上海政府信息公开第一案：“阳光条例”
有关方面正在考虑借鉴日本模式，筹办一个5人专家委员会以作为裁定“（申请个案）是否属于信息公开范围”的中立机构，并以此作为两种相对刚性救济手段（行政复议和行政诉讼）的补充。
“法院已经立案了。”7月1日，何国平在他略显局促的办公室里说。
何是上海新望闻达律师事务所的律师，6月11日，其代理市民董铭将一纸状告徐汇区房地局“政府信息公开不作为”的行政起诉状递至法院。一周后的6月18日，法院通知立案。
自5月1日《上海市政府信息公开规定》（2004年1月20日上海市人民政府令第19号发布，后简称《规定》）正式施行以来，这还是第一件公民以《规定》为法律依据提起诉讼的案例。
《规定》颁布伊始就备受关注（见本报2004年2月23日报道《“守夜人”要在阳光下行走上海《政府信息公开规定》首提“知情权”》）。人们已经逐渐抛开“民可使由之，不可使知之”的训条，要求政府信息置于百姓的视线范围之内。
著名法学家姜明安教授评介该《规定》时就指出，司法
保障问题是政府信息公开制度的关键保障。这起“事情不大”但却被称为“上海政府信息公开第一案”的诉讼，人们的关注点就在这里。
一座老房子的历史档案玄谜
何告诉记者，核心诉讼请求其实只有一条，即“判令被告向原告提供本市岳阳路200弄14号在1947年9月1日至1968年7月16日期间原告之父亲董克昌购买产权及后被政府接管的相关档案资料信息”。
董铭的父亲1947年从法商中国建业地产公司购买了位于岳阳路204号（现为岳阳路200弄14号）房产，并自1947年9月1日起至1968年7月16日期间，一家实际居住该房屋。“文革”期间，购买该房产的原始资料大部分先后灭失；后董了解到有关档案资料在徐汇区房屋土地管理局处有保存。但因档案信息当时属不公开范围而无法查询。
被称为“阳光条例”的《规定》5月1日施行后，董铭看到了希望。她于5月10日委托何国平与王世兵律师前往徐汇区房地局档案科申请查阅。意料之外，该局工作人员拒绝了律师的要求。
何回忆说：“我们后来请求出具书面意见也被拒绝，连正常的查阅登记手续也不予办理。”对此徐汇区房地局档案中心的吴荣法副主任的说法是，“经工作人员查询，该处房产现并非董所有，所以无须登记。”
5月20日，律师通过快递方式向徐汇区房地局送交了要求查阅的书面申请。15个工作日后，房地局档案中心作出回复：“因该处房屋原属外产，已由国家接管，董铭不是产权人，故不能提供查阅。”据了解，档案中心的法律依据是1998年上海市人民政府发布的《上海市房地产登记材料查阅暂行规定》，其中规定“只有房屋所有权的权利人或其代理人才可查阅与房产有关的原始凭证”。
“阳光条例”遭遇旧“暂行规定”
“无论从哪方面讲，这个案例的出现都是一个好现象。”华东政法学院法律系副教授朱芒在接受记者采访时说。法院立案了，说明姜明安教授关心的司法保障问题算是破了题。 参与《规定》制定过程的市法制办官员也予以赞同。“一部法是否有生气，取决于它是否被运用——灵活而深层次地运用。否则，起草就是失败的。就案件本身，我们作为政府机关不便表态，以避免行政干预司法的嫌疑。”该官员以为，此案的意义将是标杆性的，他们也将继续关注。
然而，让《规定》“活”起来的何国平律师同时却又感到无可奈何。法律冲突的现实“在操作层面影响了《规定》效力的发挥”，微观而言，这也是决定此案判决结果的关键。 何告诉记者，1998年的《上海市房地产登记材料查阅暂行规定》，立法精神是以不公开为原则、公开为例外，与《规定》正好是针锋相对。法院到底适用哪一个呢？一方面，有
新法优于旧法的原则，另一方面，也有特别法优于一般法的原则。
就此问题，上海市信息化委员会政策法规处的蔡航副处长给出了系统性回答。
“《立法法》明确规定，不同位阶的法律法规发生冲突时，当选择高位阶的适用。假设一下，当《规定》与国务院制定的行政法规发生冲突，当以后者为准。”
同一位阶的法律规范性文件发生冲突时情况有些特殊。蔡介绍说，我国处理这种冲突有两个原则：一是新法优于旧法，二是特别法优于普通法。就此案而言，《规定》属于一般规定，是在广泛意义上适用的普通法；而1998年出台的《上海市房地产登记材料查阅暂行规定》是在特别领域适用的，属于特别法。“从新法优于旧法原则出发，应该适用《规定》；而从特别法优于普通法原则出发，选择正好相反。在这种情况下，《立法法》的规定是，同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。本案中，市法制办当为裁决机构。”
蔡最后表示，当一些部门用自己制定的“红头文件”抵御信息公开，“毋庸置疑是以《规定》为准。”
《规定》“精细化运动”起步
从市信息办了解到，《规定》是上海建设责任政府、服务政府、法治政府的重要抓手，也是迄今为止国内省级地方政
府制定的第一个关于政府信息公开的规章，而系列配套工作的时间表也是排定。
上海市信息化委员会社会信息化处副处长林艺告诉记者，在5月1日前，所有政府部门《政府信息公开指南》都已经编制公布，信息公开申请受理机构和咨询电话也已明确。到11月1日期间为形成工作规范和重点突破阶段，11月1日到明年3月31日为完善有关规范和全面推进阶段，各部门将发布第一期政府信息公开年报；明年3月31日之后将力争形成全市政府信息公开的长效工作机制。
据了解，教育、卫生、建设、规划、房地、人事、工商、劳动保障、民政、水务、质量技监、财政、市政、公安、外经贸等15个公众关注度高、公益性强、公权大的政府部门是推进信息公开的重点突破口。而信息公开的渠道也将更趋丰富：除了各部门接受信息公开申请外，政府网站、新闻发言人制度、政府公报、政务公开栏、社区电子公告牌、市民信箱、政府热线等都是公众获取政府信息的渠道。
知情人士还透露，有关方面正在考虑借鉴日本模式，筹办一个5人专家委员会以作为裁定“（申请个案）是否属于信息公开范围”的中立机构，并以此作为两种相对刚性救济手段（行政复议和行政诉讼）的补充。“但若此必须赋予专家委员会裁断以强制力和约束力，而其中深层次的矛盾和问题也还没有完全考虑成熟，所以该方案尚在谨慎研究中。”
也有专家就《规定》施行一段时间以来的现状总结以为，尽管做出了“以公开为原则，不公开为例外”的突破性陈述，但就哪些是例外还需要进一步对相关条款进行细化，“国外的一些法律细致到连篇累牍的地步”。
对此，蔡航认为还需要时间的积累。他告诉记者，美国的《信息自由法》颁布近50年来经历了5次大的修订，其实就是公民对该法的强势使用在不断细化和丰富法律内容的过程。
“上海政府信息公开第一案，其终极意义也许就在于此。”蔡最后说。
上海政府信息公开第一案：“阳光条例”
有关方面正在考虑借鉴日本模式，筹办一个5人专家委员会以作为裁定“（申请个案）是否属于信息公开范围”的中立机构，并以此作为两种相对刚性救济手段（行政复议和行政诉讼）的补充。
“法院已经立案了。”7月1日，何国平在他略显局促的办公室里说。
何是上海新望闻达律师事务所的律师，6月11日，其代理市民董铭将一纸状告徐汇区房地局“政府信息公开不作为”的行政起诉状递至法院。一周后的6月18日，法院通知立案。
自5月1日《上海市政府信息公开规定》（2004年1月20日上海市人民政府令第19号发布，后简称《规定》）正式施行以来，这还是第一件公民以《规定》为法律依据提起诉讼的案例。
《规定》颁布伊始就备受关注（见本报2004年2月23日报道《“守夜人”要在阳光下行走上海《政府信息公开规定》首提“知情权”》）。人们已经逐渐抛开“民可使由之，不可使知之”的训条，要求政府信息置于百姓的视线范围之内。
著名法学家姜明安教授评介该《规定》时就指出，司法
保障问题是政府信息公开制度的关键保障。这起“事情不大”但却被称为“上海政府信息公开第一案”的诉讼，人们的关注点就在这里。
一座老房子的历史档案玄谜
何告诉记者，核心诉讼请求其实只有一条，即“判令被告向原告提供本市岳阳路200弄14号在1947年9月1日至1968年7月16日期间原告之父亲董克昌购买产权及后被政府接管的相关档案资料信息”。
董铭的父亲1947年从法商中国建业地产公司购买了位于岳阳路204号（现为岳阳路200弄14号）房产，并自1947年9月1日起至1968年7月16日期间，一家实际居住该房屋。“文革”期间，购买该房产的原始资料大部分先后灭失；后董了解到有关档案资料在徐汇区房屋土地管理局处有保存。但因档案信息当时属不公开范围而无法查询。
被称为“阳光条例”的《规定》5月1日施行后，董铭看到了希望。她于5月10日委托何国平与王世兵律师前往徐汇区房地局档案科申请查阅。意料之外，该局工作人员拒绝了律师的要求。
何回忆说：“我们后来请求出具书面意见也被拒绝，连正常的查阅登记手续也不予办理。”对此徐汇区房地局档案中心的吴荣法副主任的说法是，“经工作人员查询，该处房产现并非董所有，所以无须登记。”
5月20日，律师通过快递方式向徐汇区房地局送交了要求查阅的书面申请。15个工作日后，房地局档案中心作出回复：“因该处房屋原属外产，已由国家接管，董铭不是产权人，故不能提供查阅。”据了解，档案中心的法律依据是1998年上海市人民政府发布的《上海市房地产登记材料查阅暂行规定》，其中规定“只有房屋所有权的权利人或其代理人才可查阅与房产有关的原始凭证”。
“阳光条例”遭遇旧“暂行规定”
“无论从哪方面讲，这个案例的出现都是一个好现象。”华东政法学院法律系副教授朱芒在接受记者采访时说。法院立案了，说明姜明安教授关心的司法保障问题算是破了题。 参与《规定》制定过程的市法制办官员也予以赞同。“一部法是否有生气，取决于它是否被运用——灵活而深层次地运用。否则，起草就是失败的。就案件本身，我们作为政府机关不便表态，以避免行政干预司法的嫌疑。”该官员以为，此案的意义将是标杆性的，他们也将继续关注。
然而，让《规定》“活”起来的何国平律师同时却又感到无可奈何。法律冲突的现实“在操作层面影响了《规定》效力的发挥”，微观而言，这也是决定此案判决结果的关键。 何告诉记者，1998年的《上海市房地产登记材料查阅暂行规定》，立法精神是以不公开为原则、公开为例外，与《规定》正好是针锋相对。法院到底适用哪一个呢？一方面，有
新法优于旧法的原则，另一方面，也有特别法优于一般法的原则。
就此问题，上海市信息化委员会政策法规处的蔡航副处长给出了系统性回答。
“《立法法》明确规定，不同位阶的法律法规发生冲突时，当选择高位阶的适用。假设一下，当《规定》与国务院制定的行政法规发生冲突，当以后者为准。”
同一位阶的法律规范性文件发生冲突时情况有些特殊。蔡介绍说，我国处理这种冲突有两个原则：一是新法优于旧法，二是特别法优于普通法。就此案而言，《规定》属于一般规定，是在广泛意义上适用的普通法；而1998年出台的《上海市房地产登记材料查阅暂行规定》是在特别领域适用的，属于特别法。“从新法优于旧法原则出发，应该适用《规定》；而从特别法优于普通法原则出发，选择正好相反。在这种情况下，《立法法》的规定是，同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。本案中，市法制办当为裁决机构。”
蔡最后表示，当一些部门用自己制定的“红头文件”抵御信息公开，“毋庸置疑是以《规定》为准。”
《规定》“精细化运动”起步
从市信息办了解到，《规定》是上海建设责任政府、服务政府、法治政府的重要抓手，也是迄今为止国内省级地方政
府制定的第一个关于政府信息公开的规章，而系列配套工作的时间表也是排定。
上海市信息化委员会社会信息化处副处长林艺告诉记者，在5月1日前，所有政府部门《政府信息公开指南》都已经编制公布，信息公开申请受理机构和咨询电话也已明确。到11月1日期间为形成工作规范和重点突破阶段，11月1日到明年3月31日为完善有关规范和全面推进阶段，各部门将发布第一期政府信息公开年报；明年3月31日之后将力争形成全市政府信息公开的长效工作机制。
据了解，教育、卫生、建设、规划、房地、人事、工商、劳动保障、民政、水务、质量技监、财政、市政、公安、外经贸等15个公众关注度高、公益性强、公权大的政府部门是推进信息公开的重点突破口。而信息公开的渠道也将更趋丰富：除了各部门接受信息公开申请外，政府网站、新闻发言人制度、政府公报、政务公开栏、社区电子公告牌、市民信箱、政府热线等都是公众获取政府信息的渠道。
知情人士还透露，有关方面正在考虑借鉴日本模式，筹办一个5人专家委员会以作为裁定“（申请个案）是否属于信息公开范围”的中立机构，并以此作为两种相对刚性救济手段（行政复议和行政诉讼）的补充。“但若此必须赋予专家委员会裁断以强制力和约束力，而其中深层次的矛盾和问题也还没有完全考虑成熟，所以该方案尚在谨慎研究中。”
也有专家就《规定》施行一段时间以来的现状总结以为，尽管做出了“以公开为原则，不公开为例外”的突破性陈述，但就哪些是例外还需要进一步对相关条款进行细化，“国外的一些法律细致到连篇累牍的地步”。
对此，蔡航认为还需要时间的积累。他告诉记者，美国的《信息自由法》颁布近50年来经历了5次大的修订，其实就是公民对该法的强势使用在不断细化和丰富法律内容的过程。
“上海政府信息公开第一案，其终极意义也许就在于此。”蔡最后说。