浅谈经济发达镇行政管理体制改革权力下放工作
应注意的几个方面
2012-10-25
近年来，伴随着城市化的快速推进，一些经济发达镇经济快速发展，人口急剧增长，在社会管理和公共服务方面面临许多新情况、新问题，受传统体制机制擎肘越来越突出，影响和制约了经济发达镇的进一步发展。当前经济发达镇行政管理面临的困境概括为三个方面：一是权力与责任不对等，缺乏必要的经济社会管理权限；二是财力与事权不匹配，镇级可用财力不足，难以满足提高公共服务水平的需要；三是“车大马小”，乡镇机构设置和人员编制配备不能适应管理服务需求。由此，对经济发达镇实施扩权改革的呼声日高。
针对经济发达镇发展中遇到的新问题，从2007年起浙江苍南等地经济发达镇率先进行了经济发达镇改革试点，取得了一定的成效。2010年4月，中央编办会同中央农办、发展改革委、公安部、民政部、财政部印发《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》（中央编办发〔2010〕50号），在全国13个省份选择25个经济发达镇进行改革试点。在这之后，许多省纷纷效仿，分别印发通知，明确经济发达镇改革试点，至此，一场声势浩大的经济发达镇改革试点在全国展开。
经济发达镇行政管理体制改革目的是“强镇”，手段是“扩权”，笔者认为试点镇改革权力下放工作应重点把握好五个环节。
一、依法下放权力
我国是社会主义民主法制国家，有关经济发达镇改革扩权问题，党中央国务院曾多次明确指示。2008年10月，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出;“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的城镇相应行政管理权限”。2008年12月《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》重申“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限”。2010年，中央编办、中央农办、国务院发展改革委、公安部、民政部、财政部《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》（中央编办发〔2010〕50号）和江苏省委办公厅、省政府办公厅《关于印发〈江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点工作意见〉的通知》（苏办发〔2010〕24号）也都强调了“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”的要求。综上所述，经济发达镇行政管理体制改革权力下放工作必须在法律的框架内进行。江苏省政府法制办公室副主任马太健对经济发达镇行政管理体制改革权力下放工作的建议是：“对于法律、法规、规章明确规定县级政府及其部门行使的管理权限，通过直接下放方式，由试点镇政府在镇区范围内履行县级政府及部门下放的管理权限；对于非法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的管理权限，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第7项的规定，由县级政府采用交办的方式直接交由镇政府行使”。笔者认为，马太健副主任的建议从法律角度对经济发达镇改革权力下放工作的操作给予了指导，值得借鉴和参考。
二、依法行使权力
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法行使权力则是落实依法治国基本方略的基本保障。所谓依法行使权力是指一切行使权力的活动都必须符合法律，这是依法行政的一个最基本的要求。因此，经济发达镇改革在权力下放后，镇人民政府应当严格依照法律、法规和规章规定的程序行使相关权力，包括行使下放的行政执法权，规范执法行为，同时依法接受相关部门的指导和监督。
三、权力实施的主体必须是镇人民政府
《中华人民共和国民法通则》明确“法人包括企业法人，机关、事业单位和社会团体法人”，《 民法通则》第五十条明确“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格”；《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条明确：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；办理上级人民政府交办的其他事项。”乡镇人民政府作为我国五级行政管理体制的最基层一级政府，按《民法通则》和《地方组织法》的规定，是综合管理乡镇行政区域的法人机关，因此，县级政府和县级政府部门下放给改革试点镇的行政管理权限，应由改革试点镇人民政府行使，并承担相应的法律责任。行政管理体制改革试点镇内设的综合执法局等职能机构只能代表镇政府行使相关职能，而不宜当作执法主体来看待。
四、能放即放，分步推进
江苏省委办公厅省政府办公厅《关于印发〈江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点工作意见〉的通知》（苏办发〔2010〕24号）指出：“按照权责一致、能放即放的原则，赋予试点镇经济社会管理权限，增强经济发达镇的内生动力”。所谓“能放即放”，笔者的理解为，行政管理体制改革试点镇所在地的县级人民政府及其相关职能部门，要站在全局发展的高度，充分认识经济发达镇改革试点的重要意义，要以符合试点镇经济社会发展急需和有利于推动改革试点工作为出发点，优先并最大可能的重点下放产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监督、社会管理、民生事业等方面的管理权限，而不是试点镇“想要的权力”要不到,“不想要的权力”动员要。在权力下放的同时，县级人民政府及相关职能部门要考虑试点镇的承接能力，涉及如总体规划，专业技术设备检验检测等权力，暂时不宜下放。总之，凡权力下放条件已经成熟的事项，要迅速下放，短期内下放条件暂不具备的，要创造条件，争取早日下放。在权力下放过程中，县级人民政府还应组织专门力量，对下放的权力进行梳理，分析论证，制定并公布放权目录。权力下放后，县级政府相关职能部门要主动上门帮助指导，培训人员，要及时将有关下放的权力的法律法规、政策文件、办事程序等编印成册，发给试点镇。试点镇因行使有关权力需要上岗证、资格证、检查证的，县职能部门要负责申领，确保持证上岗。
五、权责一致，强化监督
试点镇被赋予更多的经济社会管理权后，镇政府是否能承接和实际运用，将直接影响改革成效。如何避免下放的权力在执行中悬空和偏差，确保权力放得下、管得住、用得好，这是对镇政府执法能力的考验。权责是对等的，权力的扩大也意味着需要承担更多的责任，因此，从这一意义来讲，经济发达镇改革试点，也对经济发达镇在发展速度、发展质量、民生服务、执法效能等方面提出了更高的要求，改革试点镇政府必须承担起做大做强镇域经济进而推动县域经济发展的重大责任，要加大培训力度，提高执法人员和公务人员的素质，规范行政执法行为，确保严格执法、公正执法、文明执法。县级政府及其相关职能部门要加强对试点镇权力运行的监管，建立健全相关考核和约束机制，确保用权不缺位、不越位、不错位、不滥用。
（江都区编办 薛少祥 谢步勇 熊俊奎）
浅谈经济发达镇行政管理体制改革权力下放工作
应注意的几个方面
2012-10-25
近年来，伴随着城市化的快速推进，一些经济发达镇经济快速发展，人口急剧增长，在社会管理和公共服务方面面临许多新情况、新问题，受传统体制机制擎肘越来越突出，影响和制约了经济发达镇的进一步发展。当前经济发达镇行政管理面临的困境概括为三个方面：一是权力与责任不对等，缺乏必要的经济社会管理权限；二是财力与事权不匹配，镇级可用财力不足，难以满足提高公共服务水平的需要；三是“车大马小”，乡镇机构设置和人员编制配备不能适应管理服务需求。由此，对经济发达镇实施扩权改革的呼声日高。
针对经济发达镇发展中遇到的新问题，从2007年起浙江苍南等地经济发达镇率先进行了经济发达镇改革试点，取得了一定的成效。2010年4月，中央编办会同中央农办、发展改革委、公安部、民政部、财政部印发《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》（中央编办发〔2010〕50号），在全国13个省份选择25个经济发达镇进行改革试点。在这之后，许多省纷纷效仿，分别印发通知，明确经济发达镇改革试点，至此，一场声势浩大的经济发达镇改革试点在全国展开。
经济发达镇行政管理体制改革目的是“强镇”，手段是“扩权”，笔者认为试点镇改革权力下放工作应重点把握好五个环节。
一、依法下放权力
我国是社会主义民主法制国家，有关经济发达镇改革扩权问题，党中央国务院曾多次明确指示。2008年10月，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出;“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的城镇相应行政管理权限”。2008年12月《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》重申“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限”。2010年，中央编办、中央农办、国务院发展改革委、公安部、民政部、财政部《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》（中央编办发〔2010〕50号）和江苏省委办公厅、省政府办公厅《关于印发〈江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点工作意见〉的通知》（苏办发〔2010〕24号）也都强调了“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”的要求。综上所述，经济发达镇行政管理体制改革权力下放工作必须在法律的框架内进行。江苏省政府法制办公室副主任马太健对经济发达镇行政管理体制改革权力下放工作的建议是：“对于法律、法规、规章明确规定县级政府及其部门行使的管理权限，通过直接下放方式，由试点镇政府在镇区范围内履行县级政府及部门下放的管理权限；对于非法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的管理权限，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第7项的规定，由县级政府采用交办的方式直接交由镇政府行使”。笔者认为，马太健副主任的建议从法律角度对经济发达镇改革权力下放工作的操作给予了指导，值得借鉴和参考。
二、依法行使权力
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法行使权力则是落实依法治国基本方略的基本保障。所谓依法行使权力是指一切行使权力的活动都必须符合法律，这是依法行政的一个最基本的要求。因此，经济发达镇改革在权力下放后，镇人民政府应当严格依照法律、法规和规章规定的程序行使相关权力，包括行使下放的行政执法权，规范执法行为，同时依法接受相关部门的指导和监督。
三、权力实施的主体必须是镇人民政府
《中华人民共和国民法通则》明确“法人包括企业法人，机关、事业单位和社会团体法人”，《 民法通则》第五十条明确“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格”；《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条明确：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；办理上级人民政府交办的其他事项。”乡镇人民政府作为我国五级行政管理体制的最基层一级政府，按《民法通则》和《地方组织法》的规定，是综合管理乡镇行政区域的法人机关，因此，县级政府和县级政府部门下放给改革试点镇的行政管理权限，应由改革试点镇人民政府行使，并承担相应的法律责任。行政管理体制改革试点镇内设的综合执法局等职能机构只能代表镇政府行使相关职能，而不宜当作执法主体来看待。
四、能放即放，分步推进
江苏省委办公厅省政府办公厅《关于印发〈江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点工作意见〉的通知》（苏办发〔2010〕24号）指出：“按照权责一致、能放即放的原则，赋予试点镇经济社会管理权限，增强经济发达镇的内生动力”。所谓“能放即放”，笔者的理解为，行政管理体制改革试点镇所在地的县级人民政府及其相关职能部门，要站在全局发展的高度，充分认识经济发达镇改革试点的重要意义，要以符合试点镇经济社会发展急需和有利于推动改革试点工作为出发点，优先并最大可能的重点下放产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监督、社会管理、民生事业等方面的管理权限，而不是试点镇“想要的权力”要不到,“不想要的权力”动员要。在权力下放的同时，县级人民政府及相关职能部门要考虑试点镇的承接能力，涉及如总体规划，专业技术设备检验检测等权力，暂时不宜下放。总之，凡权力下放条件已经成熟的事项，要迅速下放，短期内下放条件暂不具备的，要创造条件，争取早日下放。在权力下放过程中，县级人民政府还应组织专门力量，对下放的权力进行梳理，分析论证，制定并公布放权目录。权力下放后，县级政府相关职能部门要主动上门帮助指导，培训人员，要及时将有关下放的权力的法律法规、政策文件、办事程序等编印成册，发给试点镇。试点镇因行使有关权力需要上岗证、资格证、检查证的，县职能部门要负责申领，确保持证上岗。
五、权责一致，强化监督
试点镇被赋予更多的经济社会管理权后，镇政府是否能承接和实际运用，将直接影响改革成效。如何避免下放的权力在执行中悬空和偏差，确保权力放得下、管得住、用得好，这是对镇政府执法能力的考验。权责是对等的，权力的扩大也意味着需要承担更多的责任，因此，从这一意义来讲，经济发达镇改革试点，也对经济发达镇在发展速度、发展质量、民生服务、执法效能等方面提出了更高的要求，改革试点镇政府必须承担起做大做强镇域经济进而推动县域经济发展的重大责任，要加大培训力度，提高执法人员和公务人员的素质，规范行政执法行为，确保严格执法、公正执法、文明执法。县级政府及其相关职能部门要加强对试点镇权力运行的监管，建立健全相关考核和约束机制，确保用权不缺位、不越位、不错位、不滥用。
（江都区编办 薛少祥 谢步勇 熊俊奎）