作者：仝志辉
江苏社会科学 2004年11期
最近，在研究中接触到大量的村民选举权利受侵害的个案，如公开买卖选票、贿选、不公开计票、拖延选举，极端的甚至不承认选举结果，毁坏票箱，大闹选举会场。但即使极端，在各地也并不鲜见。面对选举权利受侵害，越来越多的村民不再忍气吞声，要讨个说法，维护自己的政治权益。
村民最经常采用的手段是上访，以寻求行政机关的救济。在行政救济无果的情况下，越来越多的村民开始寻求司法救济。为了找到一个说法，村民们往往不计成本，连续几年上访、一级一级到法院上诉的大有人在。
村民向行政和司法系统寻求选举权利救济的现象激增，从正面意义上说，反映出村民对村民委员会组织法掌握的程度越来越高了，保护自己的民主权利的意识大大增强了。但是，从消极的意义上说，它也带来很多的社会问题；背后反映的是村民自治制度解决争议能力的不足，并使得社会解决救济的成本增加。村民连续上访和告状，时间和金钱的花费很多，甚至一些当事人为此债务缠身，行政和司法机关也会为此动员大量人力物力，甚至一段时间内被深深卷入、疲于应付。如果算上村民和各级机关因处理争议而耽误的农活和其他工作，整个成本就更为巨大。就是对于农村的治理来讲，选举争议导致的村庄精英之间决裂、村治瘫痪的村庄不在少数。
村民向村外寻求选举权利没有错。因为，有关法律就明确规定了县级人大、县民政局和乡镇人大、政府在维护村民选举权利中的责任。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十五条规定，“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权、破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关部门应当负责调查并依法处理。”各省有关村民选举的地方法规对于何种行为构成对选举权利的侵害有着更为具体的规定，对有关部门在处理侵害申诉中的责任规定得更为具体。
但是，村民过分依赖村外的国家力量解决属于村民自治一部分的民主选举中的权利纠纷，恰恰说明了村民自治体内部的自治权威不足。如果村民能在村庄内部解决权利纠纷，理性的村民显然不必承担时间、金钱的巨大成本，和常年共处一地的熟人撕破脸皮，走上上访之路。村民是迫不得已。那么，目前自治体内部自治能力以及由此导致的救济选举权利能力不足是如何造成的呢？
目前，自治体不能有效解决选举争议，既有法律规定不足的原因，也有自治体本身能力不足的原因。首先，从法律上，我们没有明确规定村民选举委员会这一村民自己的选举组织能够解决哪些选举争议，其权威性如何。这反映了立法思想中注重正式程序、轻视非正式制度的倾向。现有法律条文中透露出的立法考虑是，虽然村民选举委员会是主持选举的机构，但是，村庄选举是国家立法予以规范的选举活动，自然应该由各级国家机关来处理争议。但是立法者疏忽了，由国家来处理村民选举争议的做法如果被广泛采用，恰恰可能弱化了村庄的自治能力，而规定了村庄选举程序的村民委员会组织法恰恰是为了确立要村民自治这一农村治理制度的，村庄自治能力弱化恰恰有违村民自治立法的初衷。仅就构成自治能力一维——民主选举来讲，如果自治体本身能够处理选举争议，无疑也会大大有利于村民自治制度设定的村庄公共权力由村民选举产生的制度目标。
其次，自治体内部执行保护有关选举权利裁决的能力也明显不足。如果我们赋予了村民选举委员会处理选举纠纷的足够权力，它仍然可能不具有处理选举纠纷的权威。很多时候，现实中的情况是，村民选举委员会做出裁决，但当事人不服。有时是因为村民选举委员会的产生不合法，无法服众，但也并不尽然。过去国家权力深入村庄，强烈地塑造了村民的政治认知，国家在村民心目中仍是裁决是非的权威力量。村民以讨国家的一个说法为安，而且，现实中也往往是国家的说法管用。村民选举中的村民选举委员会很多时候没有来自村庄社会内部的组织结构和社会基础的支撑。这样的组织结构和社会基础如：精英和普通村民的密切联系，街谈巷议的传统，村民对村庄公益的共识，村内各种社会组织的发育，等等。
如果上面所说言之成理，要加强村民自治体救济选举权利受侵害的能力，除了国家立法确保村民选举委员会的救济权力以外，我们就需要从以下方面着力：发育村庄舆论，促成村民对村庄公益的共识，形成舆论对村民行为的约束力；大力发展村内各种民间组织，使得村民在多种自治形式中获得合作能力，接受合作文化的熏陶；建立健全的村民代表会议制度，使村庄精英和普通村民之间在日常就具有强有力的支配和被支配关系。这些也可概括为村民自治的社会基础建设。如果社会基础牢固了，我们就能预期：村民选举权利在受到侵害时，村民选举委员会的一纸裁决在村内能获得广泛的认同，也能得到有效的执行。因为，做出裁决的精英日常在村内就有足够的权威，而村民们也接受共同的治村规则的约束。而且，更加可能的是，由一部分村民施加的对于别的村民选举权利的侵害，如威胁、贿赂、伪造选票之类，可能在这样的村庄中很少能够出现。因为，胆敢这样做的村民需要接受的不仅仅是要求其纠正侵害行为，对受侵害者进行赔偿的惩罚，而且还会有同村村民对其人格和面子的低看。在具备自治基础的村庄中，有什么比触犯众怒、失去面子会让村民们感到害怕的呢？
村外法庭的判决不会比村内众人的鄙夷更令村民不堪。但可怕就可怕在，我们不再重视形成这种村内评价系统的村庄舆论和民间组织的建设，而一味求助于村外的司法系统的建设。那时，我们可能真正就得面对潘多拉魔盒打开后的种种邪恶，四处救火，而火又不得尽熄。
这里提出的注重发育村庄自治基础的想法很容易被有些人认为是浪漫和不切实际，但其实提出这种想法也是为了防止为应对农村公共事务而大幅度构造现代司法制度的浪漫之思。当然，我应该正视批评。说我的想法浪漫可能出自以下原因。一是村庄在不断消亡，二是农民越来越个体化和理性化，不愿意合作。对这些疑问的回答，需要做大块的文章。但这里可以回答的是：注重发育村庄自治基础是对目前政策大幅度破坏农村自治能力倾向的一种纠正，它提示人们，农村政策在加强对农村社会扶持中既要重视政府的进入和在位，也要重视农村内在能力的发掘。这样一种理念如果不能在农村政策中得到应有的体现，即使是旨在加强农民自治的有关政策，也会有意无意地失去提升农民自治能力的机会，甚至会损害农民的自治能力。本文讨论的对村民选举权利救济的政策设计就面临着这样的危险。
作者介绍：仝志辉 清华大学公共管理学院博士后。邮编 100084
作者：仝志辉
江苏社会科学 2004年11期
最近，在研究中接触到大量的村民选举权利受侵害的个案，如公开买卖选票、贿选、不公开计票、拖延选举，极端的甚至不承认选举结果，毁坏票箱，大闹选举会场。但即使极端，在各地也并不鲜见。面对选举权利受侵害，越来越多的村民不再忍气吞声，要讨个说法，维护自己的政治权益。
村民最经常采用的手段是上访，以寻求行政机关的救济。在行政救济无果的情况下，越来越多的村民开始寻求司法救济。为了找到一个说法，村民们往往不计成本，连续几年上访、一级一级到法院上诉的大有人在。
村民向行政和司法系统寻求选举权利救济的现象激增，从正面意义上说，反映出村民对村民委员会组织法掌握的程度越来越高了，保护自己的民主权利的意识大大增强了。但是，从消极的意义上说，它也带来很多的社会问题；背后反映的是村民自治制度解决争议能力的不足，并使得社会解决救济的成本增加。村民连续上访和告状，时间和金钱的花费很多，甚至一些当事人为此债务缠身，行政和司法机关也会为此动员大量人力物力，甚至一段时间内被深深卷入、疲于应付。如果算上村民和各级机关因处理争议而耽误的农活和其他工作，整个成本就更为巨大。就是对于农村的治理来讲，选举争议导致的村庄精英之间决裂、村治瘫痪的村庄不在少数。
村民向村外寻求选举权利没有错。因为，有关法律就明确规定了县级人大、县民政局和乡镇人大、政府在维护村民选举权利中的责任。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十五条规定，“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权、破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关部门应当负责调查并依法处理。”各省有关村民选举的地方法规对于何种行为构成对选举权利的侵害有着更为具体的规定，对有关部门在处理侵害申诉中的责任规定得更为具体。
但是，村民过分依赖村外的国家力量解决属于村民自治一部分的民主选举中的权利纠纷，恰恰说明了村民自治体内部的自治权威不足。如果村民能在村庄内部解决权利纠纷，理性的村民显然不必承担时间、金钱的巨大成本，和常年共处一地的熟人撕破脸皮，走上上访之路。村民是迫不得已。那么，目前自治体内部自治能力以及由此导致的救济选举权利能力不足是如何造成的呢？
目前，自治体不能有效解决选举争议，既有法律规定不足的原因，也有自治体本身能力不足的原因。首先，从法律上，我们没有明确规定村民选举委员会这一村民自己的选举组织能够解决哪些选举争议，其权威性如何。这反映了立法思想中注重正式程序、轻视非正式制度的倾向。现有法律条文中透露出的立法考虑是，虽然村民选举委员会是主持选举的机构，但是，村庄选举是国家立法予以规范的选举活动，自然应该由各级国家机关来处理争议。但是立法者疏忽了，由国家来处理村民选举争议的做法如果被广泛采用，恰恰可能弱化了村庄的自治能力，而规定了村庄选举程序的村民委员会组织法恰恰是为了确立要村民自治这一农村治理制度的，村庄自治能力弱化恰恰有违村民自治立法的初衷。仅就构成自治能力一维——民主选举来讲，如果自治体本身能够处理选举争议，无疑也会大大有利于村民自治制度设定的村庄公共权力由村民选举产生的制度目标。
其次，自治体内部执行保护有关选举权利裁决的能力也明显不足。如果我们赋予了村民选举委员会处理选举纠纷的足够权力，它仍然可能不具有处理选举纠纷的权威。很多时候，现实中的情况是，村民选举委员会做出裁决，但当事人不服。有时是因为村民选举委员会的产生不合法，无法服众，但也并不尽然。过去国家权力深入村庄，强烈地塑造了村民的政治认知，国家在村民心目中仍是裁决是非的权威力量。村民以讨国家的一个说法为安，而且，现实中也往往是国家的说法管用。村民选举中的村民选举委员会很多时候没有来自村庄社会内部的组织结构和社会基础的支撑。这样的组织结构和社会基础如：精英和普通村民的密切联系，街谈巷议的传统，村民对村庄公益的共识，村内各种社会组织的发育，等等。
如果上面所说言之成理，要加强村民自治体救济选举权利受侵害的能力，除了国家立法确保村民选举委员会的救济权力以外，我们就需要从以下方面着力：发育村庄舆论，促成村民对村庄公益的共识，形成舆论对村民行为的约束力；大力发展村内各种民间组织，使得村民在多种自治形式中获得合作能力，接受合作文化的熏陶；建立健全的村民代表会议制度，使村庄精英和普通村民之间在日常就具有强有力的支配和被支配关系。这些也可概括为村民自治的社会基础建设。如果社会基础牢固了，我们就能预期：村民选举权利在受到侵害时，村民选举委员会的一纸裁决在村内能获得广泛的认同，也能得到有效的执行。因为，做出裁决的精英日常在村内就有足够的权威，而村民们也接受共同的治村规则的约束。而且，更加可能的是，由一部分村民施加的对于别的村民选举权利的侵害，如威胁、贿赂、伪造选票之类，可能在这样的村庄中很少能够出现。因为，胆敢这样做的村民需要接受的不仅仅是要求其纠正侵害行为，对受侵害者进行赔偿的惩罚，而且还会有同村村民对其人格和面子的低看。在具备自治基础的村庄中，有什么比触犯众怒、失去面子会让村民们感到害怕的呢？
村外法庭的判决不会比村内众人的鄙夷更令村民不堪。但可怕就可怕在，我们不再重视形成这种村内评价系统的村庄舆论和民间组织的建设，而一味求助于村外的司法系统的建设。那时，我们可能真正就得面对潘多拉魔盒打开后的种种邪恶，四处救火，而火又不得尽熄。
这里提出的注重发育村庄自治基础的想法很容易被有些人认为是浪漫和不切实际，但其实提出这种想法也是为了防止为应对农村公共事务而大幅度构造现代司法制度的浪漫之思。当然，我应该正视批评。说我的想法浪漫可能出自以下原因。一是村庄在不断消亡，二是农民越来越个体化和理性化，不愿意合作。对这些疑问的回答，需要做大块的文章。但这里可以回答的是：注重发育村庄自治基础是对目前政策大幅度破坏农村自治能力倾向的一种纠正，它提示人们，农村政策在加强对农村社会扶持中既要重视政府的进入和在位，也要重视农村内在能力的发掘。这样一种理念如果不能在农村政策中得到应有的体现，即使是旨在加强农民自治的有关政策，也会有意无意地失去提升农民自治能力的机会，甚至会损害农民的自治能力。本文讨论的对村民选举权利救济的政策设计就面临着这样的危险。
作者介绍：仝志辉 清华大学公共管理学院博士后。邮编 100084