”。这一系列政策的出台确定了“两为主”政策的主导地位，使得农民工子女教育问题在很大程度上得到改善。 与此同时，仍有大量的农民工子女面临着上学难的困境。据中央教育研究所于2007年9-10月在北京、上海等12个城市开展的调研显示，对于子女进入公办学校，农民工家长有37.2%认为很难，40.0%认为比较难，仅有9.2%的认为不难。[1]在北京、上海、广州等大城市，能够进入公办学校就读的农民工子女不足2/3，有的只有一半左右；能够真正享受义务教育待遇、不缴纳赞助费得学生比例更小。[2]看来，“两为主“政策执行并没有达到应有的效果。在政策的执行中，出现了政策主体执行力不强、政策本身不合理、政策本身缺乏监督、政策执行效果不佳等问题。 2“两为主”政策在实施过程中的影响因素 2.1 政策执行主体：流入地政府和公办学校的压力 2.1.1 流入地政府的压力首先是经济压力。在“两为主”的框架下，中央只是规定了流入地政府管理职责和教育投入的要求，没有赋予其相应的经费的支持。这样，使得流入地政府的财权和事权不对称。随着农民工子女数量激增，当地的校舍设施设备紧张、师资紧缺的矛盾突出。地方政府尽管投入大量资金，新建和改扩建一批公办学校，但仍不能满足农民工子女就学的需求。在巨大的经济压力下，流入地政府只好采取“各种软性”的策略，采取不作为或设定政策门槛的方式来限制外来务工人员的子女进入当地公办学校读书。其次是管理压力。一是打工子弟学校的管理。打工子弟学校在一定程度上解决了农民工子女的义务教育问题，对公办教育资源是一种补充。但是大多数打工子弟学校在教学设施、师资队伍、教育与管理方面不符合规定。如何规范管理打工子弟学校、制定符合实际的打工子弟学校的标准是政府急需解决的问题。二是农民工子女学籍和档案的管理。农民工子女有较大的流动性，很多子女随着父母就业和住所的变迁就近入学，这部分学生人数多，手续不规范，随意性大，增大了教育行政管理部门的工作量。 2.1.2 全日制公办中小学校的压力首先，公办学校的资源压力大。对于公办学校来说，随着大量农民工的涌入，在办学经费不足没有创收渠道的情况下，只有通过高收费来限制进入公办学校的人数。二是编班原则不清晰。到底是单独编班还是混合编班政策中没有明确规定，很多地方出现“分班授课，分校分块”的做法。这样，使得农民工子女很难融入正常的教学中来。三是教育成本大。由于农民工子女的学习水平参差不齐，这就加大了学校教学与管理的难度。 “以流入地公办学校为主”要辩证的看待，并不是把全部的农民工子女都要安排在公办学校，而是要积极探索多元化的模式，比如公办民助或者民办公助学校、打工子第学校等。这些学校由由政府统筹与协调并一定补贴和扶持，这是“两为主”政策的要中之义。在执行“两为主”的政策原则和导向时，需要动员和组织相关部门，整合现有资源，进行利益调整和重新分配，以解决农民工子女教育问题。 2.2 政策执行客体：农民工家庭和子女的压力政策的执行客体，就是政策所指向的目标群体，即农民工家庭和子女。 首先，农民工家庭的流动性很难保证其子女教育的连续性。由于随迁子女跟随父母在城市里漂泊，他们随时都会转学和休学。因此，父母工作的稳定性、各种证件的办理是否齐全等不确定因素都会影响到他们能否正常入学。 其次，农民工家庭教育费用压力大。进城务工农民普遍从事低层次的职业，他们收入低，社会地位低，家庭教育的物质条件较差。尽管政府推行了减收、免收借读费的政策，但是每年的伙食费、交通费等费用也是不小的开支，因此造成农民工子女上学难。 最后，农民工子女心理压力大。一方面，由于教育的不贯通，没有稳定的教育环境，使得农民工子女学习基础较差，于是产生自卑、羞愧等心理情绪。另一方面，进城务工农民受教育程度较低，其子女切身感受到出生地与大城市生活的差距，很难融入到新的学校和班级之中，他们往往人际交往能力不强。 作为政策执行客体农民工家庭和子女与城市学生及家庭差异性显著，在国家和社会关注随迁子女受教育机会的同时，更需要关注的还有他们接受教育的过程和心理健康成长。 2.3 政策执行监督：监督机制和激励机制不完善在一项教育政策出台后，要不断调整执行主体和客体的利益要求和关系，形成对教育政策的监督和控制。 首先，关于政策的执行由谁来监督，各职能部门还没有明确的规定，这直接影响到该项政策的强制性和约束力。其次，农民工子女教育工作还没有纳入到各级政府的绩效评估体系，没有力的监督机制督促相关政策的执行。对学校、非政府组织和个人都缺乏相应的激励机制。 由于缺乏规范的监督约束机制，地方政府在扩大教育资源方面，尤其是增加教育投入改善公办学校就收随迁子女条件上还显得不够主动和积极。[3]所以，政策监督和激励机制的完善，需要多方利益主体的参与，让利益相关者积极参与政策过程。一方面利益相关主体充分参与其中表达自己的主张，畅通农民工家庭和子女的利益表达渠道和利益诉求，对于他们的主张、意见和利益给予同等的尊重和关注。另一方面，利益相关者的参与使得教育政策程序透明，使得教育政策执行形成有力的监督和保障。 3“两为主”政策的价值分析 价值分析就是通过教育政策的确立，分析政策执行主体所持有的价值观念。在教育资源有限的情况下，教育政策作为政府部门制定的“权威性价值分配“，直接关系到不同受教育群体的利益。就”两为主“的政策来说，涉及到流入地政府、流出地政府、中央政府、公办学校、民办学校、农民工家长与子女等利益群体。 3.1 “两为主”政策执行是各目标群体的利益整合戴维・伊斯顿认为：公共政策是对全社会的价值作出的权威分配。[4]教育政策是政府部门的权威性价值分配，一旦实施该政策了，就可能影响到每一位社会公众的利益。不同的利益主体都试图通过自己的利益方式来影响政府决策。在政策执行的过程中，总有一部分人利益得到满足，而另一部分人的利益受损，利益受损的群体为了维护自身的利益，会通过各种途径来积极影响甚至参与到教育政策的制定和执行的过程中。如果还不能达到公认的分配公正，这部分利益受损者的价值观就与公认的社会规范发生了冲突。 任何一个政策的执行，总是包含着“是怎么样”和“应该怎么样”的价值取向。教育资源的有限性使得教育政策总是面临一个“使谁受益”和“使谁受损”的两难的困境。政策主体总是根据自身的价值标准选择“好的”方案。刘复兴认为，教育政策价值是教育政策活动的属性（如要素、结构、内部机制、功能等）满足教育政策主体需要的一种关系，其本质是利益冲突和利益平衡。[5]“两为主”政策是以公共权力对社会各群体之间的教育利益进行协调与平衡，通过改变各种利益关系的分布格局，以使各种利益群体的利益要求到一定程度的满足。同时，在执行时还需要对政策方案不断调整。使得社会大多数人的受教育权利、教育机会及资源达到分配公正。 3.2 教育政策执行过程的价值追求就是公共价值取向在教育政策的制定和执行中，不仅体现公共价值取向，同时还应体现出最基本的“人本”伦理精神。 政府作为公共的权威部门，是一个国家或社会的代理机构，政府与公众是一种委托代理关系，公民让渡个人权利，委托政府来执行社会公共事务。在政策制定和执行的过程中，政府以公共权力为保障，以公共利益为根本目的，反映大多数人的利益，维护社会的公平和正义，从而实现社会利益的权威性分配。当然，政府部门作为一个特定的组织机构，也有自身的利益，在制定和执行教育政策的过程中，决策者自身的主观认识、能力、价值观和价值取向对于政策的影响很大，因此价值取向有一种主观选择性的特征。政府往往凭借得天独厚的条件，优先考虑本部门的利益，这种过分关注自身利益的倾向使得偏离公正性。有时会出现滥用职权、设租寻租现象。因此，应坚持以公共利益为基本的价值取向，不能只考虑自身利益集团的需要。只有坚持公共利益取向，才能获得公众的认可和拥护。 教育政策的执行时围绕着各种利益集团的教育资源分配的过程，执行得好的教育政策必定是在此过程中公正地分配了各种教育权利。“两为主”的一系列政策建立了以“进城务工农民子女全面接受义务教育保障制度和机制”为核心的教育政策，并作出了进城务工子女和城市学生上学收费“一视同仁”和“平等”的规定。当然，这里的平等并不是平均，而是“同等情况同等对待”，这也意味着在特殊情况下“差别对待”。在制定教育政策时，政府对于弱势的一方要给予程序上的关怀并进行补偿，以保证与强势一方有平等的参与权利和机会。 在教育资源或权利的分配上，政府的责任就是要使每个集团或个人能具备拥有平等的受教育权利的能力手段，而不仅是字面上的或表面的法律意义上的平等的受教育权。 参考文献： [1]中央教育科学研究所课题组：进城务工农民随迁子女教育状况调研报告[J].教育研究，2008，（4）：13-21. [2]杨东平.实施城市免费义务教育面临的挑战[J].教育研究，2008，（20）. [3]中国进城务工农民工子女教育研究及数据库建设课题组：中国进城务工农民随迁子女教育研究[M].教育科学出版社，2010：210. [4]马清槐译.[美]戴维・伊斯顿.政治体系――政治学状况研究[M].北京：商务印书馆，1993，23. [5]刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003.