安徽省农村土地流转的现状分析

农村展望

安徽省农村土地流转的

□李小群许跃辉

现状、问题及政策建议

[摘

要]2004年粮价大幅上涨和中央一系列惠农政策的实施,使安徽省农村的土地流转发生了巨大变化。

本文对目前安徽省农村土地流转的现状和存在的问题进行了分析。并在调查和研究的基础上提出了有针对性的政策建议。

土地流转;现状;政策建议[关键词]安徽农村;

2005年1至3月份,我们《农村集体土地使用权

流转及其对策研究》课题组成员对我省的池洲市贵池

区、青阳县、桐城市、舒城县的农村土地流转问题进行“三农”问题的日趋严重,是“农民真穷、农村真苦、农了实地调研,同时也调研了省里有关部门。关于农村业真危险”的具体表现形式。现今土地抛荒现象的基土地流转的课题研究我们曾于2002年也做过一次,写本杜绝,说明“三农”问题在中央的惠农政策和市场的过一些文章,自信对这个问题有较多理解。然而短短综合作用下已得到某种程度的缓解。三年之后,当我们对这个问题再进行新的调研时,却深土地流转在总量上有所减少。前几年,在土地2、感在2004年粮价大幅上涨和中央一系列惠农政策的大量抛荒情况下的土地流转有很多是一种赠与或半赠影响下,我省农村的土地流转与三年前已大不相同,面与的流转,比较典型的是“倒贴皮”现象的大量存在。临的情况有很多是新情况,面临的问题很多也是新问“倒贴皮”现象是指农民自己不愿意种的承包土地又题。尽管题目是相似的,但内容有很多却是全新的,流转不出去,为避免因土地抛荒而受到当地政府的处农村土地流转所面临的社会环境,市场环境、政策环境罚,只得让人代耕,所有收益归代耕者,自己仍然承担等在三年时间内发生了巨大变化,正所谓“人不能两附着在土地上的一切税费。“倒贴皮”不是农民的市次踏入同一条河流。”场行为而是受到政策的逼迫。这种“倒贴皮”现象表

一、我省土地流转的现状明土地流转市场是极端的买方市场。“倒贴皮”现象

土1、原先大量存在的土地抛荒现象已基本杜绝。真实地说明了在农业比较效益越来越低的情况下,

2002年,我省农地抛荒的面积,据省农委提供的数字地不但未能成为农民的生活保障,还造成了农民的累

赘。当时我省还有不少地方的农民还要求把二轮承包是140万亩,占全省耕地数的2%,但据我们当年对庐

的土地交还给集体,其原因也在于种地不赚钱,还要交江、舒城、定远三县的调查,这三个县的农地抛荒面积

分别占耕地面积的9.26%、8.56%、和10%,远远高于税费。目前由于粮价上涨,加之还有一系列惠农政策,2%的比例。当时我们看到由于农民弃耕而外出打工。土地已能给农民带来稳定收益。而在土地有稳定收益

情况下的土地流转则是一种市场行为,流转意味着农农村大片良田抛荒,杂草丛生,一片荒凉。和土地大量

民会从土地上得到收益。由于土地流转是一种市场行抛荒同时并存的现象是土地虽不抛荒,但也在某种程

为,而我省农村的土地流转市场目前发育不充分。故度上“闲置”。如由精耕细作转为粗放经营,复种指数

土地流转在总量上较以前有所减少。由一油两稻改为只种一季,等等。土地抛荒或闲置直

本文系安徽省2003-2004社科规划课题(项目批准号为AHSK03-04D71)《安徽省农村集体土地使用权流转及对*基金项目:

策研究》的阶段成果。

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接说明了一个浅显的道理:农民靠土地已不能维持生存,只能抛弃土地而另谋生路。大量土地抛荒显示了

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3、调研中发现的几个带有普遍性的现象。是:(1)土地流转对减少土地抛荒有较大作用。据国土资源部门的统计,我省2004年通过土地流转救活抛荒耕地55万亩。其中80%用于发展粮食生产;(2)规模较大的土地流转很多是发生在未承包的集体土地或国有土地上;(3)土地流转的主要形式是租赁;(4)小规模的土地流转多由承包户和租赁户直接签定流转协议,大规模土地流转协议的签定大多发生在租赁户与集体经济组织之间,集体经济组织往往承担中介组织的职能;(5)土地流转的法律手续一般不够规范;(6)土地租赁的价格在每亩150元左右,也有高于200元和低于100元的,但不多见。

二、土地流转存在的问题

土地重新抛荒的可能性依然存在。造成前几年1、

农村土地大量抛荒的直接原因是粮价的一路走低和农民负担的日渐沉重。2002年最好的稻谷每百斤卖47元,而种子、化肥、农药、水电等生产成本却居高不下,在风调雨顺的情况下每亩土地的劳动收益只有不足200元。而当时全省农业税负担是每亩80-90元,农民辛苦一年,除去税负所剩无几。再加上我省人多地少,在人均一亩多的土地上也不可能产生规模效益。但2004年情况有了很大变化,国内粮价大幅上涨,国家又实施了一系列惠农政策,如减免农业税,给农民以种粮补贴、良种补贴、农机补贴等。从市场和政策两个层面,从“增收”和“节支”两个方面提高了农民的种田收益。种田收益的提高,尤其是国家宣布对农业税的免除,这大大激发了农民对土地的依赖与珍惜。其具

—抛荒已体表现就是:原先令各级政府头痛的顽症——

基本杜绝。据省农调队2004年调查的全省56个乡镇,其抛荒面积只占土地总面积的0.26%,调查的800农户,其总共抛荒仅7.12亩。目前的市场价格和政策条件使得农村土地流转市场的供求关系比较正常,农民开始珍惜土地,对土地流转的态度是看比较效益,流转如比自种有更大效益,自然愿意流转。如不能或不愿流转,自种也是维生或增收的渠道。总之,土地承包经营权这种物权已给农民带来了实实在在的利益。但由于我省人均土地也只有一亩多,这样少的土地即使粮价再高,也不可能通过种田致富。从这个意义上说,国家一系列的惠农政策只是部分地缓解了“三农”问题的尖锐和急迫,要从根本上或整体上解决“三农”问题,还必须有后续的政策和动作。如处置不当,农村土地重新抛荒的可能性依然存在。土地抛荒是“三农”

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问题深重而急迫的表征,犹如暴雨前的乌云。目前不抛荒的原因是农民种地有钱可赚。但化肥、农药、种子、水费、电费等轮番大幅上涨,又大大地抵消了粮价上涨的好处。农业的比较效益在去年达到了高峰后很快又呈下降趋势。这让我们想起上世纪90年代我国粮食供销体制的改革。国家放开粮食市场,取消统购统销。当时粮价也曾大幅上涨过,但随后农资、水电、乃至几乎所有行业的物价上涨,在高水平上又恢复了原先的粮食比价,种粮的效益又变为负数。这种现象经多年积累,结果造成后来大量的农田抛荒,粮价的上涨和紧随其后农资价格的上涨,是不是意味着又进入了一轮新的循环?真若如此,那么农地大面积抛荒的隐患犹在。为何作此断言,从市场分析:因为粮食作为原料,它的价格上涨是一种源头的涨价,其对下游的产品和产业的价格形成有直接的决定意义。价格全面上涨后粮食涨价所形成的好处又会被抵消,形成原有比价的高位复旧。从目前实行的惠农政策看,国家的惠农政策主要体现在给种粮农户的各种补贴上。但平均每亩30元左右的各种补贴,对提高农民种粮的积极性的激励作用不大,我省人多地少的省情又决定了农民种田不可能有规模效益。目前我省农田抛荒现象的杜绝是市场和政策的合力发生的作用,目前市场的力量已经释放,今后需要不断加大政策力量。

土地二轮承包时注重了公平,但这种公平制约2、

了流转时的效率。我省人多地少,土地资源短缺,土地是农民的生存保障,而生存利益是高于一切的。因此,在土地二轮承包时,是以公平为基本原则的。即以人口为基数,把集体土地按优、中、劣划为三等由农户均分。由于人均土地面积原本就少,再这样一划分,实际上每户的土地几乎都是零散的,不成片的。这种分配时的公平在土地流转时又产生了极大的不便。在法律规定的几种承包土地经营权流转的形式中,出租是目前农村土地承包经营权流转的主流方式,因出租完全是一种市场行为,出租往往意味着外来资金、技术、人才的注入,出租一般和规模经营和新型农业紧密相联系。而转让指承包方与发包方终止土地承包关系。由于农业税的取消和农村各项负担的减少,有的农户即使农户全家外出,完全不以土地为生,也不再愿转让土地的承包经营权。互换和转包发生在同一集体经济组织内部,互换一般不产生新的农业生产方式;转包目前大多有偿,而有偿的转包和出租在权利义务上并无实质性的不同。委托代耕是一种临时性的转包,是一种临

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时性的劳务承包关系,并不产生土地承包经营权的流转。由于农业属于弱质产业,比较效益差,只有大规模才可能产生效益,而目前农村集体土地由于承包时注重公平而零星分割。一块几十亩的连片土地可能由十几家或几十家分别承包。一户农民承包几亩土地,这些土地也大多分为很多地块。法律规定土地流转的主体是承包经营户。这样,若有大户想租赁土地从事农业,必须要有几十亩或几百亩才会产生规模效益。而这需要面对数十个或数百个承包户,其协商的成本太大。且由于土地具有不可移动性,故只要有一两户不同意,土地就不能成片,就会前功尽弃。因此,承包户一般不愿直接和农民签协议,只愿和村或乡(镇)签,再由村或乡(镇)作中介,去和一家一户签约。如桐城市挂车河镇设立了一家土地信托开发公司。公司协调解决租赁户的田地需要,公司与农户签约支付土地租金。以公司为中介,促进了土地流转。如果没有中介,让他们直接面对承包户谈判或签约,就不可能形成较大的规模。因为协调的成本太大,不可知因素也太多。种种经济的和非经济的因素让租赁户不胜其烦。由此看来,土地流转需要中介,而土地中介组织目前在我省基本上未得到充分的发育。

土地二轮承包存在遗留问题,影响土地流转。3、

我省在土地二轮承包时,尽管各级政府把此事当作重要工作,层层抓落实。但由于种种原因,我省有一些地方的土地二轮承包并未落实,农民耕种的还是大包干时分得的土地。据省农调队2004年上报省十届人大常委会第十二次会议的关于我省《农村土地承包及流转情况调查报告》提供的资料,我省金寨县、泗县都有一些村、组和农户没签订二轮承包合同,农户也没领到土地承包经营证书。二轮承包不能进行,家族势力往往是其重要原因,并因此而导致土地分配存在严重不公现象。这种不公平在前几年因种田亏本而被掩盖,但随着粮价的上涨和农业税的免除,这种不公平的影响又严重起来。土地权属的不清,对土地流转是相当不利的。同时,对土地占用后的补偿、失地农民的安置等也都带来了一系列的问题,极不利于农村的稳定和发展。

农民对承包合同和土地经营权证书保管不善,也是个极为普遍的现象。土地承包经营权作为利用性质的物权,其设立必须遵循物权法定的原则。物权法定是指有关物权的事项只能严格遵循法律规定,当事人不得创设或变更物权的种类、内容、效力和公示方法

等。土地承包合同和土地经营权证书就是物权法定的

具体化。其表现为,土地承包合同一经生效,承包户即享有对土地的直接控制和利用的权利,这种权利具有排他性。由于农民对这种受法律保护的证书的重要性认识不足,有很多农民目前已找不到这些证书了,这就使得自身的权利受到侵害时,找不到维护自身权益有力的证据。

关于情势变迁而变更土地租赁合同。在实地调4、研中,有这样一种现象值得关注:前几年由于粮价持续走低,加上种田还交各种税费,很多农民弃耕抛荒或顶多种个口粮田。土地成了农民的负担,土地租赁也成了绝对的买方市场。这时若有人愿以很低的价格,以很长的租期与农民签订土地租赁合同,农民都会愿意。因为农民不可能预见到将来的变化。有些种粮大户就是在那时租用了农民的大量土地用于发展种植业和养殖业,租期有的还很长,合同租赁时间有的长达10年。当地政府对这些种养大户也是大力支持的,因为他们可以消灭或减少抛荒,提供稳定的税收。其当时签约的租赁价格一般为两种类型:1、代缴承包户的农业税。2、每亩几十元至100元租金,其各种附着在土地上的税费仍由农户自己缴纳,实际价格与代缴农业税大体相当。在大量抛荒和“倒贴皮”现象存在的情况下,农民对有人以低价长期租用自己的土地也是欢迎的。他们虽然不能从土地上得到什么收入,但可以减轻土地带给他们的负担。这种合同在签订是是遵守“自愿、公平、等价有偿、诚实信用”的基本原则的。但自2004年起,情况发生巨大变化:粮价上涨已成翻番,国家又取消了农业税,加之有各项惠农政策的实施,当初签订合同时依据的环境条件已发生重大变化或已不复存在,不少农民感到当初订立合同时的租金太低,如代缴农业税抵土地租金,在农业税取消之后,等于是免费租种别人承包地。因此,很多涉及这种情况的农民提出要修改原合同条款。而种养大户一般要求维持原合同,当地政府也往往或明或暗地支持种养大户的利益。我们认出为在这个问题上,要按照民法上关于情势变迁的原则去处理。所谓情势变迁的原则,是指人们在实施民事法律行为时应普遍遵守自愿、公平、等价有偿、诚实信用的基本原则,当情况发生变化时,也仍然要受此基本原则的约束。但当某种法律关系成立后,作为该项法律关系基础的情势,由于不可以归责于当事人的原因,发生非当初所能预料得到的变化。如果仍坚持原来的法律效力,将会产生显失公平的结果,有悖于

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民法的“等价有偿、诚实信用”的原则。因此,应当对原来的法律效力作相应的变更。农民要求变更原合同条款,是有法律依据的,因为农业税的取消、粮价的大涨和一系列惠农政策实施,皆非出自当事人的意志,也非当事人所能预料。合同的有效性应以合同成立时所处的环境的继续存在为条件。情势变了,其合同条款、效力亦应随之变更,不宜再按原来的合同规定去履行。这样才公平,才有可能双赢。

合同流转期短,不利土地肥力培养。近几年来,5、由于粮食的市场行情变动大,国家对“三农”问题越来越重视,政策变化也大。未来的不可知因素增加。这种状况给农村土地流转带来的问题是土地租赁合同期限的短期化,很多土地流转合同都一年一定,以短期应对变化。土地承包户和承租户都对未来的不确定因素感到难以把握,故短期合同双方都能接受。但短期合同会促使承租人不顾惜地力的培养,掠夺性地经营土地。土地肥力的受损在短期内也许不易察觉,但多年积累形成后果往往又不易扭转,会严重影响土地的生产能力。这种后果直接损害土地承承户的利益,间接损害了国家的利益。土地流转的合同期短,还不利于土地的规模经营,土地流转尤其是土地租赁一般都意味着具有一定规模,但流转合同期限一年一定,不利于规模农业的稳定、扩大和发展,稳定的规模农业发展是需要时间积累的,较短的合同期难以符合其发展的要求,短期化合同对租、赁双方心理上的影响也是负面的,如同股市里,做“短线”的一般属于投机,做“长线”的大多属于投资。而土地市场上投机的多了,这个市场就不健康。

土地流转困难。农民承包经营的土地零星、分6、

散、优劣不等,这种承包方式形成的土地承包经营权只适合一家一户的小农经济,不适合新型农业和规模农业发展。在人均一亩多地的耕地上种粮的效益不可能太高,同时粮价也不可能无限上涨,农民要想致富,靠土地实际上是不行的,还得外出务工经商。外出务工经商其土地势必要进行流转,否则就可能抛荒。由于我省农民外出务工经商已相当普遍,很多地方的青壮年劳动力基本上都外出了,甚至年轻人留在家中务农会被其他人耻笑,认为没能耐,不敢闯。劳动力外流状况如此,实际上说明了我省农村土地租赁已成供方市场。但由于种种原因,我省很多农村的土地租赁市场并未形成,想转的转不出,想租的租不到。土地流转的困难造成土地资源的优势无法得到充分发挥。造成土

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地流转困难的原因,除了上述土地承包经营制度造成的耕地零散之外,还有两个原因:一是农业属弱产业,比较效益低,既面临自然风险,又面临市场风险,多种风险交织。搞农业不大容易形成高效益,而高效益农业是促进农村土地流转的关键,很多流转中的困难,在高效益面前都会迎刃而解;二是土地流转因缺乏中介组织而发展缓慢,农村的中介组织需要培育,通过中介组织及时沟通土地供需信息。我省目前绝大多数地方没有专门的土地中介组织,但有一些主导产业协会,如苗木协会、养殖协会、果树协会等。这些协会通过与主导产业挂钩,在某种程度上能起到土地中介组织的作用。但总体来说,土地中介组织还相当缺乏。土地中介组织的发展程度实际上也反映了土地流转市场的成熟程度。

流转手续不规范。从我们调查的情况看,农村7、

耕地的流转大多是自发进行的,有不少流转是以简单的口头协议形式形成的,随意性较大。即使签订书面协议的,其协议条款也往往不齐全,双方权利义务不够明确。一旦发生争议,流转双方的利益也较难得到保障。土地流转的自发进行,表明村、乡镇、县对此项工作缺乏必要的管理。《农村土地承包法》规定了承包方是土地流转的主体,政府农业部门感到在这个问题上无事可做,害怕管理被说成是干涉农民的经营自主权,因此对土地流转实际上采取听之任之的态度,乐得多一事不如少一事。在这个问题上看不到政府的引导、规范、促进作用。很多县的农业部门并不真正知道当地土地流转的真实情况,其上报的土地流转数字,很多也是估计的,准确性较差。基层如此,那么全省的土地流转数字也是不准确的,这会妨碍我们宏观政策的制订。

征地引发的土地流转问题。随着各项建设的需8、要,农村的耕地也不断地被征用。征地一般都是为了公共利益的需要,但由于征地主体的不同,补偿标准也不同。从而引发了不同于《农村土地承包法》规定的土地流转问题。如池州市,修村级公路占用耕地的,每亩补3000元;修高速公路占用耕地的,每亩补偿9500元。如修村级公路需占用某农民承包地,该农户因嫌补偿标准低,不愿要补偿款,而要求把土地交回给村集体,再由村集体分地给他。修高速公路占用农民承包地的,该补偿标准农户较满意,但村里其他农民不同意,认为土地是集体的,要求补偿款归集体,再由集体重分土地给该被征地村民。这个村集体里若有机动地,

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还可以从机动地里调剂,若无机动地,势必会发生被动性的土地流转。而这种调整性的土地流转又直接违背了土地承包经营权“三十年不变”的基本政策。这种涉及征地补偿款的争议,实际上是由于土地的产权不明晰造成的。

土地面积水份很大,实际上面积远大于计税面9、

积。调研中发现,现有农村土地面积有很大的水份,即实有面积大于计税面积。有的地方可多达20%-30%。其原因是由于以前多报面积意味着要多交农业税和各种费用,瞒报、少报土地面积可以减少土地的生产成本。在《农村土地承包法》出台以后,土地作为一种物权性的财产由农民长期承包经营,“三十年不变”,三十年以后也未必会再变。在这样的情况下,原先瞒报的土地在权属登记、发包、承包、流转、征用等方面就会出现一系列问题。这一问题,涉及到我们的基本国情,应予尽快弄清。原先因为有农业税的存在,要弄清这一问题有极大困难,会遇到农民的自发抵抗。现在由于取消了农业税,产生抵抗的原因已消失,弄清这个问题不会有多大阻力,相反还会给农村集体经济组织和承包经营户带来好处,其原先的“黑地”可以得到国家的登记、承认并保护。加之现在测量技术较以往先进得多,可以采用飞机航测等技术。弄清这个问题的成本并不太大,而其作用和效益却相当长远。

三、几点政策建议

在国家取消农业税和对“三农”问题不断重视的形势下,农业发展也进入新阶段,农业生产的形势和任务发生了很大变化。从形势上看,农业生产的发展已

源的优势都难以充分发挥;

四是土地使用权不流转,就难以实现市场机制对资源优化配置的基础性作用,照顾了公平,失去了效率。

因此,实行土地使用权流转是适应市场经济发展,加快农业结构调整的需要,是新形势下实现农业增效、农民增收的基础和关键。从土地经营主体上看,随着商品经济的发展特别是市场经济体制的逐步确立,广大农民逐渐加深了对市场经济规律的认识,特别是对土地的认识价值取向发生了质的变化,评判标准由过去产出量的多少转为获取效益的高低,追求土地产出效益的最大化成为土地经营者的主要目的。为此,以市场为取向,调整农业结构,实现规模化、集约化、产业化经营已成为土地经营主体的内在要求。针对我省土地流转的现状和存在问题,我们认为应从以下方面采取措施:

加强农村集体土地使用权流转的制度化建设。1、

农村集体土地使用权流转涉及到广大农民的切身利益,牵涉面广,政策性强,因此亟待政府进行规范和引导。具体工作中,要顾及到以下几个方面:一是考虑到不同地区之间存在的差异,因地制宜,灵活掌握;二是明确农民利益不受损害,不以牺牲农民利益为代价,确保农村社会的稳定;三是考虑到农村经济的可持续发展,严防农村环境遭受破坏。同时,摸索建立一套完整规范的农村集体土地使用权流转程序,做到职责明确,手续完备,合同规范。第一,严格遵循“自愿、依法、有偿”的原则,在流转双方平等互利、协商一致的基础

由受资源约束和依靠政策拉动转变为受资源和市场双上,必须签订书面流转合同,明确双方的权利义务关

重约束,或者说更大程度上取决于市场需求和农业科系;第二,要求流转合同要经有关部门鉴证,严防集体技的进步。从任务上看,农业生产的目的已由为了解土地权益流失,鼓励流转双方办理合同公证;第三,对决温饱追求量的扩张转变为为了实现农民增收追求效“土地使用权再流转”的权属设置、流转程序、方式以益的提高。在新的形势和任务面前,家庭承包经营在及检查、监督加强规范和管理,使农村集体土地使用权土地经营形式上所客观存在的资源劣势逐渐显现出流转真正走上规范运作轨道。

加强政府引导和服务。由于我省农村集体土地来,其突出表现:2、

使用权流转整体上仍处于起步阶段,强化政府的引导一是承包地块过于零碎,不利于耕作管理,难以实

显得尤为重要。首先,进行宣传引导。向农民宣传国家行规模经营和集约经营;

的农村政策,宣传市场经济新形势,宣传通过试点实现二是分等定级、按人均承包土地的格局,决定了千

农民增收的好典型,使农民意识到承包权和经营权相家万户“千篇一律”的经营模式,势必造成区域性的结

分离是必然趋势,引导广大农民正确处理短期利益和构雷同和单一,难以适应多元化的市场需求;

长远利益的关系。第二,努力引导土地承包权的流转三是土地按人承包,使农村劳动力被牢牢地束缚

方向。土地使用权的流转,在经济较发达地区或城市在土地上,劳动者的专业技能难以施展。同时,想多种

地的种不到,不想种地的丢不掉,土地资源和劳动力资郊区,向农业园区和规模化、集约化的方向发展。而在

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坚持城乡统筹抓住两个核心加快推进安徽新农村建设

□周振东

当前我国经济社会已经进入了一个关键的转型期,党的十六届五中全会认真总结了我国建国50多年来特别是改革开放20多年的实践经验,明确提出了“建设社会主义新农村”这一“我国现代化进程中的重大历史任务”。作为一个典型的农业大省,安徽建设社会主义新农村的历史任务显得更为紧迫和艰巨。“十一五”和今后一个较长时期内,安徽农村发展问题如何解决及解决的如何不仅关系到安徽农村的发展,还将直接决定着转型时期安徽国民社会经济发展的走向和态势。

作为“家庭联产承包责任制”改革的发源地,改革

开放以来的安徽农村发展历史和现状就成了中国农村

发展的一个缩影。安徽必须紧紧抓住“社会主义新农村建设”这一战略机遇,切实推进新农村建设,加快城乡统筹,坚持工农协调以实现安徽农村跨越式发展。

一、坚持城乡统筹是安徽新农村建设的根本思路“积极推进城乡统筹发展”是十六届五中全会提出的建设社会主义新农村的首选途径,这一途径为安徽新农村建设指明了方向,应作为安徽新农村建设的根本思路。安徽坚持城乡统筹发展关键在于不断地改善农民、农业和农村发展的宏观政策环境;通过促进城

欠发达地区,应鼓励向农业大户、示范田、种田能手流

转;第三,发挥政府的服务职能。各级政府依法监督、管理农村土地的合理使用,为土地使用权流转提供法律、信息服务,收集发布供求信息,规范土地流转程序,处理好各方利益关系。第四,加强对市场机制的培育和监督。一方面通过引入市场机制来合理确定地租、地价,保证农户流转土地的合理受偿,防止农民因失去土地而陷入困境,使农民可以自主地按照市场情况做出是否流转的决策。在规范土地流转的同时,培育土地流转中介组织,依托乡、村集体经济组织,培育土地流转中介组织,为流转双方提供法律、政策帮助,收集土地流转信息,为土地流转搭建平台,既可以通过透明的市场化运作为土地流转提供各种信息服务,又可以通过建立长效的土地流转机制,将农村集体土地使用权的流转推向市场。

遵循自愿原则、提高流转土地效益,稳定土地流3、

转关系。要在充分尊重农民意愿的基础上,积极推进土地流转工作,任何组织不得用行政手段阻碍或强迫农民流转土地。政府推动型的土地流转,一定要坚持条件,因势利导,稳步推进。要重点帮助困难农民解决好劳动力就业问题,保证其在土地流转后收入水平有

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一定幅度的增长。只有流转土地的效益提高了,土地流转双方才能从土地流转中得到更多的实惠,才能吸引更多的农户参与土地流转。没有经济效益的土地流转关系是不牢靠的。政府部门要在提高流转土地的产出率上下功夫,帮助土地经营者提高经济效益。一是要以效益为中心,依靠科技和产业化经营,形成地区特色产业和区域内土地流转市场价格体系,让更多的愿意流出土地的农户,将土地流入到产出水平较高的土地经营者手中。二是要利用土地流转,进一步推进适度规模经营,帮助农民降低生产成本,以规模收益稳定土地流转关系。

参考文献:[1]温琪.土地流转救活55万亩抛荒地[N].安徽日报,2005-01-13.

[2]安徽省农调队.关于安徽省农村土地流转的调查报告[R](10).2004,.

[3]王志颖.种粮大户感叹:大面积种田就象一场赌博[N].新华每日电,2005-04-20.

(作者单位:安徽省社科院法学所,安徽合肥230059;安徽行政学院、安徽经济管理学院科研处,安徽合肥230059)

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安徽省农村土地流转的

□李小群许跃辉

现状、问题及政策建议

[摘

要]2004年粮价大幅上涨和中央一系列惠农政策的实施,使安徽省农村的土地流转发生了巨大变化。

本文对目前安徽省农村土地流转的现状和存在的问题进行了分析。并在调查和研究的基础上提出了有针对性的政策建议。

土地流转;现状;政策建议[关键词]安徽农村;

2005年1至3月份,我们《农村集体土地使用权

流转及其对策研究》课题组成员对我省的池洲市贵池

区、青阳县、桐城市、舒城县的农村土地流转问题进行“三农”问题的日趋严重,是“农民真穷、农村真苦、农了实地调研,同时也调研了省里有关部门。关于农村业真危险”的具体表现形式。现今土地抛荒现象的基土地流转的课题研究我们曾于2002年也做过一次,写本杜绝,说明“三农”问题在中央的惠农政策和市场的过一些文章,自信对这个问题有较多理解。然而短短综合作用下已得到某种程度的缓解。三年之后,当我们对这个问题再进行新的调研时,却深土地流转在总量上有所减少。前几年,在土地2、感在2004年粮价大幅上涨和中央一系列惠农政策的大量抛荒情况下的土地流转有很多是一种赠与或半赠影响下,我省农村的土地流转与三年前已大不相同,面与的流转,比较典型的是“倒贴皮”现象的大量存在。临的情况有很多是新情况,面临的问题很多也是新问“倒贴皮”现象是指农民自己不愿意种的承包土地又题。尽管题目是相似的,但内容有很多却是全新的,流转不出去,为避免因土地抛荒而受到当地政府的处农村土地流转所面临的社会环境,市场环境、政策环境罚,只得让人代耕,所有收益归代耕者,自己仍然承担等在三年时间内发生了巨大变化,正所谓“人不能两附着在土地上的一切税费。“倒贴皮”不是农民的市次踏入同一条河流。”场行为而是受到政策的逼迫。这种“倒贴皮”现象表

一、我省土地流转的现状明土地流转市场是极端的买方市场。“倒贴皮”现象

土1、原先大量存在的土地抛荒现象已基本杜绝。真实地说明了在农业比较效益越来越低的情况下,

2002年,我省农地抛荒的面积,据省农委提供的数字地不但未能成为农民的生活保障,还造成了农民的累

赘。当时我省还有不少地方的农民还要求把二轮承包是140万亩,占全省耕地数的2%,但据我们当年对庐

的土地交还给集体,其原因也在于种地不赚钱,还要交江、舒城、定远三县的调查,这三个县的农地抛荒面积

分别占耕地面积的9.26%、8.56%、和10%,远远高于税费。目前由于粮价上涨,加之还有一系列惠农政策,2%的比例。当时我们看到由于农民弃耕而外出打工。土地已能给农民带来稳定收益。而在土地有稳定收益

情况下的土地流转则是一种市场行为,流转意味着农农村大片良田抛荒,杂草丛生,一片荒凉。和土地大量

民会从土地上得到收益。由于土地流转是一种市场行抛荒同时并存的现象是土地虽不抛荒,但也在某种程

为,而我省农村的土地流转市场目前发育不充分。故度上“闲置”。如由精耕细作转为粗放经营,复种指数

土地流转在总量上较以前有所减少。由一油两稻改为只种一季,等等。土地抛荒或闲置直

本文系安徽省2003-2004社科规划课题(项目批准号为AHSK03-04D71)《安徽省农村集体土地使用权流转及对*基金项目:

策研究》的阶段成果。

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接说明了一个浅显的道理:农民靠土地已不能维持生存,只能抛弃土地而另谋生路。大量土地抛荒显示了

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3、调研中发现的几个带有普遍性的现象。是:(1)土地流转对减少土地抛荒有较大作用。据国土资源部门的统计,我省2004年通过土地流转救活抛荒耕地55万亩。其中80%用于发展粮食生产;(2)规模较大的土地流转很多是发生在未承包的集体土地或国有土地上;(3)土地流转的主要形式是租赁;(4)小规模的土地流转多由承包户和租赁户直接签定流转协议,大规模土地流转协议的签定大多发生在租赁户与集体经济组织之间,集体经济组织往往承担中介组织的职能;(5)土地流转的法律手续一般不够规范;(6)土地租赁的价格在每亩150元左右,也有高于200元和低于100元的,但不多见。

二、土地流转存在的问题

土地重新抛荒的可能性依然存在。造成前几年1、

农村土地大量抛荒的直接原因是粮价的一路走低和农民负担的日渐沉重。2002年最好的稻谷每百斤卖47元,而种子、化肥、农药、水电等生产成本却居高不下,在风调雨顺的情况下每亩土地的劳动收益只有不足200元。而当时全省农业税负担是每亩80-90元,农民辛苦一年,除去税负所剩无几。再加上我省人多地少,在人均一亩多的土地上也不可能产生规模效益。但2004年情况有了很大变化,国内粮价大幅上涨,国家又实施了一系列惠农政策,如减免农业税,给农民以种粮补贴、良种补贴、农机补贴等。从市场和政策两个层面,从“增收”和“节支”两个方面提高了农民的种田收益。种田收益的提高,尤其是国家宣布对农业税的免除,这大大激发了农民对土地的依赖与珍惜。其具

—抛荒已体表现就是:原先令各级政府头痛的顽症——

基本杜绝。据省农调队2004年调查的全省56个乡镇,其抛荒面积只占土地总面积的0.26%,调查的800农户,其总共抛荒仅7.12亩。目前的市场价格和政策条件使得农村土地流转市场的供求关系比较正常,农民开始珍惜土地,对土地流转的态度是看比较效益,流转如比自种有更大效益,自然愿意流转。如不能或不愿流转,自种也是维生或增收的渠道。总之,土地承包经营权这种物权已给农民带来了实实在在的利益。但由于我省人均土地也只有一亩多,这样少的土地即使粮价再高,也不可能通过种田致富。从这个意义上说,国家一系列的惠农政策只是部分地缓解了“三农”问题的尖锐和急迫,要从根本上或整体上解决“三农”问题,还必须有后续的政策和动作。如处置不当,农村土地重新抛荒的可能性依然存在。土地抛荒是“三农”

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问题深重而急迫的表征,犹如暴雨前的乌云。目前不抛荒的原因是农民种地有钱可赚。但化肥、农药、种子、水费、电费等轮番大幅上涨,又大大地抵消了粮价上涨的好处。农业的比较效益在去年达到了高峰后很快又呈下降趋势。这让我们想起上世纪90年代我国粮食供销体制的改革。国家放开粮食市场,取消统购统销。当时粮价也曾大幅上涨过,但随后农资、水电、乃至几乎所有行业的物价上涨,在高水平上又恢复了原先的粮食比价,种粮的效益又变为负数。这种现象经多年积累,结果造成后来大量的农田抛荒,粮价的上涨和紧随其后农资价格的上涨,是不是意味着又进入了一轮新的循环?真若如此,那么农地大面积抛荒的隐患犹在。为何作此断言,从市场分析:因为粮食作为原料,它的价格上涨是一种源头的涨价,其对下游的产品和产业的价格形成有直接的决定意义。价格全面上涨后粮食涨价所形成的好处又会被抵消,形成原有比价的高位复旧。从目前实行的惠农政策看,国家的惠农政策主要体现在给种粮农户的各种补贴上。但平均每亩30元左右的各种补贴,对提高农民种粮的积极性的激励作用不大,我省人多地少的省情又决定了农民种田不可能有规模效益。目前我省农田抛荒现象的杜绝是市场和政策的合力发生的作用,目前市场的力量已经释放,今后需要不断加大政策力量。

土地二轮承包时注重了公平,但这种公平制约2、

了流转时的效率。我省人多地少,土地资源短缺,土地是农民的生存保障,而生存利益是高于一切的。因此,在土地二轮承包时,是以公平为基本原则的。即以人口为基数,把集体土地按优、中、劣划为三等由农户均分。由于人均土地面积原本就少,再这样一划分,实际上每户的土地几乎都是零散的,不成片的。这种分配时的公平在土地流转时又产生了极大的不便。在法律规定的几种承包土地经营权流转的形式中,出租是目前农村土地承包经营权流转的主流方式,因出租完全是一种市场行为,出租往往意味着外来资金、技术、人才的注入,出租一般和规模经营和新型农业紧密相联系。而转让指承包方与发包方终止土地承包关系。由于农业税的取消和农村各项负担的减少,有的农户即使农户全家外出,完全不以土地为生,也不再愿转让土地的承包经营权。互换和转包发生在同一集体经济组织内部,互换一般不产生新的农业生产方式;转包目前大多有偿,而有偿的转包和出租在权利义务上并无实质性的不同。委托代耕是一种临时性的转包,是一种临

农村展望

时性的劳务承包关系,并不产生土地承包经营权的流转。由于农业属于弱质产业,比较效益差,只有大规模才可能产生效益,而目前农村集体土地由于承包时注重公平而零星分割。一块几十亩的连片土地可能由十几家或几十家分别承包。一户农民承包几亩土地,这些土地也大多分为很多地块。法律规定土地流转的主体是承包经营户。这样,若有大户想租赁土地从事农业,必须要有几十亩或几百亩才会产生规模效益。而这需要面对数十个或数百个承包户,其协商的成本太大。且由于土地具有不可移动性,故只要有一两户不同意,土地就不能成片,就会前功尽弃。因此,承包户一般不愿直接和农民签协议,只愿和村或乡(镇)签,再由村或乡(镇)作中介,去和一家一户签约。如桐城市挂车河镇设立了一家土地信托开发公司。公司协调解决租赁户的田地需要,公司与农户签约支付土地租金。以公司为中介,促进了土地流转。如果没有中介,让他们直接面对承包户谈判或签约,就不可能形成较大的规模。因为协调的成本太大,不可知因素也太多。种种经济的和非经济的因素让租赁户不胜其烦。由此看来,土地流转需要中介,而土地中介组织目前在我省基本上未得到充分的发育。

土地二轮承包存在遗留问题,影响土地流转。3、

我省在土地二轮承包时,尽管各级政府把此事当作重要工作,层层抓落实。但由于种种原因,我省有一些地方的土地二轮承包并未落实,农民耕种的还是大包干时分得的土地。据省农调队2004年上报省十届人大常委会第十二次会议的关于我省《农村土地承包及流转情况调查报告》提供的资料,我省金寨县、泗县都有一些村、组和农户没签订二轮承包合同,农户也没领到土地承包经营证书。二轮承包不能进行,家族势力往往是其重要原因,并因此而导致土地分配存在严重不公现象。这种不公平在前几年因种田亏本而被掩盖,但随着粮价的上涨和农业税的免除,这种不公平的影响又严重起来。土地权属的不清,对土地流转是相当不利的。同时,对土地占用后的补偿、失地农民的安置等也都带来了一系列的问题,极不利于农村的稳定和发展。

农民对承包合同和土地经营权证书保管不善,也是个极为普遍的现象。土地承包经营权作为利用性质的物权,其设立必须遵循物权法定的原则。物权法定是指有关物权的事项只能严格遵循法律规定,当事人不得创设或变更物权的种类、内容、效力和公示方法

等。土地承包合同和土地经营权证书就是物权法定的

具体化。其表现为,土地承包合同一经生效,承包户即享有对土地的直接控制和利用的权利,这种权利具有排他性。由于农民对这种受法律保护的证书的重要性认识不足,有很多农民目前已找不到这些证书了,这就使得自身的权利受到侵害时,找不到维护自身权益有力的证据。

关于情势变迁而变更土地租赁合同。在实地调4、研中,有这样一种现象值得关注:前几年由于粮价持续走低,加上种田还交各种税费,很多农民弃耕抛荒或顶多种个口粮田。土地成了农民的负担,土地租赁也成了绝对的买方市场。这时若有人愿以很低的价格,以很长的租期与农民签订土地租赁合同,农民都会愿意。因为农民不可能预见到将来的变化。有些种粮大户就是在那时租用了农民的大量土地用于发展种植业和养殖业,租期有的还很长,合同租赁时间有的长达10年。当地政府对这些种养大户也是大力支持的,因为他们可以消灭或减少抛荒,提供稳定的税收。其当时签约的租赁价格一般为两种类型:1、代缴承包户的农业税。2、每亩几十元至100元租金,其各种附着在土地上的税费仍由农户自己缴纳,实际价格与代缴农业税大体相当。在大量抛荒和“倒贴皮”现象存在的情况下,农民对有人以低价长期租用自己的土地也是欢迎的。他们虽然不能从土地上得到什么收入,但可以减轻土地带给他们的负担。这种合同在签订是是遵守“自愿、公平、等价有偿、诚实信用”的基本原则的。但自2004年起,情况发生巨大变化:粮价上涨已成翻番,国家又取消了农业税,加之有各项惠农政策的实施,当初签订合同时依据的环境条件已发生重大变化或已不复存在,不少农民感到当初订立合同时的租金太低,如代缴农业税抵土地租金,在农业税取消之后,等于是免费租种别人承包地。因此,很多涉及这种情况的农民提出要修改原合同条款。而种养大户一般要求维持原合同,当地政府也往往或明或暗地支持种养大户的利益。我们认出为在这个问题上,要按照民法上关于情势变迁的原则去处理。所谓情势变迁的原则,是指人们在实施民事法律行为时应普遍遵守自愿、公平、等价有偿、诚实信用的基本原则,当情况发生变化时,也仍然要受此基本原则的约束。但当某种法律关系成立后,作为该项法律关系基础的情势,由于不可以归责于当事人的原因,发生非当初所能预料得到的变化。如果仍坚持原来的法律效力,将会产生显失公平的结果,有悖于

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民法的“等价有偿、诚实信用”的原则。因此,应当对原来的法律效力作相应的变更。农民要求变更原合同条款,是有法律依据的,因为农业税的取消、粮价的大涨和一系列惠农政策实施,皆非出自当事人的意志,也非当事人所能预料。合同的有效性应以合同成立时所处的环境的继续存在为条件。情势变了,其合同条款、效力亦应随之变更,不宜再按原来的合同规定去履行。这样才公平,才有可能双赢。

合同流转期短,不利土地肥力培养。近几年来,5、由于粮食的市场行情变动大,国家对“三农”问题越来越重视,政策变化也大。未来的不可知因素增加。这种状况给农村土地流转带来的问题是土地租赁合同期限的短期化,很多土地流转合同都一年一定,以短期应对变化。土地承包户和承租户都对未来的不确定因素感到难以把握,故短期合同双方都能接受。但短期合同会促使承租人不顾惜地力的培养,掠夺性地经营土地。土地肥力的受损在短期内也许不易察觉,但多年积累形成后果往往又不易扭转,会严重影响土地的生产能力。这种后果直接损害土地承承户的利益,间接损害了国家的利益。土地流转的合同期短,还不利于土地的规模经营,土地流转尤其是土地租赁一般都意味着具有一定规模,但流转合同期限一年一定,不利于规模农业的稳定、扩大和发展,稳定的规模农业发展是需要时间积累的,较短的合同期难以符合其发展的要求,短期化合同对租、赁双方心理上的影响也是负面的,如同股市里,做“短线”的一般属于投机,做“长线”的大多属于投资。而土地市场上投机的多了,这个市场就不健康。

土地流转困难。农民承包经营的土地零星、分6、

散、优劣不等,这种承包方式形成的土地承包经营权只适合一家一户的小农经济,不适合新型农业和规模农业发展。在人均一亩多地的耕地上种粮的效益不可能太高,同时粮价也不可能无限上涨,农民要想致富,靠土地实际上是不行的,还得外出务工经商。外出务工经商其土地势必要进行流转,否则就可能抛荒。由于我省农民外出务工经商已相当普遍,很多地方的青壮年劳动力基本上都外出了,甚至年轻人留在家中务农会被其他人耻笑,认为没能耐,不敢闯。劳动力外流状况如此,实际上说明了我省农村土地租赁已成供方市场。但由于种种原因,我省很多农村的土地租赁市场并未形成,想转的转不出,想租的租不到。土地流转的困难造成土地资源的优势无法得到充分发挥。造成土

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地流转困难的原因,除了上述土地承包经营制度造成的耕地零散之外,还有两个原因:一是农业属弱产业,比较效益低,既面临自然风险,又面临市场风险,多种风险交织。搞农业不大容易形成高效益,而高效益农业是促进农村土地流转的关键,很多流转中的困难,在高效益面前都会迎刃而解;二是土地流转因缺乏中介组织而发展缓慢,农村的中介组织需要培育,通过中介组织及时沟通土地供需信息。我省目前绝大多数地方没有专门的土地中介组织,但有一些主导产业协会,如苗木协会、养殖协会、果树协会等。这些协会通过与主导产业挂钩,在某种程度上能起到土地中介组织的作用。但总体来说,土地中介组织还相当缺乏。土地中介组织的发展程度实际上也反映了土地流转市场的成熟程度。

流转手续不规范。从我们调查的情况看,农村7、

耕地的流转大多是自发进行的,有不少流转是以简单的口头协议形式形成的,随意性较大。即使签订书面协议的,其协议条款也往往不齐全,双方权利义务不够明确。一旦发生争议,流转双方的利益也较难得到保障。土地流转的自发进行,表明村、乡镇、县对此项工作缺乏必要的管理。《农村土地承包法》规定了承包方是土地流转的主体,政府农业部门感到在这个问题上无事可做,害怕管理被说成是干涉农民的经营自主权,因此对土地流转实际上采取听之任之的态度,乐得多一事不如少一事。在这个问题上看不到政府的引导、规范、促进作用。很多县的农业部门并不真正知道当地土地流转的真实情况,其上报的土地流转数字,很多也是估计的,准确性较差。基层如此,那么全省的土地流转数字也是不准确的,这会妨碍我们宏观政策的制订。

征地引发的土地流转问题。随着各项建设的需8、要,农村的耕地也不断地被征用。征地一般都是为了公共利益的需要,但由于征地主体的不同,补偿标准也不同。从而引发了不同于《农村土地承包法》规定的土地流转问题。如池州市,修村级公路占用耕地的,每亩补3000元;修高速公路占用耕地的,每亩补偿9500元。如修村级公路需占用某农民承包地,该农户因嫌补偿标准低,不愿要补偿款,而要求把土地交回给村集体,再由村集体分地给他。修高速公路占用农民承包地的,该补偿标准农户较满意,但村里其他农民不同意,认为土地是集体的,要求补偿款归集体,再由集体重分土地给该被征地村民。这个村集体里若有机动地,

农村展望

还可以从机动地里调剂,若无机动地,势必会发生被动性的土地流转。而这种调整性的土地流转又直接违背了土地承包经营权“三十年不变”的基本政策。这种涉及征地补偿款的争议,实际上是由于土地的产权不明晰造成的。

土地面积水份很大,实际上面积远大于计税面9、

积。调研中发现,现有农村土地面积有很大的水份,即实有面积大于计税面积。有的地方可多达20%-30%。其原因是由于以前多报面积意味着要多交农业税和各种费用,瞒报、少报土地面积可以减少土地的生产成本。在《农村土地承包法》出台以后,土地作为一种物权性的财产由农民长期承包经营,“三十年不变”,三十年以后也未必会再变。在这样的情况下,原先瞒报的土地在权属登记、发包、承包、流转、征用等方面就会出现一系列问题。这一问题,涉及到我们的基本国情,应予尽快弄清。原先因为有农业税的存在,要弄清这一问题有极大困难,会遇到农民的自发抵抗。现在由于取消了农业税,产生抵抗的原因已消失,弄清这个问题不会有多大阻力,相反还会给农村集体经济组织和承包经营户带来好处,其原先的“黑地”可以得到国家的登记、承认并保护。加之现在测量技术较以往先进得多,可以采用飞机航测等技术。弄清这个问题的成本并不太大,而其作用和效益却相当长远。

三、几点政策建议

在国家取消农业税和对“三农”问题不断重视的形势下,农业发展也进入新阶段,农业生产的形势和任务发生了很大变化。从形势上看,农业生产的发展已

源的优势都难以充分发挥;

四是土地使用权不流转,就难以实现市场机制对资源优化配置的基础性作用,照顾了公平,失去了效率。

因此,实行土地使用权流转是适应市场经济发展,加快农业结构调整的需要,是新形势下实现农业增效、农民增收的基础和关键。从土地经营主体上看,随着商品经济的发展特别是市场经济体制的逐步确立,广大农民逐渐加深了对市场经济规律的认识,特别是对土地的认识价值取向发生了质的变化,评判标准由过去产出量的多少转为获取效益的高低,追求土地产出效益的最大化成为土地经营者的主要目的。为此,以市场为取向,调整农业结构,实现规模化、集约化、产业化经营已成为土地经营主体的内在要求。针对我省土地流转的现状和存在问题,我们认为应从以下方面采取措施:

加强农村集体土地使用权流转的制度化建设。1、

农村集体土地使用权流转涉及到广大农民的切身利益,牵涉面广,政策性强,因此亟待政府进行规范和引导。具体工作中,要顾及到以下几个方面:一是考虑到不同地区之间存在的差异,因地制宜,灵活掌握;二是明确农民利益不受损害,不以牺牲农民利益为代价,确保农村社会的稳定;三是考虑到农村经济的可持续发展,严防农村环境遭受破坏。同时,摸索建立一套完整规范的农村集体土地使用权流转程序,做到职责明确,手续完备,合同规范。第一,严格遵循“自愿、依法、有偿”的原则,在流转双方平等互利、协商一致的基础

由受资源约束和依靠政策拉动转变为受资源和市场双上,必须签订书面流转合同,明确双方的权利义务关

重约束,或者说更大程度上取决于市场需求和农业科系;第二,要求流转合同要经有关部门鉴证,严防集体技的进步。从任务上看,农业生产的目的已由为了解土地权益流失,鼓励流转双方办理合同公证;第三,对决温饱追求量的扩张转变为为了实现农民增收追求效“土地使用权再流转”的权属设置、流转程序、方式以益的提高。在新的形势和任务面前,家庭承包经营在及检查、监督加强规范和管理,使农村集体土地使用权土地经营形式上所客观存在的资源劣势逐渐显现出流转真正走上规范运作轨道。

加强政府引导和服务。由于我省农村集体土地来,其突出表现:2、

使用权流转整体上仍处于起步阶段,强化政府的引导一是承包地块过于零碎,不利于耕作管理,难以实

显得尤为重要。首先,进行宣传引导。向农民宣传国家行规模经营和集约经营;

的农村政策,宣传市场经济新形势,宣传通过试点实现二是分等定级、按人均承包土地的格局,决定了千

农民增收的好典型,使农民意识到承包权和经营权相家万户“千篇一律”的经营模式,势必造成区域性的结

分离是必然趋势,引导广大农民正确处理短期利益和构雷同和单一,难以适应多元化的市场需求;

长远利益的关系。第二,努力引导土地承包权的流转三是土地按人承包,使农村劳动力被牢牢地束缚

方向。土地使用权的流转,在经济较发达地区或城市在土地上,劳动者的专业技能难以施展。同时,想多种

地的种不到,不想种地的丢不掉,土地资源和劳动力资郊区,向农业园区和规模化、集约化的方向发展。而在

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坚持城乡统筹抓住两个核心加快推进安徽新农村建设

□周振东

当前我国经济社会已经进入了一个关键的转型期,党的十六届五中全会认真总结了我国建国50多年来特别是改革开放20多年的实践经验,明确提出了“建设社会主义新农村”这一“我国现代化进程中的重大历史任务”。作为一个典型的农业大省,安徽建设社会主义新农村的历史任务显得更为紧迫和艰巨。“十一五”和今后一个较长时期内,安徽农村发展问题如何解决及解决的如何不仅关系到安徽农村的发展,还将直接决定着转型时期安徽国民社会经济发展的走向和态势。

作为“家庭联产承包责任制”改革的发源地,改革

开放以来的安徽农村发展历史和现状就成了中国农村

发展的一个缩影。安徽必须紧紧抓住“社会主义新农村建设”这一战略机遇,切实推进新农村建设,加快城乡统筹,坚持工农协调以实现安徽农村跨越式发展。

一、坚持城乡统筹是安徽新农村建设的根本思路“积极推进城乡统筹发展”是十六届五中全会提出的建设社会主义新农村的首选途径,这一途径为安徽新农村建设指明了方向,应作为安徽新农村建设的根本思路。安徽坚持城乡统筹发展关键在于不断地改善农民、农业和农村发展的宏观政策环境;通过促进城

欠发达地区,应鼓励向农业大户、示范田、种田能手流

转;第三,发挥政府的服务职能。各级政府依法监督、管理农村土地的合理使用,为土地使用权流转提供法律、信息服务,收集发布供求信息,规范土地流转程序,处理好各方利益关系。第四,加强对市场机制的培育和监督。一方面通过引入市场机制来合理确定地租、地价,保证农户流转土地的合理受偿,防止农民因失去土地而陷入困境,使农民可以自主地按照市场情况做出是否流转的决策。在规范土地流转的同时,培育土地流转中介组织,依托乡、村集体经济组织,培育土地流转中介组织,为流转双方提供法律、政策帮助,收集土地流转信息,为土地流转搭建平台,既可以通过透明的市场化运作为土地流转提供各种信息服务,又可以通过建立长效的土地流转机制,将农村集体土地使用权的流转推向市场。

遵循自愿原则、提高流转土地效益,稳定土地流3、

转关系。要在充分尊重农民意愿的基础上,积极推进土地流转工作,任何组织不得用行政手段阻碍或强迫农民流转土地。政府推动型的土地流转,一定要坚持条件,因势利导,稳步推进。要重点帮助困难农民解决好劳动力就业问题,保证其在土地流转后收入水平有

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一定幅度的增长。只有流转土地的效益提高了,土地流转双方才能从土地流转中得到更多的实惠,才能吸引更多的农户参与土地流转。没有经济效益的土地流转关系是不牢靠的。政府部门要在提高流转土地的产出率上下功夫,帮助土地经营者提高经济效益。一是要以效益为中心,依靠科技和产业化经营,形成地区特色产业和区域内土地流转市场价格体系,让更多的愿意流出土地的农户,将土地流入到产出水平较高的土地经营者手中。二是要利用土地流转,进一步推进适度规模经营,帮助农民降低生产成本,以规模收益稳定土地流转关系。

参考文献:[1]温琪.土地流转救活55万亩抛荒地[N].安徽日报,2005-01-13.

[2]安徽省农调队.关于安徽省农村土地流转的调查报告[R](10).2004,.

[3]王志颖.种粮大户感叹:大面积种田就象一场赌博[N].新华每日电,2005-04-20.

(作者单位:安徽省社科院法学所,安徽合肥230059;安徽行政学院、安徽经济管理学院科研处,安徽合肥230059)


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